導(dǎo)語：如何才能寫好一篇集體土地征收與補償法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

引言：遠(yuǎn)離立法的本意，歪曲公共利益的需要，或沒有實現(xiàn)合理、公平、公正、全面的補償，如果實施強制拆遷，那么就是間接地發(fā)動

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作者簡介：男，1969年10月生，江蘇海安人，犯罪學(xué)碩士學(xué)、法律博士、正高級經(jīng)濟師、教授級企業(yè)法律顧問，碩士生導(dǎo)師，從事不動產(chǎn)法、國際商法、土地估價、項目管理、公務(wù)“官”員品性矯正、罪犯心靈關(guān)懷等領(lǐng)域的理論與實務(wù)研究，在省級以上刊物上發(fā)表經(jīng)濟與法學(xué)論文30余篇，曾經(jīng)在2004年至2007年間，先后赴美國聯(lián)邦調(diào)查局、意大利環(huán)境和領(lǐng)土海洋部做高級訪問學(xué)者，分別研究刑事偵探技術(shù)和國土資源生態(tài)環(huán)境管理。座右銘：一生只向真理低頭！

篇2

關(guān)鍵詞：征地補償；公共利益；法律制度

我國在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，大量土地被征收，被征地農(nóng)民成為沒有土地、不種莊稼的農(nóng)民，合理的征地補償制度就尤為重要?，F(xiàn)行土地征收補償制度存在著土地征收范圍過寬，土地征收程序不健全，土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低，補償費用分配不合理等問題。本文提出如下完善制度的對策建議。

一、 明確土地征收目的

1、在立法上明確界定公共利益的范圍。僅僅在為了滿足公共利益需要的前提下，才能由政府行使土地征收權(quán)，實行土地征收。為嚴(yán)格控制土地征收范圍，還必須對公共利益的概念和內(nèi)容作嚴(yán)格的界定。在充分借鑒各國限定公共利益范圍的經(jīng)驗和結(jié)合我國實際情況的基礎(chǔ)上，我國的公共利益界定應(yīng)吸收概括式與列舉式兩種方式的優(yōu)點。在對公共利益概念的內(nèi)涵作出一般性規(guī)定的同時，在法律上對那些公認(rèn)屬于公共利益范圍內(nèi)的項目作出明確具體的列舉，使政府的自由裁量權(quán)縮小到最小范圍。對確屬公共利益范圍的事項而法律又沒有明確規(guī)定的，可由立法機構(gòu)以單行法規(guī)或立法解釋的方式予以補充，以此來糾正法律滯后于社會發(fā)展的弊端。

2、允許集體土地所有權(quán)和使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能，是解決公共利益目的被任意濫用的有效途徑之一。所有權(quán)是對所有物的完全支配權(quán)，占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的四項重要權(quán)能。我國的集體土地所有權(quán)則不完全具備這四項權(quán)能，突出表現(xiàn)在集體土地沒有轉(zhuǎn)讓權(quán)。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地不準(zhǔn)買賣，限制了集體土地的自由流動，不能充分發(fā)揮土地的作用，影響了土地資源的利用效率。另外，土地征收范圍過大，非公益性建設(shè)項目征收農(nóng)村集體土地更是剝奪了農(nóng)村集體土地的處分權(quán)。

因而，在明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體法律地位的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確土地所有權(quán)和使用權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。在處分權(quán)上，除公共利益以外的項目，農(nóng)村集體土地應(yīng)在市場經(jīng)濟規(guī)律的作用下，實現(xiàn)土地所有權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。同時，搞活農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，打破集體土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的局面，使其和國家建設(shè)用地使用權(quán)一樣進(jìn)入市場，實現(xiàn)其權(quán)益，這樣才能確立集體土地所有權(quán)的主體地位，明確集體土地產(chǎn)權(quán)，強化市場公平競爭的環(huán)境。

3、嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地。我國經(jīng)營性用地目前大都是通過政府來征收的，政府征收后再由經(jīng)營性用地者從政府手中購買。因為政府征收土地后再賣給經(jīng)營性用地者，會產(chǎn)生巨大的差價，所以這種做法容易導(dǎo)致權(quán)力尋租，為政府腐敗提供了滋生的土壤。因此應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地。將國家土地征收權(quán)嚴(yán)格限制在公益性用地的范圍之內(nèi)。對公益性用地，由政府直接向農(nóng)民征收，并依法給予土地征收補償；對經(jīng)營性用地，應(yīng)由用地者與農(nóng)民協(xié)商，通過市場途徑取得。政府在經(jīng)營性項目用地上，不再是參與者，而僅僅是服務(wù)的提供者。政府僅通過土地用途管制和土地利用規(guī)劃，控制土地供應(yīng)總量，履行土地管理職能。政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)目偭靠刂?，以防止土地保護失控。這樣既有利于維護農(nóng)民利益，也有助于實現(xiàn)市場公平。

二、建立完善的土地征收程序制度

1、保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了土地征收過程中的兩公告一登記制度，但是這種公告僅是在土地征收被批準(zhǔn)或土地征收補償決定作出之后的公告，是一種事后公告。公告作出后，農(nóng)民即使對公告的相關(guān)內(nèi)容不滿，也無能無力?，F(xiàn)行的公告制度不能有效滿足農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。需要改革現(xiàn)行公告制度，變事后公告為事前公告。土地征收主體提出土地征收申請后，獲得批準(zhǔn)以前，就應(yīng)當(dāng)及時將土地征收的有關(guān)情況進(jìn)行公告，并通知擬征土地所屬的集體經(jīng)濟組織及承包經(jīng)營權(quán)人。公告內(nèi)容包括：土地征收的目的、被征土地的位置、土地征收說明、審批機關(guān)和地址等。公告不僅應(yīng)直接送達(dá)被征地農(nóng)民本人，而且還要貼在被征收土地所在區(qū)域的明顯位置并在當(dāng)?shù)貓蠹埳嫌枰钥d。相關(guān)權(quán)利人對土地征收有異議的可要求舉行聽證會，對土地征收的合法性、合理性、必要性進(jìn)行聽證。土地征收獲得批準(zhǔn)后，被征收土地者也可要求舉行土地征收補償聽證，在聽證的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成的，可要求土地征收審批機關(guān)根據(jù)聽證情況進(jìn)行裁決。有關(guān)部門應(yīng)對擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。土地征收補償達(dá)成協(xié)議的，或土地征收裁決后，土地征收者應(yīng)將土地征收補償土地征收協(xié)議的內(nèi)容、安置補償協(xié)議的內(nèi)容、具體適用的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)、補償費用的分配等予以公告。

2、完善土地征收糾紛解決機制。近年來，各地政府土地征收權(quán)頻繁動用，大量土地被征收，由此引發(fā)的土地征收糾紛亦越來越多。由于我國沒有建立起完善的土地征收糾紛解決機制，許多糾紛產(chǎn)生后沒有及時得到解決，人們的訴愿長期被壓制，導(dǎo)致上訪事件激增，群體性上訪不斷，影響社會的穩(wěn)定與和諧。對土地征收糾紛的解決，我國僅在《土地管理法實施條例》中作了規(guī)定。該行政法規(guī)第25條規(guī)定，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征收補償、安置爭議不影響土地征收方案的實施。由爭議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與另一方的爭議顯然不妥。為公正地解決土地征收糾紛，必須完善土地征收糾紛解決機制。

一是擴大爭議案件的受理范圍。土地征收過程中的糾紛很多，不僅僅是補償標(biāo)準(zhǔn)糾紛。為更加全面保護當(dāng)事人的利益，化解矛盾，對其他糾紛如土地征收范圍糾紛、土地征收安置補償糾紛、土地征收程序糾紛，土地征收執(zhí)行糾紛等均應(yīng)納入受理范圍之列，都可以申請裁決或者提訟。

二是建立土地征收司法審查機制。土地征收爭議由政府裁決，通過行政渠道解決糾紛，有助于提高爭議解決的效率，可以快捷高效地解決糾紛。但不能僅將行政裁決作為惟一的解決渠道，理由上面已經(jīng)提到。應(yīng)拓寬解決糾紛的路徑，建立多元化的糾紛解決機制。一個有力措施就是對土地征收糾紛引入司法審查機制，將司法救濟作為監(jiān)督土地征收行為，解決土地征收糾紛的最后一道防線。當(dāng)事人在糾紛發(fā)生后，可以向法院提訟，要求司法解決。

三、確定市場化補償機制

1、明確土地征收補償?shù)脑瓌t。國家為了公共目的對土地實行征收行為，必將給被征收人造成損失。被征收人的這種損失并不是出于其違法行為，而是出于全體人民的共同利益的需要。因此該損失不應(yīng)由被征收人一人承擔(dān)，而應(yīng)由全體人民共同負(fù)擔(dān)，這才符合公平正義的原則。所以，國家在征收土地時，必須對被征收人的損失給予合理公正的補償。隨著權(quán)利觀念的變化，特別是權(quán)利從私有化向社會化的轉(zhuǎn)變，土地征收補償?shù)脑瓌t經(jīng)歷了一個由完全補償，不完全補償，到適當(dāng)補償?shù)倪^程。補償機制變得更加完善，更加合理，對被征收人權(quán)利的保護也更加的充分。我國2004 年修改憲法時第一次在憲法中明確規(guī)定土地征收應(yīng)該補償，這對我國土地征收補償制度的完善起到了非常重大的作用。但憲法并沒有對土地征收補償?shù)脑瓌t作出規(guī)定，不能在理論和實踐上對土地征收補償起到很好的指導(dǎo)作用。將來制定土地征收法時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地征收補償?shù)脑瓌t。借鑒國外的經(jīng)驗，我國的土地征收補償應(yīng)遵循公平補償?shù)脑瓌t。放寬土地征收補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，以便使被征收人的損失能夠得到更充分的補償，更好的保護被征收人的利益。

2、實行土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)市場化。確立公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償原則，要求必須以市場價格為計價基準(zhǔn)進(jìn)行補償。遵循公平的市場價格原則進(jìn)行土地征收補償是市場經(jīng)濟體制的必然要求。在國外，幾乎所有的國家都遵循市價補償?shù)脑瓌t，將土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格，以當(dāng)時的市場價格或以市場價格為基礎(chǔ)進(jìn)行補償，充分體現(xiàn)效率、公平原則。如前所述，我國現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)是按“產(chǎn)值倍數(shù)法”確定的，沒有遵循公平市場價格的原則，沒有體現(xiàn)市場價值，又加上補償范圍較窄，造成了被征地農(nóng)民利益的損失。為了更好地保護被征地農(nóng)民的利益，我國應(yīng)與國際接軌，實行補償標(biāo)準(zhǔn)市場化。補償標(biāo)準(zhǔn)市場化要充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求，按被征收土地的市場價格對失去土地的農(nóng)民進(jìn)行補償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體、和被征地農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，保證被征地農(nóng)民取得足夠的土地增值收益。

另外，還應(yīng)該擴充我國的土地征收補償范圍。當(dāng)前我國土地征收的補償范圍僅限于與被征收客體直接相關(guān)的經(jīng)濟損失，而對與被征收客體間接關(guān)聯(lián)以及因此延伸的其他附帶損失未規(guī)定予以補償，屬于不完全補償。結(jié)合國外關(guān)于補償范圍的規(guī)定，建議將補償范圍擴大，補償范圍應(yīng)包括以下幾個方面：集體土地所有權(quán)補償、地上物補償、土地征收活動引起的損失補償?shù)取?/p>

參考文獻(xiàn)：

［1］ 沈開舉，行政補償法研究法律出版社，2004。

［2］ 陳錫文，土地征收要保障農(nóng)民利益，北京中外房地產(chǎn)導(dǎo)報, 2006(23)。

［3］ 張全景，我國土地征收補償制度改革探討，國土與自然資源研究,2010(4)。

篇3

關(guān)鍵字：農(nóng)村土地征收 主要問題 解決措施

一、 農(nóng)村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權(quán)或者對他人土地權(quán)利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國家強制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。

二、 農(nóng)村土地征收過程中存在的問題

土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。

（一）農(nóng)村土地征收范圍過寬

土地征收作為一項重要的政府公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)保證公權(quán)公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個別非國家建設(shè)用地也是沿用國家建設(shè)用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關(guān)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域開始打著公共利益的旗號牟利。

（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定

目前，我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問題?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》對于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無法實施，有損國家的權(quán)威性。同時，我國各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導(dǎo)致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。

（三）農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：

1、土地補償費是按農(nóng)地收益來計算，并沒有反應(yīng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計算補償安置標(biāo)準(zhǔn)的方法并不科學(xué)。因為我國農(nóng)業(yè)已由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。

2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經(jīng)濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經(jīng)濟效益的變化。除國家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的不平等。

三、農(nóng)村土地征收問題的解決措施

（一）健全農(nóng)村征地補償?shù)谋O(jiān)督制約機制

嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調(diào)整。對于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實情況考慮對其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對公共利益的不當(dāng)解釋。對于征收的土地嚴(yán)格限定公用，建立專門的舉報監(jiān)督機制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。

（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補償法律程序的制度體系

1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農(nóng)地征收主體的實體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)力義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其中，對于農(nóng)地征收程序中的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的規(guī)制。

2、進(jìn)一步修改《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應(yīng)法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟，確保土地執(zhí)法嚴(yán)格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。

（三）細(xì)化補償標(biāo)準(zhǔn)，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導(dǎo)致的財產(chǎn)關(guān)系變化 而非自然原因可預(yù)測、法定原因可預(yù)期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關(guān)投資者始料不及，財產(chǎn)風(fēng)險也大于一般的商業(yè)風(fēng)險，這里的風(fēng)險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預(yù)期利益，相鄰?fù)恋厣虡I(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負(fù)擔(dān)的普通民事主體所未能負(fù)擔(dān)的特別犧牲，所以，只有對預(yù)期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費用等可物化、量化的財產(chǎn)損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負(fù)擔(dān)特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關(guān)系更公正、民主。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。

[2] 陳小君：《農(nóng)村土地法律制度研究》[M]，中國政法大學(xué)出版社，2004年版。

[3] 胡信彪：《土地征收與房屋拆遷》[M]，中國民主法制出版社，2006年版。

[4] 潘善斌：《農(nóng)地征收法律制度研究》[M]，民族出版社，2008年版。

[5] 邢鴻飛 陳廣華 吳志紅 鄭瑋煒：《土地征用及房屋拆遷法律問題研究》[M]，中國方正出版社，2010年版。

篇4

[關(guān)鍵詞] 城中村 土地置換 產(chǎn)權(quán)

城中村作為一種居住形態(tài)及社會形態(tài)，主要指在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已成為城市一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍保留農(nóng)村模式的村落，亦稱為“都市里的村莊”。 城中村是城市的一塊夾縫地，究其存在根源，城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成城中村存在的深層次制度原因，因而，城中村的改造也應(yīng)從根本的土地制度及權(quán)利開始。城中村改造過程中集體土地的置換過程中存在的問題，導(dǎo)致這項利民工程不時引發(fā)一些社會矛盾。

一、城中村改造中集體土地置換問題分析

早在2004年，全國各大中城市拉開城中村改造序幕。城中村改造作為政府主導(dǎo)運營城市一種方式，對于城中村改造過程中集體土地的置換，各級政府在憲法和土地法等法規(guī)范圍內(nèi)紛紛出臺文件予以指導(dǎo)，整個城中村改造模式和程序基本按照地方政府出臺的具體文件來進(jìn)行，甚至可以依據(jù)法律及政府規(guī)定將城中村涉及到的集體土地上市交易。城中村改造過程中集體土地置換存在以下幾種普遍問題：

（一）城中村改造項目的土地出讓形式缺乏有效監(jiān)管和查處機制。

依據(jù)各地方政府相關(guān)文件規(guī)定，城中村改造涉及土地公開出讓及修建性詳細(xì)規(guī)劃批準(zhǔn)前一律不準(zhǔn)擅自進(jìn)行拆遷和擅自開工建設(shè)。對未獲得規(guī)劃、土地等部門的相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)，擅自進(jìn)行城中村改造建設(shè)的要依法查處。由于利益驅(qū)動、相關(guān)政府部門不作為、缺乏有效的監(jiān)管和懲罰機制，導(dǎo)致城中村改造工程項目未批先建、程序倒置現(xiàn)象相當(dāng)普遍，使土地出讓招拍掛制度形同走過場，不僅降低政府公信力，同時埋下社會不穩(wěn)定隱患。

（二）城中村改造中征地拆遷補償安置、場地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計方案等具體事宜運作存在問題。

城中村改為城市社區(qū)，村民改為市民后，原村集體和村民首先需要解決的是就業(yè)和生活出路問題，而非一次性付款結(jié)束，必須將對土地的補償及村民安置區(qū)別對待。然而城中村改造中征地補償安置制度把補償和安置混在一起，制度設(shè)計本身存在的問題極易引起矛盾。政府對拆遷過程中土地補償應(yīng)該考慮具體情況的不同區(qū)別對待，例如區(qū)分環(huán)境、區(qū)位價值、村民拆遷成本等進(jìn)行補償，不能一刀切，否則極易引發(fā)極端拆遷案件的發(fā)生。

其次，缺乏有效糾紛調(diào)處機制，導(dǎo)致拆遷過程中矛盾無法及時化解。

暴力拆遷及極端方式阻止拆遷案例并不少見，矛盾積聚并非一日之寒。如果存在有效調(diào)處機制，能在問題發(fā)生伊始積極解決，這些悲劇將不會發(fā)生。城中村改造過程拆遷過程中，地方政府追求政績、開發(fā)商追求開發(fā)速度、被拆遷村民考慮己身利益，三方訴求無法達(dá)成一致且缺少有效解決途徑時，違法行為鋌而走險。

其三，城中村改造集體土地置換中具體運作過程缺乏透明性，有部分領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力尋租，，成為社會詬病。

城中村改造集體土地置換涉及多方重大利益，運作過程中經(jīng)常出現(xiàn)暗箱操作，甚至部分村干部、政府官員，權(quán)錢交易，政府相關(guān)部門因利益牽系視而不見甚至默許，利益分配不均導(dǎo)致矛盾不斷。被拆遷村民集體上訪、政府前靜坐等報道反映出城中村改造中存在的問題不容忽視。

（三）城中村改造房建設(shè)涉及到土地出讓等問題。

城中村改造房是用于安置村民（居民）的住宅建設(shè)，獲得所用土地方式一般是有兩種方式：對于異地安置，安置房建設(shè)用地可以劃撥或協(xié)議出讓方式供地；就地安置的，則土地以招拍掛方式出讓時，應(yīng)設(shè)定土地出讓附加條件，明確配建安置房的套數(shù)、套型面積、設(shè)施條件、建設(shè)周期和銷售價格等要求，以此妥善解決相關(guān)村民生產(chǎn)生活，保護其合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定。城中村改造過程中，各級政府原則上都規(guī)定應(yīng)優(yōu)先組織安置房的建設(shè)。然而，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)城中村改造過程中商品房開發(fā)熱鬧非凡，而關(guān)于安置房涉及到土地置換問題久拖不決，應(yīng)優(yōu)先或同時開工建設(shè)的安置房卻風(fēng)平浪靜，讓被安置村民久久等待，無形中損害其合法權(quán)益。

（四）城中村集體土地轉(zhuǎn)換手續(xù)繁瑣。

按正常程序是上級批準(zhǔn)某個村實施城中村改造后，先是進(jìn)行土地轉(zhuǎn)換，將集體土地（或農(nóng)耕地）轉(zhuǎn)換為國有土地，再進(jìn)行招牌掛（尋找土地開發(fā)商），再找建筑開發(fā)商。而土地轉(zhuǎn)換要逐級審核批復(fù)，環(huán)節(jié)多，政策性強，時間長。為加快城中村改造進(jìn)程，往往是邊建設(shè)邊補辦這些手續(xù)，假如哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題不能完善以上手續(xù)，建成的房將是“無證房”，于安置戶、購房戶都會引起矛盾。

二、城中村改造集體土地置換存在的問題解決方案

現(xiàn)階段，面對城中村改造過程中復(fù)雜的集體土地置換矛盾，重點應(yīng)該放在保護村民合法土地權(quán)益、維護社會穩(wěn)定上，讓被改造村民分享真正意義上的城市化成果。本文從實際情況探討城中村改造中應(yīng)該注意的問題。

（一）首要的原則是保護城中村改造村民的合法權(quán)益，減少糾紛，維護社會穩(wěn)定。

例如對于城中村改造涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)依法辦理土地使用權(quán)出讓或劃撥手續(xù)，并對承包經(jīng)營者的損失給予合理補償。其次，對于符合城中村改造總體規(guī)劃的各類出讓用地或應(yīng)當(dāng)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的經(jīng)營性用地，需要交納土地使用權(quán)出讓金或公開出讓的土地收益，按照土地管理體制和土地收入征管體制，由財政部門統(tǒng)一征收，全額用于城中村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村民社會保障，做到專款專用，杜絕公款浪費。其三、城中村的改造過程中必須通盤考慮，如身份的置換、管理體制的變換、社會保障機制的建立甚至城中村的規(guī)劃建設(shè)問題等等，實現(xiàn)村民權(quán)益的可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高城中村改造過程中具體事宜的透明度。

征地拆遷是一項政策性、群眾性、時限性很強的工作，是涉及多方利益的大事。公開、公平、公正堅持統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一征拆程序，接受群眾監(jiān)督，杜絕暗箱操作等具有非常重要的現(xiàn)實意義。這不僅利于拆遷的順利實施，更能營造良好的輿論氛圍，實現(xiàn)群眾滿意，進(jìn)而構(gòu)筑和諧社會。因此通過增加村民代表人數(shù)、賬目公開等方式監(jiān)督征地拆遷補償安置、場地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計方案編報等拆遷具體工作過程，增強村民對拆遷改造過程的信任度，努力維護大多數(shù)拆遷安置對象的切身利益，盡量減少糾紛產(chǎn)生。

（三）完善征地標(biāo)準(zhǔn)，將征地項目的合法性問題與補償安置的合法性問題區(qū)別對待。

城中村拆遷中的現(xiàn)實情況是城中村拆遷過程中征地項目的合法性審查主要在國務(wù)院和省級政府，負(fù)責(zé)審查是否符合法定條件和程序，而對于拆遷對象具體補償安置方案由市、縣政府負(fù)責(zé)。因此，要堅持區(qū)別對待、因地制宜原則，認(rèn)真分析不同城中村具體情況，制定符合其切實利益的補償安置方案，最大限度保障群眾的安居樂業(yè)。正在修訂中《土地法》對集體用地中房屋的征收與補償工作將予以明確規(guī)定，并對集體土地的征收和拆遷工作予以框定，進(jìn)而彌補國家層面的標(biāo)準(zhǔn)不健全等方面的缺陷。針對拆遷城中村集體村民的土地，不妨通過和安置對象的雙向溝通，在尊重其意愿基礎(chǔ)上充分考慮其現(xiàn)實需要，拓寬補償方式--將原國有用地的拆遷中規(guī)定的補償方式實物和貨幣，增加就業(yè)、培訓(xùn)、入股、留地等多種方式，最大限度保障安置對象的生活穩(wěn)定。

（四）加大監(jiān)管力度，從中國國情出發(fā)，本著公平正義原則，保障合法征地行為，化解城中村改造糾紛的同時，對于非法批準(zhǔn)或?qū)嵤┱鞯氐模仨殢膰?yán)追究責(zé)任。除了加大現(xiàn)行法律制度執(zhí)行力度外，還應(yīng)建立更為嚴(yán)格完善刑事責(zé)任追究制度，從而形成對征地犯罪更直接有效的威懾，以維護正地秩序和被征地村民的權(quán)益。

結(jié)語：城市化進(jìn)程如火如荼，城中村改造對于整合土地資源，提高土地集約利用具有重大意義。城中村改造中集體土地置換要想順利實施，必須妥善解決城中村改造過程中面臨的系列問題，減少城中村改造中群體性矛盾沖突發(fā)生，這利于營造和諧的社會環(huán)境，直接影響社會穩(wěn)定和改造順利進(jìn)行，具有極強現(xiàn)實意義和政治意義。

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關(guān)鍵詞：土地征收；補償款；農(nóng)民

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）25-0039-02

經(jīng)濟發(fā)展要走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路，這是一個不可擋的過程。經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和各種行業(yè)規(guī)模的日益擴大，必然會加重城市的空間壓力，城市建設(shè)用地越來越緊缺，為滿足城市建設(shè)用地的需要，國家大面積征收農(nóng)村集體土地，失地農(nóng)民越來越多。特別是近幾年來，土地征收速度越來越快，征收面積數(shù)額相對較大，做好土地征收后農(nóng)村土地補償分配工作，尤其是及時足額將土地補償款發(fā)放到失地農(nóng)民手中，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，不僅關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，也將影響地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的順利進(jìn)行，乃至農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定大局。

一、農(nóng)民征地補償費發(fā)放的現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，縣域經(jīng)濟的高速發(fā)展，不可避免的出現(xiàn)土地征收現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！北M管中國《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對征收或者征用土地應(yīng)當(dāng)給予補償做了明文規(guī)定，但補償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，補償方法相對單一，補償安置責(zé)任不夠明確具體，且在實際操作過程中補償費發(fā)放環(huán)節(jié)落實不到位。目前，中國大部分地區(qū)對征地的補償采取一次性安置補償，給失地農(nóng)民發(fā)放一次性安置補助費，將失地農(nóng)民在毫無準(zhǔn)備的情況下完全推向社會和市場。但由于法律制度、政策體制等原因，征地補償費的發(fā)放在執(zhí)行環(huán)節(jié)遭遇棚架，失地農(nóng)民無法真正得到應(yīng)有的補償款項。他們只能拿到補償標(biāo)準(zhǔn)很低的征地補償款，有些甚至連法律所規(guī)定的較低標(biāo)準(zhǔn)的土地征收補償費用也往往不能兌現(xiàn)，許多地方政府還進(jìn)一步壓低土地補償費用，真正發(fā)放到失地農(nóng)民手中的補償款卻寥寥無幾。失地農(nóng)民生活困難，更無法應(yīng)對現(xiàn)在社會的通脹壓力，逐漸成為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的邊緣群體。利益受損的同時，不滿情緒也在上升，農(nóng)民抵制征地，與地方政府的矛盾在不斷加劇。這些基層矛盾逐漸演變發(fā)展勢必影響地方政府工作的開展，影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，影響社會秩序的穩(wěn)定。

二、被征地農(nóng)民補償費發(fā)放不到位的原因分析

土地征收中造成被征地農(nóng)民補償費受侵害的原因是多方面的，既有相關(guān)法律制度的規(guī)定性因素，也與中國現(xiàn)在的政策體制相關(guān)，還有政府利益本位取向與自律不足的因素。

1.補償程序不完善，缺乏農(nóng)民的參與協(xié)商機制。補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，被征地農(nóng)民難以充分行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。此外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”。該規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院。這種制度安排給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟權(quán)都沒有，失地農(nóng)民在失去土地又得不到合法合理的征地補償款項時救濟無門，極易造成對被征收人利益的損害。

2.現(xiàn)行的政策體制存在缺陷。目前中國的征地安置補償款項都是按照現(xiàn)行行政管理級別層層劃撥的，市縣確定安置費用后，將款項撥付到鄉(xiāng)村一級，再由鄉(xiāng)村對失地農(nóng)民進(jìn)行補償安置。盡管《土地管理法實施條例》規(guī)定了任何單位和個人不得私分、平調(diào)、挪用、截留土地補償費，但現(xiàn)行這種體制弊端是中間環(huán)節(jié)多，利益多頭，容易造成土地征用費被地方財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村截留甚至鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、村干部私下里瓜分，被征地農(nóng)民拿不到足額的應(yīng)得的安置補償費用，正常的權(quán)益受到侵害。容易激化與地方政府間的矛盾，不利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定與諧。

3.地方利益的驅(qū)動。全國經(jīng)濟利好的大體局勢帶動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的信心和決心，但一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中出于利益本位思想和政績至上的觀念，盲目招商引資，為上大項目，出政績，不惜犧牲農(nóng)民利益，以零價格出讓土地，以吸引投資者的眼球?；蛘呤窍日髟傺a，甚至是征而不補。投資者享受投資優(yōu)惠政策的同時，被征地的農(nóng)民卻得不到合理妥善的安置。地方財政沒有土地收益，拿不出征地安置補償費，只好犧牲被征地農(nóng)民利益。在這種不良利益驅(qū)動下征收土地產(chǎn)生的直接結(jié)果就是地方政府贏得了政績，外來投資者賺得盆滿缽滿，但損失最大的還是土地被征收的農(nóng)民。

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一、煤礦生產(chǎn)塌陷補償?shù)碾y度及壓力

(一)企業(yè)的壓力

安全、生產(chǎn)、效益是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的三個基本目標(biāo)，這三個基本目標(biāo)都與采煤塌陷補償緊密相關(guān)。第一，保持礦區(qū)秩序的穩(wěn)定是企業(yè)安全生產(chǎn)的一個前提;第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業(yè)的生產(chǎn)不能進(jìn)行，出不了煤，對企業(yè)來講是致命的;第三，補償標(biāo)準(zhǔn)過高，會給煤炭企業(yè)帶來巨大的成本壓力，如果因為補償過高而使企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，那是任何一個企業(yè)也不會接受的。

(二)農(nóng)民的要求

煤礦企業(yè)開采確實已經(jīng)影響到農(nóng)民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業(yè)的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經(jīng)濟上要求補償，實踐中他們經(jīng)常在法律規(guī)定的補償項目和標(biāo)準(zhǔn)之外，漫天要價，提出非?？量痰难a償條件。

二、煤礦生產(chǎn)塌陷補償相關(guān)法律的缺失

(一)補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定的征收土地補償費、安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，其補償標(biāo)準(zhǔn)計算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。這種法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)存在三個問題。一是法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價格之外。二是法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)較土地實際產(chǎn)出價值而言往往失真。三是法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。

(二)補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。當(dāng)面臨補償金的時候，各方主體都爭搶土地補償金，補償金落實到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

(三)補償方式單一，安置責(zé)任不明確

我國農(nóng)村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。

(四)補償程序不完善、欠缺司法救濟

法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)，現(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑。

三、煤礦生產(chǎn)塌陷補償?shù)姆蓪Σ?/p>

(一)增強法律意識，維護各方權(quán)利

1、企業(yè)自身的法律意識

增強法律意識，最重要的是要增強企業(yè)管理人員的法律意識。第一，要知法懂法。對國家關(guān)于土地管理、農(nóng)村承包地管理、煤炭管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策必須要知道、明白;第二，要善于法律思維。在處理土地塌補問題上首先要主動地運用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式;第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農(nóng)民之間的補償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細(xì)致完善，一切事情以書面證據(jù)為準(zhǔn)，切忌不能搞“君子協(xié)定”;第四，要主動法律維權(quán)。如果一旦出現(xiàn)企業(yè)利益受到非法侵害時，要積極主動地運用法律武器維護企業(yè)的合法權(quán)益，不能夠無原則地退讓妥協(xié)。

2、公平、公正維護農(nóng)民利益

一是要換位思考、感同身受。農(nóng)民土地被征，煤礦企業(yè)給予經(jīng)濟補償，不簡單的是一個經(jīng)濟問題。我們在征地搬遷的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭取在感情上得到農(nóng)民的理解和贊同。

二是要依法依規(guī)、合理補償。目前我國對土地的補償標(biāo)準(zhǔn)較低，這是不爭的事實。但是，法定的標(biāo)準(zhǔn)又必須成為補償?shù)囊罁?jù)。所以說，在補償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業(yè)在補償時，要充分考慮經(jīng)濟環(huán)境的變化，在依法的前提下，盡可能使補償體現(xiàn)公平合理。

三是政府要強化對補償?shù)谋O(jiān)督。要從制度機制創(chuàng)新入手，監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、煤礦企業(yè)按照程序及時足額將補償款發(fā)放到農(nóng)民手中，確保農(nóng)民的利益不受損失。

(二)建立約束機制，實現(xiàn)雙方共贏

1、企業(yè)要科學(xué)組織生產(chǎn)，減少損害

第一，要科學(xué)規(guī)劃，關(guān)鍵是對煤礦企業(yè)的開采活動實施動態(tài)規(guī)劃;第二，要規(guī)范開采，就是要嚴(yán)格按照開采區(qū)域、安全規(guī)程實施開采，嚴(yán)禁越界、越層開采;第三，要提高開采技術(shù)和加強土地復(fù)墾。要加大減沉開采技術(shù)的攻關(guān)力度，加大土地復(fù)墾技術(shù)的研究和土地復(fù)墾的資金投入。

2、補償要求要合法合規(guī)、合理

對于被征地農(nóng)民來講，一方面要增強法律意識，運用法律手段解決補償問題，對土地補償不要期望值過高。要通過和平協(xié)商的形式主張權(quán)利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，增強自我發(fā)展能力。要充分利用政府和企業(yè)提供的各種條件，及時有效自我解決搬遷或失地后的生存和發(fā)展問題。

(三)強化立法，使煤礦生產(chǎn)塌陷補償有法可依

1、要加強立法

目前，我國有關(guān)塌陷土地補償?shù)姆梢?guī)定都散見于土地法、物權(quán)法、煤炭法等法律當(dāng)中，大部分操作層面的規(guī)定都在地方政府的相關(guān)政策規(guī)定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業(yè)的塌陷補償進(jìn)行專門規(guī)范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。

2、要及時修訂法律。

及時修訂法律主要是對現(xiàn)行的土地補償機制、補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時調(diào)整，要體現(xiàn)市場經(jīng)濟的特點，最終實現(xiàn)提高補償費用的目的，確保農(nóng)民利益不受到侵害。

參考文獻(xiàn)：

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[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會嚴(yán)重地影響土地征收活動和國家建設(shè)活動的順利進(jìn)行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團結(jié)。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對被征收者的利益進(jìn)行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強其對行政機關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國務(wù)院和省兩級政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個階段，即建設(shè)單位申請、擬定補償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國對公共利益的界定不夠明確?，F(xiàn)行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機。新近出臺的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！边@一規(guī)定強調(diào)了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實際上將公共利益的界定無限擴大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機制既包括土地征收申請、批準(zhǔn)前，有關(guān)機關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。

我國現(xiàn)行立法中，沒有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當(dāng)集體或農(nóng)民對公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對征收的程序存在異議時，卻缺乏合法有效的救濟方式，這樣的一個直接后果是，無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。

（2）缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機關(guān)自主決定、具體實施，缺少對行政機關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機會。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個人的合法權(quán)益，也帶來了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。從土地征收的決定，到補償費的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭議的解決等，都完全由行政機關(guān)決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達(dá)自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時，對農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的機會。

（3）對被征收者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規(guī)定被征收者向司法機關(guān)獲得救濟的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無法通過司法權(quán)來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國土地征收程序的完善

針對當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國實際情況，重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實踐的發(fā)展而變化，難以通過法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時，轉(zhuǎn)而為行政機關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭議時，政府部門或其他強勢主體必須就某一項目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

這一階段包括兩個環(huán)節(jié)：申請和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請，申請人應(yīng)就征地目的、條件、補償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過公告和聽證程序聽取有關(guān)專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對的觀念、意見、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對它們進(jìn)行研究、斟酌、識別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對其是否符合公共利益進(jìn)行專項審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過必要的聽證和論證程序，廣泛聽取各方意見，確定征收土地的范圍，并及時予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。

（三）土地征收的補償。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對征地的補償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對補償方案進(jìn)行公告，這是土地補償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對征地補償進(jìn)行公開，讓征地補償透明，既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機關(guān)、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進(jìn)行。

最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

當(dāng)然，在整個土地征收過程中，要增加透明性，在征收過程的每一個環(huán)節(jié)都要進(jìn)行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時提供可查閱的相關(guān)文件報表，以對行政主體的行政行為進(jìn)行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構(gòu)，主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。

通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護各方合法權(quán)益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實現(xiàn)！

結(jié)語

綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進(jìn)一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，隨著我國立法經(jīng)驗的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展！

參考文獻(xiàn)：

篇8

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；話語權(quán)；城市化進(jìn)程

一、失地農(nóng)民及其產(chǎn)生背景

對“農(nóng)民”的定義，古今中外都莫衷一是。在英語中，“農(nóng)民”有“farmer”和“peasant”兩種說法。farmer完全是個職業(yè)概念，指的就是經(jīng)營farm（農(nóng)場、農(nóng)業(yè)）的人。這個概念與fisher（漁民）、artisan（工匠）、merchant（商人）等職業(yè)并列。而所有這些職業(yè)的就業(yè)者都具有同樣的公民（citizen）權(quán)利，即在法律上他們都是市民，只不過從事的職業(yè)有別。而peasant恰恰相反，它的范疇止于一種與土地這一生產(chǎn)資料密切關(guān)聯(lián)的社會等級、身份或生存狀態(tài)。在古代中國，“農(nóng)民”這一概念比西方有更多的職業(yè)涵義，而身份卑賤之義較為淡化。但是，近代以來，中國社會所提到的“農(nóng)民”更多的是“peasant”這一身份性概念。如“農(nóng)民工”等詞語的出現(xiàn)，更是有力地說明了在社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民就是具有農(nóng)村戶口，依靠土地的農(nóng)業(yè)收益為主要經(jīng)濟來源的一類人。隨著國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展，一部分農(nóng)民原來擁有的農(nóng)田被征收和占用，這些失去土地的農(nóng)民便被稱為“失地農(nóng)民”。

失地農(nóng)民的出現(xiàn)不是偶然的，這一特殊群體是伴隨著我們國家城市化進(jìn)程的發(fā)展而誕生的。美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨曾經(jīng)指出，21世紀(jì)影響世界進(jìn)程和改變世界面貌的有兩件事：一是美國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，二是中國的城市化進(jìn)程。在城市化進(jìn)程中，對農(nóng)民影響最大的就是失去了傳統(tǒng)上賴以生存的土地，淪為“失地農(nóng)民”。城市化是人類社會文明發(fā)展的標(biāo)志，我們國家的城市化進(jìn)程同樣是不可避免的。在這一過程中，作為利益犧牲者的失地農(nóng)民的各項權(quán)益亟需得到保障。作為其他權(quán)利得以保障的前提和基礎(chǔ)，失地農(nóng)民話語權(quán)的保障尤為重要。

二、話語權(quán)的內(nèi)容

所謂話語權(quán)，是指一定的主體在特定的社會背景下，所具備的對社會行動及其決策規(guī)則進(jìn)行言語規(guī)范的權(quán)利。無論是單獨的個體，還是某個群體，話語權(quán)都是其最為重要的一項權(quán)利，是實現(xiàn)其他權(quán)利的先決權(quán)利，也是其他權(quán)利最終所追求的終極權(quán)利。在一個民主與法治的社會里，話語權(quán)是保證社會成員之間公正的進(jìn)行社會規(guī)則分配的重要因素，是應(yīng)該普遍被提及和受到尊重的。作為社會發(fā)展產(chǎn)物的失地農(nóng)民這一特殊群體，人們多數(shù)是將其作為負(fù)面社會問題予以關(guān)注。殊不知，占有社會構(gòu)成較大基數(shù)并且仍然在不斷擴大的失地農(nóng)民，才是我國城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟發(fā)展成敗的重要考量所在。事實上，由于自身素質(zhì)及文化傳統(tǒng)因素的影響，失地農(nóng)民很難認(rèn)識到話語訴求對于他們的重要性。但這并不當(dāng)然意味著其他社會階層、決策者可以忽視失地農(nóng)民的話語權(quán)。從內(nèi)容上看，失地農(nóng)民話語權(quán)可以從以下兩個維度進(jìn)行界定。

（一）內(nèi)在來源――土地承包經(jīng)營權(quán)的延續(xù)

20世紀(jì)80年代，中國農(nóng)村開始全面推行。承包責(zé)任制的主要方式是農(nóng)戶向村委會或村民小組承包土地、果園、魚塘或其他生產(chǎn)資料，在完成國家和集體的稅收、統(tǒng)籌提留或承包費等任務(wù)后，其余收入歸己，俗稱“大包干”。這種承包形式逐漸都采取了簽訂合同的方式。農(nóng)民通過這種承包所取得的對土地的權(quán)利被稱為“土地承包經(jīng)營權(quán)”。

雖然理論上對“土地承包經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)存有爭議，我國剛剛實施的《物權(quán)法》已經(jīng)從法律層面上對其做出界定?！段餀?quán)法》第125條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，農(nóng)民對于其被征用的土地雖然不享有所有權(quán)，但是卻擁有使用收益的財產(chǎn)性權(quán)利。政府即使真正因為公共利益的需要而征占農(nóng)民土地時，就應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的這一財產(chǎn)性權(quán)利。而使得這一權(quán)利得到很好維護和尊重的，就是在征地的過程中賦予農(nóng)民話語權(quán)。失地農(nóng)民只有充分享有了話語權(quán)，才能在征地的全過程中，得以表達(dá)自己的利益訴求，從而使得自己的財產(chǎn)性權(quán)利在被政府公權(quán)力的侵害中得以救濟。

（二）外在要求――失去土地義務(wù)的權(quán)利對等

法學(xué)認(rèn)為，權(quán)利和義務(wù)是一種對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系?？梢园褭?quán)利理解為法律賦予權(quán)利主體的一種用以享有或維護特定利益的力量，義務(wù)則是對法力的服從，或為保障權(quán)利主體的利益而對一定法律結(jié)果所應(yīng)承受的影響，或一個人通過一定行為或不為而改變法律關(guān)系的能力。

因此，政府因公共利益的需要而對農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地進(jìn)行征占，可以看作農(nóng)民這一義務(wù)主體對于政府公權(quán)力的服從，為保障政府公權(quán)力所代表的公共利益得以實現(xiàn)而承受的影響。理所當(dāng)然，在承擔(dān)了失去土地這一義務(wù)以后，作為權(quán)利的對等，失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)被賦予一種維護自身利益的力量，這種力量凝結(jié)的終極表現(xiàn)就是話語權(quán)的實現(xiàn)。失地農(nóng)民話語權(quán)地位的確立，才能促使保障其可持續(xù)生存與發(fā)展的機制的建立。

三、失地農(nóng)民缺乏話語權(quán)的保障

失地農(nóng)民缺乏話語權(quán)的保障，有著極其深刻的社會體系結(jié)構(gòu)和文化矛盾根源。在當(dāng)今中國社會體系下，社會轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會文化的碰撞，使得越來越多的失地農(nóng)民必然面臨著話語權(quán)保障的缺失。

首先，在社會結(jié)構(gòu)激烈變革的時期，政府作為具有公信力的管理機關(guān)，應(yīng)當(dāng)履行好自身的職責(zé)，在經(jīng)濟發(fā)展與社會變革中，考慮并平衡多方利益主體的利益訴求。然而，權(quán)利法律與秩序法律背道而馳的現(xiàn)象，在政府征地與失地農(nóng)民話語權(quán)缺失的現(xiàn)實對比下，再一次得以闡釋。

事實上，保障失地農(nóng)民話語權(quán)在我國的法律法規(guī)中已經(jīng)有比較充分的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”相應(yīng)地，《征用土地公告辦法》也規(guī)定，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會……應(yīng)當(dāng)受理……公告內(nèi)容的查詢或者實施中問題的舉報，接受社會監(jiān)督。然而，在現(xiàn)實中，表現(xiàn)土地征占秩序的法律卻是截然相反的。失地農(nóng)民在土地征占過程中的話語權(quán)幾乎被完全剝奪。從用地單位的立項、選址，到土地行政主管部門的受理、審批，農(nóng)民大多都是不知情的，完全是當(dāng)?shù)卣f了算，農(nóng)民只能被動地服從。征地補償費的標(biāo)準(zhǔn)大都由征地主管部門確定，即便在有聽證制度的地區(qū)，參與聽證的主體也是政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體。這樣，失地農(nóng)民的話語權(quán)就很難得到保障。在現(xiàn)行的土地所有制下，地方政府與村集體組織很容易形成利益共同體，在支付極低補償費用后，將征占的土地拿到一級市場進(jìn)行高價交易，公然侵害失地農(nóng)民的權(quán)益。

失地農(nóng)民缺乏話語權(quán)保障的另一重要表現(xiàn)是，在目前的體制內(nèi)，沒有任何針對失地農(nóng)民而建立的制度化利益表達(dá)和訴求渠道。充分的利益表達(dá)是現(xiàn)代社會中一項基本的公民權(quán)，也是政府決策者和社會管理者制定社會政策、解決社會問題，以及實施社會管理的基本前提和重要信息依據(jù)。我國現(xiàn)行的有關(guān)土地管理法律法規(guī)，只是對于征地問題的實然狀態(tài)做出的理想化規(guī)定，并沒有確立出現(xiàn)征地爭端的解決機構(gòu)和程序，當(dāng)然也沒有肯定失地農(nóng)民這一征地過程中重要當(dāng)事人的話語權(quán)地位。

在出現(xiàn)征地爭端后，因為農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，失地農(nóng)民個體不具備提訟的主體資格，也就無法通過法律途徑維護自身權(quán)益。因此，失地農(nóng)民所能采取的就是傳統(tǒng)上更具有形式意義的途徑表達(dá)自己的利益訴求。由此所帶來的只能是集體上訪、越級上訪等一系列其他社會問題。

四、完善失地農(nóng)民的話語權(quán)保障

從世界各國城市化的發(fā)展規(guī)律來看，我國已經(jīng)跨過30%的城市化緩慢發(fā)展的低限，進(jìn)入城市化加速發(fā)展階段。城市化發(fā)展的必然性，失地農(nóng)民問題的不可避免。有效解決失地農(nóng)民問題的途徑之一是，建立起征地前、征地中以及征地后農(nóng)民話語權(quán)的多方位長效保障機制，可以從以下方面進(jìn)行考慮。

（一）借鑒國外經(jīng)驗，建立農(nóng)地征占監(jiān)理制度

韓國土地補償法規(guī)定，為了緩慢地解決政府或公共事業(yè)實行者和被征地農(nóng)民之間的補償額糾紛，中央政府可以設(shè)置補償協(xié)議會。補償協(xié)議會作為一個臨時咨詢機關(guān)……是政府公布的補償計劃閱覽期間結(jié)束后30日以內(nèi)設(shè)置在市和縣級政府之中，由8-16個協(xié)議專家和相關(guān)利益者構(gòu)成，其中一定包括土地所有者1/3以上的人……以便保護土地所有者的權(quán)益?？紤]到中韓兩國基本土地制度的差異，對其土地征占中的相關(guān)制度，我們可以有選擇的予以借鑒。

在我國征占土地的過程中，應(yīng)當(dāng)建立獨立第三方監(jiān)理制度。村委會作為農(nóng)村集體土地的所有者和管理者，理應(yīng)代表農(nóng)民的利益，與政府公權(quán)力進(jìn)行對話。但是，在具體的實施中，除了個別典型村以外，村委會主要還是鄉(xiāng)政府的行政工具，是國家政權(quán)在村落社區(qū)的延伸，很難代表農(nóng)民說話。因此，建立一種獨立的第三方監(jiān)理機構(gòu)，參與到征地過程中政府公權(quán)力與農(nóng)民私權(quán)利的博弈，是保證防止村干部拿集體土地做交易、中飽私囊，從而真正執(zhí)行國家有關(guān)征地法律法規(guī)的有效途徑。

具體來說，該監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)該是由代表土地使用者的農(nóng)民成員、代表土地所有權(quán)的村集體干部以及代表土地征占方的土地行政管理部門成員組成的一個臨時性獨立組織。監(jiān)理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由土地行政管理部門在公布征地計劃后發(fā)起成立。其主要職能是負(fù)責(zé)公布并協(xié)調(diào)土地征占雙方與土地征占有關(guān)的征占計劃和補償安置協(xié)議。在村集體干部尋租土地所有權(quán)以及對其土地所有權(quán)進(jìn)行架空這兩者之間尋求一個平衡點。對村集體土地所有權(quán)的適當(dāng)架空，才能有效遏制村集體干部對集體土地所有權(quán)的尋租，從而保證失地農(nóng)民在土地征占前后話語訴求的實現(xiàn)。

（二）在法律層面，建立失地農(nóng)民代表訴訟制度

失地農(nóng)民代表訴訟是指當(dāng)失地農(nóng)民的利益受到侵害，而村集體組織不能或怠于行使土地所有者的職責(zé)維護失地農(nóng)民利益時，失地農(nóng)民為了村集體的利益以自己的名義代表村集體提起的訴訟。

村集體作為農(nóng)村土地的所有者，在政府征地過程中居于絕對話語權(quán)地位。失地農(nóng)民作為農(nóng)村土地的使用者，在其失去土地使用權(quán)的過程中往往處于被動承受的境地?，F(xiàn)有的制度規(guī)范很難有效阻止村集體成為“理性人”而與土地征占者為了利益走向聯(lián)合。因此，失地農(nóng)民的生存和發(fā)展需求就必然呼喚法律賦予其話語權(quán)，為其利益訴求提供渠道，而不僅僅寄希望于土地所有權(quán)的制度性不公正上。

失地農(nóng)民代表訴訟的制度設(shè)計中，失地農(nóng)民處于原告的地位，訴因是在征占土地關(guān)系中，作為土地所有者的村集體因不作為（如征地中向征占方妥協(xié)）或作為（如截留、私分補償安置款）而侵害失地農(nóng)民利益，與此對應(yīng)之訴的被告就是土地征占方或村集體。這一制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)被增加到《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定中。該法第一條規(guī)定：“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法?！笔У剞r(nóng)民代表訴訟制度正是在征地領(lǐng)域“保障農(nóng)村村民實行自治”、“發(fā)揚農(nóng)村基層民主”的體現(xiàn)，也是從根本途徑上對失地農(nóng)民話語權(quán)的保障。

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