導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地房屋征收法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：城市化；法治；秩序

中圖分類號(hào)：DF127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）11-0031-03

2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授約瑟夫?斯蒂格利茨曾將中國(guó)的城市化視為21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的兩件事之一。當(dāng)前，我國(guó)正處于快速發(fā)展的城市化階段，城市化進(jìn)程必然會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)秩序產(chǎn)生影響。

一、城市房屋拆遷及政府與房屋被征收所有權(quán)人的利益博弈

城市化不可避免地涉及到對(duì)城市的規(guī)劃、改造以及對(duì)部分城市居民房屋的征收、補(bǔ)償和安置。房屋是城市居民重要的財(cái)產(chǎn)，如果不能公正、合理地補(bǔ)償、安置，必然會(huì)引發(fā)房屋被征收者的不滿、抗?fàn)帯＝陙?lái)，因城市房屋拆遷引發(fā)的房屋被征收居民上訪、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屢見報(bào)端，這讓我們不得不反思我國(guó)的城市房屋拆遷制度。國(guó)務(wù)院在城市房屋拆遷方面先后頒布了三部行政法規(guī)，即1991年通過(guò)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以及2011年公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和1991年通過(guò)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》一脈相承?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》沒有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，政府單方面制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而實(shí)際在商業(yè)拆遷中，政府為了最大化土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，對(duì)房屋被征收所有權(quán)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就不會(huì)太高。在房屋征收程序方面，這兩部拆遷條例都將拆遷設(shè)置成行政許可模式，由政府給拆遷人頒發(fā)許可證，由拆遷人與被拆遷人達(dá)成拆遷協(xié)議，而政府躲在幕后。一旦達(dá)不成拆遷協(xié)議，當(dāng)事人只能向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求行政裁決，對(duì)行政裁決不服才可以提起行政訴訟，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行，而政府還可以強(qiáng)制拆遷。這兩部先后實(shí)行的拆遷條例使得城市房屋拆遷變成了政府、拆遷人、被拆遷人之間的一場(chǎng)利益博弈。政府改造城市的任務(wù)由開發(fā)商的商業(yè)行為完成，權(quán)力和資本很容易結(jié)盟，而房屋被征收者的利益則被漠視，這也是近年城市房屋拆遷引起民眾抗?fàn)幍母础?/p>

國(guó)務(wù)院2011年的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與先前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，在保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、規(guī)范國(guó)家權(quán)力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改進(jìn)之處，如征收城市房屋的同時(shí)收回土地使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)只對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)未到期的土地使用權(quán)不進(jìn)行補(bǔ)償，這很有可能使被征收房屋所有權(quán)人得不到充分合理的補(bǔ)償。此外，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然明確規(guī)定為了社會(huì)公共利益，市、縣人民政府才能作出房屋征收的決定，但我國(guó)目前對(duì)城市房屋商業(yè)拆遷如何運(yùn)作并沒有相關(guān)法律規(guī)定，而《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的落實(shí)仍需要不斷深入理解與把握，難免不會(huì)有地方政府想“渾水摸魚”。在巨大的利益面前，現(xiàn)實(shí)中有些地方政府及開發(fā)商并不會(huì)遵守《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定。而隨著民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，由城市房屋征收引起的糾紛即使經(jīng)過(guò)了司法程序，仍有部分房屋被征收權(quán)利人對(duì)裁判結(jié)果不會(huì)心悅誠(chéng)服。實(shí)踐中，我們也看到，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布后，拆遷糾紛，甚至血案仍時(shí)有發(fā)生，并對(duì)城市社會(huì)秩序產(chǎn)生影響。

二、政府對(duì)農(nóng)村土地征收及政府與失地農(nóng)民的博弈

隨著城市人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的發(fā)展，城市必然會(huì)在空間上擴(kuò)張，這就涉及到城市對(duì)周邊農(nóng)村土地的征收。自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制以來(lái)，在中央和地方政府關(guān)系上出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的局面，地方政府財(cái)力不足。在這種情況下，征收城市周邊農(nóng)村土地并有償轉(zhuǎn)讓就成為地方政府的生財(cái)之道，“土地財(cái)政”盛行。

征收城市周邊農(nóng)村土地自然要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。很顯然，這種以產(chǎn)值定補(bǔ)償?shù)姆椒ú⑽闯浞挚紤]市場(chǎng)因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。有些地方政府為謀求自身利益，甚至?xí)旱蛯?duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)民基本的社會(huì)保障，一旦失地農(nóng)民利益受損，就容易產(chǎn)生紛爭(zhēng)。由于征地規(guī)模較大，涉及失地農(nóng)民的數(shù)量較多，一旦糾紛得不到解決，很容易引發(fā)失地農(nóng)民與地方政府、開發(fā)商之間的沖突，失地農(nóng)民會(huì)自發(fā)組織維權(quán)抗?fàn)?。?jù)中國(guó)社科院長(zhǎng)期研究農(nóng)村問(wèn)題的學(xué)者于建嶸統(tǒng)計(jì)，2004年至2009年五年間，每年發(fā)生的農(nóng)地沖突約占全國(guó)發(fā)生的的25%，占農(nóng)村群體性突發(fā)事件的65%左右。許多政府官員也已經(jīng)公開承認(rèn)土地是誘發(fā)農(nóng)村的主要因素，乃至認(rèn)同：50%以上的中國(guó)農(nóng)村地區(qū)群體性抗議事件都是由于農(nóng)地遭到地方政府強(qiáng)行暴力征占造成的。越來(lái)越多的事實(shí)和研究都表明，中國(guó)的農(nóng)地沖突已成為當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題[1]。

因征地而失去家園的農(nóng)民進(jìn)入城市，他們的身份也將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻??！氨怀鞘谢钡乃麄兓蛟S還沒有做好充分的準(zhǔn)備，就不得不面對(duì)進(jìn)城后謀生方式、生活方式的轉(zhuǎn)變。而失地農(nóng)民城市生活的狀態(tài)不僅關(guān)涉自身利益，而且會(huì)直接影響城市社會(huì)秩序。失地農(nóng)民的適應(yīng)過(guò)程是被動(dòng)的，政府的安置保障措施將會(huì)直接影響到失地農(nóng)民進(jìn)城后的生存狀態(tài)。對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償是否足夠？失地農(nóng)民的住房是否妥善解決？失地農(nóng)民是否參加城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、享受低保？政府是否對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)或引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)？這些問(wèn)題的解決與城市秩序的發(fā)展走向密切相關(guān)。只有失地農(nóng)民在城里“安居樂(lè)業(yè)”，這種由失地農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變才可以說(shuō)是成功的。如果失地農(nóng)民進(jìn)城后境遇惡化，淪為城市貧民，這就將成為影響城市管理秩序新的社會(huì)問(wèn)題。

三、政府采取措施引導(dǎo)農(nóng)民變市民對(duì)城市秩序的影響

改革開放以來(lái)，大量農(nóng)民自愿進(jìn)城，經(jīng)商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工農(nóng)民像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間，他們脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大部分時(shí)間生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“半城市化”。

農(nóng)民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年來(lái)，一些地方政府嘗試將農(nóng)民變市民的改革。自2005年開始，天津、重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無(wú)錫先后開始農(nóng)民變市民實(shí)踐。自2011年下半年開始，筆者的家鄉(xiāng)――寧夏平羅縣采取以下措施，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移：（1）降低農(nóng)民進(jìn)城的戶籍準(zhǔn)入門檻，規(guī)定在縣城有住房、經(jīng)商或就業(yè)等相關(guān)情況的，可以辦理城市戶籍；（二）保留進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)；（三）農(nóng)民首次進(jìn)城鎮(zhèn)購(gòu)房享受優(yōu)惠政策；（四）對(duì)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、扶持；（五）進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面保障到位。寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的惠民政策吸引大批農(nóng)民進(jìn)城，僅2011年，就有2萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>

寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的實(shí)踐為我國(guó)城市化提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)材料。中國(guó)政法大學(xué)的學(xué)者蔣立山認(rèn)為：“從法學(xué)意義上說(shuō)，中國(guó)的城市化本質(zhì)上是一場(chǎng)權(quán)利運(yùn)動(dòng)，即中國(guó)公民開始享有遷徙自由權(quán)和部分城市居民享有‘市民權(quán)利’向惠及包括農(nóng)村居民的公民權(quán)利轉(zhuǎn)化的過(guò)程?！盵2]城市化不僅僅是對(duì)農(nóng)民戶籍身份的變動(dòng)，更是身份背后的權(quán)益共享，否則城市化后的農(nóng)民就有被社會(huì)邊緣化的危險(xiǎn)。寧夏平羅縣的城市化實(shí)踐表明，政府應(yīng)當(dāng)做出把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦木唧w規(guī)劃，在戶籍、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面提供制度設(shè)計(jì)和保障。農(nóng)民具有很強(qiáng)的實(shí)用理性，他們會(huì)在農(nóng)村務(wù)農(nóng)與進(jìn)城謀生的“期望收益”之間理性地做出自己的選擇。

幾億農(nóng)民進(jìn)入城市，這本身就是對(duì)城市秩序的挑戰(zhàn)。進(jìn)城農(nóng)民融入城市社會(huì)的程度、在城市境遇的好壞、進(jìn)城農(nóng)民與原住居民融合的程度都會(huì)對(duì)城市秩序產(chǎn)生直接或間接的影響。不僅如此，“億萬(wàn)農(nóng)民的城市化發(fā)展必然產(chǎn)生或伴生諸多的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，而且還將有一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。在高速發(fā)展的城市化中，中國(guó)的社會(huì)在克服舊有社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，也必然產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題?！盵3]城市化意味著人口向城市聚集，人口不斷膨脹就會(huì)影響到城市社會(huì)生活的各個(gè)方面，催生出一系列的城市社會(huì)問(wèn)題，迫使政府必須有所作為。以就業(yè)為例，城市化并不能自動(dòng)解決轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，政府要為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。政府還需要對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。為了應(yīng)對(duì)城市化進(jìn)程中人口、就業(yè)、住房、交通、生態(tài)、教育、治安等社會(huì)問(wèn)題帶來(lái)的壓力，城市的管理者要以城市資源環(huán)境承載力作為城市化發(fā)展的重要考量因素，在城市規(guī)劃、住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理上做出通盤、周密的安排。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國(guó)大革命時(shí)認(rèn)為，許多國(guó)家發(fā)生大革命，發(fā)生秩序的混亂，不是因?yàn)椴桓母铮∏∈且驗(yàn)楦母?。城市化?duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)來(lái)講是一場(chǎng)深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發(fā)因變革而導(dǎo)致的秩序動(dòng)蕩。

四、城市化對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序的影響

城市化不僅對(duì)城市產(chǎn)生影響，而且對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)秩序也產(chǎn)生了沖擊。一些農(nóng)民進(jìn)城打工，一些農(nóng)民在政府引導(dǎo)下轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，他們保留在農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就不可避免了。一些進(jìn)城打工農(nóng)民或轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民將其保留在農(nóng)村的土地交給其他村民耕種，收取報(bào)酬或不收取。當(dāng)然，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，一些地方也出現(xiàn)了制度創(chuàng)新。2006年，在寧夏平羅縣興起了土地信用合作社。土地信用合作社是一種農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，這種土地流轉(zhuǎn)的成功模式實(shí)際上已在全國(guó)推廣。隨著在城市站穩(wěn)腳跟，一些進(jìn)城農(nóng)民會(huì)選擇放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)而獲得補(bǔ)償，這就需要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地集約經(jīng)營(yíng)就具有了現(xiàn)實(shí)可能性，家庭農(nóng)場(chǎng)、股份制農(nóng)場(chǎng)等新興事物在農(nóng)村出現(xiàn)也不再是“癡人說(shuō)夢(mèng)”。寧夏平羅縣已在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)退出機(jī)制，設(shè)立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)退出收儲(chǔ)基金，并已實(shí)踐操作。家庭農(nóng)場(chǎng)也成為重點(diǎn)培育模式，截止2013年4月，寧夏平羅縣已成立家庭農(nóng)場(chǎng)107個(gè)，流轉(zhuǎn)土地5.57萬(wàn)畝。以上農(nóng)村改革實(shí)踐已讓我們看到了城市化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)。

隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村會(huì)因人煙稀少、空房增多而顯得有些“凋敝”，甚至一些地方還出現(xiàn)了“村落的終結(jié)”。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村秩序似乎已衰落，但我們并不是看不到希望，一種新興的現(xiàn)代農(nóng)村秩序即將產(chǎn)生。為了開發(fā)進(jìn)城農(nóng)民放棄的分散各處的宅基地，農(nóng)村原有居住格局就會(huì)改變，為了生產(chǎn)生活的方便，必然會(huì)形成統(tǒng)一、現(xiàn)代的農(nóng)村新社區(qū)。這種農(nóng)村新社區(qū)或許與城市的設(shè)施并無(wú)太大區(qū)別。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，留在農(nóng)村的農(nóng)民就會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場(chǎng)主或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人，他們的生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念都會(huì)發(fā)生變化，一種基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和合同規(guī)則基礎(chǔ)上的新型人際關(guān)系就會(huì)形成，這不是預(yù)言，而是現(xiàn)實(shí)生活中已發(fā)生的真實(shí)的改變?！暗牵J(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)下人將來(lái)變得和大城市的情況一樣，這是一種過(guò)于簡(jiǎn)單化的幻想?！盵4]這種新型的農(nóng)村社會(huì)秩序依然有別于城市秩序，有其獨(dú)特的“田園色彩”。

五、余論

城市化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但不可否認(rèn)的是城市化也不可避免地伴隨著一些社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突。在法律層面上，城市化中出現(xiàn)的社會(huì)沖突大多最終會(huì)歸結(jié)為權(quán)利和權(quán)力的沖突。“工人、農(nóng)民、市民等群體為了自身利益采取集體上訪、游行示威等方式表達(dá)自己的訴求和意愿，本來(lái)應(yīng)該被看作是在行使公民正常的利益表達(dá)權(quán)利，卻被當(dāng)成了影響穩(wěn)定的‘’?！盵5]穩(wěn)定的社會(huì)秩序是我們追求的目標(biāo)，但“不要將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，不要將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素”[6]。只有維護(hù)了民眾的基本權(quán)利，才能最終維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。我國(guó)歷史上“治亂循環(huán)”的規(guī)律表明，社會(huì)秩序惡化的主要責(zé)任承擔(dān)者往往是政府，是政府的恣意妄為導(dǎo)致民眾不滿進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾尖銳。英國(guó)的霍布斯曾將政府比作《圣經(jīng)》上的海怪――利維坦，它的強(qiáng)大既可以保護(hù)民眾的利益，當(dāng)然也可能會(huì)損害民眾的利益，所以才有了將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里之類的說(shuō)法。在城市化進(jìn)程中，政府要約束自己的行為，不能以“維穩(wěn)”為借口，侵害民眾的合法利益。

當(dāng)下，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局都在發(fā)生深刻變化，所以產(chǎn)生各種利益矛盾和社會(huì)沖突是很正常的，也是不可避免的。社會(huì)沖突具有雙重功能。社會(huì)沖突一方面會(huì)產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題，耗費(fèi)社會(huì)資源，破壞社會(huì)秩序；但另一方面，不涉及社會(huì)基本矛盾、不沖擊核心價(jià)值的社會(huì)沖突也具有促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的功能。美國(guó)社會(huì)學(xué)家科賽就強(qiáng)調(diào)過(guò)沖突在社會(huì)系統(tǒng)中的正面功能[7]。所以，政府應(yīng)以平常心對(duì)待城市化進(jìn)程中的社會(huì)沖突與秩序問(wèn)題，將社會(huì)沖突納入法律框架，理性地加以解決。

參考文獻(xiàn)：

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篇2

對(duì)此重大消息筆者保持審慎樂(lè)觀態(tài)度，因?yàn)殡m然具體辦法出臺(tái)了，但是其必須經(jīng)過(guò)具體實(shí)踐才能發(fā)現(xiàn)其效果如何，且筆者對(duì)《辦法》研讀后，發(fā)現(xiàn)其有兩大核心問(wèn)題亟需進(jìn)一步明確和落實(shí)，否則《辦法》有可能達(dá)不到預(yù)期的效果。

一、《辦法》對(duì)貸款條件限制過(guò)嚴(yán)

《辦法》第四條是對(duì)農(nóng)民住房貸款條件的規(guī)定，筆者認(rèn)為，該規(guī)定至少有兩方面的問(wèn)題：

其一，第三款要求對(duì)于征收范圍的住房不能抵押；該限制實(shí)質(zhì)上并沒有理解抵押法律意義和抵押對(duì)征收的影響，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，房屋抵押并不影響征收，也不會(huì)增加征收的財(cái)政負(fù)擔(dān)和難度，這也是《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》第十六條沒有將抵押列入其禁止范圍的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)證明材料；該條款又包含兩個(gè)具體問(wèn)題，一是什么才是其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所？二是誰(shuí)來(lái)提供這個(gè)證明材料？

二、《辦法》對(duì)抵押房屋處置的突破不如預(yù)期

《辦法》第十二條因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況，配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過(guò)貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

該規(guī)定實(shí)質(zhì)上沒有達(dá)到和符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的精神，該《意見》明確規(guī)定：因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

而目前對(duì)于受讓人的規(guī)定按照《土地管理法》第六十二條、第六十三條的規(guī)定，只能限制于本集體成員、且需符合一戶一宅的原則。因此，如果嚴(yán)格按照目前的法律規(guī)定操作，則抵押物的處置可能只能是一紙空文，不能達(dá)到試點(diǎn)的目的，也會(huì)嚴(yán)重影響到金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。

三、應(yīng)對(duì)措施

其一，應(yīng)該刪除僅僅列入征收范圍對(duì)住房抵押的限制，因集體土地的征收目前還適用《土地管理法》和國(guó)土部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，且列入范圍到征收生效的期限是不明確的，不能因?yàn)榱腥敕秶拖拗频盅骸?/p>

其二，應(yīng)該盡快明確長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所的定義和證明單位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系親屬提供證明愿意提供居住場(chǎng)所，還是進(jìn)城務(wù)工以后租賃房屋證明；或者直接取消該要求。就筆者看來(lái)，政府對(duì)于公民有提供最低生活保障的義務(wù)，其包含保障房，但沒有宅基地或者集體土地上的房屋并不代表農(nóng)民就會(huì)流浪街頭，不能通過(guò)限制抵押或者轉(zhuǎn)讓的形式來(lái)妨礙集體土地及其房屋所有權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的利用。

其三，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。筆者認(rèn)為，雖然其原則上應(yīng)以目前的法律規(guī)定為準(zhǔn)，那是否也可以參照集體土地企業(yè)廠房的處理模式，在集體組織同意的情況下，在需要對(duì)宅基地進(jìn)行處置的時(shí)候，通過(guò)政府征收后招拍掛的模式來(lái)進(jìn)行處置；或者將集體范圍擴(kuò)大，比如擴(kuò)大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有經(jīng)濟(jì)組織或者本縣級(jí)政府范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織甚至本縣范圍內(nèi)的所有人均可參與競(jìng)買。

篇3

關(guān)鍵詞：土地征收 法規(guī)

一、土地征收的含義

所謂土地征收是指，國(guó)家就公共利益的要求，通過(guò)強(qiáng)制的手段，從國(guó)家土地所有權(quán)不包含的土地，采取一系列的強(qiáng)制手段，同時(shí)給予一定的補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

二、土地征收的基本特征

2.1公共目的性

所謂公共利益是指，國(guó)家或者社會(huì)的相對(duì)權(quán)益決定了公益的目的，即土地征收權(quán)能夠存在的有效依據(jù)，但國(guó)家在征收土地時(shí)，必須滿足公共利益這一前提，否則即是違法征收，國(guó)內(nèi)的《物權(quán)法》中第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。

2.2強(qiáng)制性

土地所有權(quán)是人的合法物權(quán)之一，它具有排他干涉性，在未得到當(dāng)事人同意時(shí)，不得侵犯土地利益，對(duì)土地進(jìn)行任何一種私自交易，都會(huì)得到國(guó)家強(qiáng)制限制，這一權(quán)利卻不是一定的，神圣不可侵犯，當(dāng)代，國(guó)家多做出相關(guān)規(guī)定，指出國(guó)家可以根據(jù)公共利益，對(duì)私人以及集體所占有的土地進(jìn)行征收，并將該土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，在土地征收的過(guò)程中，征收權(quán)是一種意義上的權(quán)力，也是在國(guó)家單方意志的基礎(chǔ)上所擁有的所有權(quán)。

2.3補(bǔ)償性

國(guó)家是人民利益的集中體現(xiàn)，標(biāo)志著國(guó)民生活需要，所以，國(guó)家可以在某些既定的環(huán)境下，從公眾利益的角度出發(fā)，犧牲部分人的利益，以滿足國(guó)家公共需求，因此強(qiáng)制性是土地征收的一個(gè)特征，這一過(guò)程中，土地的原占有主體將其過(guò)渡給國(guó)家，同時(shí)，為了保證失去土地的人能夠良好的繼續(xù)生活，所以需要采取一定的補(bǔ)償，這是國(guó)家私權(quán)尊重的一種體現(xiàn)，但各國(guó)征收土地的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定、原則表現(xiàn)不一，但總體精神是一致的。

三、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)囊饬x

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是政策補(bǔ)償中突出的兩種形式之一，同時(shí)結(jié)合上述農(nóng)村土地征收理論，能做出界定，行政主體是以公共利益為基礎(chǔ)出發(fā)的，需要對(duì)農(nóng)村農(nóng)民集體土地進(jìn)行征收，從而，國(guó)家在征收的同時(shí)，還必須以一定形式的補(bǔ)償方式去補(bǔ)償公眾利益，使得公眾所遭受的精神、物質(zhì)損失得到補(bǔ)償，從細(xì)節(jié)上講，是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是具有重要意義的。

3.1關(guān)系農(nóng)民利益的保護(hù)

所謂農(nóng)村土地征收，是指國(guó)家以強(qiáng)制手段從農(nóng)民手中獲取土地，該方式具有 一定的正當(dāng)性，體現(xiàn)在個(gè)人權(quán)利受到制約，個(gè)人所有權(quán)，以及土地所有權(quán)都需要能夠?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展需要服務(wù)，征收農(nóng)村土地也是城市進(jìn)步中的必要，土地作為人類最根本的生產(chǎn)資料，就土地的自然屬性進(jìn)行征收，同時(shí)去補(bǔ)償是保障農(nóng)民利益的關(guān)鍵，在當(dāng)代中國(guó)，土地不僅僅是農(nóng)民所擁有的一項(xiàng)財(cái)富，更是衣食父母，從感情上以及心理上都需要一定寄托，因此，在政府同意征收的前提下，是需要以合理的制度來(lái)補(bǔ)償公民的。

3.2關(guān)系土地資源的合理利用

土地作為一種非可再生資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地給中國(guó)人民提供了充足的糧食以及養(yǎng)分，人類才有物質(zhì)基礎(chǔ)去發(fā)展遠(yuǎn)古文明，以發(fā)展至今，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步，城市化是人類居住發(fā)展的主導(dǎo)文化，城市的擴(kuò)大需要充足的土地，因此農(nóng)村土地的征收變成了必然，容易導(dǎo)致各種生態(tài)問(wèn)題頻現(xiàn)，征地補(bǔ)償制度則直接決定著土地的價(jià)格，以及一系列問(wèn)題的補(bǔ)償途徑，因此農(nóng)村土地的有效利用關(guān)系著整個(gè)城市的發(fā)展速度、方式。

3.3關(guān)系社會(huì)的穩(wěn)定

農(nóng)民生活是否安穩(wěn)，一直關(guān)系著中國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的安穩(wěn)，歷年歷代的封建王朝不停的更迭，原因在于農(nóng)業(yè)為得到穩(wěn)固，因此農(nóng)民是社會(huì)穩(wěn)定的主體，征地補(bǔ)償制度所涵蓋的內(nèi)容必須包括農(nóng)民的安置以及補(bǔ)償，若不對(duì)補(bǔ)償、安置進(jìn)行良好的處理，則會(huì)使得農(nóng)民階層不穩(wěn)定，最后對(duì)城市以及國(guó)家的安全造成一定的損害。

四、我國(guó)現(xiàn)行土地征收法律制度的缺陷以及原因分析

4.1公共利益界定不清

雖然在國(guó)內(nèi)，我們的憲法中的《憲法》、《土地管理法》，都對(duì)公共利益需求做出了相關(guān)的規(guī)定，即是指，政府有權(quán)利，通過(guò)法律相關(guān)條例去實(shí)行土地征收，但是公共利益卻具有不確定性，模糊性，我國(guó)法律卻有每一對(duì)這一概念進(jìn)行描述，導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)在各種地方利益沖突面前，顯得很局促，特別是一些具有明顯商務(wù)利益的幌子，損害了工資的利益，最后造成了公共利益的損害。

4.2建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓市場(chǎng)具有一定的國(guó)家壟斷傾向

我國(guó)的土地所有制可以分為國(guó)家屬性和集體屬性兩種，但是在建設(shè)用地的規(guī)劃以及使用方面具有相當(dāng)大的差別，其中《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。在農(nóng)用土地像非農(nóng)用土地的轉(zhuǎn)化上，必須將土地所有權(quán)進(jìn)行變性，將集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)，并投資到非農(nóng)建設(shè)當(dāng)中去，該規(guī)定世家上是為國(guó)家的獨(dú)斷土地使用做出了空間，將土地國(guó)有化權(quán)利夸大，農(nóng)民則很大程度上是被該法規(guī)所排斥的，換言之，農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)用轉(zhuǎn)化，是由村集體以及農(nóng)民自身的所有權(quán)、決定權(quán)都是被排斥的，所有補(bǔ)償也是相對(duì)的。

五、完善土地征收制度相關(guān)建議

5.l嚴(yán)格界定公共利益的范圍

公共利益同私人利益的概念具有較大的差別，公共利益以及私人利益常常表現(xiàn)出相關(guān)規(guī)律，公共利益多是以削弱私人利益的形式去實(shí)現(xiàn)，甚至說(shuō)，通過(guò)限制甚至剝奪掉私人所有權(quán)換來(lái)的。所以，多國(guó)法律實(shí)踐的過(guò)程中，多是通過(guò)憲法以及法律來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行區(qū)分，此外，與公共利益的界定實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行比較，公共利益的界定相對(duì)繁雜，所以我們還應(yīng)關(guān)注由誰(shuí)確定公共利益的劃分，公共利益程序界定相對(duì)與制衡以及對(duì)抗對(duì)于界定公共利益具有重要作用，所以他也是農(nóng)民權(quán)益的保障。還需要為農(nóng)民保留異議權(quán)等權(quán)項(xiàng)。

參考文獻(xiàn)：

【4】黃祖輝，汪暉.城市發(fā)展中的土地制度研究【M】.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002

篇4

關(guān)鍵詞：城中村；農(nóng)村；私有化

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）03-00-01

一、引言

中國(guó)自古以來(lái)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。建國(guó)初期，中國(guó)實(shí)行封閉式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策和城市土地國(guó)有制和農(nóng)村土地集體制的土地制度。如今中國(guó)推行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)制度，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元化的局面。土地被集體占有，村民不能靈活地處置土地，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，產(chǎn)生一系列的社會(huì)問(wèn)題。而農(nóng)村土地中，城中村土地屬于特殊的群體，它們大多數(shù)都不再作為耕地，而是宅基地。且在城市發(fā)展中，逐漸被并購(gòu)成為城市的區(qū)域中，但是其土地的性質(zhì)仍然屬于集體所有，因此土地一旦被征用則會(huì)產(chǎn)生村民、政府、村集體和開發(fā)商土地對(duì)于土地征用后收益分配的問(wèn)題。

二、城中村土地現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

城中村土地屬于集體所有。土地被征用后，村民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)往往由村民集體組織和開發(fā)商、政府去協(xié)調(diào)。村民集體組織往往不能夠去滿足每個(gè)村民的利益，村組織領(lǐng)導(dǎo)也極容易尋租。這種委托的關(guān)系，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，造成村民的利益得不到保障。同時(shí)，很多村民都是靠著出租城中村房屋生活，土地遭到征收后，失去了賴以生存的生活來(lái)源，而城市的生活成本高，村民失去土地后往往不能夠讓自己以后的生活得到很好地保障。另一方面，由于征地的商業(yè)性質(zhì)，村民借此向政府、村集體漫天要價(jià)。在有限理性和機(jī)會(huì)主義的假設(shè)下，必然存在為獲得合理的，甚至是更多征地補(bǔ)償?shù)拇迕?，以拆遷方有舊城改造的剛性需求，利用自己的后動(dòng)優(yōu)勢(shì)而成為釘子戶。釘子戶的個(gè)體理性與集體理性的沖突，最終使公共利益不能得到公平有效的分配。因此現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度存在著一定的問(wèn)題，勢(shì)在必行。

三、土地問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的結(jié)果

改革開放的20多年中，城市化的進(jìn)程加速發(fā)展。原來(lái)屬于農(nóng)村土地的城市郊區(qū)，被擴(kuò)大的城市版圖所包圍，漸漸就形成了城中村。隨著城市用地的緊張，被城市包圍起來(lái)的城中村也勢(shì)必要進(jìn)行改革。

（二）城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成

城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。而在一些“城中村”內(nèi)形成了以城市與農(nóng)村“二元所有制結(jié)構(gòu)”并行存在、共同發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)”特征?！皬膫€(gè)體理性選擇的角度看，‘城中村’這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農(nóng)民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果?！币虼?，從“城中村”的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”形成的根本原因。

（三）土地管理法不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展

土地管理法規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。因此城中村土地大部分都是屬于農(nóng)村集體所有，而村民并不享有土地的所有權(quán)?，F(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，土地管理法已經(jīng)不能夠隨著時(shí)代的發(fā)展而適應(yīng)現(xiàn)在的環(huán)境。對(duì)于一些一線城市來(lái)說(shuō)，土地的價(jià)值已經(jīng)成幾十倍的速度增長(zhǎng)。而《土地管理法》中卻只規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。這明顯不符合實(shí)際情況。村民得不到應(yīng)該有的土地補(bǔ)貼，失去土地后，難以在城市中立足，就造成了拆遷中暴力事件的發(fā)生。而且土地屬于集體所有，容易造成政府和村集體尋租。政府通過(guò)和開發(fā)商的洽談能夠獲得豐厚的土地財(cái)政，但是卻沒有從村民的角度出發(fā)去考慮集體的利益。因此的實(shí)現(xiàn)，是改變城中村征地補(bǔ)償?shù)母尽?/p>

四、結(jié)論

城中村村民土地，其特殊之處在于雖處于城市中但土地性質(zhì)卻是集體所有的，對(duì)其土地的管理，應(yīng)與普通的農(nóng)村土地管理一樣區(qū)分開來(lái)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城中村土地價(jià)格水漲船高，甚至以原來(lái)價(jià)格幾十倍的速度增長(zhǎng)。舊的土地管理法已不適用于當(dāng)前的狀況。而對(duì)于農(nóng)村土地的改革，城中村土地也應(yīng)該針對(duì)其特點(diǎn)區(qū)分開來(lái)。如果是要對(duì)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)私有制，應(yīng)該考慮到城中村土地的特點(diǎn)，因地制宜，不能完全放開對(duì)城中村農(nóng)村土地也進(jìn)行土地私有化改革，原因有以下幾點(diǎn)：

1.城中村土地價(jià)格增值上升快，而這部分增值很大程度上是國(guó)家投入城市化建設(shè)而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的房?jī)r(jià)上升，這在這一點(diǎn)上如果城中村土地實(shí)行私有化，會(huì)造成村民暴利情況，也造成政府資源的流失。

2.城中村土地歸村民所有，不利于土地的征用和城市化發(fā)展。由于城中村土地屬于城市，土地往往要被利用于城市建設(shè)。而且城中村的景觀也影響到城市的發(fā)展，因此城中村拆遷改革勢(shì)在必行。城中村土地的私有化，不利于國(guó)家對(duì)土地的統(tǒng)一征收，這會(huì)加劇了操作的困難，帶來(lái)更多協(xié)調(diào)上的社會(huì)矛盾。

篇5

（一）財(cái)產(chǎn)課稅體系的比較

廣義地看，世界各國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)的課稅主要分為三大體系，一是對(duì)轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的交易行為征稅，多以流轉(zhuǎn)額為計(jì)稅依據(jù)，一般以營(yíng)業(yè)稅、轉(zhuǎn)讓稅、登記稅、印花稅或增值稅等形式，征收比例稅率或累進(jìn)稅率；二是對(duì)占有、使用財(cái)產(chǎn)進(jìn)行課稅，多以財(cái)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，分為對(duì)全部財(cái)產(chǎn)征稅（一般財(cái)產(chǎn)稅）和對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)征稅（如土地稅，房屋稅、房地產(chǎn)稅），征收比例稅率或累進(jìn)稅率；三是對(duì)轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的收益征稅，如土地增值稅，多采用累進(jìn)稅率。

（二）財(cái)產(chǎn)稅比重的比較

據(jù)OECD組織資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅收入占地方稅收入總額比例較高，美國(guó)占80%，加拿大占84.5%，英國(guó)占93%，澳大利亞則高達(dá)99.6%。由于財(cái)產(chǎn)稅征收金額較大、權(quán)數(shù)較重，從而形成了“多征稅、多提供公共服務(wù)、稅源多增加”的良性循環(huán)機(jī)制，使其在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了積極的調(diào)節(jié)作用。發(fā)展中國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收入比重較低，但多把財(cái)產(chǎn)稅劃歸地方收入。亞洲國(guó)家的一些大城市房地產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重一般在23%～54%之間。由此可見，世界各國(guó)財(cái)產(chǎn)稅在地方稅中都占有舉足輕重的地位，是地方財(cái)力的重要來(lái)源。

（三）財(cái)產(chǎn)稅制要素的比較

1、課稅主體。轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)交易行為的課稅主體多數(shù)以賣方為納稅人；也有以買方為納稅人，主要是設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)或房地產(chǎn)購(gòu)置稅的國(guó)家，如韓國(guó)、日本等。世界各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)讓、占有和使用財(cái)產(chǎn)的課稅，納稅人一般是產(chǎn)權(quán)所有者或使用者。

2、課稅對(duì)象和稅基。對(duì)世界上多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)稅最主要的課稅對(duì)象是房屋和土地，但在具體征稅對(duì)象和稅基上又各有區(qū)別。有的國(guó)家單獨(dú)對(duì)房屋、土地課稅，計(jì)稅依據(jù)是財(cái)產(chǎn)的資本市場(chǎng)價(jià)值或評(píng)估價(jià)值或其年租金。各國(guó)征收財(cái)產(chǎn)稅的房屋范圍不盡一致：如加拿大、印尼、美國(guó)、瑞典都將土地和建筑物的資本價(jià)值納入稅基；但瑞典只有住宅用地和住宅樓繳納財(cái)產(chǎn)稅，剔除了商業(yè)財(cái)產(chǎn)；英國(guó)對(duì)包括樓房、平房、公寓、活動(dòng)房屋和可供居住用的船只等，以其估定價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)征稅；有的國(guó)家將土地、房屋并入其他財(cái)產(chǎn)一起課稅。如日本將原來(lái)分開征收的地租稅、房屋稅，船舶稅、鐵路稅等財(cái)產(chǎn)稅稅種合并征收固定資產(chǎn)稅。其中對(duì)房屋課稅的納稅人是房屋的所有者，課稅對(duì)象包括納稅人擁有的一切房屋，計(jì)稅基礎(chǔ)是房屋的估定價(jià)值；巴西的土地稅分為農(nóng)村土地稅和城市財(cái)產(chǎn)稅，前者的課稅對(duì)象是用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的土地，城鎮(zhèn)土地不在應(yīng)稅范圍內(nèi)，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)按土地面積和土地使用比率分為三類計(jì)征，后者的課稅對(duì)象是城市土地和土地上的房屋及建筑物，計(jì)稅依據(jù)是應(yīng)稅土地和房屋建筑物的評(píng)估價(jià)值。

3、稅率。比較廣泛使用比例稅率，在對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益和流轉(zhuǎn)額課稅時(shí)也采用累進(jìn)稅率，僅有個(gè)別國(guó)家采用定額稅率。稅率可由中央政府法定，也可由地方政府根據(jù)受益人的預(yù)算需要和預(yù)算周期確定。如美國(guó)、加拿大，稅率的確定一般由地方政府自行決定，較高一級(jí)政府只對(duì)其設(shè)限制規(guī)定。而丹麥、法國(guó)和日本，中央政府對(duì)地方政府征收的稅率都規(guī)定了固定限額或最高額。

4、起征點(diǎn)和減免稅優(yōu)惠。一些國(guó)家或地區(qū)在稅收管轄權(quán)內(nèi)，對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅制定有起征點(diǎn)，如澳大利亞維多利亞州對(duì)低于14萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不征稅，日本對(duì)土地占有稅也規(guī)定了免征額，確定了固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅的最低起征點(diǎn)。同時(shí)各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)用地給予不同程度的減免稅。荷蘭、英國(guó)、澳大利亞和瑞典農(nóng)業(yè)用地全部不計(jì)入稅基。法國(guó)對(duì)農(nóng)場(chǎng)建筑實(shí)行免稅，其他許多國(guó)家都通過(guò)特殊估價(jià)和征稅措施給農(nóng)業(yè)提供稅收優(yōu)惠待遇，如日本對(duì)城區(qū)的農(nóng)業(yè)用地按其估算價(jià)值的一半進(jìn)行征稅；國(guó)際上對(duì)林地一般都提供免稅待遇。如智利、法國(guó)都給林地提供了免稅照顧。

二、我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)采用的是個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅，主要稅種有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅，有人也把土地增值稅、耕地占用稅包括進(jìn)去。

我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅制在以下方面存在著明顯的不足：一是財(cái)產(chǎn)課稅范圍窄、稅種少，收入規(guī)模小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)財(cái)產(chǎn)稅收入約占稅收總收入的2.04%，約占地方稅收入的4.12%。據(jù)四川省及成都市“九五”期間的統(tǒng)計(jì)，財(cái)產(chǎn)各稅占全部地方稅收的比重約5%～6%。由于所占比重過(guò)低，導(dǎo)致其職能弱化，難于充分發(fā)揮調(diào)節(jié)功能作用；二是內(nèi)外兩套財(cái)產(chǎn)稅制，既增加了征管難度，又不符合世貿(mào)組織要求的統(tǒng)一、公平、公正的原則；三是計(jì)稅依據(jù)不合理、不規(guī)范；四是財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度、財(cái)產(chǎn)登記制度和財(cái)產(chǎn)稅收政策不健全，稅收征管不嚴(yán)，部門協(xié)作配合不夠，稅款流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重；五是個(gè)別稅種設(shè)置重疊，稅基交叉，存在重復(fù)征稅之嫌。

三、國(guó)際財(cái)產(chǎn)稅制借鑒

（一）稅種設(shè)置覆蓋面廣、征收范圍寬。目前，各國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅覆蓋了財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、占有、使用和收益各環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了稅制調(diào)節(jié)課稅對(duì)象價(jià)值運(yùn)動(dòng)全過(guò)程的客觀要求。征收范圍較寬，不僅僅局限于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，而且也包括農(nóng)村、農(nóng)場(chǎng)建筑物和土地。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅廣泛受到各國(guó)重視。

（二）各國(guó)普遍建立以市場(chǎng)價(jià)值（又稱改良資本價(jià)值）或評(píng)估價(jià)值為核心的稅基體系。以價(jià)值為核心能夠準(zhǔn)確反映真實(shí)的稅基，隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)稅基的提高進(jìn)而穩(wěn)步提高財(cái)產(chǎn)稅收入；同時(shí)，也可以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的原則。

（三）稅率設(shè)計(jì)以比例稅率和累進(jìn)稅率居多。對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、占有、使用環(huán)節(jié)多采用比例稅率，對(duì)收益和所得環(huán)節(jié)多采用累進(jìn)稅率，但這不是絕對(duì)的，各國(guó)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)、文化背景設(shè)計(jì)各具特色的稅率制度；各國(guó)的遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅稅率仍將以超額累進(jìn)稅率為主，但級(jí)次表現(xiàn)出減少趨勢(shì)。

（四）大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了規(guī)范而嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)登記和系統(tǒng)、完整的財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度。這是財(cái)產(chǎn)稅課稅的基礎(chǔ)，但發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家比較有較大的差距。

（五）建立內(nèi)外統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)稅制。

四、改革財(cái)產(chǎn)稅制的建議

（一）合理設(shè)置稅種，增加稅種覆蓋面

1、合并、統(tǒng)一房地產(chǎn)稅制，設(shè)立房地產(chǎn)稅。合并現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等三個(gè)稅種，設(shè)立統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。一方面體現(xiàn)了世貿(mào)組織的國(guó)民待遇原則，另一方面符合簡(jiǎn)化稅制、便于征管和降低征收成本的國(guó)際通行做法。而且城鎮(zhèn)土地使用稅本身屬于財(cái)產(chǎn)稅而非資源稅，“房依地存、地隨房走”，房屋和土地的規(guī)劃、評(píng)估緊密相連，城鎮(zhèn)土地的國(guó)家所有不影響三稅的合并和統(tǒng)一；且房?jī)r(jià)的上漲多半緣于地價(jià)的上漲，三稅統(tǒng)一有可行的理論基礎(chǔ)。

2、合并內(nèi)外兩套車船稅稅制。對(duì)凡在我國(guó)境內(nèi)擁有車船的單位和個(gè)人，不論車船是否被使用以及使用的頻率如何，均應(yīng)繳納車船稅。

3、適時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。在遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的開征上，一是要科學(xué)地選擇稅制模式?；谖覈?guó)遺產(chǎn)繼承人可自行分割交接財(cái)產(chǎn)，公民的納稅意識(shí)不強(qiáng)等實(shí)際情況，宜選擇美國(guó)等實(shí)行的總遺產(chǎn)稅制和總贈(zèng)與稅制。即對(duì)被繼承人的遺產(chǎn)總額征收遺產(chǎn)稅，對(duì)贈(zèng)與人的財(cái)產(chǎn)征收贈(zèng)與稅。二是科學(xué)確定征稅對(duì)象、范圍及征管程序。參照國(guó)際慣例，課稅對(duì)象范圍應(yīng)包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，以超額累進(jìn)稅率并規(guī)定適當(dāng)?shù)钠鹫鼽c(diǎn)，合理確定扣除項(xiàng)目，如設(shè)喪葬費(fèi)用扣除，遺產(chǎn)管理費(fèi)用扣除、債務(wù)扣除、捐贈(zèng)扣除、合理負(fù)擔(dān)費(fèi)用扣除等。最后，制定有關(guān)部門相互協(xié)調(diào)配合的征管措施。

（二）擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅征收范圍

1、擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的征稅范圍。一是房地產(chǎn)稅的征稅范圍應(yīng)該擴(kuò)大到農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的土地及房屋。與此同時(shí)，相應(yīng)調(diào)整降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出稅負(fù)。二是對(duì)城鎮(zhèn)居民擁有的房屋征收房地產(chǎn)稅。隨著我國(guó)住宅商品化的發(fā)展和人們收入水平的提高，私人擁有的房產(chǎn)不斷增加，已經(jīng)具備了對(duì)私有房產(chǎn)課稅的條件。同時(shí)，房屋的折算價(jià)值分配逐步向高收入個(gè)人傾斜，因而對(duì)城鎮(zhèn)居民自用住房課征（比例稅率）財(cái)產(chǎn)稅在整體上將產(chǎn)生“累進(jìn)”效應(yīng)。在具體征收時(shí)，可借鑒國(guó)際通行做法，對(duì)人均居住面積設(shè)置起征點(diǎn)，對(duì)城鎮(zhèn)居民自用房課征比例稅，使城市房地產(chǎn)稅的納稅人涵蓋全部城鎮(zhèn)土地和房屋的所有人。

2、合理設(shè)置房地產(chǎn)稅的稅目。我國(guó)房地產(chǎn)稅可下設(shè)農(nóng)村土地使用稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅，前者對(duì)農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的田、地、山、蕩占地課征，后者主要對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人擁有的土地使用權(quán)及土地上的房屋和建筑物課征。城郊結(jié)合部的土地及房屋、建筑的處理可借鑒巴西的做法，即確定土地是否屬于城市房地產(chǎn)稅的課稅范圍，一是看其是否作為農(nóng)用，二是在土地的1.5英里范圍內(nèi)至少有以下設(shè)施中的兩項(xiàng)：人行道、自來(lái)水主線、排污設(shè)施、街燈、公共學(xué)校。如土地不作為農(nóng)用，又符合第二項(xiàng)要求，就應(yīng)該視為城市土地。

（三）建立以市場(chǎng)價(jià)值為核心的稅基體系，科學(xué)確定財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)

1、調(diào)整房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)。從國(guó)際上看，財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)包括年度租金價(jià)值，改良資本價(jià)值（市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值）、未改良資本價(jià)值和占用面積。改良資本價(jià)值制度的計(jì)稅依據(jù)是土地和房產(chǎn)的完全市場(chǎng)價(jià)值，更符合“量能納稅”原則。此外，該計(jì)稅依據(jù)具有“交易證據(jù)多、便于誠(chéng)信納稅，收入富有彈性”的特點(diǎn)，是各國(guó)的房地產(chǎn)稅趨于采用該計(jì)稅依據(jù)的重要因素。當(dāng)然，這需要相應(yīng)完善符合我國(guó)國(guó)情的房地產(chǎn)評(píng)價(jià)方法體系和房地產(chǎn)評(píng)估制度。

2、調(diào)整車船稅計(jì)稅依據(jù)。作為世界通行的財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)主要有兩種：一是依車船原值作一定比例的扣除；二是依車船的市場(chǎng)價(jià)值，即評(píng)估值。從理論上講，后者更科學(xué)，但是考慮到市場(chǎng)和評(píng)估工作本身的局限性、工作量和征收成本，現(xiàn)階段可采用前者作為計(jì)稅依據(jù)。至于扣除比例中央可規(guī)定一個(gè)幅度范圍，各地方政府視本地實(shí)際情況在此范圍內(nèi)確定具體的扣除比例。另外，對(duì)單位價(jià)值低于一定標(biāo)準(zhǔn)的車船給予免征照顧。

（四）合理確定各財(cái)產(chǎn)稅的稅率

1、合理確定房地產(chǎn)稅的稅率。參照美國(guó)、加拿大的做法，在確定稅率的形式和大小時(shí)可以賦予地方政府一定幅度范圍（如0.5%～3%）內(nèi)的自。稅率的確定應(yīng)反映“寬稅基、低稅率”的稅制改革趨勢(shì)。

2、合理確定車船稅稅率。在以車船價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)的情況下，改過(guò)去的固定稅額為比例稅率，以公平稅賦，比例稅率的大小應(yīng)該與目前對(duì)車船的收費(fèi)及環(huán)保問(wèn)題統(tǒng)籌考慮。

（五）建立以財(cái)產(chǎn)評(píng)稅制度為核心的征管運(yùn)作體系

1、建立以房地產(chǎn)評(píng)稅制度為核心的財(cái)產(chǎn)評(píng)稅制度體系。應(yīng)建立完善的財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估制度，制定評(píng)稅法規(guī)和操作規(guī)程，設(shè)置專門的財(cái)產(chǎn)評(píng)稅機(jī)構(gòu)，是未來(lái)財(cái)產(chǎn)稅制發(fā)展的基本趨勢(shì)。

2、建立與財(cái)產(chǎn)登記、評(píng)估、稅收征管有關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)信息進(jìn)行搜集、處理、存儲(chǔ)和管理，以獲取有效的財(cái)產(chǎn)信息和征管資料。

（六）財(cái)產(chǎn)稅的稅收優(yōu)惠問(wèn)題

1、取消城鎮(zhèn)居民住房的財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠。避免對(duì)出租住房的歧視，有利于加強(qiáng)對(duì)個(gè)人私房出租的稅收征管?？蓪?duì)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的居民住房采取起征點(diǎn)的辦法予以免稅優(yōu)惠。

篇6

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)；原因；原則；解決思路

近年來(lái)，隨著商品房?jī)r(jià)格的持續(xù)上漲，“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題愈演愈烈，關(guān)于其合法化的爭(zhēng)論此起彼伏?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”這個(gè)概念并非嚴(yán)格意義上的法律用語(yǔ)，只是一個(gè)約定俗成的說(shuō)法，實(shí)踐中對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”概念的界定仍然是眾說(shuō)紛紜。一般認(rèn)為：“小產(chǎn)權(quán)房”是指擁有集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)或村民小組利用集體建設(shè)用地、宅基地、甚至耕地，以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”等名義或者沒有任何名義地自行或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)合作開發(fā)的多層或高層住宅。按照現(xiàn)行法律，“小產(chǎn)權(quán)房”就是違法建筑?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不合法主要是其土地使用權(quán)的不合法。既然集體土地被國(guó)家法律明確規(guī)定不能建設(shè)商品房，故其使用權(quán)能是受到限制的。

一、鄭州“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的特點(diǎn)分析

（一）數(shù)量龐大

鄭州市“小產(chǎn)權(quán)房”大概起步于2000年后。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展 “小產(chǎn)權(quán)房”已成為鄭州住房市場(chǎng)一股不可小覷的力量。數(shù)據(jù)顯示，鄭州目前小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量超過(guò)200萬(wàn)平方米，這個(gè)數(shù)字約占鄭州房地產(chǎn)市場(chǎng)2013年全年供應(yīng)量1034.81萬(wàn)平方米的20%左右。

（二）分布不均

鄭州北部、東區(qū)以及西區(qū)等地城鄉(xiāng)結(jié)合部成為“小產(chǎn)權(quán)房”較為密集的地區(qū)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，鄭州市的小產(chǎn)權(quán)房面積為200多萬(wàn)平方米。僅鄭州北部某村所建小產(chǎn)權(quán)房面積就高達(dá)40余萬(wàn)平方米，占地540畝。

（三）價(jià)格上漲較快

“小產(chǎn)權(quán)房”的銷售價(jià)格上漲明顯，甚至比商品房上漲的還要多，以鄭州北區(qū)某“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)為例公開資料顯示，2006年建成時(shí)，銷售價(jià)格為800元/m2，如今該小區(qū)房?jī)r(jià)每平米已上漲至5000多元，8年間漲幅愈6倍，銷售價(jià)格的持續(xù)上漲，也說(shuō)明了“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的火爆。

（四）形式不斷創(chuàng)新

近年來(lái)，鄭州“小產(chǎn)權(quán)房”形式不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了以公租房、保障房、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)、文化園區(qū)、種植園（棚）承包、養(yǎng)老休閑等為名建設(shè)的變相“小產(chǎn)權(quán)房”。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元的土地制度是“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)繁榮的根源

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的土地管理法，集體土地?zé)o法直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需要先經(jīng)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，才能流入土地供應(yīng)市場(chǎng)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，土地價(jià)格在持續(xù)攀升，但是，我國(guó)“低征高賣”的征地制度造成農(nóng)村集體少有機(jī)會(huì)分享土地的增值收益。

2013年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到41266億元，占地方財(cái)政收入比例達(dá)35%，成為中國(guó)地方政府推進(jìn)改革的主要資本。隨著農(nóng)村集體土地權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)，他們也希望與政府分享甚至獨(dú)享土地的增值收益，“小產(chǎn)權(quán)房”便是農(nóng)民集體“變通”的辦法之一。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的繁榮，與城市房?jī)r(jià)迅速躥升密不可分

由于不用負(fù)擔(dān)土地出讓金和各種稅費(fèi)，相較商品房而言，“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格優(yōu)勢(shì)十分明顯。特別是在房?jī)r(jià)較高的一、二線城市，“小產(chǎn)權(quán)房”有著龐大的購(gòu)買群體。另一方面，“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)利潤(rùn)空間巨大，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體經(jīng)濟(jì)組織也樂(lè)于將自有土地與投資人的資本結(jié)合，加之違法成本低、處罰威懾力小，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)快速發(fā)展

農(nóng)村集體土地在不經(jīng)過(guò)政府征收程序直接開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的背后，隱藏著有農(nóng)民、村集體、基層政府、開發(fā)商組成的利益鏈條。在這個(gè)利益鏈條的分配中，基層政府在收取一定的費(fèi)用以后，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)掙只眼閉只眼，監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)。村集體則以集體名義積極參與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，主要有：直接把土地變現(xiàn)，通過(guò)出讓土地以防土地被征收，得不到土地溢價(jià)；土地價(jià)格上漲，直接賣地獲得巨大利益；直接參與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，獲得土地和房屋兩項(xiàng)收益；自己沒有能力開發(fā)，積極尋找開發(fā)商開發(fā)。盡管地方政府以及國(guó)土、規(guī)劃、城管等部門的基層單位，都有權(quán)利和能力制止小產(chǎn)權(quán)房，但在村、鄉(xiāng)兩級(jí)盡力推動(dòng)，其他部門的縱容下，“小產(chǎn)權(quán)房”房屢禁難絕。

（四）城市保障房建設(shè)量有限，分配機(jī)制不夠公平和合理

雖然近幾年政府不斷加大各類保障房建設(shè)，但由于其總體數(shù)量有限，以及分配、管理機(jī)制的不健全，大量具有剛需和改善性需求的城市中低收入階層沒有享受到保障房的福利，進(jìn)而購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”。

三、鄭州解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的對(duì)策建議

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題危害很大：亂占濫用土地建設(shè)和銷售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法，破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序；由于不能依法辦理產(chǎn)權(quán)登記，購(gòu)房人的權(quán)益得不到保護(hù)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

實(shí)際上，河南省政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管和治理一直沒有停止過(guò)。2012年10月，河南省國(guó)土資源廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)開展小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范圍內(nèi)違法占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)、銷售或擬銷售住房的基本情況，依法制止查處小產(chǎn)權(quán)房在建在售、擬建擬售等違法行為。但截至目前，河南仍未出臺(tái)有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的處理意見和具體措施。

現(xiàn)階段解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題主要集中在兩點(diǎn)：抑制“小產(chǎn)權(quán)房”的進(jìn)一步開發(fā)與蔓延和科學(xué)處置現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。

（一）抑制“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的對(duì)策

1.加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的根源在于我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地分割制度。只有明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，給予農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度，明晰農(nóng)民的土地權(quán)利與責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利和收益的保護(hù)能力，才能夠促使農(nóng)民從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)考慮，摒棄“小產(chǎn)權(quán)房”等短期的土地違法使用行為。從農(nóng)村發(fā)展改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，構(gòu)建完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，才是從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的途徑。

2.完善保障型住房建設(shè)

現(xiàn)階段城市房?jī)r(jià)高、增長(zhǎng)快已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的民生焦點(diǎn)，住房問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等多方面的問(wèn)題。穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格，保障居民的住房權(quán)利是全社會(huì)艱巨和緊迫的任務(wù)，只有住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定，住房市場(chǎng)秩序規(guī)范，住房保障體系完善，住房梯次消費(fèi)和建設(shè)模式健全，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整，才能從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延。

3.規(guī)范基層政府的職能和權(quán)力

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的發(fā)展與基層政府的參與行為、監(jiān)管不力、行政不作為有很大關(guān)系的?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”違法開發(fā)的查處需要多部門的協(xié)作，涉及城管、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、司法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門，但現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法過(guò)程中，各部門缺乏協(xié)作、各行其是，甚至出現(xiàn)相關(guān)部門參與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)利益的分配，以至于“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止。因此，要解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，在管理層面上，需規(guī)范基層政府的只能和權(quán)力。

（二）清理“小產(chǎn)權(quán)房”的建議

清理“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)堅(jiān)持以人為本、區(qū)別對(duì)待和循序漸進(jìn)三個(gè)原則。“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題涉及多方利益主體，其中城鎮(zhèn)低收人階層的購(gòu)房者以及農(nóng)民都是弱勢(shì)主體，農(nóng)民的土地收益和生計(jì)問(wèn)題以及城鎮(zhèn)低收人者的基本住房需求是亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。雖然小產(chǎn)權(quán)房的合理性值得商榷，但它的出現(xiàn)使城鎮(zhèn)資金流向農(nóng)村，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的收入水平，并以其低廉的價(jià)格保證了部分城鎮(zhèn)的中低收人者的生存權(quán)和居住權(quán)。對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題應(yīng)當(dāng)綜合情理法謹(jǐn)慎處理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

對(duì)一定年限以前購(gòu)買的、履行項(xiàng)目審批手續(xù)、并符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議在按國(guó)有土地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交土地出讓金、補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)后，可以轉(zhuǎn)為商品住房。

對(duì)一定年限以后購(gòu)買的、符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議有條件地轉(zhuǎn)化為保障性住房。

對(duì)于符合條件轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用住房的“小產(chǎn)權(quán)房”，住房保障部門與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議對(duì)房屋予以回購(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)收取的價(jià)款抵作房屋及土地補(bǔ)償款，政府不再予以補(bǔ)償或另行額外支付價(jià)款。在將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后，將房屋轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用住房。

保障性住房用地也可以擴(kuò)大到符合條件的集體建設(shè)用地，將那些不符合條件轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的“小產(chǎn)權(quán)房”，由政府承租后納入公共租賃住房管理；對(duì)一定年限以后建設(shè)、尚未出售的“小產(chǎn)權(quán)房”，不能轉(zhuǎn)化為國(guó)有性質(zhì)土地的，也可由政府回租，由住房保障部門與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂房屋租賃合同，取得房屋使用權(quán)，除法定事由外，雙方不可解除合同，政府將承租的小產(chǎn)權(quán)房作為公共租賃住房。

總之，加快解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題既是出于對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，也是對(duì)政府的威信和執(zhí)政能力的考慮。當(dāng)前的主要任務(wù)和著重點(diǎn)是制止小產(chǎn)權(quán)房的蔓延，把小產(chǎn)權(quán)房控制在當(dāng)下的規(guī)模，然后再通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)的宏觀政策和制定具體的行之有效的解決之道，以達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

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篇7

走節(jié)約集約化用地道路，加強(qiáng)土地整理，合理利用土地

首先，科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地整理。土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)利用土地超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施［6］。土地整理是在土地生態(tài)環(huán)境容許的限度內(nèi)增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一和土地永續(xù)利用的有效途徑。實(shí)踐證明，土地整理是保證土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、可持續(xù)利用的必由之路。國(guó)際上許多發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了這一過(guò)程，目前還在不同程度的延續(xù)。只是由于各國(guó)的國(guó)情不同，其發(fā)展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應(yīng)切實(shí)遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導(dǎo)思想，對(duì)土地合理開發(fā)利用使稀缺的土地資源利用率實(shí)現(xiàn)最大化。通過(guò)土地利用規(guī)劃和土地整理，復(fù)耕還田，確保耕地不減少，實(shí)現(xiàn)土地使用集約化。其次，限制人們對(duì)土地的過(guò)度占有，促進(jìn)對(duì)土地的節(jié)約集約使用。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，保護(hù)土地更是關(guān)乎中華民族生存與發(fā)展，關(guān)系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統(tǒng)用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由大手大腳用地向厲行節(jié)約用地轉(zhuǎn)變、由寬松優(yōu)惠供地向從嚴(yán)從緊供地轉(zhuǎn)變、由約束性不強(qiáng)的管理向依法嚴(yán)格管理轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變“高樓大廈就是城鎮(zhèn)化”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。最后，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)通過(guò)法律不斷規(guī)范人們?cè)谕恋厝〉?、保有、使用等方面的行為，汲取一些發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城市化過(guò)程中的非理性擴(kuò)張對(duì)自然資源，特別是對(duì)土地資源所造成的浪費(fèi)與破壞的教訓(xùn)，通過(guò)合理規(guī)劃，在有限的土地上實(shí)現(xiàn)生態(tài)、建設(shè)、居住用地的合理安排和集約利用。提高節(jié)約集約用地水平，使現(xiàn)有的土地資源得到充分合理的利用，發(fā)揮土地的最大潛能。

設(shè)立有效的救濟(jì)途徑制約政府行政征收權(quán)

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，救濟(jì)程序的嚴(yán)謹(jǐn)和完備，是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要保障。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)被征地農(nóng)民的救濟(jì)程序還有很大缺陷，這顯然不利于對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。由于救濟(jì)程序的缺失，很多失地農(nóng)民無(wú)奈走上上訪、之路，這無(wú)疑就違背了土地征用目的的初衷。應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民設(shè)立并完善行政救濟(jì)程序、司法救濟(jì)程序，設(shè)立并完善公益訴訟制度。有效的救濟(jì)是制約行政權(quán)的最后防線，在政府行使行政征收權(quán)與農(nóng)民私權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，需要行之有效的救濟(jì)途徑來(lái)解決糾紛。實(shí)踐證明，行之有效的救濟(jì)是建立土地征收糾紛的司法救濟(jì)機(jī)制，司法救濟(jì)通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員的訴訟請(qǐng)求，依法定的審判職權(quán)和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭(zhēng)議，糾正土地征收行政違法，監(jiān)督相關(guān)行政主體依法行使農(nóng)村土地征收權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法土地權(quán)益的司法保護(hù)和救濟(jì)。目前，我國(guó)土地征用只在安置補(bǔ)償部分才涉及對(duì)被征用人的救濟(jì)，而且一般都是先有行政機(jī)關(guān)裁決，對(duì)行政裁決不服再申請(qǐng)行政復(fù)議或是提起行政訴訟。土地征用過(guò)程中的其它環(huán)節(jié)如:行政規(guī)劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)方式，這無(wú)疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟(jì)途徑能夠監(jiān)督和制約政府的行政征收權(quán)，防止征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。

完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利

在征地過(guò)程中，農(nóng)民應(yīng)該擁有參與及決策的民利，這一方面體現(xiàn)了憲法賦予公民享有的平等參與全國(guó)性和地方性事務(wù)的管理和決策的權(quán)利，另一方面體現(xiàn)了基層民主政治運(yùn)行過(guò)程中的一系列自治性的民主政治權(quán)利。農(nóng)村土地征用涉及到千家萬(wàn)戶農(nóng)民的利益，因此完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利就顯得十分必要。實(shí)踐中政府應(yīng)從三個(gè)方面完善農(nóng)村土地征用程序:一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設(shè)規(guī)劃審批，劃定永久性農(nóng)田保護(hù)區(qū)，全面落實(shí)占補(bǔ)平衡要求，尤其是要加強(qiáng)對(duì)所謂“公共利益”的審核，嚴(yán)格監(jiān)管土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力的問(wèn)題;二是增加農(nóng)村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)計(jì)專門針對(duì)征地目的正當(dāng)性和必要性的聽證程序，設(shè)計(jì)制定補(bǔ)償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規(guī)定的聽證程序舉行，邀請(qǐng)與征地行為本身沒有利害關(guān)系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內(nèi)容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當(dāng)性或者舉證不充分，征地不應(yīng)得到批準(zhǔn)。征地主體不能證明補(bǔ)償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動(dòng);三是加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人意愿，強(qiáng)化其參與作用。作為集體土地的所有權(quán)人和使用人，農(nóng)民對(duì)土地征用這一對(duì)其自身有巨大影響的事項(xiàng)的意見應(yīng)被尊重和考慮。同時(shí)，建立信息公開制度及時(shí)公開土地信息，向社會(huì)公開土地征收的有關(guān)情況，公布對(duì)土地征收有影響的決策信息、補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和時(shí)間等資料，讓農(nóng)民知情。然后，讓農(nóng)民可以有效地參與決策、改變失地農(nóng)民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過(guò)程中的暗箱操作，被征土地的農(nóng)民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動(dòng)，使我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，充分保障失地農(nóng)民的利益

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的建立，是保障失地農(nóng)民利益的關(guān)鍵所在，也是避免雙方矛盾沖突的有效措施。我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！薄段餀?quán)法》規(guī)定的“足額支付”土地補(bǔ)償費(fèi)等，體現(xiàn)了“完全補(bǔ)償”的原則①。實(shí)踐中真正落實(shí)“足額支付”征地補(bǔ)償，應(yīng)該從幾個(gè)方面著手:提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、缺乏科學(xué)性，而且根據(jù)級(jí)差地租的理論，不僅沒有包含土地增值部分，而且連被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格都沒有體現(xiàn)［7］，在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，才能讓農(nóng)民支持土地的征用，甚至在土地征用的過(guò)程中政府應(yīng)該讓利于民，適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尤其是公路、鐵路等一般性建設(shè)項(xiàng)目，不能隨意以國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)名義壓低征地價(jià)格，侵害農(nóng)民利益。第二，合理地給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制是解決失地農(nóng)民今后生活的根本途徑［8］，具體做法是將征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這里大致有兩種情況:對(duì)完全征地的農(nóng)民，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)居，然后加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，進(jìn)“社?！?對(duì)部分征地的農(nóng)民，應(yīng)及時(shí)加入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，進(jìn)“農(nóng)?！?。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶Ｍ恋卣饔冒仓醚a(bǔ)償辦法應(yīng)根據(jù)區(qū)域的地理狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等確定片區(qū)綜合價(jià)，執(zhí)行同地同價(jià)原則，并以承包期30年為一周期，實(shí)行分年支付土地補(bǔ)償費(fèi)，前三年的土地補(bǔ)償費(fèi)一次性兌現(xiàn)，剩余27年的安置補(bǔ)償費(fèi)按年支付，每年應(yīng)該按一定比例增長(zhǎng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變化，每三年調(diào)整一次。這一做法可以解決農(nóng)民拿到一次性補(bǔ)償費(fèi)后，“坐吃山空”的后患，保障他們老有所依。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；土地產(chǎn)權(quán)；公共利益；安置補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：DF523.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國(guó)土資源部公布的2008年全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬(wàn)畝。這已經(jīng)是耕地面積第12年持續(xù)下降。耕地面積大大減少、失地農(nóng)民的生活難以得到有效保障，這兩個(gè)問(wèn)題若不能得到及時(shí)有效的解決，前者會(huì)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生影響，后者則可能引發(fā)社會(huì)的發(fā)生，故我們必須深入思考目前我國(guó)土地征收制度的缺陷與癥結(jié)所在，找出最有針對(duì)性、最能產(chǎn)生實(shí)效的立法完善建議，以從根本上解決問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的缺陷

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰

“產(chǎn)權(quán)制度是困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。脫離產(chǎn)權(quán)來(lái)研究失地農(nóng)民問(wèn)題，研究農(nóng)村土地制度改革，其結(jié)果必然缺乏準(zhǔn)確性與針對(duì)性?！盵1]所謂土地產(chǎn)權(quán)，是指以土地所有權(quán)為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)能的總和。我國(guó)現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度是在建國(guó)初期的私人土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上過(guò)渡而來(lái)，目前存在著產(chǎn)權(quán)不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產(chǎn)權(quán)主體不明晰。相關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是何謂“集體”，法律規(guī)定較為含糊甚至出現(xiàn)主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規(guī)定，集體土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有；《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》則規(guī)定，集體土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村屬

農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或者集體經(jīng)濟(jì)組織，到底誰(shuí)才是確切的產(chǎn)權(quán)主體，至今沒有明確，這造成了土地名義上歸集體內(nèi)成員共有，但又不屬于任何個(gè)體成員所有，導(dǎo)致實(shí)際土地征用過(guò)程中，無(wú)論哪一級(jí)集體組織都不能成為完全的土地產(chǎn)權(quán)主體，因而也就找不到誰(shuí)代表集體利益，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。

其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整。我國(guó)農(nóng)民集體對(duì)其所有的土地行使權(quán)利受到多方面限制，包括土地所有權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能根據(jù)一定的條件，在規(guī)定的期限內(nèi)，以特定的形態(tài)對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農(nóng)民因故確實(shí)需要占用自己耕種的土地時(shí)，也須經(jīng)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)后方可進(jìn)行；集體經(jīng)濟(jì)組織若利用耕地建造房屋或者從事非農(nóng)建設(shè)，也必須向稅務(wù)部門繳納一定數(shù)額的稅費(fèi)等等。再次，土地所有權(quán)所處地位不平等。法律規(guī)定，為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行征收或者征用，卻沒有規(guī)定為了廣大農(nóng)民切身利益的需要，國(guó)有土地在一定條件下可以轉(zhuǎn)換為集體所有土地，這種單方面轉(zhuǎn)換限制最能夠說(shuō)明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權(quán)在流轉(zhuǎn)程度上也受到很大制約。我國(guó)《土地管理法》僅允許農(nóng)用地在不改變?cè)杏猛镜幕A(chǔ)上可以流轉(zhuǎn)，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)原則上是禁止的；而國(guó)家享有的土地所有權(quán)的使用權(quán)可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)公共品的角色，地方政府有計(jì)劃便可以以“公共利益”的名義改變其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，那么當(dāng)然，在被征收過(guò)程中，農(nóng)民也就無(wú)法獲得與私有財(cái)產(chǎn)一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過(guò)于廣泛

現(xiàn)代法治國(guó)家出于對(duì)私法主體合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內(nèi)，我國(guó)也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權(quán)力的重要作用，因此各國(guó)都對(duì)公共利益做出了或概括或詳盡的規(guī)定，并輔之以程序監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。我國(guó)法律不僅未對(duì)公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規(guī)定。我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@與我國(guó)憲法第10條規(guī)定不論在語(yǔ)義上還是在邏輯關(guān)系上都是相互矛盾的。根據(jù)第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業(yè)利益，均可以取得原國(guó)有土地使用權(quán)和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業(yè)利益也可以使用原屬集體土地的使用權(quán)。此條規(guī)定不僅將政府征地范圍擴(kuò)大到非公共利益用地領(lǐng)域，而且還為這種行為提供了法律依據(jù)。依此規(guī)定，目前我國(guó)各地政府均可肆無(wú)忌憚地因商業(yè)目的大肆行使征收權(quán)。國(guó)土資源部在2003年的調(diào)研報(bào)告中明確提出，“我國(guó)土地征收的目的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益范疇，而且，國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)來(lái)滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認(rèn)，這種現(xiàn)象在世界上是絕無(wú)僅有的?！盵2]時(shí)下，正值城市化的高速發(fā)展期，變著花樣的大手筆多離不開大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開形形的強(qiáng)制手段。能為這種強(qiáng)制提供的法律口實(shí)，就是這個(gè)可以“依法”變通的公共利益。照此情勢(shì)下去，我國(guó)的土地資源很快就會(huì)枯竭。若要制止這種情況的發(fā)生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對(duì)公共利益的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行明確界定。

（三）補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不科學(xué)

首先，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下，無(wú)法滿足農(nóng)民實(shí)際需求。我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；同時(shí)也規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補(bǔ)償所依據(jù)的是土地衍生物的價(jià)值，根本沒有顯現(xiàn)土地本身的價(jià)值，更沒有體現(xiàn)土地的潛在價(jià)值。這種做法已引起被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，各地因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結(jié)果不公平，而結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進(jìn)程的起點(diǎn)不公平，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。其次，貨幣安置補(bǔ)償方式比較單一，無(wú)法解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農(nóng)民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷，農(nóng)民很快就會(huì)陷入困境，而等到農(nóng)民看到土地征收之后的增值被政府獨(dú)享，而自己卻無(wú)權(quán)享有時(shí)，很快就會(huì)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)找政府，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。

二、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法缺陷的剖析

（一）農(nóng)民無(wú)法享受土地增值收益，造成實(shí)際分配的不公

我國(guó)法律規(guī)定，集體所有土地?zé)o權(quán)直接入市流通，換言之，集體土地所有者無(wú)權(quán)將集體所有的土地向收益更高的用途轉(zhuǎn)換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬(wàn)元/畝的價(jià)格征收土地，轉(zhuǎn)手又以少則幾十萬(wàn)/畝，多則幾百萬(wàn)/畝，更有甚者達(dá)到幾千萬(wàn)/畝的高價(jià)向開發(fā)商出售。土地增值產(chǎn)生的收益被當(dāng)作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農(nóng)村集體組織以及村民卻因補(bǔ)償不是根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值測(cè)算而無(wú)任何利益可享。如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家致力于重工業(yè)的發(fā)展而對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利有所侵占是無(wú)可厚非的事情，那么直到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如此發(fā)達(dá)的今天，還要沿用這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則于情于理說(shuō)不通。對(duì)于國(guó)家這種不公平的補(bǔ)償方式，有學(xué)者提出辯解：集體土地的市場(chǎng)價(jià)格由兩部分組成，一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價(jià)格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖恰巴恋乇旧硭怠?，自然增值部分?yīng)當(dāng)歸公。土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進(jìn)步與貧窮》中，喬治認(rèn)為土地的價(jià)值之所以增加，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個(gè)人的勞動(dòng)或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)歸社區(qū)所有。[3]這種思想影響到后來(lái)的很多學(xué)者，但是用這種思想來(lái)看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農(nóng)民所得的比率是0，這相當(dāng)于他們向社會(huì)上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對(duì)象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價(jià)，這類收獲外部經(jīng)濟(jì)收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價(jià)歸公”呢？對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)李培林就撰文指出，農(nóng)民自己不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農(nóng)民頭上的比例太小，要想使農(nóng)民富裕起來(lái)并獲得“財(cái)產(chǎn)性收入”，很重要的一項(xiàng)就是合理分配農(nóng)村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開發(fā)時(shí)機(jī)被延緩

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”，與1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的補(bǔ)償3至5倍的標(biāo)準(zhǔn)相比差距不大。這說(shuō)明國(guó)家傾向于以較低的補(bǔ)償費(fèi)用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費(fèi)用并不一定能夠帶來(lái)最優(yōu)的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開發(fā)時(shí)機(jī)延誤。從投資者角度來(lái)講，以較低的成本獲得的土地并不會(huì)急于加以利用，這就是我們所說(shuō)的“征而不用”，最典型的便是開發(fā)商的土地囤積現(xiàn)象。據(jù)國(guó)土資源部（原國(guó)家土地管理局）于1997年展開的土地大清查結(jié)果顯示，1996—1997年，全國(guó)已征收（包括征用）土地閑置達(dá)到11.65萬(wàn)公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬(wàn)公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達(dá)到6.28萬(wàn)公頃。土地的大規(guī)模閑置，究其原因是土地征收的成本過(guò)低，開發(fā)商寧可犧牲時(shí)間和少量金錢來(lái)等候?qū)?lái)土地增值的最佳時(shí)機(jī)，以追求利益的最大化；而如果農(nóng)民能夠得到足額補(bǔ)償甚至拿到土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，那么政府以及開發(fā)商征收成本的增加必將會(huì)對(duì)“征而不用”的浪費(fèi)現(xiàn)象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對(duì)集體土地實(shí)現(xiàn)征收的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了土地的市場(chǎng)化配置，政府獲得壟斷利潤(rùn)，超出了完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)的平均凈收益。而在征地過(guò)程中，交易費(fèi)用節(jié)省和規(guī)模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低又進(jìn)一步降低了農(nóng)地的邊際凈收益，這就更堅(jiān)定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴(kuò)張的施政方向，這一指導(dǎo)思想表現(xiàn)在具體作為上便是政府濫用征地權(quán)力，不僅沒有保護(hù)耕地，還造成了更為嚴(yán)重的供地缺口。

三、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的完善

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能真正實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)其產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行合理的劃分、轉(zhuǎn)讓或者重組。我國(guó)土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時(shí)，土地是農(nóng)民賴以生存的基本依靠，承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。這樣的制度環(huán)境要求集體土地所有權(quán)制度的改造不能給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)太大的動(dòng)蕩，改革應(yīng)穩(wěn)定、穩(wěn)妥，所以，建議農(nóng)村土地仍實(shí)行集體所有，但必須明確并統(tǒng)一為土地歸集體組織所有，農(nóng)民在承包期限內(nèi)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。同時(shí)，要加快進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建，使其承擔(dān)管理、經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，并為組織內(nèi)所有成員提供社會(huì)保障的職能。集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)由全體組織內(nèi)成員共有，以立法的形式明確集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以減少對(duì)集體土地所有權(quán)行使的各種不合理限制。

（二）嚴(yán)格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)遭受嚴(yán)重?fù)p害。在個(gè)人權(quán)利和社會(huì)福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶饽耸怯嘘P(guān)正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機(jī)關(guān)明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結(jié)合的方法，由立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行概括性規(guī)定，認(rèn)定凡涉及公共安全、公共設(shè)施、公共福利的內(nèi)容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎(chǔ)上，再做進(jìn)一步的說(shuō)明列舉，兩者互為補(bǔ)充。對(duì)于列舉的具體內(nèi)容，可以參照我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》的有關(guān)規(guī)定，“公共利益包括七種情況：國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要?！逼浯危瑧?yīng)嚴(yán)格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國(guó)家只有在以公共利益為前提的基礎(chǔ)上才能行使土地征收權(quán)，非為公共利益需要不得行使此權(quán)力；而對(duì)非公益性用地，只能通過(guò)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，與農(nóng)民協(xié)商交易取得。在此過(guò)程中，政府不再是現(xiàn)行狀態(tài)的“參與者”角色，而僅僅是服務(wù)的提供者，政府僅應(yīng)通過(guò)土地利用規(guī)劃，土地用途管制以及控制土地供應(yīng)總量，來(lái)履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)法律規(guī)定土地補(bǔ)償按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行，這種方法極不科學(xué)，實(shí)際上，現(xiàn)有土地補(bǔ)償大大低于我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，所以，建議按照土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。目前較認(rèn)可的農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購(gòu)買土地作為一種投資，地價(jià)款作為購(gòu)買未來(lái)若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產(chǎn)出出發(fā)，根據(jù)對(duì)未來(lái)收益的預(yù)測(cè)，結(jié)合農(nóng)地還原利率，較客觀地計(jì)算農(nóng)用地的資本價(jià)值。二是采用假設(shè)開發(fā)法，即在預(yù)計(jì)開發(fā)完成后農(nóng)用地正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計(jì)的正常開發(fā)成本及有關(guān)專業(yè)費(fèi)用、利息、利潤(rùn)和稅收等，以價(jià)格余額來(lái)估算待估農(nóng)用地的價(jià)格。三是根據(jù)國(guó)土資源部制定的《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，用區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料評(píng)估社會(huì)保障價(jià)格，疊加農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)和社會(huì)保障價(jià)值確定農(nóng)用地征收價(jià)格。這里需要注意的是，土地征收補(bǔ)償按照市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算，將使得征地補(bǔ)償費(fèi)用大幅提高，如何正確測(cè)算其價(jià)值，并且不受政府、被征地農(nóng)民以及開發(fā)商左右，是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。所以，不論是政府成立專門的測(cè)算機(jī)構(gòu)還是聘請(qǐng)民間商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算，都必須將測(cè)算過(guò)程及結(jié)果向社會(huì)公眾公布，從而使其得到應(yīng)有的監(jiān)督。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還建議確立土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，將土地發(fā)展權(quán)賦予原權(quán)利人所有，土地增值數(shù)額的測(cè)算采用《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》中規(guī)定的收益還原法，還可從土地征收補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分設(shè)立調(diào)節(jié)基金，以盡量縮小補(bǔ)償費(fèi)用的差距，保證補(bǔ)償?shù)墓叫浴?/p>

（四）改進(jìn)土地安置補(bǔ)償模式

除去傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對(duì)該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統(tǒng)一規(guī)劃為失地農(nóng)民安置住宅區(qū)，其余的400多畝全部用于建設(shè)開發(fā)，目前，該村集體資產(chǎn)過(guò)億，向國(guó)家上繳稅費(fèi)2000多萬(wàn)。不過(guò)，這種方式有一定的風(fēng)險(xiǎn)，它要求土地在統(tǒng)一交給集體之后必須有更高的發(fā)展前景；二是社會(huì)保障性安置，即將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失地農(nóng)民最低生活保障和失業(yè)保障等。這種安置方式首先需要解決社保基金的來(lái)源，并需確定社?；鸬倪\(yùn)作機(jī)構(gòu)；三是重新?lián)駱I(yè)安置，主要適合在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。有關(guān)部門應(yīng)積極建立培訓(xùn)機(jī)制，給失地農(nóng)民提供相關(guān)知識(shí)課程，必要時(shí)為其推薦安排就業(yè)機(jī)會(huì)。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)積極的作用。我們需要在實(shí)踐中結(jié)合地方實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上保障失地農(nóng)民的利益，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

參考文獻(xiàn)：

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篇9

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設(shè)用地市場(chǎng)；農(nóng)民；土地權(quán)益

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）23-0061-04

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的概念分析

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)不僅僅是要解決農(nóng)村土地如何進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的問(wèn)題，更主要的是要解決農(nóng)村土地由誰(shuí)賣、由誰(shuí)受益的問(wèn)題。農(nóng)村土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地須由國(guó)家通過(guò)征收、征用的方式從農(nóng)民手中把土地出讓來(lái)，即買來(lái)，再通過(guò)土地的招拍掛，由國(guó)家把土地賣給土地的開發(fā)者。在這過(guò)程中，政府便有了很大的權(quán)限，政府侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象便經(jīng)常發(fā)生，而且問(wèn)題愈來(lái)愈嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為：

1.政府受商業(yè)利益的影響，追求政府利益，推行土地財(cái)政，熱衷于征收農(nóng)民集體土地，出讓國(guó)有土地使用權(quán)，也就是倒賣農(nóng)民土地，成為對(duì)農(nóng)民利益的最大侵害者。他們同商人結(jié)合起來(lái)，濫用土地征收權(quán)，致使大量的農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)榱藝?guó)有土地，造成大量農(nóng)民失地。

2.由于土地征用需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，而且受用地指標(biāo)的限制，有的政府則違法地采取以租代征的方式，強(qiáng)拆農(nóng)民房屋，強(qiáng)占農(nóng)民集體用地。

3.政府與投資商聯(lián)合，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行將農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)給資本企業(yè)。

4.政府以公權(quán)力強(qiáng)行變動(dòng)集體財(cái)產(chǎn)屬性，強(qiáng)行干涉農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)自。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地，市場(chǎng)要求國(guó)家作為土地所有者、建筑物所有人作為土地所有者、農(nóng)民作為土地所有者等三者的土地只要流通都應(yīng)經(jīng)過(guò)這個(gè)城鄉(xiāng)的統(tǒng)一土地市場(chǎng)進(jìn)行，土地轉(zhuǎn)讓者和土地受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方，國(guó)家或政府不再參與其中。這就極大地削弱了政府的權(quán)力，防止了政府對(duì)于公權(quán)力的濫用，也讓政府打消其對(duì)政府利益的追求，不能從中漁利，從而使老百姓獲得更多的土地權(quán)益。

由此，我們可以看出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)就是要?jiǎng)儕Z政府的行政權(quán)力，賦予農(nóng)民更多土地權(quán)益，限制公權(quán)力，擴(kuò)大私權(quán)利。

（二）對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的深度理解

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)不單純的是讓城市建設(shè)用地與集體的建設(shè)用地在同一個(gè)市場(chǎng)上交易，還是要讓農(nóng)村集體建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地平等的權(quán)利，讓它可以平等的入市，同等對(duì)待，同權(quán)同價(jià)。也就是要建立國(guó)家土地所有制和集體土地所有制兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度。

（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)應(yīng)該注意哪些問(wèn)題

首先，我們要考慮的就是在這個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的建立和運(yùn)行中如何去保障農(nóng)民的合法權(quán)益，尤其是對(duì)失去土地的農(nóng)民權(quán)益的保障。農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地之后，他們要如何去再就業(yè)、靠什么來(lái)維持生計(jì)，這是我們要先行考慮到的，同時(shí)也是不得不考慮的。所以，我們首先要做到的就是要充分保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

其次，我們要注意的就是這樣的一個(gè)市場(chǎng)中政府究竟應(yīng)該扮演一個(gè)什么樣的角色。其實(shí)，在前面我們已經(jīng)提到了，在新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中，政府不再參與在土地的交易雙方中間。在這個(gè)市場(chǎng)環(huán)境下，要求國(guó)家作為土地的所有者，建筑物所有人作為土地的所有者，農(nóng)民作為土地的所有者等三者土地只要流通都經(jīng)過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)進(jìn)行。土地的轉(zhuǎn)讓者與受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方。當(dāng)然，這并不意味著政府在其中就無(wú)事可做，不發(fā)揮任何作用。政府在這個(gè)市場(chǎng)的作用就是做好土地規(guī)劃，規(guī)劃控制，土地監(jiān)察，土地買賣登記管制，建設(shè)用地招拍掛，稅收管理等工作。政府還是要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的職能的。所以，政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)中就像是一雙無(wú)形的手，它獨(dú)立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外，卻又在需要它的時(shí)候發(fā)揮著指導(dǎo)和調(diào)控的作用。

最后，我們要注意的就是在這個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)環(huán)境下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地雖然是自由交易，但并非是無(wú)限制的、隨心所欲的買賣。隨意的自由交易不但會(huì)擾亂我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還會(huì)因?yàn)椴缓侠淼拈_發(fā)利用而導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。這其中，我們尤為重視的就是要注意對(duì)耕地資源的保護(hù)，我們一定要堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用原則，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得非法出讓，出租集體農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，不允許任何人通過(guò)任何手段將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有，不允許出現(xiàn)土地使用粗放和閑置現(xiàn)象。堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡，占用多少耕地必須補(bǔ)充相等數(shù)量和相等質(zhì)量的耕地[1]。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的建設(shè)用地市場(chǎng)的利弊分析

（一）我國(guó)征地制度的利弊

1.征地制度的利

我國(guó)的征地制度將建設(shè)用地統(tǒng)一歸國(guó)家所有便于國(guó)家對(duì)其管理，同時(shí)避免了供地者之間的惡意競(jìng)爭(zhēng)，壓低地價(jià)。

2.征地制度的弊端

（1）在現(xiàn)實(shí)的征地過(guò)程中，政府為了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范圍過(guò)廣、土地的征收規(guī)模失控，導(dǎo)致土地的資源配置效率低，造成浪費(fèi)。（2）城市建設(shè)用地大幅度增加，人均土地明顯減少，大量占用耕地資源，不利于有效的保護(hù)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。另外，城市中的一些企業(yè)的占地規(guī)模過(guò)大，使城市的住宅面積減少，直接影響了城市的人口容納量，也阻礙了城市化的發(fā)展。（3）征地的補(bǔ)給標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，失地百姓得不到合理的補(bǔ)償，農(nóng)民利益受損。我國(guó)現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的原用途給予補(bǔ)償。這個(gè)規(guī)定否認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)增值的利益，是一種制度上的剝奪。導(dǎo)致失地農(nóng)民的社會(huì)保障低，想提高生活水平困難。而且，由于缺乏司法救濟(jì)途徑，爭(zhēng)議解決機(jī)制不健全，農(nóng)民的合法權(quán)益又難得到伸張。

（二）建設(shè)用地使用權(quán)劃撥與出讓的利弊

我國(guó)建設(shè)單位的土地使用權(quán)的獲得方式主要有兩種：土地使用權(quán)的劃撥和土地使用權(quán)的出讓。土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)劃撥是指：縣級(jí)以上的人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償，安置等費(fèi)用后將土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無(wú)償?shù)慕桓督o土地使用者的行為。

1.劃撥土地使用權(quán)的利

（1）國(guó)家來(lái)掌握城市建設(shè)用地的所有權(quán)也就掌握了城市土地的劃撥權(quán)，這樣有利于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)策劃土地的宏觀調(diào)控，可以把土地劃撥到城市規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的地方，可以利用劃撥的土地對(duì)土地的供需進(jìn)行調(diào)節(jié)，以維護(hù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序。（2）劃撥土地使用權(quán)可以保證國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，如一些方便百姓活動(dòng)的廣場(chǎng)，出行的道路的建設(shè)用地需要[2]。

2.劃撥土地使用權(quán)的弊端

（1）不利于土地資源的合理配置，一些官方用地會(huì)占用大量的較好的地皮，這就阻礙了一些較好的商業(yè)性企業(yè)的進(jìn)入。不能利用土地的優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)高的經(jīng)濟(jì)效益，是土地利用結(jié)構(gòu)不合理。（2）政府行政權(quán)力膨脹滋生腐敗，還有造成國(guó)有資產(chǎn)和耕地的流失，加劇土地供需矛盾。

3.出讓土地使用權(quán)的利

（1）土地有償?shù)氖褂镁蜁?huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，這就有利于發(fā)揮市場(chǎng)的機(jī)制，優(yōu)化資源配置，讓土地能夠合理有效的被利用。（2）國(guó)家通過(guò)出讓土地來(lái)獲得土地出讓金，這也增加了國(guó)家的財(cái)政收入。

4.出讓土地使用權(quán)的弊端

（1）容易形成土地市場(chǎng)的惡意競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象，影響整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）人們?cè)谧非罄孀畲蠡耐瑫r(shí)，很有可能會(huì)破壞資源、污染環(huán)境，影響我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)面臨的難題

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是面臨的主要難題

城鄉(xiāng)二元土地所有制在國(guó)家土地用途管制下造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度二元結(jié)構(gòu)。城市建設(shè)必須使用國(guó)有土地，農(nóng)民集體土地不能隨意改變用途，不能直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)。而且，農(nóng)村集體用地只有農(nóng)民村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才能取得農(nóng)民集體建設(shè)用地，以外的任何單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)使用。這就造成了城市和農(nóng)村建設(shè)用市場(chǎng)的割裂，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部使用，和進(jìn)行流轉(zhuǎn)與城市建設(shè)用地市場(chǎng)格格不入。這就使得城鄉(xiāng)土地在土地產(chǎn)權(quán)、土地用途、土地市場(chǎng)、土地規(guī)劃、土地管理、土地價(jià)格等方面都呈現(xiàn)出二元的特征，給建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)帶來(lái)了重大的困難。

（二）征地制度導(dǎo)致集體建設(shè)用地所有權(quán)不明確

法律上明文規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，而最終支配權(quán)卻在國(guó)家（各級(jí)政府），但是國(guó)家又沒有法律地位，國(guó)家履行最終所有者職能不得不通過(guò)“征收、征用”等行政“執(zhí)法”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。“征收、征用”事實(shí)上已成為我國(guó)農(nóng)村土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的基本形式。也就是說(shuō)，國(guó)家一方面憑借其城市土地的所有權(quán)主體的身份對(duì)城市用地享有支配權(quán)，另一方面又通過(guò)征收、征用的方式間接地享有對(duì)農(nóng)村集體土地的最終支配權(quán)。而農(nóng)民僅僅只是土地的使用者，他們無(wú)權(quán)在土地市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓他們實(shí)際占有的土地。因此，我國(guó)農(nóng)村土地進(jìn)入土地市場(chǎng)的過(guò)程是在所有權(quán)主體缺位的情況下實(shí)現(xiàn)的，加上對(duì)國(guó)家和農(nóng)民土地所有權(quán)地位的雙重誤解，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的收益分配陷入了無(wú)規(guī)則、不規(guī)范的境況，政府獲得土地權(quán)益遭到非難，農(nóng)民則得不到滿足的土地補(bǔ)嘗金，土地權(quán)益受到侵害。

由此，可以看出，征地制度致使我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度名義與實(shí)際上存在差異，導(dǎo)致我國(guó)集體建設(shè)用地所有權(quán)不明確間接地引發(fā)諸多問(wèn)題，致使現(xiàn)行的土地制度無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的需要和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。集體土地不能直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)將為耕地保護(hù)帶來(lái)巨大壓力

隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，我國(guó)將農(nóng)村耕地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的情況時(shí)有發(fā)生，致使我國(guó)耕地面積已經(jīng)逼近了“十八億畝紅線”，農(nóng)村耕地面臨著巨大的壓力。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)可能會(huì)引發(fā)城市建設(shè)占用耕地，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量下降，給我國(guó)的耕地保護(hù)工作帶來(lái)巨大的壓力。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，失地農(nóng)民后續(xù)生活難保障

土地是農(nóng)民的安身立命之本，在農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善的情況下，讓農(nóng)村土地進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)，一旦農(nóng)民失去了土地，喪失收入來(lái)源且又無(wú)法通過(guò)其他途徑來(lái)增加收入時(shí)，他們的溫飽將難以維持，后續(xù)生活將很難得到保障。這勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，給建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)帶來(lái)巨大的障礙。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)下的土地流轉(zhuǎn)方式

在新的建設(shè)用地的市場(chǎng)下，我們應(yīng)采取多樣的土地流轉(zhuǎn)方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、聯(lián)營(yíng)、互換或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租賃轉(zhuǎn)包的方式對(duì)農(nóng)民土地承包使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。把農(nóng)民的土地承包權(quán)作價(jià)入股，把農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給土地股份合作的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，然后把經(jīng)營(yíng)收入扣除必要的積累后，按照農(nóng)民入股時(shí)的股份進(jìn)行分配[3]。

（二）統(tǒng)一市場(chǎng)下的交易主體、交易方式、交易價(jià)格

在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)下，不論是城市建設(shè)用地還是農(nóng)村建設(shè)用地，市場(chǎng)的交易雙方均為土地的轉(zhuǎn)讓方與土地的受讓方。農(nóng)村建設(shè)用地的實(shí)際占有者和使用者農(nóng)民就是土地的轉(zhuǎn)出方主體，集體經(jīng)濟(jì)組織是統(tǒng)一的建設(shè)用地的市場(chǎng)主體，他們?cè)谕恋氐囊患?jí)市場(chǎng)與購(gòu)買者直接交易。政府職能規(guī)范和管理不能直接參與。

交易的方式統(tǒng)一為易價(jià)交易，集體建設(shè)用地首次進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)也不再采取掛牌的方式，也統(tǒng)一為易價(jià)交易。堅(jiān)持城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等權(quán)利，同等對(duì)待。至于土地的交易價(jià)格水平則由市場(chǎng)的供求關(guān)系自然決定，政府不過(guò)多地參與，只是在必要的時(shí)候發(fā)揮其宏觀調(diào)控的政府職能，維持建設(shè)用地市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

（三）統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)下的收益分配原則

在這個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)下，土地所有的出讓收入完全歸出讓主體。土地的流轉(zhuǎn)是土地所有者實(shí)現(xiàn)土地資本收益的渠道，是土地使用權(quán)的交易，屬于市場(chǎng)主體之間的行為。政府不再對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行審批制，不參與土地流轉(zhuǎn)的收益分配。但是，政府依舊要在建設(shè)用地的交易過(guò)程中進(jìn)行稅收管理，還是要正常的征收財(cái)產(chǎn)權(quán)稅。

（四）政府的監(jiān)管與服務(wù)

建設(shè)用地使用權(quán)出租、出讓或作價(jià)入股出資的，建設(shè)用地的所有者和使用者應(yīng)該持土地相關(guān)權(quán)屬證明、合同，按規(guī)定向市縣人民政府土地行政主管部門申請(qǐng)辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)屬證明。市縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法辦理。政府在這過(guò)程中應(yīng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，充分發(fā)揮政府的管理、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)服務(wù)職能，同時(shí)防止自身的權(quán)力膨脹。加強(qiáng)宣傳力度，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)下的土地流轉(zhuǎn)政策的了解，完善土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)制。不能放任違法的土地交易行為，對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)那些建設(shè)用地閑置的，閑置狀況改正之前，暫停辦理其新增的建設(shè)用地審批手續(xù)；集體建設(shè)用地非法用于開發(fā)商品房地產(chǎn)項(xiàng)目和進(jìn)行住宅建設(shè)，拒不改正的，責(zé)令其交還土地；不按規(guī)定實(shí)行公開交易的，政府不為其辦理產(chǎn)權(quán)變更的登記或者其他權(quán)利登記手續(xù)。防止在市場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)土地壟斷、土地濫用等現(xiàn)象。

五、失地農(nóng)民利益的保障

（一）如何用法律保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，屬于用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在有效存在的前提下，在不改變農(nóng)村土地集體所有制，不改變其主體種類與農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，原有的家庭承包者通過(guò)合法的途徑將該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者從該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人后其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。

農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)是對(duì)利益主體和利益關(guān)系進(jìn)行的重新配置，農(nóng)民會(huì)在這一過(guò)程中獲得諸多的利益。這些利益主要包括：（1）農(nóng)民通過(guò)對(duì)土地的占有、使用和處分而獲取的利益。土地轉(zhuǎn)出獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。（2）土地的受讓方獲得土地的同時(shí)得到的國(guó)家為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展和關(guān)照農(nóng)民所提供的各種政策性補(bǔ)助、補(bǔ)貼。比如，超過(guò)60歲以上農(nóng)村老人的補(bǔ)助、糧補(bǔ)貼、油補(bǔ)貼（農(nóng)用機(jī)動(dòng)車輛農(nóng)作耗油量的補(bǔ)助）等。（3）單位面積的農(nóng)地產(chǎn)量出售后獲得的收入，農(nóng)忙時(shí)的農(nóng)地雇工收入，土地作價(jià)入股后分得的紅利，農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)讓后，擺脫土地的牽絆后進(jìn)城務(wù)工所得的勞動(dòng)收入等。

保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，需要實(shí)體法律與程序法律的雙重保障。

實(shí)體上，通過(guò)《物權(quán)法》確定土地所有權(quán)主體以及其他部分權(quán)利權(quán)屬的同時(shí)賦予農(nóng)民更多的法律權(quán)益。在現(xiàn)階段，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為30年，而在法律上土地的使用權(quán)是無(wú)期限限制的，如果將土地的使用權(quán)給農(nóng)民，相對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)更為有益。

通過(guò)《土地承包經(jīng)營(yíng)法》從法律上賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障，界定好土地承包經(jīng)營(yíng)的方式、種類等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式也應(yīng)從單一化向多樣化發(fā)展。

盡快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章。對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則，具體規(guī)則，主體的限制，土地的類型，流轉(zhuǎn)方式，市場(chǎng)價(jià)格，監(jiān)管機(jī)制，法律責(zé)任等諸多內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的各主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定。促使土地流轉(zhuǎn)中的各方當(dāng)事人在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

程序上，通過(guò)完善《土地仲裁法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》來(lái)為土地流轉(zhuǎn)者們開創(chuàng)多條救濟(jì)途徑。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中若產(chǎn)生糾紛，可通過(guò)土地裁決部門及時(shí)、公正地解決；若是對(duì)裁決不滿，還可以提起行政訴訟。若是土地流轉(zhuǎn)主體（行政相對(duì)人）認(rèn)為基層政府的監(jiān)管與征收等具體行政行為侵害了其合法權(quán)益，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議；若是對(duì)復(fù)議結(jié)果不滿意，還可以再提起行政訴訟，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)利益的程序保障。

（二）農(nóng)民失去土地后后續(xù)生活如何保障

1.改進(jìn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度

為了避免因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)后農(nóng)民因?yàn)槭ナ杖雭?lái)源生活無(wú)法保障，我們應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)其實(shí)施有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，征地的補(bǔ)償即便不能做到對(duì)失地?fù)p失的全部賠償至少要保證土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的日常生活和消費(fèi)[4]。

目前，我國(guó)對(duì)土地征收后的補(bǔ)償范圍僅限于土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)，土地的房屋補(bǔ)償或農(nóng)作物的補(bǔ)償?shù)龋h(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的日常生活需要，加之補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)高、補(bǔ)償費(fèi)用偏低嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。筆者建議，在對(duì)征地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，應(yīng)該在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮一下土地的潛在收益和隱性利用價(jià)值。

2.建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

首先，建立和完善最低生活保障制度，根據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際生活水平制定最低生活保障線，確保那些人均家庭收入低于最低社會(huì)生活保障線的農(nóng)民能夠得到最低生活保障救助，得到生活補(bǔ)貼避免生活溫飽出現(xiàn)問(wèn)題。

其次，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，確保失地農(nóng)民享有穩(wěn)定的醫(yī)療保障。

最后，建立和完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。受我國(guó)計(jì)劃生育獨(dú)生子女政策的影響，我國(guó)更早地進(jìn)入到了人口老齡化社會(huì)。一對(duì)成年男女婚后要養(yǎng)活至少4位老人，這給他們帶來(lái)了很大的壓力。在農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)青年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工留下孤寡老人無(wú)人照顧。農(nóng)民對(duì)于養(yǎng)老問(wèn)題產(chǎn)生恐慌，養(yǎng)老問(wèn)題的日趨嚴(yán)重也阻礙了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，我們要建立和完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由各地人民政府與農(nóng)民共同出資為普通農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)。政府獨(dú)自出資對(duì)失去土地的，上了年紀(jì)的農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)[5]。

3.政府幫助失地農(nóng)民再就業(yè)

政府可以給予接納失地農(nóng)民的企業(yè)和單位獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)這種方式來(lái)為失地農(nóng)民尋求再就業(yè)出路。

政府加大對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的修建，修建公路、廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以此來(lái)為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

對(duì)于一些年輕失地農(nóng)民政府可以幫助他們進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，上技術(shù)學(xué)校學(xué)習(xí)就業(yè)技能，讓其有一技之長(zhǎng)，可以從事一些技術(shù)類的工作。

政府積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)并為其放寬相關(guān)政策。對(duì)于開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民可以適度降低貸款利息，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)后，在繳納個(gè)人所得稅時(shí)可以適當(dāng)優(yōu)惠，以減少失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)初期的難度。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 葉敏.論以原劃撥地作價(jià)入股的土地使用權(quán)性質(zhì)[J].城市開發(fā)，1997，（2）：127-139.

篇10

（一）財(cái)產(chǎn)課稅體系的比較廣義地看，世界各國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)的課稅主要分為三大體系，一是對(duì)轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的交易行為征稅，多以流轉(zhuǎn)額為計(jì)稅依據(jù)，一般以營(yíng)業(yè)稅、轉(zhuǎn)讓稅、登記稅、印花稅或增值稅等形式，征收比例稅率或累進(jìn)稅率；二是對(duì)占有、使用財(cái)產(chǎn)進(jìn)行課稅，多以財(cái)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，分為對(duì)全部財(cái)產(chǎn)征稅（一般財(cái)產(chǎn)稅）和對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)征稅（如土地稅，房屋稅、房地產(chǎn)稅），征收比例稅率或累進(jìn)稅率；三是對(duì)轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的收益征稅，如土地增值稅，多采用累進(jìn)稅率。

（二）財(cái)產(chǎn)稅比重的比較據(jù)OECD組織資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅收入占地方稅收入總額比例較高，美國(guó)占80%，加拿大占84.5%，英國(guó)占93%，澳大利亞則高達(dá)99.6%.由于財(cái)產(chǎn)稅征收金額較大、權(quán)數(shù)較重，從而形成了“多征稅、多提供公共服務(wù)、稅源多增加”的良性循環(huán)機(jī)制，使其在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了積極的調(diào)節(jié)作用。發(fā)展中國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收入比重較低，但多把財(cái)產(chǎn)稅劃歸地方收入。亞洲國(guó)家的一些大城市房地產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重一般在23%～54%之間。由此可見，世界各國(guó)財(cái)產(chǎn)稅在地方稅中都占有舉足輕重的地位，是地方財(cái)力的重要來(lái)源。

（三）財(cái)產(chǎn)稅制要素的比較1、課稅主體。轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)交易行為的課稅主體多數(shù)以賣方為納稅人；也有以買方為納稅人，主要是設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)或房地產(chǎn)購(gòu)置稅的國(guó)家，如韓國(guó)、日本等。世界各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)讓、占有和使用財(cái)產(chǎn)的課稅，納稅人一般是產(chǎn)權(quán)所有者或使用者。

2、課稅對(duì)象和稅基。對(duì)世界上多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)稅最主要的課稅對(duì)象是房屋和土地，但在具體征稅對(duì)象和稅基上又各有區(qū)別。有的國(guó)家單獨(dú)對(duì)房屋、土地課稅，計(jì)稅依據(jù)是財(cái)產(chǎn)的資本市場(chǎng)價(jià)值或評(píng)估價(jià)值或其年租金。各國(guó)征收財(cái)產(chǎn)稅的房屋范圍不盡一致：如加拿大、印尼、美國(guó)、瑞典都將土地和建筑物的資本價(jià)值納入稅基；但瑞典只有住宅用地和住宅樓繳納財(cái)產(chǎn)稅，剔除了商業(yè)財(cái)產(chǎn)；英國(guó)對(duì)包括樓房、平房、公寓、活動(dòng)房屋和可供居住用的船只等，以其估定價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)征稅；有的國(guó)家將土地、房屋并入其他財(cái)產(chǎn)一起課稅。如日本將原來(lái)分開征收的地租稅、房屋稅，船舶稅、鐵路稅等財(cái)產(chǎn)稅稅種合并征收固定資產(chǎn)稅。其中對(duì)房屋課稅的納稅人是房屋的所有者，課稅對(duì)象包括納稅人擁有的一切房屋，計(jì)稅基礎(chǔ)是房屋的估定價(jià)值；巴西的土地稅分為農(nóng)村土地稅和城市財(cái)產(chǎn)稅，前者的課稅對(duì)象是用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的土地，城鎮(zhèn)土地不在應(yīng)稅范圍內(nèi)，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)按土地面積和土地使用比率分為三類計(jì)征，后者的課稅對(duì)象是城市土地和土地上的房屋及建筑物，計(jì)稅依據(jù)是應(yīng)稅土地和房屋建筑物的評(píng)估價(jià)值。

3、稅率。比較廣泛使用比例稅率，在對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益和流轉(zhuǎn)額課稅時(shí)也采用累進(jìn)稅率，僅有個(gè)別國(guó)家采用定額稅率。稅率可由中央政府法定，也可由地方政府根據(jù)受益人的預(yù)算需要和預(yù)算周期確定。如美國(guó)、加拿大，稅率的確定一般由地方政府自行決定，較高一級(jí)政府只對(duì)其設(shè)限制規(guī)定。而丹麥、法國(guó)和日本，中央政府對(duì)地方政府征收的稅率都規(guī)定了固定限額或最高額。

4、起征點(diǎn)和減免稅優(yōu)惠。一些國(guó)家或地區(qū)在稅收管轄權(quán)內(nèi)，對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅制定有起征點(diǎn)，如澳大利亞維多利亞州對(duì)低于14萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不征稅，日本對(duì)土地占有稅也規(guī)定了免征額，確定了固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅的最低起征點(diǎn)。同時(shí)各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)用地給予不同程度的減免稅。荷蘭、英國(guó)、澳大利亞和瑞典農(nóng)業(yè)用地全部不計(jì)入稅基。法國(guó)對(duì)農(nóng)場(chǎng)建筑實(shí)行免稅，其他許多國(guó)家都通過(guò)特殊估價(jià)和征稅措施給農(nóng)業(yè)提供稅收優(yōu)惠待遇，如日本對(duì)城區(qū)的農(nóng)業(yè)用地按其估算價(jià)值的一半進(jìn)行征稅；國(guó)際上對(duì)林地一般都提供免稅待遇。如智利、法國(guó)都給林地提供了免稅照顧。

二、我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題目前，我國(guó)采用的是個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅，主要稅種有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅，有人也把土地增值稅、耕地占用稅包括進(jìn)去。

我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅制在以下方面存在著明顯的不足：一是財(cái)產(chǎn)課稅范圍窄、稅種少，收入規(guī)模小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)財(cái)產(chǎn)稅收入約占稅收總收入的2.04%，約占地方稅收入的4.12%.據(jù)四川省及成都市“九五”期間的統(tǒng)計(jì)，財(cái)產(chǎn)各稅占全部地方稅收的比重約5%～6%.由于所占比重過(guò)低，導(dǎo)致其職能弱化，難于充分發(fā)揮調(diào)節(jié)功能作用；二是內(nèi)外兩套財(cái)產(chǎn)稅制，既增加了征管難度，又不符合世貿(mào)組織要求的統(tǒng)一、公平、公正的原則；三是計(jì)稅依據(jù)不合理、不規(guī)范；四是財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度、財(cái)產(chǎn)登記制度和財(cái)產(chǎn)稅收政策不健全，稅收征管不嚴(yán)，部門協(xié)作配合不夠，稅款流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重；五是個(gè)別稅種設(shè)置重疊，稅基交叉，存在重復(fù)征稅之嫌。

三、國(guó)際財(cái)產(chǎn)稅制借鑒

（一）稅種設(shè)置覆蓋面廣、征收范圍寬。目前，各國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅覆蓋了財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、占有、使用和收益各環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了稅制調(diào)節(jié)課稅對(duì)象價(jià)值運(yùn)動(dòng)全過(guò)程的客觀要求。征收范圍較寬，不僅僅局限于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，而且也包括農(nóng)村、農(nóng)場(chǎng)建筑物和土地。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅廣泛受到各國(guó)重視。

（二）各國(guó)普遍建立以市場(chǎng)價(jià)值（又稱改良資本價(jià)值）或評(píng)估價(jià)值為核心的稅基體系。以價(jià)值為核心能夠準(zhǔn)確反映真實(shí)的稅基，隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)稅基的提高進(jìn)而穩(wěn)步提高財(cái)產(chǎn)稅收入；同時(shí)，也可以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的原則。

（三）稅率設(shè)計(jì)以比例稅率和累進(jìn)稅率居多。對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、占有、使用環(huán)節(jié)多采用比例稅率，對(duì)收益和所得環(huán)節(jié)多采用累進(jìn)稅率，但這不是絕對(duì)的，各國(guó)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)、文化背景設(shè)計(jì)各具特色的稅率制度；各國(guó)的遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅稅率仍將以超額累進(jìn)稅率為主，但級(jí)次表現(xiàn)出減少趨勢(shì)。

（四）大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了規(guī)范而嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)登記和系統(tǒng)、完整的財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度。這是財(cái)產(chǎn)稅課稅的基礎(chǔ)，但發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家比較有較大的差距。

（五）建立內(nèi)外統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)稅制。

四、改革財(cái)產(chǎn)稅制的建議

（一）合理設(shè)置稅種，增加稅種覆蓋面1、合并、統(tǒng)一房地產(chǎn)稅制，設(shè)立房地產(chǎn)稅。合并現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等三個(gè)稅種，設(shè)立統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。一方面體現(xiàn)了世貿(mào)組織的國(guó)民待遇原則，另一方面符合簡(jiǎn)化稅制、便于征管和降低征收成本的國(guó)際通行做法。而且城鎮(zhèn)土地使用稅本身屬于財(cái)產(chǎn)稅而非資源稅，“房依地存、地隨房走”，房屋和土地的規(guī)劃、評(píng)估緊密相連，城鎮(zhèn)土地的國(guó)家所有不影響三稅的合并和統(tǒng)一；且房?jī)r(jià)的上漲多半緣于地價(jià)的上漲，三稅統(tǒng)一有可行的理論基礎(chǔ)。

2、合并內(nèi)外兩套車船稅稅制。對(duì)凡在我國(guó)境內(nèi)擁有車船的單位和個(gè)人，不論車船是否被使用以及使用的頻率如何，均應(yīng)繳納車船稅。

3、適時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。在遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的開征上，一是要科學(xué)地選擇稅制模式?；谖覈?guó)遺產(chǎn)繼承人可自行分割交接財(cái)產(chǎn)，公民的納稅意識(shí)不強(qiáng)等實(shí)際情況，宜選擇美國(guó)等實(shí)行的總遺產(chǎn)稅制和總贈(zèng)與稅制。即對(duì)被繼承人的遺產(chǎn)總額征收遺產(chǎn)稅，對(duì)贈(zèng)與人的財(cái)產(chǎn)征收贈(zèng)與稅。二是科學(xué)確定征稅對(duì)象、范圍及征管程序。參照國(guó)際慣例，課稅對(duì)象范圍應(yīng)包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，以超額累進(jìn)稅率并規(guī)定適當(dāng)?shù)钠鹫鼽c(diǎn)，合理確定扣除項(xiàng)目，如設(shè)喪葬費(fèi)用扣除，遺產(chǎn)管理費(fèi)用扣除、債務(wù)扣除、捐贈(zèng)扣除、合理負(fù)擔(dān)費(fèi)用扣除等。最后，制定有關(guān)部門相互協(xié)調(diào)配合的征管措施。

（二）擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅征收范圍1、擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的征稅范圍。一是房地產(chǎn)稅的征稅范圍應(yīng)該擴(kuò)大到農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的土地及房屋。與此同時(shí)，相應(yīng)調(diào)整降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出稅負(fù)。二是對(duì)城鎮(zhèn)居民擁有的房屋征收房地產(chǎn)稅。隨著我國(guó)住宅商品化的發(fā)展和人們收入水平的提高，私人擁有的房產(chǎn)不斷增加，已經(jīng)具備了對(duì)私有房產(chǎn)課稅的條件。同時(shí)，房屋的折算價(jià)值分配逐步向高收入個(gè)人傾斜，因而對(duì)城鎮(zhèn)居民自用住房課征（比例稅率）財(cái)產(chǎn)稅在整體上將產(chǎn)生“累進(jìn)”效應(yīng)。在具體征收時(shí)，可借鑒國(guó)際通行做法，對(duì)人均居住面積設(shè)置起征點(diǎn)，對(duì)城鎮(zhèn)居民自用房課征比例稅，使城市房地產(chǎn)稅的納稅人涵蓋全部城鎮(zhèn)土地和房屋的所有人。

2、合理設(shè)置房地產(chǎn)稅的稅目。我國(guó)房地產(chǎn)稅可下設(shè)農(nóng)村土地使用稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅，前者對(duì)農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的田、地、山、蕩占地課征，后者主要對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人擁有的土地使用權(quán)及土地上的房屋和建筑物課征。城郊結(jié)合部的土地及房屋、建筑的處理可借鑒巴西的做法，即確定土地是否屬于城市房地產(chǎn)稅的課稅范圍，一是看其是否作為農(nóng)用，二是在土地的1.5英里范圍內(nèi)至少有以下設(shè)施中的兩項(xiàng)：人行道、自來(lái)水主線、排污設(shè)施、街燈、公共學(xué)校。如土地不作為農(nóng)用，又符合第二項(xiàng)要求，就應(yīng)該視為城市土地。

（三）建立以市場(chǎng)價(jià)值為核心的稅基體系，科學(xué)確定財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)1、調(diào)整房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)。從國(guó)際上看，財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)包括年度租金價(jià)值，改良資本價(jià)值（市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值）、未改良資本價(jià)值和占用面積。改良資本價(jià)值制度的計(jì)稅依據(jù)是土地和房產(chǎn)的完全市場(chǎng)價(jià)值，更符合“量能納稅”原則。此外，該計(jì)稅依據(jù)具有“交易證據(jù)多、便于誠(chéng)信納稅，收入富有彈性”的特點(diǎn)，是各國(guó)的房地產(chǎn)稅趨于采用該計(jì)稅依據(jù)的重要因素。當(dāng)然，這需要相應(yīng)完善符合我國(guó)國(guó)情的房地產(chǎn)評(píng)價(jià)方法體系和房地產(chǎn)評(píng)估制度。

2、調(diào)整車船稅計(jì)稅依據(jù)。作為世界通行的財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)主要有兩種：一是依車船原值作一定比例的扣除；二是依車船的市場(chǎng)價(jià)值，即評(píng)估值。從理論上講，后者更科學(xué)，但是考慮到市場(chǎng)和評(píng)估工作本身的局限性、工作量和征收成本，現(xiàn)階段可采用前者作為計(jì)稅依據(jù)。至于扣除比例中央可規(guī)定一個(gè)幅度范圍，各地方政府視本地實(shí)際情況在此范圍內(nèi)確定具體的扣除比例。另外，對(duì)單位價(jià)值低于一定標(biāo)準(zhǔn)的車船給予免征照顧。

（四）合理確定各財(cái)產(chǎn)稅的稅率1、合理確定房地產(chǎn)稅的稅率。參照美國(guó)、加拿大的做法，在確定稅率的形式和大小時(shí)可以賦予地方政府一定幅度范圍（如0.5%～3%）內(nèi)的自。稅率的確定應(yīng)反映“寬稅基、低稅率”的稅制改革趨勢(shì)。

2、合理確定車船稅稅率。在以車船價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)的情況下，改過(guò)去的固定稅額為比例稅率，以公平稅賦，比例稅率的大小應(yīng)該與目前對(duì)車船的收費(fèi)及環(huán)保問(wèn)題統(tǒng)籌考慮。

（五）建立以財(cái)產(chǎn)評(píng)稅制度為核心的征管運(yùn)作體系1、建立以房地產(chǎn)評(píng)稅制度為核心的財(cái)產(chǎn)評(píng)稅制度體系。應(yīng)建立完善的財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估制度，制定評(píng)稅法規(guī)和操作規(guī)程，設(shè)置專門的財(cái)產(chǎn)評(píng)稅機(jī)構(gòu)，是未來(lái)財(cái)產(chǎn)稅制發(fā)展的基本趨勢(shì)。

2、建立與財(cái)產(chǎn)登記、評(píng)估、稅收征管有關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)信息進(jìn)行搜集、處理、存儲(chǔ)和管理，以獲取有效的財(cái)產(chǎn)信息和征管資料。

（六）財(cái)產(chǎn)稅的稅收優(yōu)惠問(wèn)題1、取消城鎮(zhèn)居民住房的財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠。避免對(duì)出租住房的歧視，有利于加強(qiáng)對(duì)個(gè)人私房出租的稅收征管。可對(duì)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的居民住房采取起征點(diǎn)的辦法予以免稅優(yōu)惠。