導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村新土地政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

Abstract:Land is a kind of very valuable and scarce and irreplaceable resource with a very important base position. The success of building a new socialist countryside is closely related with the land. Based on the analysis of three land policies of collective land transfer,increase and decrease connection of urban and rural construction land and land consolidation, this paper revealed the important role of land policy in promoting the building of new socialist countryside.

關(guān)鍵詞: 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè);集體土地流轉(zhuǎn);城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;土地整理

Key words: new socialist countryside construction;the collective land transfer;increase and decrease connection of urban and rural construction land;land consolidation

中圖分類號(hào):D669文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-4311(2010)28-0245-02

0引言

黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。因此黨的十六屆五中全會(huì)審議通過的“十一五”規(guī)劃建議,明確提出了繼續(xù)把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重,實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù),并提出建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村,這既是中央對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的要求,也是其總體目標(biāo)。這20個(gè)字包含的內(nèi)容極為豐富,涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理等方方面面。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)艱巨而長遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程,是根據(jù)中國目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題和中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段作出的重大決策,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)重要方面,是擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

土地是十分寶貴和稀缺的不可替代的重要資源,具有十分重要的基礎(chǔ)地位。土地所具有的養(yǎng)育、承載、資產(chǎn)增值等價(jià)值與功能是其他任何生產(chǎn)要素都無法比擬的。農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存、生活保障之根本,農(nóng)村土地政策直接關(guān)系到民生、民計(jì),是解決好 “三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。當(dāng)前中央提出的新農(nóng)村的建設(shè)總體目標(biāo)的五個(gè)方面無不與土地息息相關(guān)[1]。因此,結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)際,有效運(yùn)用好集體土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理等土地政策,對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有極其重要的意義。

1集體土地流轉(zhuǎn)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

1.1 集體土地流轉(zhuǎn)黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出,加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)市場,按照依法、自愿、有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。決定的提出給集體土地流轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)有力的政策支持。目前集體土地流轉(zhuǎn)主要指的是土地使用權(quán),既承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓,其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化,主要就是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)[2]。

人多地少是我國農(nóng)業(yè)的基本特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國農(nóng)戶平均承包土地7.5畝,分為5.7塊。耕地規(guī)模小、地塊零碎,是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化的根本制約因素。而集體土地流轉(zhuǎn)放開了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),這必然對(duì)擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模,發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu),提高土地產(chǎn)出率,加快由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變具有重要的意義。

1.2 集體土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的積極意義集體土地流轉(zhuǎn)的積極探索整合了農(nóng)村中各種分散的土地資源,改變傳統(tǒng)的單個(gè)農(nóng)戶家庭式低效率的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?提高了土地的整體效益,同時(shí)也為土地的集中、集約化生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。因此集體土地流轉(zhuǎn)的積極探索有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展規(guī)模集約農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè);有利于提高土地的使用效益,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置;有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富?！北貙⒕哂蟹e極地促進(jìn)作用。

1.3 集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意的問題目前集體土地流轉(zhuǎn)存在土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、服務(wù)不到位以及流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全等問題[3],因此必須密切結(jié)合各村實(shí)際,落實(shí)農(nóng)民群眾對(duì)承包土地的“長期而有保障的使用權(quán)”和自主經(jīng)營權(quán),推動(dòng)農(nóng)村土地依法、有償、規(guī)范、合理流轉(zhuǎn),并建立完善的社會(huì)保障機(jī)制和管理機(jī)制,采取各種措施鼓勵(lì)農(nóng)民采用多種不同形式進(jìn)行農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),從而加快農(nóng)村土地適度集中使用,促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展,使農(nóng)業(yè)更快更好地與市場結(jié)合起來,早日實(shí)現(xiàn)具有中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號(hào))中提出“鼓勵(lì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策。具體來看,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡稱項(xiàng)目區(qū)),通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施,在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上,最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量,節(jié)約集約利用建設(shè)用地,城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的意義掛鉤政策的實(shí)施,可以對(duì)空心村以及分散的自然村、偏遠(yuǎn)的行政村進(jìn)行重新規(guī)劃,不斷實(shí)現(xiàn)居民住宅向中心村、小集鎮(zhèn)集中和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園集中。因此掛鉤政策的實(shí)施有利于在一定程度上改變我國農(nóng)村居民點(diǎn)“散、亂、多”的特點(diǎn),促進(jìn)耕地和基本農(nóng)田的集中分布,達(dá)到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用集約度的效果[4];有利于推動(dòng)農(nóng)村居民點(diǎn)向中小城鎮(zhèn)集中,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè);有利于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?fàn)幦〗ㄔO(shè)用地指標(biāo),繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

2.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)注意的問題值得注意的是,當(dāng)前掛鉤政策在實(shí)施中也存在一定的問題如:規(guī)劃欠科學(xué),隨意性大;重指標(biāo)使用,輕實(shí)施管理以及資金缺口大,保障不到位等問題[5]。因此實(shí)施掛鉤政策時(shí),必須緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,科學(xué)確定項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn),合理布局,穩(wěn)步推進(jìn)。另外還應(yīng)采取市場化運(yùn)作方式,多渠道籌集資金,并完善相應(yīng)的政策和法律,保障掛鉤政策的科學(xué)實(shí)施。

3土地整理與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

3.1 土地整理《中華人民共和國土地管理法》第41條規(guī)定“國家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,按照土地利用總體規(guī)劃,對(duì)田、水、路、林、村綜合整治,提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”。具體來看土地整理是指采用工程、生物等措施,對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治,增加有效耕地面積,提高土地質(zhì)量和利用效率,改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。通過土地整理,可以增加有效耕地面積,提高耕地質(zhì)量,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件,改善生態(tài)環(huán)境,被世界各國看成促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展的重要手段[6]。

3.2 土地整理政策在推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用土地整理通過對(duì)農(nóng)村中的耕地、居民點(diǎn)的整理以及未利用地的開發(fā),可以實(shí)現(xiàn)田、水、路、林、村科學(xué)合理布局。因此實(shí)施土地整理有利于盤活農(nóng)村的各種土地資源,提高土地利用率;有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,增加有效耕地面積,提升耕地質(zhì)量,有利于提高耕地產(chǎn)出,增加農(nóng)民收入;有利于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境,拓展新農(nóng)村建設(shè)提出的“村容整潔”的內(nèi)涵和范疇[7]。

3.3 實(shí)施土地整理時(shí)應(yīng)注意的問題土地整理是建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制的重要組成部分,是構(gòu)建農(nóng)業(yè)資源安全生產(chǎn)的平臺(tái),是支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)重要工作,直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益,因此在實(shí)施土地整理項(xiàng)目時(shí),應(yīng)緊密結(jié)合各村實(shí)際,建立相應(yīng)的制度和保障措施,不斷適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要,著眼從服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民入手,積極推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

4結(jié)論

集體土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理三項(xiàng)土地政策與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。這三項(xiàng)土地政策是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段和強(qiáng)大推動(dòng)力,農(nóng)村的綜合發(fā)展也是實(shí)施這三項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。因此,在進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中,必須與這三項(xiàng)土地政策有機(jī)集合起來,利用集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅向中心村和小集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園集中、通過開展土地整理實(shí)現(xiàn)田、水、路、林、村的科學(xué)規(guī)劃,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總目標(biāo)。

參考文獻(xiàn):

[1]范春生,楊韜,邢賀滿.放活土地政策,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)[J].國土資源,2009,(7).

[2]張後軍.簡析土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的積極意義[J].中國集體經(jīng)濟(jì),2009,(7).

[3]唐寅,歐陽小健.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對(duì)策探討[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2009,(20).

[4]李旺君,王雷.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析[J].國土資源情報(bào),2009,(4).

篇2

一、今年工作回顧

（一）農(nóng)經(jīng)總體工作安排部署方面

1、提出工作意見。我站在《*農(nóng)經(jīng)》第4期簡報(bào)上印發(fā)了《關(guān)于做好20*年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革與農(nóng)村經(jīng)營管理工作的意見》，作為今年我縣農(nóng)經(jīng)工作的綱領(lǐng)性文件，用以指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)經(jīng)工作，圓滿完成各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

2、編印《*農(nóng)經(jīng)》簡報(bào)。借助于《*農(nóng)經(jīng)》工作簡報(bào)，為全縣廣大農(nóng)經(jīng)工作者提供一個(gè)學(xué)習(xí)法律、宣傳政策、增長業(yè)務(wù)、瀏覽信息、交流經(jīng)驗(yàn)、激勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后以及營造一個(gè)百家爭鳴的工作平臺(tái)。截至目前，我局農(nóng)經(jīng)站已印發(fā)《*農(nóng)經(jīng)》17期次，起到了很好的宣傳指導(dǎo)作用。

（二）農(nóng)村土地承包管理方面

1、扎實(shí)開展農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作，并將之作為今年我縣農(nóng)經(jīng)工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

（1）成立機(jī)構(gòu)。根據(jù)省、市、縣強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作的統(tǒng)一部署和要求，我站在局農(nóng)村土地政策督查協(xié)調(diào)組的基礎(chǔ)上單獨(dú)設(shè)立農(nóng)村土地政策落實(shí)情況指導(dǎo)組，負(fù)責(zé)對(duì)全縣農(nóng)村土地政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作的組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策指導(dǎo)。

（2）制定方案。為指導(dǎo)全縣農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作的順利進(jìn)行，制定并印發(fā)了《*縣農(nóng)業(yè)局開展強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作實(shí)施方案》。

（3）下發(fā)表格。為切實(shí)開展農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作，根據(jù)省、市的部署并結(jié)合本縣實(shí)際，制定并下發(fā)了《農(nóng)村土地政策落實(shí)情況自查自糾登記表》（一）、（二）、（三）。

（4）開展培訓(xùn)。為確保我縣農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作的規(guī)范運(yùn)作，在全縣強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作動(dòng)員大會(huì)暨業(yè)務(wù)培訓(xùn)班上，我站安排人員就農(nóng)村土地政策落實(shí)監(jiān)督檢查工作目的、要點(diǎn)、我縣農(nóng)村土地政策落實(shí)中存在的問題、本次監(jiān)督檢查工作步驟、自查自糾登記表的填報(bào)等事項(xiàng)作了詳細(xì)講解，收到了滿意效果。

（5）督查指導(dǎo)。為避免農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作出現(xiàn)“轟轟烈烈搞動(dòng)員，扎扎實(shí)實(shí)走過場”現(xiàn)象，我站先后2次組織開展了對(duì)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作的監(jiān)督檢查與整改指導(dǎo)，有效地促進(jìn)了工作進(jìn)度和提升了工作效果。

（6）督促整改。為督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定切實(shí)可行整改措施并抓好落實(shí)，確保農(nóng)村土地承包政策落到實(shí)處，我站在做好及時(shí)反饋的基礎(chǔ)上，以縣人民政府辦公室的名義擬訂責(zé)任狀，逐一下發(fā)整改通知，要求將督查中發(fā)現(xiàn)的涉及7個(gè)大方面，其中權(quán)證、合同、表冊(cè)填寫中存在的36個(gè)不規(guī)范以及督查未發(fā)現(xiàn)但可能存在的其他方面情況等問題限期整改到位。

（7）認(rèn)真匯總。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作結(jié)束后，我站及時(shí)將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的自查自糾登記表進(jìn)行審核匯總上報(bào)。

（8）及時(shí)總結(jié)。為正確指導(dǎo)下一步工作的開展，我站及時(shí)對(duì)全縣農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作的開展情況、工作措施、經(jīng)驗(yàn)做法、存在問題進(jìn)行了總結(jié)，明確了下步工作努力的方向，有針對(duì)性地提出了咨詢意見。

（9）按時(shí)匯報(bào)。為及時(shí)反映動(dòng)態(tài)、研究措施、制定辦法、推動(dòng)工作，我站堅(jiān)持在自查自糾期間每星期五向市農(nóng)村土地政策督查協(xié)調(diào)組、縣強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯報(bào)我縣農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作進(jìn)展情況，截至到今年7月上旬，共匯報(bào)工作13次。

（10）調(diào)解糾紛。農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作開展之前，我縣已有3起農(nóng)村土地承包糾紛至省、市農(nóng)業(yè)部門。這3起案件由于情況較為復(fù)雜，涉及的時(shí)間段又較長，所以一直未能調(diào)解到位。我站正是抓住開展這次強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作的大好契機(jī)，有力地督促鄉(xiāng)村落實(shí)屬地管理責(zé)任，按政策規(guī)定合理調(diào)處糾紛，依法保護(hù)群眾利益。到今年6月初，這3起省、市轉(zhuǎn)辦下來的群眾件已全部調(diào)處落實(shí)到位。

2、大力宣傳省實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法，積極推進(jìn)我縣農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作。為便于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實(shí)省實(shí)施辦法，促進(jìn)農(nóng)村土地承包政策的落實(shí)，我站在《*農(nóng)經(jīng)》第5期簡報(bào)上全文編發(fā)了省實(shí)施辦法，供各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織學(xué)習(xí)和抓好落實(shí)。

3、組織開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況專題調(diào)研活動(dòng)，逐步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，減少直至消除農(nóng)村土地承包糾紛隱患。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范是引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛較大的隱患之一。為規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，減少直至消除農(nóng)村土地承包糾紛隱患，根據(jù)省、市農(nóng)業(yè)部門的部署和要求，我站擬發(fā)了《關(guān)于組織開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況專題調(diào)研工作的通知》，掀起了我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專題調(diào)研活動(dòng)的，并在《*農(nóng)經(jīng)》第8期簡報(bào)上編發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》格式范文，指導(dǎo)各鄉(xiāng)村規(guī)范簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

（三）農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理方面

1、進(jìn)一步堅(jiān)持和完善了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的專項(xiàng)治理部門責(zé)任制，下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》文件，落實(shí)了《*市農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作考核辦法》，通過考核促進(jìn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的落實(shí)。

2、進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村行政事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)和

村級(jí)組織收費(fèi)行為的監(jiān)督，加大了對(duì)農(nóng)民補(bǔ)助補(bǔ)償和村級(jí)補(bǔ)助資金落實(shí)的監(jiān)管力度，同時(shí)，將各部門對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的收費(fèi)項(xiàng)目納入了農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管范疇。

3、大力宣傳《*省農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），促進(jìn)廣大農(nóng)村基層干部依法行政，依法辦事，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。為方便鄉(xiāng)村干部全面理解和掌握《條例》的精神實(shí)質(zhì)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我站在《*農(nóng)經(jīng)》第16期簡報(bào)上全文編發(fā)了《條例》，供各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織學(xué)習(xí)宣傳和抓好貫徹實(shí)施。

4、組織開展農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作大檢查。為全面摸清我縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀和各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，進(jìn)一步完善農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管制度，進(jìn)一步提高農(nóng)村基層干部對(duì)減負(fù)工作重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，我站組織開展了一次全縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作大檢查，有力地推動(dòng)了各項(xiàng)減負(fù)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)。

5、進(jìn)一步健全了農(nóng)民負(fù)擔(dān)接待、受理、督辦、查處、反饋制度，確保了專人接待，督辦有力，處理到位，反饋及時(shí)。

（四）農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)方面

1、繼續(xù)做好抓點(diǎn)示范工作。為充分發(fā)揮示范帶動(dòng)效應(yīng)，今年

已確定3家農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)示范點(diǎn)，目前已進(jìn)入較為規(guī)范的運(yùn)作階段。抓點(diǎn)示范的目的是培育一批依法經(jīng)營、實(shí)力較強(qiáng)、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作社，帶動(dòng)全縣農(nóng)民專業(yè)合作社快速健康發(fā)展。

2、認(rèn)真做好農(nóng)民專業(yè)合作組織統(tǒng)計(jì)監(jiān)測分析工作。為給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門決策提供科學(xué)依據(jù)，我站嚴(yán)格按照上級(jí)要求，認(rèn)真布置農(nóng)民專業(yè)合作組織統(tǒng)計(jì)監(jiān)測分析上報(bào)工作，及時(shí)完成了我縣24家農(nóng)民專業(yè)合作組織情況統(tǒng)計(jì)信息的網(wǎng)上上報(bào)工作。

3、積極籌劃農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度培訓(xùn)工作。為規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理工作，根據(jù)省、市農(nóng)經(jīng)部門的部署和要求，我站結(jié)合縣里的實(shí)際情況制定了農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、財(cái)會(huì)人員以及鄉(xiāng)、村農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)指導(dǎo)員培訓(xùn)計(jì)劃，定于今年底舉辦2期農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度培訓(xùn)班。

（五）農(nóng)村財(cái)務(wù)管理方面

1、總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)。我站及時(shí)總結(jié)去年村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)查找問題，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)工作面，下發(fā)20*年村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化試點(diǎn)工作方案，推進(jìn)我縣村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化工作進(jìn)程。

2、開展村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)調(diào)研活動(dòng)。我站積極組織開展村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)有關(guān)情況調(diào)研活動(dòng)，認(rèn)真剖解和分析當(dāng)前制約農(nóng)村改革發(fā)展的深層次矛盾和突出問題，為縱深推進(jìn)農(nóng)村綜合改革和做好村級(jí)公益事業(yè)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)及化解村級(jí)債務(wù)工作提供參考。

3、制訂業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃。今年是村級(jí)換屆選舉年，為切實(shí)提高村級(jí)財(cái)會(huì)人員的綜合素養(yǎng)并保持工作水平的長期穩(wěn)定與不斷鞏固，大力推進(jìn)我縣村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程，維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，逐步消除直至消滅因村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂等影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的不安定因素，我站據(jù)實(shí)制訂了村級(jí)財(cái)會(huì)人員20*年至2010年3年業(yè)務(wù)培訓(xùn)計(jì)劃，并著手計(jì)劃的逐步落實(shí)。

4、組織開展村（居）委會(huì)干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)工作。為進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)和農(nóng)村基層組織建設(shè)，客觀公正地評(píng)價(jià)村（居）委會(huì)干部任期內(nèi)的功過是非，幫助選民選出作風(fēng)正派、廉潔公正、為民辦實(shí)事的好干部，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益，推進(jìn)和完善村務(wù)公開和民主管理制度，根據(jù)市村級(jí)換屆選舉工作會(huì)議精神以及我縣第七屆村（居）委會(huì)換屆選舉工作的統(tǒng)一部署和要求，我站組織開展了對(duì)全縣141個(gè)村（居）委會(huì)干部的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)工作，培訓(xùn)審計(jì)人員34人，共審計(jì)村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)收入6290.6萬元，財(cái)務(wù)支出5738.7萬元。

5、健全和完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度。為進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，建立村級(jí)財(cái)務(wù)長效管理機(jī)制，我站已在《*農(nóng)經(jīng)》第2期、第14期分別印發(fā)了《*縣村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)收支預(yù)決算制度》、《*縣村集體經(jīng)濟(jì)組織貨幣資金管理制度》，并以縣政府辦的名義下發(fā)《*縣村級(jí)財(cái)務(wù)管理責(zé)任追究辦法》，同時(shí)在今后的工作簡報(bào)中將繼續(xù)印發(fā)村級(jí)財(cái)務(wù)管理相關(guān)制度，以推動(dòng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理走向規(guī)范化、程序化、制度化。

二、存在的主要問題

（一）農(nóng)村土地承包管理方面

1、屬地管理責(zé)任落實(shí)不夠到位。一是仍然有部分村目前還未成立農(nóng)村土地承包糾紛案件接待受理機(jī)構(gòu)，對(duì)群眾土地承包件調(diào)處不力，存在踢皮球的現(xiàn)象；二是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)把農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解工作看作是農(nóng)經(jīng)部門的事情，對(duì)此項(xiàng)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠；三是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對(duì)農(nóng)村土地承包工作中出現(xiàn)的問題研究不深，辦法不多，甚至出現(xiàn)畏難情緒；四是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有深刻領(lǐng)會(huì)和掌握農(nóng)村土地承包法律法規(guī)政策精神，工作指導(dǎo)不力。

2、土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范。大多數(shù)鄉(xiāng)、村、組農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地只履行口頭協(xié)議，未簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，缺乏規(guī)范管理，埋下農(nóng)村土地承包糾紛隱患。

3、土地承包檔案保管不夠規(guī)范。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于電腦通用，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫安全性差，甚至由于人動(dòng)丟失軟件安裝光盤等；大多數(shù)村農(nóng)村土地承包檔案保管不規(guī)范、不完整，有待進(jìn)一步清理整頓。

4、部分村干部工作上有著抵觸情緒。有的村干部對(duì)落實(shí)農(nóng)村土地承包政策存有抵觸情緒，工作開展欠積極主動(dòng)，協(xié)調(diào)配合不到位。

5、土地承包管理工作經(jīng)費(fèi)缺乏保障。目前農(nóng)村土地承包管理工作經(jīng)費(fèi)還未列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)沒有保障，開展工作缺乏活力，難以開創(chuàng)工作新局面。

（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理方面

1、少數(shù)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)、基層干部開始放松對(duì)減負(fù)工作重要性的認(rèn)識(shí)，已經(jīng)出現(xiàn)麻痹松懈思想。這些思想的存在，不利于減負(fù)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)，很有可能因工作上的松弛出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的苗頭。

2、減負(fù)工作的組織協(xié)調(diào)、調(diào)查摸底和案件的查處難度加大。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)質(zhì)上的減輕，有很大一部分人認(rèn)為減負(fù)辦不再那么重要；二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位多，減負(fù)工作牽涉的部門又廣，如果從部門利益的角度出發(fā)，確實(shí)難以協(xié)調(diào)平衡好相互間的關(guān)系；三是減負(fù)辦查處問題受單位性質(zhì)的制約，缺乏強(qiáng)有力的后盾保障，措施不硬，難以奏效。

3、對(duì)農(nóng)民建房收取的一些費(fèi)用可能與中央、省、市減負(fù)政策規(guī)定相違背。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃所對(duì)圩鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)建房戶收取規(guī)劃費(fèi)、公共設(shè)施費(fèi)、環(huán)衛(wèi)費(fèi)、規(guī)劃押金等，用于規(guī)劃及公共設(shè)施配套建設(shè)方面；二是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土所對(duì)公路沿線規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房戶收取新建、拆建費(fèi)用。

4、一些農(nóng)村中小學(xué)校組織對(duì)學(xué)生統(tǒng)一收取平安保險(xiǎn)費(fèi)、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等。

5、個(gè)別村組在修橋鋪路時(shí)不按照預(yù)算籌資（組織捐資）施工驗(yàn)收結(jié)算的正常程序進(jìn)行，而是邊施工邊組織捐資或者先施工后組織捐資，由此可能導(dǎo)致因修橋鋪路款項(xiàng)籌集不足而拖欠部分工程款，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的安全隱患。

（三）農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)方面

1、缺乏高素質(zhì)的農(nóng)民專業(yè)合作社管理人才，導(dǎo)致合作社內(nèi)部運(yùn)作不夠規(guī)范，表現(xiàn)為：一是組織機(jī)構(gòu)不很健全，各自作用發(fā)揮不充分；二是管理制度不很完善，可操作性不強(qiáng)；三是決策不很民主，會(huì)員很少參與管理；四是風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不很強(qiáng)，會(huì)員只圖利益不愿擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；五是農(nóng)戶合作的甜頭尚小，參與合作意向不強(qiáng)。

2、一些農(nóng)民專業(yè)合作社由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭創(chuàng)辦，章程、規(guī)章制度都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門制訂，沒有農(nóng)民群眾的積極參與，合作社很難真正運(yùn)作起來。

（四）農(nóng)村財(cái)務(wù)管理方面

1、財(cái)務(wù)收支預(yù)決算制度執(zhí)行不到位，支出隨意性較大，缺乏控制與監(jiān)督。

2、白條列支現(xiàn)象嚴(yán)重，占支出票據(jù)的95％以上，不利于實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。

3、有的村財(cái)務(wù)收支入賬不及時(shí)，經(jīng)手、證明、驗(yàn)收、審批手續(xù)不全，民主理財(cái)監(jiān)督不到位。甚至存在個(gè)別村主要領(lǐng)導(dǎo)直接插手管理現(xiàn)金，嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)制度。

4、有的村會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)超范圍開支，金額較大，缺乏監(jiān)督約束。

5、有的村現(xiàn)金赤字現(xiàn)象較為嚴(yán)重，甚至年年赤字。究其原因：一是村干部墊支款項(xiàng)未及時(shí)掛賬；二是欠付款項(xiàng)未作應(yīng)付款核算而是直接列支；三是截留瞞報(bào)了部分收入。

6、大多數(shù)村負(fù)債依然嚴(yán)重，除村干部工資福利債務(wù)化解有所進(jìn)展外，其他債務(wù)難以有效化解；債權(quán)雖大，但多為無效債權(quán)，很難催收到位。

7、有的村財(cái)務(wù)公開內(nèi)容過于簡單，甚至公開不及時(shí)。

8、有的村財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，工作上存在許多紕漏，甚至埋下了一些隱患。

（五）農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)方面

1、農(nóng)經(jīng)部門設(shè)置為一般事業(yè)單位，在很大程度上束縛了其行政管理、行政監(jiān)督、行政執(zhí)法職能的履行與工作效能的發(fā)揮。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作人員過少，只有2名以下農(nóng)經(jīng)工作人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的90％，且全部兼職鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他各項(xiàng)中心工作，造成基層農(nóng)經(jīng)工作難以全面推開。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作經(jīng)費(fèi)沒有列入財(cái)政預(yù)算，日常工作經(jīng)費(fèi)的緊張，導(dǎo)致：一是布置工作僅限于下發(fā)文件或者口頭通知，不能真正深入基層、深入村組進(jìn)行督促、檢查、指導(dǎo)、落實(shí)；二是舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班難，且時(shí)間短、內(nèi)容簡單；三是很少安排專業(yè)人員下村組進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三、明年工作思路

（一）農(nóng)村土地承包管理方面。一是繼續(xù)抓好農(nóng)村土地政策落實(shí)自查自糾工作，并進(jìn)一步結(jié)合今年縣內(nèi)自查中已發(fā)現(xiàn)但尚未完全糾正過來的問題，制定切實(shí)措施，堅(jiān)決整改到位；二是重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)村屬地管理責(zé)任的落實(shí)，積極調(diào)解群眾土地承包糾紛，確保將矛盾化解在基層，保障我縣農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理方面。一是加強(qiáng)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展涉農(nóng)收費(fèi)和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況檢查的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；二是重點(diǎn)開展對(duì)以其他方式向農(nóng)民籌資籌勞行為的專項(xiàng)檢查，規(guī)范和完善農(nóng)村一事一議籌資籌勞管理制度。

篇3

“銀保農(nóng)合作新模式”是一種新型的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展模式。在這個(gè)模式下,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、農(nóng)村種植大戶或者農(nóng)村養(yǎng)殖大戶三方聯(lián)手,以銀行確保貸款資金供應(yīng)、保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)提供農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營保險(xiǎn)服務(wù)、區(qū)縣政府設(shè)立擔(dān)保公司提供貸款擔(dān)保、農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)損失得到有效補(bǔ)償為前提條件,以聯(lián)手合作,共同發(fā)展“農(nóng)村大戶經(jīng)濟(jì)”樣板,培植農(nóng)村種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)集群為主要載體,以實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理流動(dòng)轉(zhuǎn)讓為政策動(dòng)力,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)、規(guī)?；l(fā)展、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、市場化銷售為主要路徑,以探索農(nóng)村土地等資源要素逐步向能人、向大戶集中,培養(yǎng)“新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資本家”以及新型農(nóng)業(yè)工人為基本方向,以轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力,促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工進(jìn)一步細(xì)化為有力手段,以推動(dòng)農(nóng)村改革進(jìn)一步深入發(fā)展,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,引導(dǎo)和幫助農(nóng)民脫貧致富為最終目標(biāo)。

這種新模式建立的前提是須在當(dāng)?shù)攸h委、政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下,形成一個(gè)由銀行負(fù)責(zé)貸款資金供應(yīng),區(qū)縣擔(dān)保公司負(fù)責(zé)貸款擔(dān)保,當(dāng)?shù)卣針I(yè)發(fā)展補(bǔ)貼基金或者給予適當(dāng)資金扶持,保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)賠償,“農(nóng)村大戶經(jīng)濟(jì)”農(nóng)民負(fù)責(zé)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營,政府部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)服務(wù),農(nóng)業(yè)技術(shù)部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo),當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品銷售商家負(fù)責(zé)提供農(nóng)副產(chǎn)品銷售市場,集產(chǎn)供銷等多個(gè)環(huán)節(jié)為一體、配套成龍的產(chǎn)業(yè)鏈條和現(xiàn)代化市場農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織。

“銀保農(nóng)合作新模式”的主要特點(diǎn)

一是對(duì)象及范圍不同。一般意義上的銀保合作是銀行幫助保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)業(yè)務(wù),保險(xiǎn)公司按照合作協(xié)議支付銀行保險(xiǎn)費(fèi)用。而新模式不是簡單的銀行與保險(xiǎn)部門之間的合作,而是涉及到銀行、保險(xiǎn)、農(nóng)戶、政府、農(nóng)業(yè)技術(shù)部門和當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品銷售商等多個(gè)方面的合作,涉及面廣、范圍大、對(duì)象多。二是地域不同。目前銀保合作一般都在城市,而新模式的合作地域主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村,同時(shí)涉及城市、城郊、城郊結(jié)合部。三是內(nèi)容不同。目前的銀保合作大部分是業(yè)務(wù),而新模式的合作內(nèi)容主要是涉及“農(nóng)村大戶經(jīng)濟(jì)”的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償賠償和貸款擔(dān)保問題,以確保銀行貸款資金安全,農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營有可靠保障,風(fēng)險(xiǎn)可控。四是形式不同。新模式的合作形式主要表現(xiàn)為一方與多方合作、多方與多方合作,交叉合作,既相互聯(lián)系,又相互支持,也相互制約,機(jī)制較為健全。

“銀保農(nóng)合作新模式”的做法

新模式的主要做法應(yīng)當(dāng)有以下步驟。第一步:政府確定對(duì)象,銀行、保險(xiǎn)公司共同選點(diǎn)試驗(yàn)。第二步:由銀行派出信貸人員和客戶經(jīng)理與當(dāng)?shù)卣坏郎钊朐圏c(diǎn)農(nóng)戶,開展蔬菜種植面積、規(guī)模養(yǎng)殖品種、經(jīng)營規(guī)模、投入成本、管理費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、銷售產(chǎn)量、收入等的分析測算,進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證,作出是否可行的決策。第三步:由當(dāng)?shù)卣?、銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司就“農(nóng)村大戶經(jīng)濟(jì)”的規(guī)模、具體的保險(xiǎn)產(chǎn)品、保險(xiǎn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府與農(nóng)戶對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)用的分?jǐn)偙壤L(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償?shù)惹闆r進(jìn)行保險(xiǎn)項(xiàng)目評(píng)估論證,總體原則是各方對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)用的分?jǐn)偙壤芙邮?。第四?當(dāng)?shù)卣?、銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司聯(lián)手協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)解決好“農(nóng)村大戶經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的土地征用、養(yǎng)殖房屋建設(shè)、土地轉(zhuǎn)讓、合同簽訂、價(jià)格商議等有關(guān)問題,確保農(nóng)村土地依法、合規(guī)、有序、正常流動(dòng)轉(zhuǎn)讓。第五步:在多方簽訂合作協(xié)議的基礎(chǔ)上,做到銀行貸款、保險(xiǎn)手續(xù)直接在農(nóng)家院壩現(xiàn)場辦理,一步到位。同時(shí)其他相應(yīng)的多方合作協(xié)議也要簽訂與完善,實(shí)行規(guī)范運(yùn)作。第六步:銀行機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)信貸管理,從嚴(yán)防范風(fēng)險(xiǎn),特別是要重視、加強(qiáng)貸后管理工作,監(jiān)督好資金使用。第七步:把好產(chǎn)品銷售關(guān),一方面要督促“農(nóng)村大戶經(jīng)濟(jì)”農(nóng)民按照合同協(xié)議,確保產(chǎn)品符合質(zhì)量要求;另一方面要督促當(dāng)?shù)厣碳一蚴召彶块T做好市場銷售服務(wù),確保產(chǎn)品銷售暢通,維護(hù)“農(nóng)村大戶經(jīng)濟(jì)”農(nóng)民利益。

篇4

關(guān)鍵詞 農(nóng)民工；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；問題；政策內(nèi)容；黑龍江省

中圖分類號(hào) F303.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2013）09-0303-02

近些年來，黑龍江省出現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸受到工業(yè)發(fā)展的擠壓，農(nóng)村發(fā)展受到城市發(fā)展的擠壓，農(nóng)民發(fā)展受到市民發(fā)展的影響，大量農(nóng)民選擇走出農(nóng)村走向城市，擺脫農(nóng)業(yè)進(jìn)入工業(yè)或服務(wù)業(yè)等其他行業(yè)工作的現(xiàn)象。該現(xiàn)象在提高農(nóng)民收入的同時(shí)，也帶來一系列的社會(huì)問題，如農(nóng)民工受歧視、拖欠農(nóng)民工工資、留守兒童、農(nóng)村土地荒廢、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)落后等問題。如何制定相應(yīng)的區(qū)域化政策，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)，解決由此出現(xiàn)的各種問題，成為一項(xiàng)重要任務(wù)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是指本地的外出務(wù)工農(nóng)民返回家鄉(xiāng)以創(chuàng)立新企業(yè)的方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)的過程。在該過程中，主體是農(nóng)民工，內(nèi)容是創(chuàng)業(yè)。按照行政單位劃分，可以分為縣域農(nóng)民工、市域農(nóng)民工、省域農(nóng)民工等。為此，筆者探討了黑龍江省如何在政策方面促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

1 促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策目的

1.1 轉(zhuǎn)變就業(yè)模式，通過創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造和帶動(dòng)就業(yè)

轉(zhuǎn)變就業(yè)模式，是促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的一個(gè)最主要目的。農(nóng)民工傳統(tǒng)的就業(yè)模式是把土地交給留守家人料理或者轉(zhuǎn)包給他人，放棄或暫時(shí)放棄農(nóng)業(yè)勞作進(jìn)城務(wù)工，由熟人或親戚介紹到某地工作，或者自己尋找工作。而農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)這一模式的實(shí)現(xiàn)，將在很大程度上轉(zhuǎn)變現(xiàn)在的農(nóng)民工就業(yè)模式問題，使農(nóng)民工就業(yè)模式發(fā)生巨大的變化。一方面，農(nóng)民可以不用遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)、土地和親人就能找到適合自己時(shí)間、偏好和技能的工作，這有利于提高農(nóng)民工作的積極性和穩(wěn)定性；另一方面，農(nóng)民能夠方便照顧家人和解決家庭事務(wù)，工作之余還可以參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于解決留守兒童、老人養(yǎng)老、土地荒廢以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等問題。創(chuàng)業(yè)，不是一個(gè)人或少數(shù)人的就業(yè)，而是對(duì)工作崗位的創(chuàng)造和多數(shù)人的就業(yè)[1]。

1.2 吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，解決農(nóng)村的高失業(yè)問題

黑龍江省有大量的農(nóng)村勞動(dòng)力剩余，這些剩余勞動(dòng)力一部分是外出務(wù)工的失業(yè)者，另一部分是由于各種原因而不得不留在農(nóng)村的人口。據(jù)估計(jì)，僅僅從事工業(yè)耕作而沒有其他工作的人口也計(jì)算在失業(yè)范圍以內(nèi)，黑龍江省農(nóng)村某些地區(qū)的失業(yè)率高達(dá)90%。大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和高失業(yè)率是黑龍江省農(nóng)民就業(yè)最顯著的特點(diǎn)。促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建立新的工廠、廠房、企業(yè)和相應(yīng)的配套機(jī)構(gòu)，能夠吸收大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)民就業(yè)水平。如男性可以從事產(chǎn)品制造、糧食加工等體力勞動(dòng)比較重的工作，女性可以從事食品包裝、手工業(yè)品編制等工作。這樣，既能保證創(chuàng)業(yè)者不會(huì)失去工作，又能促進(jìn)農(nóng)村的閑置勞動(dòng)力資源得到充分利用。

1.3 激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，發(fā)展農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)

主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：一是農(nóng)民是極具創(chuàng)新精神和創(chuàng)新意識(shí)的群體，只要能夠?yàn)樗麄兲峁┡c其自身工作素質(zhì)和工作要求相適應(yīng)的工作環(huán)境，就能極大激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)新能力，提高農(nóng)民工作和生產(chǎn)的積極性；二是促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，能夠在很大程度上增加當(dāng)?shù)毓ぷ鞣N類的多樣化水平，為農(nóng)民提供各種類型的工作，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的多樣化；三是農(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)過程中，會(huì)積極有效地開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)資源，將各種資源調(diào)動(dòng)起來為創(chuàng)建新企業(yè)和新工作崗位服務(wù)，使以往被利用的資源更具活力，而以往被忽視的資源則能夠得到新的開發(fā)與利用，創(chuàng)造新的價(jià)值；四是新企業(yè)和新崗位的出現(xiàn)是農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要代表，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的支撐力量，以其現(xiàn)實(shí)存在與真實(shí)產(chǎn)出為基礎(chǔ)，有效提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性和承受經(jīng)濟(jì)沖擊的能力[2-3]。

2 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)存在的問題

2.1 政府對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策支持力度不夠

目前，政府對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持政策主要還是停留在吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)階段，并沒有做出對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的后續(xù)支持政策。這就導(dǎo)致農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)后，新企業(yè)建立起來，但無法長期進(jìn)行生產(chǎn)。

2.2 創(chuàng)業(yè)資金缺乏，資本集中度低

缺乏創(chuàng)業(yè)資金是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的最主要問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工中，有90%以上的人認(rèn)為創(chuàng)業(yè)的最大制約因素就是資金。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工資金來源主要有3個(gè)部分：家庭儲(chǔ)蓄資金、親戚朋友借的資金及少量的銀行借貸資金。農(nóng)民工無法向金融機(jī)構(gòu)獲得大額貸款，也無法通過股票發(fā)行的方式向社會(huì)集資。因此，資金的缺乏導(dǎo)致創(chuàng)辦企業(yè)的資本集中度低，無法進(jìn)行高資本運(yùn)作，企業(yè)預(yù)算無法滿足企業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

2.3 企業(yè)規(guī)模小，不能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前黑龍江省的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)多以小作坊的形式進(jìn)行。一是絕大多數(shù)企業(yè)都是由單個(gè)家庭創(chuàng)辦，企業(yè)規(guī)模小，廠房占地面積小，機(jī)器設(shè)備落后，工人人數(shù)少，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。有17%的新企業(yè)完全是家庭式作坊，并不對(duì)外招工，工人全部由家庭成員組成，生產(chǎn)不穩(wěn)定。二是新企業(yè)分布不集中，散落在城鄉(xiāng)各處。此種分散建廠的創(chuàng)業(yè)方式，無法在各企業(yè)之間形成有效的原料、產(chǎn)成品與信息的交流，上下游企業(yè)之間不能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)生產(chǎn)。

2.4 勞動(dòng)者素質(zhì)較低

在由農(nóng)民工創(chuàng)辦的企業(yè)中，勞動(dòng)者整體素質(zhì)較低。一是企業(yè)的經(jīng)營管理者自身接受的教育水平較低，87%的經(jīng)營管理者的受教育程度為初中或以下，所掌握的知識(shí)量較少，這必然導(dǎo)致管理者的思想意識(shí)程度和科技文化水平較低。二是工人結(jié)構(gòu)單一。一方面，工人性別單一。在新成立的米酒生產(chǎn)企業(yè)中，所有員工全部為男性，而在手工藝品加工制造企業(yè)中所有員工全部為女性。另一方面，工人受教育程度單一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有2%的農(nóng)民工建立企業(yè)中有大學(xué)生工作，9%的企業(yè)中有高中生工作，其他89%的企業(yè)中員工的受教育程度僅限于初中及以下。三是工人的身體素質(zhì)較低。由于企業(yè)員工大多數(shù)是農(nóng)民，他們的生活水平和營養(yǎng)狀況都較低，而且很少進(jìn)行體育鍛煉，因此工人的整體身體素質(zhì)較差。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有40%左右的工人患有長期慢性疾病[4]。

3 促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策內(nèi)容

促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策內(nèi)容是對(duì)政策進(jìn)行研究的最核心的部分，內(nèi)容的質(zhì)量從根本上決定了政策實(shí)施的效果。如果能有高質(zhì)量的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，那么就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)市場的繁榮；相反，如果政策內(nèi)容質(zhì)量較差，必定不會(huì)吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。因此，促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策至少應(yīng)包括以下基本內(nèi)容。

3.1 轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的傳統(tǒng)觀念

一是從觀念上改變對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的觀念。徹底改變以往認(rèn)為農(nóng)民工無知識(shí)、無學(xué)問、無技術(shù)的想法，從思想上認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的重要性和可行性。二是輿論上不能有偏見或歧視。通過政府文件、公報(bào)、新聞媒體等在輿論上宣傳和支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，宣傳農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的先進(jìn)事跡和先進(jìn)個(gè)人，對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的杰出人物和做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體進(jìn)行表彰。觀念上的改變是促進(jìn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的必要準(zhǔn)備。

3.2 對(duì)創(chuàng)業(yè)資金來源進(jìn)行支持

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)最大的瓶頸就是創(chuàng)業(yè)資金的匱乏。有了一定的資金才能建設(shè)廠房，進(jìn)行投資，購買原材料，雇用勞動(dòng)力。因此，在促進(jìn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)上，必須降低農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款的門檻，減少農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款的手續(xù)、步驟等。從中央到地方上，應(yīng)降低農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的貸款利率，對(duì)農(nóng)民工貸款實(shí)行低息貸款，對(duì)信譽(yù)良好的創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工實(shí)行無息貸款政策，利率降低后能夠減輕農(nóng)民工的貸款成本；延長創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的還款期限，在普通貸款期限上延長1倍的時(shí)間或設(shè)定1個(gè)還款期限，在該期限內(nèi)，由創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工自由選擇還款日期；降低對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工貸款的準(zhǔn)入門檻，適當(dāng)放寬對(duì)貸款的財(cái)產(chǎn)抵押政策或者對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府進(jìn)行抵押擔(dān)保，由原來的財(cái)產(chǎn)抵押轉(zhuǎn)換為新型的政府信用抵押，對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工進(jìn)行貸款服務(wù)；減少創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工貸款的辦理手續(xù)和時(shí)間，對(duì)辦理貸款的農(nóng)民工進(jìn)行核實(shí)后，規(guī)定1周內(nèi)必須保證農(nóng)民工能夠取得全部貸款金額。

3.3 調(diào)整農(nóng)村土地政策，支持農(nóng)民工在農(nóng)村土地建設(shè)產(chǎn)房

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地歸村民集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)而無所有權(quán)，農(nóng)民不得在土地上建筑房屋等。為了促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，黑龍江省應(yīng)當(dāng)從土地政策上進(jìn)行較大的調(diào)整，在土地集體所有的政策下，對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的廠房建設(shè)進(jìn)行支持。一方面，可以由當(dāng)?shù)卣雒?，建立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)建設(shè)用地。所用土地先由政府出資購買，然后平價(jià)或者低價(jià)賣給創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，解決廠房建設(shè)問題；另一方面，只要核實(shí)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)方案，也可以允許農(nóng)民工按照市場價(jià)格對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行購買，由政府擔(dān)保和監(jiān)督。如果農(nóng)民工購買土地后不是用于創(chuàng)業(yè)，政府有權(quán)收回土地，并對(duì)該部分農(nóng)民工進(jìn)行處罰。

3.4 對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)進(jìn)行財(cái)政政策支持

促進(jìn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的一項(xiàng)有效措施就是對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工進(jìn)行財(cái)政政策支持，減輕他們的財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低創(chuàng)業(yè)成本，增加農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信心。一是可以對(duì)已經(jīng)到政府相關(guān)部門登記注冊(cè)的農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)實(shí)行稅收減免政策，降低這些企業(yè)的營業(yè)稅、公司所得稅等；二是對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。一方面，可以按照公司經(jīng)營項(xiàng)目、公司利潤或者公司創(chuàng)造就業(yè)崗位進(jìn)行補(bǔ)貼；另一方面，對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)的道路交通運(yùn)輸費(fèi)用、水電費(fèi)用等進(jìn)行減免或補(bǔ)貼。通過對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，可以在一定程度上調(diào)動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。

3.5 建立覆蓋城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)信息平臺(tái)

隨著科技的不斷進(jìn)步，信息也已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，對(duì)于這種公共品應(yīng)由政府出資提供。政府應(yīng)當(dāng)建立覆蓋城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，聘請(qǐng)專門人才對(duì)信息平臺(tái)進(jìn)行維護(hù)，讓農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的模式和經(jīng)驗(yàn)“走出去”，把關(guān)心農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的資金、信息等“引進(jìn)來”。一是政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)咨詢辦公室，從行政上確立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政治地位，把農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的服務(wù)工作納入到正常工作中；二是聘請(qǐng)專業(yè)人才建立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)網(wǎng)站，并對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行維護(hù)。在網(wǎng)站上創(chuàng)業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)個(gè)人先進(jìn)事跡和成功案例等，并在網(wǎng)絡(luò)上開通農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款的預(yù)審?fù)ǖ?，以幫助農(nóng)民工及時(shí)了解創(chuàng)業(yè)信息和創(chuàng)業(yè)后的資金貸款申請(qǐng)辦法[5]。

3.6 建立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)模型

按照政策的發(fā)生主體劃分，可以建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的三元模型，包括政府、市場和農(nóng)民工單個(gè)方面。由政府實(shí)施的土地政策和信息政策可以直接對(duì)農(nóng)民工起到激勵(lì)作用；而財(cái)政政策和資本政策則通過市場作用對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起到激勵(lì)作用（圖1）。按照政策內(nèi)容進(jìn)行劃分，可以建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“五力模型”，即政府的土地政策、資本政策、勞動(dòng)力政策、信息政策和輿論政策則直接對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起到激勵(lì)作用（圖2）。

4 結(jié)語

對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)進(jìn)行政策支持，主要目的是轉(zhuǎn)變就業(yè)模式，通過創(chuàng)業(yè)來創(chuàng)造和帶動(dòng)就業(yè)；吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，解決農(nóng)村的高失業(yè)問題；激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，發(fā)展農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)；增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。在政策上必須做到轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的傳統(tǒng)觀念；對(duì)創(chuàng)業(yè)資金來源進(jìn)行支持；對(duì)農(nóng)村土地政策進(jìn)行調(diào)整，支持農(nóng)民工在農(nóng)村土地上建設(shè)產(chǎn)房；對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)進(jìn)行財(cái)政政策支持；建立覆蓋城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)信息平臺(tái)[6]。

5 參考文獻(xiàn)

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篇5

論文摘要：本文在借鑒國內(nèi)外眾多文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際特色和一定數(shù)據(jù)，提出一套適合兵團(tuán)乃至全國的制度性對(duì)策理論體系。為解決阻礙兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的難題提供思路，利于土地資源配置的長遠(yuǎn)優(yōu)化發(fā)展。為兵團(tuán)乃至國家的土地政策科學(xué)評(píng)價(jià)形成，為建立科學(xué)可行的利益聯(lián)結(jié)體系與制度體系提供理論借鑒。

論文關(guān)鍵詞 新疆兵團(tuán) 土地流轉(zhuǎn) 法律對(duì)策

一、土地流轉(zhuǎn)問題概述

(一)近年來，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題的理論和實(shí)證研究有一定積累

改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規(guī)定，立法確認(rèn)土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。隨后中央人民政府根據(jù)憲法修正案的新規(guī)定，頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。至此，土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)成為我國合法和順應(yīng)憲法和民心的事實(shí)。在學(xué)術(shù)界，土地流轉(zhuǎn)問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴(kuò)展階段和后期深入階段，涉及土地所有權(quán)與使用權(quán)分離等普遍問題;以及區(qū)域土地產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營的影響因素及形成過程;輔助金融機(jī)制與信用體系構(gòu)建;流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管及農(nóng)民利益保障;在土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，及政府職能與責(zé)任重塑;耕地保護(hù)和資源優(yōu)化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉(zhuǎn)的制度改革創(chuàng)新。三個(gè)階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實(shí)踐到理論再指向制度的規(guī)律。

第一階段從1990年到2001年，學(xué)者們主要從土地流轉(zhuǎn)的必要性出發(fā)，研究了土地流轉(zhuǎn)市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉(zhuǎn)包、抵押、繼承等法律技術(shù)問題，分析了土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因，提出了土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制的雛形。代表性論著有楊學(xué)成的《試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化》載《中國社會(huì)科學(xué)》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉(zhuǎn)的合法性和正當(dāng)性，有少量的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告，純法律技術(shù)問題及制度創(chuàng)新研究初見端倪。

第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉(zhuǎn)的效率和模式，也有探討土地流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任;土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村人口流動(dòng)的關(guān)系;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙因素及其解決途徑被作為一個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行討論，強(qiáng)調(diào)制度性保障在土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化中的作用;經(jīng)濟(jì)學(xué)方法尤其制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方法被廣泛使用于土地流轉(zhuǎn)的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)模型。這一階段的研究數(shù)量急劇增多，經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和法學(xué)角度的研究從廣度到深度都有較大推進(jìn)，應(yīng)該與黨的十六大報(bào)告積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的指導(dǎo)正相關(guān)。

第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點(diǎn)是：開始以農(nóng)民的基本權(quán)利為視角進(jìn)行專門性研究，側(cè)重土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究;開始出現(xiàn)大量外國土地制度的對(duì)比研究;土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)話以制約行政權(quán)的理論模型已經(jīng)較為全面;較多文獻(xiàn)基于原有理論或?qū)嵶C成果建立，也有文獻(xiàn)將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向資源優(yōu)化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉(zhuǎn)形式繼續(xù)深化外，還呈現(xiàn)出與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合，加強(qiáng)金融配套制度建設(shè)等特點(diǎn);也開始出現(xiàn)述評(píng)類的總結(jié)著述，典型如張會(huì)萍的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述》載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2011年3期。這一階段的研究明顯體現(xiàn)關(guān)注民生的特點(diǎn)，研究中的農(nóng)民利益保障問題被重點(diǎn)凸顯;調(diào)查報(bào)告等實(shí)證研究方式較多使用，理論研究也進(jìn)一步深入。部分問題已經(jīng)解決，如土地經(jīng)營權(quán)的法律定性，但仍有已經(jīng)提出但尚未解決的新問題，如對(duì)策性研究中的農(nóng)民權(quán)益保障制度構(gòu)建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)績效的法學(xué)方法評(píng)價(jià)問題。

(二)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象背后的規(guī)律性研究尚顯不足，土地流轉(zhuǎn)的效果評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建還有待探討

其一，政府在土地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控中的干預(yù)路徑與干預(yù)程度選擇，土地流轉(zhuǎn)如何與現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障制度協(xié)同改革，土地流轉(zhuǎn)中的利益向量評(píng)估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進(jìn)一步探求其背后的規(guī)律性決定因素。其二，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)效果的評(píng)價(jià)研究，現(xiàn)有研究大多是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法針對(duì)一個(gè)區(qū)域從某一角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。而缺乏一種法學(xué)的評(píng)價(jià)方法。即在構(gòu)建一種新的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，針對(duì)一個(gè)區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)模式，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宏觀層面和農(nóng)戶家庭的微觀層面全方位進(jìn)行效果評(píng)價(jià)。通過規(guī)則的有效性對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度和模式進(jìn)行評(píng)價(jià)的理論和方法，目前都還有待探討。

二、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)問題的研究思路和方法

(一)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的政策現(xiàn)狀

根據(jù)新疆兵團(tuán)相關(guān)政策文件的指示，兵團(tuán)始終堅(jiān)持以職工家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度不動(dòng)搖。新疆兵團(tuán)各團(tuán)場全面推行了兩費(fèi)自理、租賃承包等多種形式的土地承包責(zé)任制，增強(qiáng)了干部職工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有效地調(diào)動(dòng)了干部職工的生產(chǎn)積極性和主動(dòng)性。兵團(tuán)國土資源局以開展回頭看為契機(jī)，全面抓好學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)后續(xù)工作，并以構(gòu)建保障、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制為主線，嚴(yán)格落實(shí)國家土地政策和制度，全面提升兵團(tuán)國土系統(tǒng)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和綜合服務(wù)的能力，為兵團(tuán)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。兵團(tuán)國土資源局在學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)中，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，圍繞兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。該局將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)分解到各年度，實(shí)行耕地保護(hù)一票否決制建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)完成任務(wù)好、新增耕地多的師，在項(xiàng)目開發(fā)和土地利用上予以傾斜;指導(dǎo)各師按照兵團(tuán)土地利用總體規(guī)劃修編確定的指標(biāo)，合理確定各類用地?cái)?shù)量和布局，為實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整提供依據(jù)。這個(gè)布局圍繞重大項(xiàng)目建設(shè)積極實(shí)施用地重點(diǎn)保障，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規(guī)定的原則審核用地?cái)?shù)量，積極引導(dǎo)建設(shè)用地向高產(chǎn)出、少用地、節(jié)約集約可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。力爭在職工家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，全面規(guī)范兵團(tuán)團(tuán)場土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)兵團(tuán)團(tuán)場土地政策的長期固定。有的團(tuán)場已經(jīng)實(shí)行新的改革措施，譬如部分團(tuán)場對(duì)職工承包的土地提高等級(jí)：一是建立土地等級(jí)的改良提升制度，激勵(lì)職工自覺的加大投入改良土壤，在35年提高一個(gè)土地等級(jí)。二是連隊(duì)督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導(dǎo)。三是處里出臺(tái)優(yōu)惠政策，土地等級(jí)差進(jìn)行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實(shí)物量上交。四是加大基礎(chǔ)性的投入，清挖排渠，硬質(zhì)防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級(jí)，提高作物單產(chǎn)。(二)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的研究思路

首先，針對(duì)政府政策這一最重要變量對(duì)于現(xiàn)行各種土地流轉(zhuǎn)模式的制度性影響因素進(jìn)行實(shí)證調(diào)研并進(jìn)行分析，兼對(duì)土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進(jìn)行定量研究;其次，通過農(nóng)戶的需求與滿意度調(diào)查，對(duì)兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)已取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的現(xiàn)實(shí)問題充分思考?xì)w納;此時(shí)，現(xiàn)實(shí)問題已經(jīng)出現(xiàn)并已經(jīng)充分總結(jié)。最后，結(jié)合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的原則與規(guī)則，并基于前述成果，力爭構(gòu)建新的土地流轉(zhuǎn)效果法學(xué)評(píng)價(jià)體系，同時(shí)提出科學(xué)可行的發(fā)展和完善兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的法律對(duì)策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團(tuán)土地制度實(shí)證研究，再通過逆向研究部分，即對(duì)土地轉(zhuǎn)讓糾紛判例分析研究和土地制度運(yùn)行中的法律規(guī)避研究，最終實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)可行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度設(shè)計(jì)。研究方法則首先是調(diào)查研究方法，擬由農(nóng)一師國土局領(lǐng)導(dǎo)主持實(shí)地調(diào)研，依托塔里木大學(xué)周圍團(tuán)場政研室的大力幫助，收集實(shí)證資料，再由實(shí)踐回到理論，由塔里木大學(xué)教師邀約行內(nèi)人士合議研究分析，力爭作出開創(chuàng)性結(jié)論。其次是對(duì)比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置必不可少的一環(huán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要注重保障農(nóng)民的權(quán)利。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本，應(yīng)將資本下鄉(xiāng)盡量限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，防止資本對(duì)農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。對(duì)于眾多土地流轉(zhuǎn)模式，需要構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系來考評(píng)土地流轉(zhuǎn)的績效等問題。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，需要鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供完善的服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)職工土地承包的土地的面積、等級(jí)、期限、地號(hào)等的民主監(jiān)督管理力度。

三、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)政策的法律定位與對(duì)策

兵團(tuán)土地總面積7457千公頃，農(nóng)用地4206千公頃。新型團(tuán)場建設(shè)需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化的發(fā)展，要保證土地向種田能手流轉(zhuǎn)，還要保證防止耕地的減少和兵團(tuán)職工的大量失業(yè)，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實(shí)現(xiàn)團(tuán)場土地承包經(jīng)營權(quán)的充分流轉(zhuǎn)為前提。土地流轉(zhuǎn)糾紛最終需要司法的裁決?，F(xiàn)有國內(nèi)成文法無論土地管理法還是農(nóng)村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團(tuán)，兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)由法律規(guī)范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團(tuán)至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)糾紛有法可依，構(gòu)建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對(duì)其正當(dāng)性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經(jīng)的途徑。

筆者認(rèn)為：兵團(tuán)制定土地流轉(zhuǎn)政策，首先應(yīng)對(duì)兵團(tuán)團(tuán)場流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行調(diào)研研究。研究應(yīng)當(dāng)包括：轉(zhuǎn)包模式統(tǒng)計(jì)與分析、出租模式統(tǒng)計(jì)與分析、互換模式統(tǒng)計(jì)與分析、轉(zhuǎn)讓模式統(tǒng)計(jì)與分析、股份合作模式統(tǒng)計(jì)與分析、其他模式統(tǒng)計(jì)與分析。其次要作兵團(tuán)農(nóng)戶滿意度與土地流轉(zhuǎn)意愿田野調(diào)查，包含針對(duì)普通農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查，和針對(duì)經(jīng)營大戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)機(jī)理調(diào)查。最后，還應(yīng)當(dāng)作國外土地制度的比較與借鑒研究，文明各國國家土地治理實(shí)務(wù)中各種土地理論已經(jīng)演化形成形態(tài)各異的法律制度與政策工具。如德國的土地評(píng)估制度，土地整理制度，提供了公眾參與土地管理的經(jīng)驗(yàn)和啟迪。美國的土地信托制度，法國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場管制制度，英國的棄地者補(bǔ)貼制度，日本的租賃土地主義制度，都可為土地流轉(zhuǎn)的市場化提供借鑒。本部分研究可以通過比較研究為兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)制度的法律設(shè)計(jì)提供科學(xué)的借鑒。例如國外農(nóng)村土地政策案例分析、美國的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美國的土地信托制度、對(duì)美國土地制度的評(píng)價(jià)、日本的農(nóng)地制度、日本農(nóng)地制度的設(shè)定體系、日本農(nóng)地制度評(píng)價(jià)及啟示，以及歐洲土地制度與改革評(píng)價(jià)等等。

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關(guān)鍵詞建設(shè)用地配置；區(qū)域差別化；指標(biāo)；信息熵求和最大化；江蘇省

中圖分類號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2013）12-0119-06doi：103969/jissn1002-21042013.12.018

2003年以來，土地政策開始與傳統(tǒng)的貨幣政策和財(cái)政政策并列作為我國宏觀調(diào)控的主要手段[1]。通過運(yùn)用土地供應(yīng)、土地規(guī)劃、土地價(jià)格、土地稅收等政策工具[2]，土地政策調(diào)控對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行起到了積極的作用[3-4]。但存在的一個(gè)突出問題在于土地政策普適性過強(qiáng)而差異性不足[5]，不利于發(fā)揮區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢，從而制約了調(diào)控效果。因此需要在宏觀調(diào)控中制定差別化的土地政策[6-8]，以適應(yīng)區(qū)域差異，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。國家“十二五”規(guī)劃明確提出“要實(shí)行差別化的土地利用政策”，全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）據(jù)此結(jié)合主體功能區(qū)分別對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提出了差別化的土地利用策略。

土地利用規(guī)劃在土地參與宏觀調(diào)控的各種政策工具中處于綜合和基礎(chǔ)地位[9]。其中土地利用總體規(guī)劃編制的區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)是制定土地利用年度計(jì)劃的依據(jù)，進(jìn)而影響區(qū)域建設(shè)用地供應(yīng)量及結(jié)構(gòu)?？梢姡ㄔO(shè)用地指標(biāo)配置的區(qū)域差別化對(duì)于構(gòu)建差別化的土地調(diào)控政策體系具有重要意義。建設(shè)用地指標(biāo)包括建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地量、人均城鎮(zhèn)工礦用地等多項(xiàng)指標(biāo)。我國的建設(shè)用地管理將從以增量管控為主轉(zhuǎn)向以總量管控為主[6，10]，因此建設(shè)用地總量的區(qū)域差別化配置應(yīng)成為構(gòu)建差別化土地政策體系的重點(diǎn)。

鑒于此，本文以建設(shè)用地總量的區(qū)域差別化配置為切入點(diǎn)，在明確其內(nèi)涵及方法的基礎(chǔ)上，依據(jù)江蘇省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）年確定的建設(shè)用地總量，試圖求解13個(gè)地級(jí)市的建設(shè)用地總量配置方案，以期為江蘇省差別化土地政策體系構(gòu)建提供參考和借鑒。

1建設(shè)用地總量區(qū)域差別化配置的內(nèi)涵及方法1.1建設(shè)用地總量區(qū)域差別化配置的內(nèi)涵

所謂差別化配置是相對(duì)于絕對(duì)平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承認(rèn)區(qū)域差異基礎(chǔ)上的差額分配。建設(shè)用地總量受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、自然環(huán)境、政策制度[11-12]等多種因素影響。但目前土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域配置多在現(xiàn)狀建設(shè)用地指標(biāo)基礎(chǔ)上依據(jù)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測確定[13]，并伴隨較強(qiáng)的主觀性和行政性[11]，難以充分體現(xiàn)區(qū)域差異。

據(jù)此可以將建設(shè)用地總量區(qū)域差別化配置定義為：在一定的建設(shè)用地總量約束下，綜合考慮各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、生態(tài)環(huán)境約束及土地資源稟賦特征基礎(chǔ)上，差別化確定一定時(shí)期內(nèi)各區(qū)域建設(shè)用地總量的過程。其內(nèi)涵包括：①各區(qū)域建設(shè)用地總量首先要反映區(qū)域未來一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增量，能夠支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；②充分考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境限制因素，不能放任區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模無限制擴(kuò)張；③立足于區(qū)域當(dāng)前的土地資源稟賦，積極挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力。

劉瓊等：建設(shè)用地總量的區(qū)域差別化配置研究中國人口?資源與環(huán)境2013年第12期依據(jù)以上內(nèi)涵，實(shí)施建設(shè)用地總量區(qū)域差別化配置：首先，應(yīng)當(dāng)建立涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、土地資源稟賦4個(gè)方面的指標(biāo)體系，全面體現(xiàn)區(qū)域差異；其次，應(yīng)當(dāng)選擇合適的方法依照各指標(biāo)在區(qū)域間的差異程度實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量的區(qū)域差別化配置。

1.2建設(shè)用地總量區(qū)域差別化配置指標(biāo)體系

現(xiàn)有關(guān)于建設(shè)用地區(qū)域配置的指標(biāo)體系多側(cè)重于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)[14-15]，注重對(duì)土地利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的考量[16]，很少包含區(qū)域生態(tài)環(huán)境及土地資源稟賦指標(biāo)。因此，考慮到與已有土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)體系的銜接，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃指標(biāo)體系，同時(shí)兼顧指標(biāo)的實(shí)用性，選擇目標(biāo)年地區(qū)生產(chǎn)總值、目標(biāo)年總?cè)丝凇ⅰ敖ㄔO(shè)用地容量”和農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力4項(xiàng)指標(biāo)分別代表各區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)及土地資源稟賦差異，作為建設(shè)用地區(qū)域差別化配置的依據(jù)（見表1）。其中，“建設(shè)用地容量”參考主體功能區(qū)規(guī)劃中的土地開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)，借鑒環(huán)境絕對(duì)容量概念，代表某個(gè)區(qū)域建設(shè)用地達(dá)到其生態(tài)底線的距離，以30%土地開發(fā)強(qiáng)度國際警戒線[17]計(jì)算得到；農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力則依據(jù)1993年頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93），按人均150 m2計(jì)算。

Evaluation function建設(shè)用地總量區(qū)域差別化配置4經(jīng)濟(jì)4目標(biāo)年地區(qū)生產(chǎn)總值x14――社會(huì)4目標(biāo)年總?cè)丝趚24――生態(tài)4建設(shè)用地容量x34土地總面積×0.3-現(xiàn)狀建設(shè)用地面積土地資

源稟賦4農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力x44現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地面積-（現(xiàn)狀農(nóng)村人口×150 m2/人）1.3建設(shè)用地總量區(qū)域差別化配置的方法

為依照各指標(biāo)在區(qū)域間的差異程度確定各區(qū)域所應(yīng)配置的建設(shè)用地?cái)?shù)量，采用信息熵求和最大化方法[18，19]求解配置方案。

首先，利用信息熵評(píng)價(jià)系統(tǒng)的均衡，度量單位指標(biāo)值所負(fù)荷的建設(shè)用地量在區(qū)域間的差異程度，信息熵越大，單位指標(biāo)值所負(fù)荷建設(shè)用地量的區(qū)域差異性越小，反之越大。以x1為例，“目標(biāo)年建設(shè)用地總量/目標(biāo)年地區(qū)生產(chǎn)總值”的信息熵越大，說明每億元地區(qū)生產(chǎn)總值負(fù)荷的建設(shè)用地量的區(qū)域差異越小；其次，計(jì)算信息熵達(dá)到最大值時(shí)各區(qū)域的建設(shè)用地總量。同樣以x1為例，當(dāng)“目標(biāo)年建設(shè)用地總量/目標(biāo)年地區(qū)生產(chǎn)總值”的信息熵最大時(shí)，各區(qū)域“目標(biāo)年建設(shè)用地總量/目標(biāo)年地區(qū)生產(chǎn)總值” 趨于相等，但由于各區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值存在差異，區(qū)域建設(shè)用地總量便會(huì)與其指標(biāo)總量相協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)差別化配置。

x2、x3、x4單位指標(biāo)值負(fù)荷建設(shè)用地量的信息熵意義與x1類似。但x4農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的取值為實(shí)值的倒數(shù)，因?yàn)槿魠^(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力較大，則理應(yīng)更注重內(nèi)涵挖潛，積極開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，相應(yīng)配置較少的建設(shè)用地總量。

1.3.1目標(biāo)函數(shù)

maxE=∑n4j=1ej（1）

式中ej（j=1，2，…，n）為第j項(xiàng)分解指標(biāo)單位負(fù)荷建設(shè)用地量的信息熵，可依據(jù)信息熵的計(jì)算公式（2）、（3）、（4）計(jì)算得到。其中xij為第i區(qū)域內(nèi)第j項(xiàng)指標(biāo)的值，Qi為第i區(qū)域內(nèi)分配的建設(shè)用地量（決策變量），Xij為第i區(qū)域內(nèi)第j項(xiàng)指標(biāo)單位指標(biāo)所負(fù)荷的建設(shè)用地量。

ej=-14lnn ∑n4i=1Pij?lnPij（2）

Pij=Xij4∑n4i=1Xij （3）

Xij=Qi4xij（4）

1.3.2約束條件

Q1+Q2+…+Qn≤Q（5）

Qi現(xiàn)狀≤Qi≤Qi需求（當(dāng)Qi需求≤0.3×Si）

（6）

Qi現(xiàn)狀≤Qi≤0.3×Si（當(dāng)Qi需求>0.3×Si）

（7）

其中，Q為待分配的建設(shè)用地總量，Qi現(xiàn)狀為第i區(qū)域的建設(shè)用地現(xiàn)狀值，Qi需求為第i區(qū)域的目標(biāo)年建設(shè)用地預(yù)測值，Si為第i個(gè)區(qū)域的土地總面積。

2研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

2.1研究區(qū)域概況

江蘇省地處我國東部沿海，位于長江三角洲核心區(qū)域，是近代民族工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)祥地和開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之一，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力一直處于全國前列。依據(jù)江蘇省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020），到2005年底全省土地總面積1 067.42×104 hm2，其中建設(shè)用地183.15×104 hm2，土地開發(fā)強(qiáng)度為17.16%。同期全省地區(qū)生產(chǎn)總值為18 272.12億元，總?cè)丝? 474.50×104人，城市化水平50.50%，人口密度高達(dá)700人/km2，為全國各省之最。

從區(qū)域來看，江蘇省下轄的13個(gè)地級(jí)市可以劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域（蘇南地區(qū)指蘇州、無錫、常州、南京、鎮(zhèn)江5市，蘇中地區(qū)指南通、泰州和揚(yáng)州3市，蘇北地區(qū)指徐州、連云港、鹽城、淮安和宿遷5市），三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距較大，蘇南地區(qū)城市化、工業(yè)化速度遠(yuǎn)高于蘇中、蘇北地區(qū)，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度的差距也十分明顯。1997-2005年蘇南地區(qū)居民點(diǎn)及工礦用地等增長幅度高達(dá)30%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于蘇中、蘇北地區(qū)。到2005年，13個(gè)地級(jí)市的建設(shè)用地規(guī)模均超出上輪規(guī)劃目標(biāo)，其中蘇南地區(qū)偏差量最大，其次是蘇北，蘇中最低。

可見，對(duì)于江蘇省這一建設(shè)用地資源供需矛盾突出且區(qū)域差異明顯的省份，通過建設(shè)用地差別化配置，推動(dòng)蘇南地區(qū)在快速發(fā)展的同時(shí)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促使蘇中崛起和蘇北振興，進(jìn)而推動(dòng)全省協(xié)調(diào)發(fā)展具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2數(shù)據(jù)來源

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)益保障必然性對(duì)策

一、農(nóng)民權(quán)益受侵害的表現(xiàn)

由于我國原來實(shí)行的是，它在一定時(shí)期對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的提高起到了積極作用，但其自身的缺陷如經(jīng)營規(guī)模小、土地條塊分割等，農(nóng)業(yè)難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，與國際競爭漸漸處于不利地位。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然。同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及個(gè)體企業(yè)的增多，農(nóng)民不再專業(yè)務(wù)農(nóng)，一些農(nóng)村勞動(dòng)力開始轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，而非農(nóng)業(yè)的收入與農(nóng)業(yè)相比是比較客觀的，因此土地流轉(zhuǎn)使無力或無心經(jīng)營土地的農(nóng)民可以轉(zhuǎn)出土地。此外，目前的三農(nóng)問題亟待解決，土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)民增收，為三農(nóng)問題的解決創(chuàng)造了良好的條件。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨。但在土地流轉(zhuǎn)中也出現(xiàn)了一些對(duì)農(nóng)民權(quán)益侵害的情況，具體有以下幾方面：

（一）操作不健全侵害了農(nóng)民利益

目前的土地流轉(zhuǎn)的操作還很不規(guī)范，個(gè)別干部自以為是，認(rèn)為自己是土地所有者的代表，濫用行政權(quán)力，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，或私下與承租者達(dá)成交易，對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)造成了很大的損害。且在手續(xù)上沒有正式規(guī)范的合同，僅以口頭協(xié)議或承諾，對(duì)往后的糾紛埋下了隱患。

（二）擅改土地的農(nóng)業(yè)用途農(nóng)民合法權(quán)益無保障

一些干部為了招商引資，在沒有得到農(nóng)戶同意的情況下擅自與投資者簽訂土地包租合同。有的濫用權(quán)力，隨意變更承包合同，把農(nóng)民的土地強(qiáng)行收回轉(zhuǎn)讓與出租，且租金非常低廉。而一些投資者在受到損失時(shí)會(huì)拖欠農(nóng)民費(fèi)用或消失，農(nóng)民無法得到應(yīng)有的利益，此外由于租賃土地的期限較長，投資者有的建造了固定建筑物，徹底改變了土地的用途農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益得不到保障，這些都使農(nóng)民的合法權(quán)益受到了極大的侵害。

（三）政府行政干預(yù)侵害農(nóng)民利益

目前我國各地的土地流轉(zhuǎn)正在興起，呈現(xiàn)快速增長的勢頭，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。但土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)使某些人得到一些利益，個(gè)別基層干部有時(shí)會(huì)議行政手段干預(yù)。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，政府干預(yù)的土地流轉(zhuǎn)占到了四成之多，而有村級(jí)組織干預(yù)的近六成。這原本該由農(nóng)戶自主、自由的，但基層的行政干預(yù)剝奪了農(nóng)戶應(yīng)有的權(quán)益，使農(nóng)民的合法權(quán)益經(jīng)濟(jì)利益受到極大侵害。

二、農(nóng)民權(quán)益受侵害的原因

（一）土地產(chǎn)權(quán)不明

我國的土地產(chǎn)權(quán)制度還很不完善，存在著缺陷。一個(gè)健全的產(chǎn)權(quán)應(yīng)由所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)組成，但我國農(nóng)村的土地集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)。但對(duì)土地的主題、農(nóng)戶使用權(quán)的保護(hù)等相關(guān)問題沒有做出明確規(guī)定。這就使基層政府濫用行政手段提供了可乘之機(jī)，理論及法律的難點(diǎn)與缺陷為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)干部的侵權(quán)提供了便利，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村基層組織常常以土地所有權(quán)者的身份自居，做出土地流轉(zhuǎn)的決策，而不考慮、尊重農(nóng)民的意志，無視農(nóng)民的合法利益，而實(shí)踐中農(nóng)戶亦無力抗拒各級(jí)所謂的土地所有者對(duì)土地流轉(zhuǎn)中收益權(quán)的恣意分享。這些都損害了農(nóng)戶的合理權(quán)益。

（二）相關(guān)法律法規(guī)未建立完善

目前，我國對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)尚未建立完善，對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、主體、收益分配等都沒有明確的規(guī)定，這很大程度上對(duì)土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展產(chǎn)生了障礙，且成為農(nóng)民權(quán)益受侵害的原因之一。由于法律法規(guī)的缺失，使得個(gè)別基層干部，大鉆法律漏洞，以土地流轉(zhuǎn)為名，中飽私囊，大大侵害了農(nóng)戶合法權(quán)益。也使土地流轉(zhuǎn)處在價(jià)格不確定、效率不高的怪圈中，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行帶來了障礙。

（三）政府職能未轉(zhuǎn)變

由于受原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，政府職能還未完全轉(zhuǎn)變，但在目前的市場經(jīng)濟(jì)下，這種情況已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此時(shí)，政府主要是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，在一定情況下進(jìn)行調(diào)控。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)該管什么，不該管什么沒有明確的定位，造成行政混亂。也為一些基層干部、投資者謀取私利、非法轉(zhuǎn)讓、擅變土地用途創(chuàng)造了條件。

三、對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是為了農(nóng)戶更好地生活。面對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的問題，今后的土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、效率及公平的原則，對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益要保障，為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，使得土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，今后要做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)及土地政策

今后要對(duì)相關(guān)土地政策及法律法規(guī)進(jìn)行建立完善，并對(duì)承包權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，農(nóng)民在承包期內(nèi)的土地權(quán)益不會(huì)因其是否主要從事農(nóng)業(yè)而改變動(dòng)放棄的除外，任何單位或個(gè)人都不得以任何手段讓農(nóng)戶失去承包土地。土地政策中也要對(duì)農(nóng)戶的土地權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，使農(nóng)民擁有占有、使用、收益與處分的權(quán)利，這將是土地政策繼法律法規(guī)在不斷完善中需要解決的重要方面。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)市場

由于目前土地流轉(zhuǎn)中沒有統(tǒng)一規(guī)范的組織及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)效率低下、秩序混亂，因此要建立土地資源優(yōu)化、低成本高效益、規(guī)范化的流轉(zhuǎn)市場來解決。這就需要建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，讓農(nóng)戶了解并與之交易，這樣可以使談判等費(fèi)用得到合理的下降，而中介機(jī)構(gòu)要培育其農(nóng)戶的信任，把農(nóng)戶的土地集中并推進(jìn)農(nóng)民土地租賃市場。這可以由土地管理部門牽頭，建立如土地流轉(zhuǎn)委托中心等中介機(jī)構(gòu)，由他們直接負(fù)責(zé)接受農(nóng)民委托，并把要求流轉(zhuǎn)的土地資料存檔，建立土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、價(jià)格等，動(dòng)員相鄰地塊的農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)或調(diào)換土地，進(jìn)而使可供調(diào)整的地塊成片化，以提高土地流轉(zhuǎn)的成功率促進(jìn)土地市場的完善發(fā)育。

（三）政府要做好職能定位

在今后的土地流轉(zhuǎn)中，政府要找到合適的定位，做好服務(wù)工作，改變過去以行政手段進(jìn)行干預(yù)的做法。農(nóng)戶應(yīng)是土地流轉(zhuǎn)的主體，在市場經(jīng)濟(jì)下要遵循自愿的原則，一些地方政府不能，以替農(nóng)戶流轉(zhuǎn)或管理為借口去分享地租，損害農(nóng)戶利益。但這不代表政府就放開，不用做好相關(guān)的服務(wù)?；鶎咏M織在土地流轉(zhuǎn)中要做好資格審查、資料管理、監(jiān)督、合同簽證等服務(wù)工作，并做好與中介、投資者等的協(xié)調(diào)以及做好土地長期規(guī)劃，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

（四）弱化農(nóng)村土地保障功能

目前土地是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)要素，還有社會(huì)保障的功能。在此功能沒有弱化的條件下，農(nóng)戶很難愿意放棄承包權(quán)，有時(shí)候農(nóng)戶寧可荒廢土地也不放棄，這就對(duì)土地的規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的阻礙。因此，要改變土地作為農(nóng)村社會(huì)保障的過渡形式，它難以充分盡到保障的功能。所以，今后政府要下氣力在農(nóng)村建立起養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)保障、最低生活等救濟(jì)措施等保障體系來全面保障農(nóng)戶，使農(nóng)民可以享有與城市市民一樣地權(quán)利及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶來的益處。

參考文獻(xiàn)

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篇8

【關(guān)鍵詞】土地政策；宏觀調(diào)控；優(yōu)勢；建議

一、引言

房地產(chǎn)市場作為我國的支柱產(chǎn)業(yè)，不僅關(guān)系著經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，更與民生問題緊密相連。近兩年，國家下決心抑制房地產(chǎn)市場的投機(jī)泡沫問題，一系列有針對(duì)性的房產(chǎn)調(diào)控措施相繼出臺(tái)。在這些調(diào)控措施中，土地政策被認(rèn)為是從供給角度參與調(diào)控的政策，其宏觀性、結(jié)構(gòu)性、多樣性的政策特征正逐漸被政策制定者所認(rèn)識(shí)，在此背景下，一系列旨在穩(wěn)定房價(jià)的土地政策緊鑼密鼓地出臺(tái)。土地政策通過加大對(duì)土地市場的監(jiān)管力度，從源頭上規(guī)范房地產(chǎn)市場的供給，防止土地的盲目開發(fā)以及房地產(chǎn)價(jià)格的過快增長?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)形勢也表明，正確運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，對(duì)制止房地產(chǎn)行業(yè)盲目投資和低水平擴(kuò)張產(chǎn)生了釜底抽薪的效應(yīng)，是國家宏觀調(diào)控措施凸顯成效的關(guān)鍵所在。

二、土地政策參與房地產(chǎn)調(diào)控的獨(dú)特優(yōu)勢

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，房地產(chǎn)調(diào)控措施從入手角度不同可以分為需求調(diào)控政策和供給調(diào)控政策兩個(gè)方面。需求調(diào)控政策通過抑制購房需求以達(dá)到控制房價(jià)的作用，例如限購、限貸等措施；供給調(diào)控政策通過影響房地產(chǎn)市場的供給量來滿足供需平衡的要求，緩解需求旺盛推動(dòng)的住房價(jià)格上漲，例如土地政策、保障房政策等。

土地政策參與宏觀調(diào)控，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的豐富和完善，對(duì)于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供給和需求的平衡，供給結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、房價(jià)的基本穩(wěn)定和整個(gè)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有多方面的作用。

（一）有利于控制房地產(chǎn)開發(fā)投資的速度和規(guī)模，促進(jìn)供給和需求的數(shù)量平衡

房地產(chǎn)是土地和房屋建筑物的統(tǒng)一體。土地是房地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)最基礎(chǔ)性的物質(zhì)資源和條件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性?？梢哉f掌控了土地，也就從源頭上控制了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的總規(guī)模和發(fā)展速度。當(dāng)房地產(chǎn)供不應(yīng)求的時(shí)候，可增加土地供給，擴(kuò)大房地產(chǎn)開發(fā)投資，增加房地產(chǎn)產(chǎn)品供給；反之，當(dāng)房地產(chǎn)供過于求的時(shí)候，可減少土地供給，收縮房地產(chǎn)開發(fā)投資，減少房地產(chǎn)產(chǎn)品供給。由此通過土地閘門來調(diào)控房地產(chǎn)供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)總量平衡。例如，2010年為了調(diào)控已經(jīng)高燒的土地市場，國土部宣布將推出巨量的住宅土地供應(yīng)來平抑地價(jià)，彌補(bǔ)供需缺口，以期緩解由剛需推動(dòng)的住房價(jià)格上漲。

（二）有利于控制房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)，使之與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)基本合理

結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一。從房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來說，其供給結(jié)構(gòu)必須與市場需求結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。一是生產(chǎn)用房與消費(fèi)用房，包括廠房、商鋪、辦公樓、居民住宅、文化教育及娛樂設(shè)施等各類用房，要符合市場需求的比例，一般來說，住宅建設(shè)應(yīng)占主體地位。二是住宅的供給結(jié)構(gòu)又必須與市場需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，即根據(jù)居民收入結(jié)構(gòu)，合理安排高檔房、中檔房、中低檔房建設(shè)，以滿足不同層次的需求。須知市場供給本身有一定的盲目性，房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)建設(shè)主要服從于贏利目標(biāo)，常會(huì)發(fā)生脫離市場需求的傾向，從而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡。因此，政府通過土地出讓的結(jié)構(gòu)性規(guī)定，以及土地利用規(guī)劃和土地的用途和容積率，促使開發(fā)商按市場需求開發(fā)建設(shè)某類房地產(chǎn)。例如，在近幾年的宏觀調(diào)控中，規(guī)定開發(fā)建設(shè)住房的套型結(jié)構(gòu)中，90平方米以下的必須占70%。又如，為加強(qiáng)住房保障，近期政府出讓的土地中規(guī)定70%必須用于保障性住房建設(shè)等。

（三）有利于調(diào)控房價(jià)，保持房價(jià)的基本穩(wěn)定

土地使用權(quán)購置費(fèi)用是房屋成本的主要構(gòu)成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高達(dá)60%。政府可以運(yùn)用底價(jià)和招標(biāo)拍賣等手段，最終決定土地使用權(quán)出讓價(jià)格，通過土地成本費(fèi)用影響和引導(dǎo)房價(jià)。同時(shí)，政府還可以運(yùn)用土地儲(chǔ)備政策，通過土地供應(yīng)量的多寡，調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，控制土地使用權(quán)出讓價(jià)格，從而影響房價(jià)。在必要時(shí)，為滿足低收入者住房需求，也可以減收或免收土地使用權(quán)費(fèi)用，確定保障性住房價(jià)格，如經(jīng)濟(jì)適用住房免收土地費(fèi)用和稅費(fèi)等，房價(jià)一般比商品房便宜30%～40%。

三、運(yùn)用土地政策參與調(diào)控存在的問題

政府運(yùn)用土地政策參與房地產(chǎn)調(diào)控，在清理整頓開發(fā)區(qū)、遏制部分行業(yè)過度投資和重復(fù)建設(shè)以及提高土地集約利用水平等方面取得了階段性的成效。然而，地方政府在運(yùn)用土地調(diào)控經(jīng)濟(jì)中仍存在一些問題。

1.土地資源的利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重

房地產(chǎn)開發(fā)需要占用大量建設(shè)用地，新增建設(shè)用地主要由耕地轉(zhuǎn)化而來。耕地逐年減少，危及18億畝紅線和13億人口及其子孫后代的吃飯問題。據(jù)《半月談》2010年第20期報(bào)導(dǎo)，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國英等專家研究發(fā)現(xiàn)，從1980年到2008年，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張時(shí)期，經(jīng)濟(jì)每增長1%，會(huì)占用2萬公頃左右農(nóng)地。我們可以與日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，從1965年到1984年，日本GDP每增長1%，占用農(nóng)地只有2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1%，農(nóng)地占用量是日本的8倍左右。這個(gè)數(shù)據(jù)說明，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地浪費(fèi)問題非常嚴(yán)重。在房地產(chǎn)開發(fā)中，土地閑置的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。從長期來看，房地產(chǎn)開發(fā)占用耕地已不可持續(xù)。

2.土地政策調(diào)控中的政府角色定位混亂

在完全市場經(jīng)濟(jì)國家，國家的作用主要在于消除市場缺陷，維護(hù)社會(huì)公平。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制雖已確立，但仍待完善，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入要高于完全市場經(jīng)濟(jì)國家。政府既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”；既是“守夜人”，又如同企業(yè)一樣，也是利益主體，而且，是個(gè)壟斷性的利益主體。政府往往出于政績的考慮，以土地來換取本地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增長?？梢哉f，此番經(jīng)濟(jì)過熱很大一部分原因是由于政府的利益沖動(dòng)造成的?，F(xiàn)在各地都在大搞地方政府融資平臺(tái)，地方政府通過成立融資公司，以政府土地為抵押或者以財(cái)政收入作為保證向銀行融資，直接參與到房地產(chǎn)市場相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來，這在一定程度上不僅混淆了政府的角色定位，更容易造成系統(tǒng)性的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方財(cái)政過于依賴賣地收入，利益分配不合理

當(dāng)前，許多地方政府為了追求以GDP增長率為主的政績，以地生財(cái)，依賴土地出讓金獲取發(fā)展資金。以淮安為例，2011年全轄共入庫國有土地使用權(quán)出讓金收入154.24億元，地方財(cái)政總收入562.05億元，土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的27.4%，其他部分省區(qū)市該比例甚至超過50%。地方財(cái)政過于依賴賣地收入，增加了政府推動(dòng)房地產(chǎn)市場價(jià)格上漲的動(dòng)力，與中央政府調(diào)控房地產(chǎn)市場、保障民生的政策初衷相違背。此外，一旦房地產(chǎn)市場泡沫破滅，土地價(jià)格將隨之下降，這對(duì)于過于依賴賣地收入維持財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的地方政府來說則是不可持續(xù)的。同時(shí)，雖然當(dāng)前土地出讓價(jià)格在逐年提高，但以地謀財(cái)、違規(guī)使用土地出讓金收入，收益分配不合理，侵占農(nóng)民利益、拆遷戶利益到處可見，甚至出現(xiàn)“血拆”現(xiàn)象，激化了社會(huì)矛盾。

4.土地政策執(zhí)行過程中監(jiān)督不力，對(duì)政府行為缺乏約束

土地市場混亂的表現(xiàn)，主要是地方政府的違法違規(guī)行為，其原因除了地方政府受利益驅(qū)動(dòng)外，另一個(gè)重要的原因是政府的行為沒有約束。我國法律比較偏重于規(guī)范企業(yè)行為，規(guī)范政府行為的法律則嚴(yán)重不足。另外，政府部門也沒有完全公開土地供應(yīng)方面的信息，約束政府行為的另一渠道，即公眾的監(jiān)督也就無法發(fā)揮作用。如此，導(dǎo)致地方政府不僅濫占土地，甚至用暴力圈占土地，還利用手中職權(quán)通過對(duì)土地的暗箱操作中飽私囊。

四、加強(qiáng)和完善土地政策調(diào)控的建議

運(yùn)用土地政策從供給角度參與房地產(chǎn)市場調(diào)控具有獨(dú)特優(yōu)勢，也具有一定的現(xiàn)實(shí)必要性。針對(duì)目前土地政策調(diào)控中存在的問題，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善土地政策調(diào)控行為，增強(qiáng)土地管理參與宏觀調(diào)控的針對(duì)性和有效性，為此提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）合理制定土地利用規(guī)劃，堅(jiān)持集約、高效利用土地

為避免目前出現(xiàn)的土地資源的利用率低、浪費(fèi)嚴(yán)重的問題，要切實(shí)做好土地利用規(guī)劃工作，堅(jiān)持集約、高效利用土地。土地利用總體規(guī)劃要堅(jiān)持高起點(diǎn)，要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求，協(xié)調(diào)好不同行業(yè)的用地規(guī)模。制定土地利用規(guī)劃，必須準(zhǔn)確了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度怎樣。這是制定合理的土地規(guī)劃，從而做出調(diào)控措施的前提和條件。此外，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，盡量減少彈性。加大對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃、違法占用土地的處理力度。

（二）明確政府職能，切實(shí)管住地方政府

應(yīng)改變政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多的現(xiàn)象。要強(qiáng)化政府宏觀管理職能，政府調(diào)控主要以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化及結(jié)構(gòu)升級(jí)為目標(biāo)。同時(shí)，逐步縮小地區(qū)差距，調(diào)節(jié)收入分配，在保證效率的同時(shí)兼顧公平。弱化政府微觀管理職能，政府應(yīng)把部分職能讓渡，讓市場、中介組織、企業(yè)充分發(fā)揮自主性，政府只是起到監(jiān)督和服務(wù)的作用。

新的房產(chǎn)政策明確要求地方政府要切實(shí)負(fù)起各個(gè)城市房地產(chǎn)價(jià)格上漲的責(zé)任。也就是說，房地產(chǎn)價(jià)格會(huì)列入到地方政府的責(zé)任范圍之內(nèi)。本文認(rèn)為此舉對(duì)房地產(chǎn)行政控制是最有效的，是符合中國特色的。

（三）建立土地政策體系，完善土地收益分配機(jī)制

土地政策參與宏觀調(diào)控，最重要的是制定科學(xué)配套的土地政策體系：一是在土地供應(yīng)方面，建立嚴(yán)把閘門、嚴(yán)控總量的土地供應(yīng)政策。在土地供求矛盾突出的情況下，只能保證土地重點(diǎn)供應(yīng)的政策，如關(guān)鍵性項(xiàng)目、重大工程，主要道路建設(shè)和居民住宅建設(shè)等，嚴(yán)禁新設(shè)開發(fā)區(qū)、別墅、高級(jí)娛樂設(shè)施等用地。二是在土地價(jià)格方面，強(qiáng)化節(jié)約集約用地的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。積極推行土地征收制度改革，合理確定土地征收補(bǔ)償機(jī)制，原則上應(yīng)向市場交易價(jià)過渡，逐步建立有利于節(jié)約用地的征地價(jià)格機(jī)制。健全和完善土地招標(biāo)拍賣和掛牌出讓制度，探索綜合評(píng)標(biāo)辦法，制止“地王”再現(xiàn)，發(fā)揮地價(jià)杠桿的調(diào)節(jié)作用。三是在土地收益分配方面，堅(jiān)持執(zhí)行國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款納入地方預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，合理配置土地收益用于“三農(nóng)”和廉租房建設(shè)的比例。從長期來看，征用農(nóng)民集體土地要逐步實(shí)行市場化出讓政策，大部分收益應(yīng)歸農(nóng)村土地所有者。四是土地使用方面，實(shí)行有利于合理利用土地的稅收政策，形成節(jié)約集約用地的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。提高耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)，加大建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)，開征土地閑置稅，盤活閑置土地，提高現(xiàn)有建設(shè)用地效率。

（四）建立和完善有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理

目前，我國已形成以《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》為核心的系列單行法規(guī)與諸多規(guī)章相補(bǔ)充的法律體系框架，但在土地基本法以及一些職能法上面還存在空白。因此，首先應(yīng)盡快制定調(diào)整土地關(guān)系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定與《土地法》相應(yīng)的系列職能法，如《土地利用規(guī)劃法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記法》、《農(nóng)地保護(hù)法》等；最后，應(yīng)按照憲法對(duì)土地征用制度的修訂，加快修正《土地管理法》。

要將嚴(yán)格的土地管理制度落到實(shí)處，關(guān)鍵是要提高地方政府貫徹執(zhí)行中央政策的自覺性，加強(qiáng)監(jiān)督管理。一要尊重土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性，嚴(yán)禁朝令夕改，違法使用。二是堅(jiān)持國務(wù)院向地方派駐土地督察員，及時(shí)掌握信息，上傳下達(dá)，對(duì)地方政府進(jìn)行督導(dǎo)和監(jiān)察。三是對(duì)地方政府建立土地管理目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)違反國家宏觀調(diào)控政策，弄虛作假的，要嚴(yán)肅查處。

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江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院院級(jí)一般課題“房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的政策選擇”。

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2010年國土資源管理面臨的新形勢和主要問題

面臨的新形勢。不久前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了今年工作的總體要求和重點(diǎn)任務(wù),其中一些重大命題在宏觀政策層面上對(duì)國土資源管理工作提出了新的更高要求。中央提出,要在加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展中加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、土地、自主創(chuàng)新等政策的協(xié)調(diào)配合,各自把握好實(shí)施的節(jié)奏和力度,增強(qiáng)政策合力,對(duì)我們科學(xué)制定2010年土地供應(yīng)總量和實(shí)施差別化的供地政策,提高用地效率提出了新要求;中央提出,要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化,提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平,這對(duì)我們科學(xué)做好中小城市、小城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃的規(guī)模、布局以及確定年度用地計(jì)劃,實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策提出了新的要求。同時(shí),中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議還在整頓規(guī)范房地產(chǎn)秩序、搞好征地制度改革、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度等方面提出了明確要求。2010年,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的形勢依然非常復(fù)雜。經(jīng)初步研判,我們認(rèn)為,今年很可能是新世紀(jì)以來我國也是我省國土資源管理最困難和最復(fù)雜的一年。理由如下:一是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)總體向好,保增長促發(fā)展的主旋律,對(duì)國土資源的需求必然進(jìn)一步增加。在經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度加大的情況下,資源供求矛盾必將進(jìn)一步凸顯。同時(shí),要求更嚴(yán)格保護(hù)耕地和節(jié)約資源的壓力必然進(jìn)一步增大。二是今年經(jīng)濟(jì)工作的一些新要求,如把握好調(diào)控的節(jié)奏和力度,嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目;增加普通商品住房供給,加強(qiáng)保障性住房建設(shè);推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶,放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制;引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;深化行政審批制度改革,扎實(shí)推進(jìn)綜合配套改革試驗(yàn),等等,都與國土資源管理密切相關(guān),也給國土資源管理工作提出了新的更高的要求,需要在我們?cè)趶?fù)雜的形勢面前,更加注重統(tǒng)籌謀劃,積極應(yīng)對(duì),穩(wěn)妥處事。

面臨的主要問題?？傮w上看,2010年國土資源管理工作呈現(xiàn)出新老問題交替出現(xiàn)的局面。原有的老問題繼續(xù)存在:一是我省國土資源稟賦并不優(yōu)越,特別是人均擁有量少,合理開發(fā)利用任務(wù)艱巨。二是控制建設(shè)用地總規(guī)模難度非常大。根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù),我省現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)突破了規(guī)劃下達(dá)的到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制指標(biāo)。今后兩年是“十二五”規(guī)劃啟動(dòng)實(shí)施的關(guān)鍵之年,也是推進(jìn)我省發(fā)展大平臺(tái)建設(shè)、大項(xiàng)目落地的關(guān)鍵之年,用地需求必然急劇上升,需要更多的資源保障?？刂平ㄔO(shè)用地總規(guī)模難度非常大。三是土地閑置和低效利用問題突出。一方面,我省耕地資源十分緊缺,土地供需矛盾較為突出;另一方面,我省土地利用方式粗放的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。四是改革探索難度很大。五是對(duì)國土資源違法行為的查處缺乏有效手段,監(jiān)管難度很大。與此同時(shí),國土資源管理的新情況、新問題不斷出現(xiàn):一是如何把握好土地參與宏觀調(diào)節(jié)的節(jié)奏力度,增強(qiáng)針對(duì)性和靈活性,在發(fā)展的同時(shí)調(diào)整結(jié)構(gòu);二是如何進(jìn)一步健全節(jié)約集約利用資源的機(jī)制,以國土資源的節(jié)約集約為動(dòng)力,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;三是如何在深化土地管理制度改革的同時(shí),推進(jìn)農(nóng)村土地整治,應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化可能帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn);四是如何搞好戰(zhàn)略研究,謀劃好國土資源發(fā)展的工作。

2010年國土資源管理工作要點(diǎn)

2010年的國土資源管理工作,要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢新情況,按照保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性、提高政策針對(duì)性和靈活性的總體要求,鞏固和擴(kuò)大構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制的成果,堅(jiān)持積極主動(dòng)服務(wù)、嚴(yán)格規(guī)范管理,堅(jiān)持以保護(hù)促發(fā)展、以發(fā)展促保護(hù),更加注重以資源利用方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,更加注重推進(jìn)國土資源管理改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源,更加注重圍繞改善民生和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定切實(shí)維護(hù)資源權(quán)益、增加居民財(cái)產(chǎn)性收入,努力提高國土資源保障能力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

推進(jìn)發(fā)展大平臺(tái)建設(shè)和大項(xiàng)目落地,保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。通過持續(xù)深入開展雙保行動(dòng),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步突出重點(diǎn),把保增長與促轉(zhuǎn)變結(jié)合起來,不斷擴(kuò)展雙保行動(dòng)內(nèi)涵、加強(qiáng)國土資源要素保障,服務(wù)發(fā)展大平臺(tái)建設(shè)和大項(xiàng)目落地,重點(diǎn)做好重大基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面的服務(wù)保障工作。加快推進(jìn)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,加強(qiáng)各地土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌,落實(shí)發(fā)展大平臺(tái)建設(shè)、保障大項(xiàng)目落地。加強(qiáng)計(jì)劃指標(biāo)保障和審批管理,保障重點(diǎn)項(xiàng)目順利開工建設(shè)。創(chuàng)新規(guī)劃計(jì)劃調(diào)控手段,探索建立既有剛性又有彈性的管控機(jī)制。

推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要充分利用批而未用和閑置土地等存量土地解決保增長問題,用增量指標(biāo)解決調(diào)結(jié)構(gòu)問題,通過雙管齊下,實(shí)現(xiàn)保增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持市場配置資源,規(guī)范供地政策。探索城市地下空間土地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價(jià),加快建立劃撥土地使用權(quán)權(quán)益基準(zhǔn)價(jià)體系,建立城市地價(jià)調(diào)查與監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管。嚴(yán)格把好責(zé)任落實(shí)關(guān)、土地出讓關(guān)、跟蹤管理關(guān)、違約處理關(guān)和節(jié)地措施關(guān)。研究制訂工業(yè)用地盤活政策,探索工業(yè)用地出讓期限方面的改革,按照工業(yè)企業(yè)生命周期規(guī)律,對(duì)工業(yè)用地實(shí)行按需求確定出讓年限進(jìn)行供地。研究制訂工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目供地目錄,探索區(qū)域差別化供地政策。經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房等保障住房用地供給要作為今年工作重中之重。大幅度調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu),確保保障性住房用地的增長幅度不低于其他用地的增長幅度。

推進(jìn)存量建設(shè)用地深挖潛和資源精利用,促進(jìn)資源效率提高。推廣“畝產(chǎn)論英雄”理念,建立健全節(jié)約集約用地的約束和評(píng)價(jià)機(jī)制,健全土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系,完善各類建設(shè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),以最小的資源代價(jià)獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變。繼續(xù)推進(jìn)“365”節(jié)約集約用地行動(dòng)計(jì)劃,著力抓好城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)地工程、工業(yè)建設(shè)節(jié)地工程、住宅建設(shè)節(jié)地工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)地工程、農(nóng)村建設(shè)節(jié)地工作、土地開發(fā)整理工程等六大工程建設(shè)。研究促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策,研究“三舊”(舊城區(qū)、舊村莊、舊廠房)改造和城中村改造相關(guān)政策措施。研究低效土地退出機(jī)制,促使產(chǎn)業(yè)層次低、資源消耗大、環(huán)境污染重、勞動(dòng)力密集、產(chǎn)出效益低的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移,提高土地資源利用效率。開展基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地有償使用,明確有償使用范圍,規(guī)范有償使用程序,促進(jìn)節(jié)約集約用地。積極開展資源節(jié)約集約利用模范縣(市、區(qū))創(chuàng)建工作。

推進(jìn)地質(zhì)找礦新突破和礦產(chǎn)資源整合提升,全面提高礦政管理水平。按照“政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、企業(yè)主體、有序開發(fā)”的思路,切實(shí)推進(jìn)地質(zhì)找礦工作,爭取我省在能源和重要礦產(chǎn)資源(鈾、地?zé)帷~、鉬、銀、鉛、鋅等)找礦方面取得重大突破。組織實(shí)施“751”地質(zhì)找礦工程。部署整裝勘查7個(gè)重點(diǎn)區(qū)塊,安排5個(gè)老礦山“探邊摸底”工作,支持企業(yè)走向省外、國外。推進(jìn)礦產(chǎn)資源整合提升。充分發(fā)揮規(guī)劃在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的調(diào)控作用,通過規(guī)劃調(diào)控,實(shí)現(xiàn)礦山企業(yè)的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。嚴(yán)格礦產(chǎn)資源的開發(fā)準(zhǔn)入制度。鼓勵(lì)通過兼并、收購、聯(lián)合等方式整合礦山,加快螢石礦、鉬礦、鉛鋅礦等資源向優(yōu)勢礦山企業(yè)集中,培育在全國乃至全球具有競爭力的礦業(yè)集團(tuán)。繼續(xù)大力推進(jìn)廢棄礦山治理和“綠色礦山”創(chuàng)建工作,努力實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

推進(jìn)資源保護(hù)新機(jī)制建設(shè)和監(jiān)管新格局打造,嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。嚴(yán)格落實(shí)國務(wù)院批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃綱要,科學(xué)配置和控制城市建設(shè)和包括房地產(chǎn)在內(nèi)的城市各業(yè)發(fā)展用地的規(guī)模和比例,防止城市建設(shè)用地和房地產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張發(fā)展。組織實(shí)施“百萬”造地保障工程、基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)工程、千萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程、土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目示范工程和土地執(zhí)法監(jiān)管天網(wǎng)工程等五大工程,確保耕地資源得到有效保護(hù)。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)責(zé)任制。組織開展構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制示范縣(市、區(qū))活動(dòng)。積極應(yīng)對(duì)2009年度衛(wèi)星遙感土地執(zhí)法檢查、歷史遺留問題集中釋放和實(shí)施15號(hào)令第一年可能出現(xiàn)的新情況、新問題,在保持威懾手段、打擊違規(guī)違法用地的同時(shí)妥善處理好相關(guān)問題,避免出現(xiàn)大面積的問責(zé)現(xiàn)象。加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效制止各類土地違法違規(guī)行為。全面構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制,打造監(jiān)管新格局。繼續(xù)開展衛(wèi)星遙感土地執(zhí)法檢查,實(shí)行全覆蓋。加強(qiáng)房地產(chǎn)用地的批后監(jiān)管,嚴(yán)格查處閑置土地,依法打擊違法轉(zhuǎn)地;加強(qiáng)房地產(chǎn)供給合同的規(guī)范和落實(shí),加快建立健全房地產(chǎn)宗地信息上傳、監(jiān)管、查處等一系列社會(huì)公示制度。

推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革和探索,為國土資源管理工作增添動(dòng)力和活力。抓住有利機(jī)遇,運(yùn)用土地政策推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,形成有利于科學(xué)發(fā)展、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的土地政策、機(jī)制,是今年工作的重點(diǎn)。提升完善土地調(diào)控的水平和能力,調(diào)節(jié)內(nèi)容要從單純的供給調(diào)節(jié)逐步轉(zhuǎn)向供給額需求雙向調(diào)節(jié);從單純的總量調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向總量和結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)并重;調(diào)控方式從直接調(diào)控為主轉(zhuǎn)向間接調(diào)控為主;積極推進(jìn)管理方式轉(zhuǎn)變;加快建立快速的公共危機(jī)的應(yīng)急處理機(jī)制,防止土地問題與社會(huì)穩(wěn)定、金融安全相互牽涉引發(fā)很大社會(huì)反響,把控住改革的大方向。

按照“全面探索、局部試驗(yàn),封閉運(yùn)行,結(jié)果可控”的原則,積極穩(wěn)妥推進(jìn)部省《合作協(xié)議》的實(shí)施。深化農(nóng)村集體土地管理制度改革。加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地使用制度改革的研究和探索。加強(qiáng)對(duì)各地農(nóng)村宅基地退出、盤活、流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和管理。推進(jìn)審批制度改革。繼續(xù)完善報(bào)省政府批準(zhǔn)的城市分批次和單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審批,加強(qiáng)供地審批制度的研究。

篇10

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 有效途徑

[中圖分類號(hào)] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2014）06-0001-01

近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢不可擋，種植規(guī)?；?、集約化已成燎原之勢。河南省唐河縣做為一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣、產(chǎn)糧大縣、勞務(wù)輸出大縣，在引導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體等方面，進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式和特點(diǎn)

1.形式

1.1轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包土地主要是進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商農(nóng)戶將家庭土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶，轉(zhuǎn)包收益由雙方協(xié)商，土地轉(zhuǎn)包后，原承包農(nóng)戶與發(fā)包方簽訂的承包合同依然有效。

1.2出租。出租土地是承包農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的業(yè)主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并簽訂相應(yīng)的合同或協(xié)議的一種形式，是近幾年出現(xiàn)的主要流轉(zhuǎn)方式。

1.3托管。土地托管主要是外出經(jīng)商務(wù)工或其他農(nóng)戶，將承包土地托管給親友或者農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的一種流轉(zhuǎn)方式。

1.4互換。互換土地主要是農(nóng)戶為方便耕種或流轉(zhuǎn)，與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶在自愿互利的基礎(chǔ)上，對(duì)各自的承包土地進(jìn)行互換。

1.5轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓土地主要是承包農(nóng)戶經(jīng)發(fā)包方許可后，將家庭承包土地的承包經(jīng)營權(quán)以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部其他成員的一種行為。此類流轉(zhuǎn)形式較少。

1.6股份合作。股份合作主要是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)，以股權(quán)形式和其他農(nóng)戶或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份合作經(jīng)營的一種流轉(zhuǎn)方式。

2.特點(diǎn)

2.1自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。我縣農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主要方式是農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)。

2.2流轉(zhuǎn)期限較短。除轉(zhuǎn)包和互換兩種流轉(zhuǎn)形式以外，有的地方流轉(zhuǎn)協(xié)議是一季一定或一年約定一次，且多數(shù)為口頭約定，沒有書面合同，更談不上規(guī)范，導(dǎo)致轉(zhuǎn)入方缺乏長期生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃，一定程度上造成了對(duì)土地只用不養(yǎng)的掠奪經(jīng)營。

2.3流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大。目前，我縣土地流轉(zhuǎn)的范圍由農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、親朋好友之間、同集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，逐步擴(kuò)展到外村、外鄉(xiāng)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。

2.4流轉(zhuǎn)價(jià)格看漲。目前，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在每畝700元左右，現(xiàn)在仍然存在有價(jià)無地的現(xiàn)象。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困難和問題

1.土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度較低。部分流轉(zhuǎn)土地轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方僅有口頭協(xié)議，未按程序辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，有的雖有合同但不規(guī)范，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營關(guān)系混亂，易出現(xiàn)矛盾糾紛。

2.土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性差。土地流轉(zhuǎn)期限大部分為1-3年，大戶難以有長遠(yuǎn)打算，短期行為明顯，不愿購置大型農(nóng)機(jī)具、改進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，而糧食生產(chǎn)中的大型農(nóng)機(jī)具購置、農(nóng)田水利設(shè)施改造、土壤改良基本都需要較大投資，投資回報(bào)周期長，阻礙了土地經(jīng)營規(guī)?；M(jìn)程。

3.土地流轉(zhuǎn)組織化程度不高。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不健全，各級(jí)各部門服務(wù)職能尚不到位，自發(fā)性、盲目性、隨意性較大。

4.土地流轉(zhuǎn)難度較大。土地的中、長期流轉(zhuǎn)承包困難。當(dāng)前，由于國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的不斷上漲，以及農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)的配套完善，粗放經(jīng)營仍有利可求，導(dǎo)致農(nóng)民守“土”意識(shí)較強(qiáng)，大量農(nóng)民不愿意“舍棄”土地。

5.服務(wù)機(jī)構(gòu)尚不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)的整合，造成了土地承包管理職能的弱化，甚至缺失，上級(jí)土地承包的法規(guī)政策得不到很好的貫徹，群眾的訴求得不到有效解決，出現(xiàn)合同糾紛時(shí)調(diào)解仲裁工作不到位，土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作滯后，制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議

1.規(guī)范完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)明確和落實(shí)在土地轉(zhuǎn)移中的立法職責(zé)，制定適應(yīng)我國農(nóng)村實(shí)際情況的有關(guān)土地轉(zhuǎn)移的法律法規(guī)，既要與社會(huì)主義市場濟(jì)相適應(yīng)，符合國家糧食安全的長遠(yuǎn)需要，又要考慮到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。在制定和落實(shí)配套政策上，實(shí)行雙向優(yōu)惠，在優(yōu)惠內(nèi)容上，不但在經(jīng)濟(jì)上優(yōu)惠，而且在享受集體公益事業(yè)服務(wù)等方面予以傾斜，且在優(yōu)惠的取向上實(shí)行重點(diǎn)優(yōu)惠。政策導(dǎo)向必須堅(jiān)持保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，建立收益遞增機(jī)制，切實(shí)讓農(nóng)民在各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展中得到實(shí)惠。

2.構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的運(yùn)作方式，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。在貫徹實(shí)施國家土地政策的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府高位介入，在輿論上，開展多層次、全方位的宣傳發(fā)動(dòng)，積極引導(dǎo)農(nóng)民依法、自愿、有償、有序流轉(zhuǎn)土地，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和農(nóng)民的自我保護(hù)意識(shí)。在政策上，進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)是對(duì)家庭承包經(jīng)營體制的延續(xù)和完善，是市場經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化土地政策資源配置、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入的有效途徑，是現(xiàn)行農(nóng)村各項(xiàng)改革的重要配套措施。在措施上，培育和發(fā)展各種新型經(jīng)營主體，建立健全土地向規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制等。

3.構(gòu)建適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)市場化的土地管理體制，促進(jìn)農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)。建立健全引導(dǎo)機(jī)制，以種植大戶為主體，農(nóng)民專業(yè)合作社為依托，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為載體，土地股份制為導(dǎo)向，使各類經(jīng)濟(jì)主體和個(gè)人參與全方位、多層面的土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)流轉(zhuǎn)主體多元化、規(guī)?；?、集約化。建立健全市場機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)形成大戶帶動(dòng)、能人帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、市場帶動(dòng)的局面，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)營造一個(gè)寬松的市場環(huán)境。

4.探索建立農(nóng)村土地轉(zhuǎn)移的運(yùn)作模式，引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模化發(fā)展。一是建立“龍頭企業(yè)（合作社）+基地+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式，聚集資金和項(xiàng)目資源，推動(dòng)土地轉(zhuǎn)移規(guī)?；a(chǎn)，形成田間與車間牽手，基地與農(nóng)戶聯(lián)姻，生產(chǎn)與發(fā)展對(duì)接的產(chǎn)業(yè)格局。二是創(chuàng)新多元化合作模式，實(shí)行農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合，行政科研相結(jié)合，產(chǎn)學(xué)研農(nóng)科教相結(jié)合，集聚發(fā)展效應(yīng)，營造發(fā)展合力，推動(dòng)規(guī)模流轉(zhuǎn)。

5.健全監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)民生保障措施，推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移和土地高效流轉(zhuǎn)。規(guī)范政府職能和行為，做到引導(dǎo)而不強(qiáng)迫，服務(wù)而不包辦，支持而不阻礙。同時(shí)，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立和完善多層次、全覆蓋的農(nóng)村社會(huì)保障體系，把農(nóng)民從土地上解放出來，解除農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后的后顧之憂。

參考文獻(xiàn)