導語：如何才能寫好一篇農村土地流轉規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村土地；承包經營權；流轉

土地是中國最為稀缺的資源之一，是農民賴以生存和發(fā)展的基礎，是農村經濟的穩(wěn)定與發(fā)展的核心。構建良好農村土地制度的一個重要方面就是建立科學合理的農村土地承包經營權流轉制度，以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率。但由于相關法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農村土地市場尚未形成，導致農村土地承包經營權流轉過程中出現很多問題，不利于農村經濟的穩(wěn)定與發(fā)展，必須盡快完善我國農村土地承包經營權的流轉制度。

一、目前農村土地承包經營權流轉制度存在的問題

我國法律對土地承包經營權流轉的規(guī)定過于籠統而簡單，未形成完備的法律體系，其系統性、針對性、可操作性不強，導致目前農村土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現各種問題。

1、農村土地承包經營權流轉制度對土地產權主體虛置

我國《憲法》規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農村集體土地屬農村集體所有?！边@里的“集體”是指全體農民集體，但“集體”這個泛指的概念無法落實到個人，實踐中自然會出現集體的代言者。目前，在農村土地的使用管理上，這個代言者往往為縣(鎮(zhèn))、村、村民小組三級組織交叉擔任，并未建立起一個獨立的農民集體組織，由此導致了農村土地所有權主體的虛位。我國農村集體同時扮演著土地所有者和經營管理者的雙重角色，其職責規(guī)定不明確。由于土地產權關系混亂，導致各方的權責利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。

2、我國土地承包經營權流轉制度對土地流轉方式規(guī)定模糊

《物權法》第133條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉?！薄掇r村土地承包法》第32條：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。第49條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉?！?/p>

以上規(guī)定存在以下模糊之處：

第一，關于抵押方式規(guī)定和“其他方式流轉”規(guī)定不明確。我國《擔保法》規(guī)定承包人依法通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地并經發(fā)包方同抵押的，可以抵押。但是由此可以推理出以家庭承包方式取得的土地承包經營權是不能抵押的。此種規(guī)定很不合理，目前很多動產、不動產所蘊含的動態(tài)價值已經超過其靜態(tài)價值，如果這些財產不能抵押，其經濟效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農村經濟發(fā)展。目前農民可以作為抵押的其他財產有限，導致農民貸款、融資很困難。既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓，就應該允許其可以進行抵押，這也符合擔保法的原理。另外，對于農地的“其他方式流轉”規(guī)定不明確，“其他方式”到底是何種方式，是否可以任意創(chuàng)造，規(guī)定非常含糊。如果沒有法律和政策上的明確指引，很多農戶對土地流轉可能性無法判斷，土地承包經營權流轉就無法順利進行。

第二，《農村土地承包法》第3l條第1款在實踐中難以落實。該規(guī)定指出：“耕地或草地承包的承包人死亡，承包人應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。對土地承包經營權并未明確為“繼承”，對“林地的承包經營權”法律卻規(guī)定能夠繼承，同一權利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂。從保護農民利益的角度出發(fā)，法律應允許土地承包經營權以繼承的方式流轉。否則以戶為單位的家庭承包一旦家庭成員全部死亡，最后一個死亡的成員應當按照繼承法的規(guī)定繼承承包收益，但繼承人不能繼承土地承包經營權，承包地由發(fā)包方收回，土地承包經營權消滅。如果承包方家庭最后一位成員死前將耕地或草地承包經營權轉讓(出租或入股)給繼承人之外的其他農戶，《農村土地承包法》第31條規(guī)定的發(fā)包方依法收回承包土地的規(guī)定就會落空。如果規(guī)定家庭承包取得的土地承包經營權都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛盾，更有利于提高承包方在農村承包地上投入的積極性和信心。

3、引導土地承包經營權流轉的中介機構效率不高

我國目前的法律對土地承包經營權流轉的中介服務機制沒有專門規(guī)定，實踐中對某些地方新生的農村土地流轉服務機構，老百姓仍持觀望態(tài)度。比如2008年成立的重慶市渝北區(qū)“農村土地流轉服務管理中心”，旨在對渝北區(qū)可流轉土地進行整理、登記、匯總，進而土地流轉信息。開張不久即引來了周邊地區(qū)農民的關注，但多數都沒有實際開展業(yè)務。從市場經濟的需求而言，市場中介服務體制是市場本身形成的必要條件。土地經營權流轉涉及到多個主體，即所有權主體、承包權主體、使用權主體的經濟利益，復雜的轉讓程序要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。這需要利用政策引導和市場調節(jié)因素，構建一個包括土地供應、使用、收益、權責、服務五項機制在內的科學完備的調控體系。

4、現行土地承包經營權流轉的限制性規(guī)定過于嚴格

我國現行法律對農村土地承包經營權流轉的主體和范圍進行嚴格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準”；《農村土地承包經營權管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應當具有農業(yè)經營能力”，互換要求是在同一集體經濟組織的承包方之間進行，轉讓要求受讓方只能是從事農業(yè)生產經營的農戶且轉讓方必須有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；入股限定在承包方之間}轉包限定在本集體組織內部等。這些限制性的規(guī)定使得“農民退出土地的成本非常高”，導致一些缺乏經營能力而又想退出的農民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經驗、擁有先進技術設備的組織和個人無法進入農地從事生產經營，使得土地的利用率和農戶的種地積極性受到極大影響，農業(yè)的市場化和規(guī)?；M展緩慢。

5、農村土地承包經營權流轉的登記管理制度存在缺陷

我國的農村土地登記制度一直處于薄弱和被忽視的狀態(tài)，大量的農村土地承包經營合同簽訂以后，根本就沒有取得土地承包經營權證、林權證、草原使用權證。我國對不動產的變動采取登記生效主義，但《農村土地承包法》和《物

權法》對農村土地承包經營權采取登記對抗主義，這樣就產生了矛盾。因此加強土地權屬管理是解決農村長期存在的土地問題的關鍵。

6、農村土地承包經營權流轉過程中侵權現象嚴重

我國當前的農村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經營權價格的估算缺乏相應的參考標準，農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，缺乏完善的市場服務體系和有效的市場運行機制，從而導致土地市場供求失衡。以上因素導致農民權益受到嚴重侵害的問題較為突出。比如有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉為名，強迫農民長期低價出讓土地承包經營權；有些地方隨意調整承包地，在土地承包經營權流轉過程中與民爭利。

二、完善我國農村土地承包經營權流轉制度的建議

1、制定頒布《農地產權法》以明確土地產權主體

土地產權明確是交易的前提，沒有明晰的產權制度，在農村土地承包經營權流轉過程中就會導致物質交換法律關系的混亂，農民的合法權益易受到侵害。這需要統一集體所有權的主體，取消鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以及村民小組三級所有的分化現象。具體做法是確立村民委員會作為集體土地所有權主體的代表。因為村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任，最適宜充當農村土地所有權的代表。

2、鼓勵承包經營權人采取多種方式流轉土地承包經營權

首先，要賦予農村土地承包經營者的農地抵押權。土地承包經營權作為物權，物權人對其權利在效力上具有可處分，法律應當賦予土地承包經營權人的抵押權；其次，要允許土地承包經營權以繼承的方式進行流轉。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續(xù)投入以及促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊。為平衡農戶間的利益及農村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。如果繼承人均為非務農人口，除非該繼承人自此從事農業(yè)生產經營活動，否則應在規(guī)定時間內，將土地承包經營權轉讓給從事農業(yè)生產的其他人；第三，對其他流轉方式可予以一定的明確。我國法律還應鼓勵土地承包經營權人采取多種方式流轉，如入股、出典、委托轉包、家庭聯產承包合作經營、交付土地承包經營權由他人代耕代種等等。

3、取消關于土地承包經營權流轉的不合理限制

從法律角度來看，對土地經營權流轉的不合理限制與土地經營權的物權屬性不相吻合，其實質是對農民行使土地權利的一種干預。隨著農村二、三產業(yè)的發(fā)展及市場經濟的建立與完善，農民的就業(yè)途徑更為廣闊，農民與土地的關系也日趨松散，依賴土地而生存的現象將越來越少。因此，法律對農村土地承包經營權的流轉做如此嚴格的限制完全沒有必要。建議取消對土地承包經營權流轉的不合理限制，尤其是廢除土地承包經營權的轉讓須經發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經營權自由流轉創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境。

4、完善土地承包經營權登記制度

通過對農村土地的承包經營權登記，可以使農民獲得對農村土地的物權的法定效力。土地承包經營權登記的公示作用和公信力是以健全的制度為基礎的，不健全的登記制度反而會破壞登記的作用。國家也可以出臺相關措施和政策，減免農民的登記費用或者進行補貼，為農村土地的流轉創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。同時，土地承包經營權登記提供的土地信息為國家準確擬定土地稅率、平橫征收稅收提供了必需的依據，為實現土地稅收征收的國家公平與效率、國家收入最大化提供了必要保障。

5、發(fā)揮政府在土地承包經營權流轉中的指導和管理作用

在農村土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發(fā)揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、服務與管理職責。比如加強信息中介服務機構建設，可以考慮設置專門的職能機構如農村土地流轉中心，負責農村土地承包經營權流轉的管理工作。另外，要注意做到政府行政權力與農民權益保障的平衡，依法規(guī)范政府征地行為。

6、積極培育農村土地流轉市場，規(guī)范流轉市場秩序

要著手建立土地承包經營權流轉市場的運行機制，著重建立健全農村社會保障體系、土地承包經營權的價格機制、土地承包經營權交易的中介機制、土地承包經營權收益分配機制的建設。對農地承包經營權的價格實行公平地價制度，確定與國有土地使用權價格相協調的農村土地承包經營權流轉的基準地價，由土地管理部門定期公布，建立健全農村土地承包經營權流轉價格評估制度，使農村土地承包經營權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農村土地承包經營權流轉市場的透明度。出臺法規(guī)對有關農村土地承包經營權流轉的合同內容進行明確規(guī)定，使雙方權利義務法定化，以供當事人在簽訂土地流轉合同時予以借鑒。

三、結語

妥善解決“三農”問題，關鍵是建立、完善農村土地承包經營權制度及其流轉制度，使法律賦予的農民的“財產權”真正落到實處，增加農民收入，促進農民生活水平的不斷提高。相信我國必將會將這一問題解決好，將農村土地流轉市場搞活，實現土地資源的有效配置，縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元經濟體制模式，從而推動中國農村經濟的跨越式發(fā)展。

參考文獻：

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[4]丁關良：《土地承包經營權基本問題研究》，浙江大學出版社，2007年10月第1版.

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1、 把保護農民土地財產權放在首位

一旦農村土地流轉放活之后，城市資本允許進入農村土地，掌握大量資本的城市居民可以擁有幾千畝、甚至上萬畝的土地，他自己不耕作，雇傭原地居民耕作，這樣就可能出現農民將大量土地賣給城市居民的現象，當然這只是一種假設。如果政府不采取措施強制規(guī)定，就會有一些地方政府為了推行所謂的“規(guī)模經營”，通過各級政府的權力，很有可能將大片土地轉讓到城市居民手中，導致出現城里的所謂“大地主”。而這不是我省推進農業(yè)“適度規(guī)模經營”的初衷。因此，有必要采取一定措施，對相關法律法規(guī)進行修訂完善。此外，鑒于現階段農村土地的社會保障功能，如果不把保護農民土地財產權放在首位，對個人最高農地擁有量進行限制，則很有可能出現一邊超大規(guī)模的“地主”，一邊無地農民的情況，導致農村兩級分化，影響社會穩(wěn)定。

2、保證土地的使用效率

農村土地流轉的出發(fā)點是要合理配置土地資源，確保土地的使用效率，實現土地適度規(guī)模經營。從目前農村土地利用情況看，“”，經營規(guī)模過小，增加了農業(yè)生產的管理成本，從而難以形成規(guī)模經濟效益，難以形成有效競爭，也不利于農業(yè)科技水平的提高1。這阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。因此，今后必須改變這種狀況，一方面，加大先進科技成果的應用推廣，提高農業(yè)生產率，調動農民生產的積極性，通過規(guī)范土地合理流轉，實現土地適度規(guī)模經營，防止出現土地拋荒現象。另一方面，改變現有農戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經營基礎上的農民兼業(yè)化，追求土地經營目標投入產出收益的最大化，提高土地配置效率。

二、農村土地流轉后的合理使用

1、 嚴格按照相關政策法規(guī)進行土地流轉，確保土地農業(yè)用途不變

當前，我省仍是一個農業(yè)大省，而且土地資源十分有限，耕地數量更是有限，無論從土地作為農民的社會保障角度來講，還是從糧食安全角度考慮，嚴禁借用土地流轉之際隨意改變土地農業(yè)用途就顯得格外重要。因此，有必要按照產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，不斷完善農村土地管理制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，規(guī)范農村土地流轉及流轉后的使用。

2、加大土地流轉宣傳力度

加大土地流轉的宣傳，提高農民“土地是財富之母”的意識，特別要讓農民了解土地流轉的前提條件和農村土地流轉應遵循的基本原則，熟悉土地流轉的相關政策法規(guī)；同時，還應讓農民知道，土地不僅僅是就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產、增加要素收入的有效途徑，因此，一定要規(guī)范土地流轉，確保土地性質和用途不變。此外，還可通過板報、村民廣播等載體，讓農民了解到除建設依法征用集體土地外，村集體無權在承包期內單方面不簽合同、不發(fā)證書、解除承包合同、強行收回和調整農民承包地，進一步規(guī)范農村土地流轉，確保土地合理使用。

3、 加強土地流轉監(jiān)管，規(guī)范土地農業(yè)用途

當前，各級國土資源部門一定要加強流轉土地用途的監(jiān)管，堅決禁止以土地流轉為名改變農用地用途特別是基本農田用途的違法行為。同時，要建立健全全省各地農村土地流轉市場體系，培育土地流轉主體，加強農村土地流轉的管理和服務，鼓勵引導專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，鼓勵引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，防止出現土地撂荒和粗放經營等現象。

三、 農村土地流轉的產權主體

當前，我省農村土地流轉存在由于土地權屬不明而導致的流轉混亂、效率低下等問題，相關法律法規(guī)對土地所有權主體的經濟地位、法律地位、財產地位及其職能范圍、行為方式等沒有明確規(guī)定，這不利于農村土地流轉的有序健康進行。

1、健全農村土地流轉的相關法規(guī)政策，明晰農村土地產權制度

土地是農民的基本生產資料，農民對土地的依賴性很強。因此，有關部門應重視對《農村土地承包法》的修訂和完善，切實解決當前土地流轉過程中的產權主體不清的問題。同時，還應進一步建立和完善土地流轉的其他政策法規(guī)，尤其是土地分配政策，應適當體現均衡原則，即實現農村土地經營權的動態(tài)監(jiān)管和分配。區(qū)分情況收回符合條件成員的承包權并再流轉或承包給新增人員。具體做法建議將其寫入相關規(guī)定中，制定成《農村土地承包細則》，使其具有很強的可操作性。

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關鍵詞：農村；土地流轉；關鍵問題

農村土地流轉，從嚴格意義上講即農用地使用權流轉，土地的流轉本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。

1.農村土地流轉的前提條件

農村土地流轉是一個漸進的過程，不能冒進，更不能不考慮中國實際盲目推進，急于求成，應在進一步完善政策法規(guī)，堅守基本條件的前提下，逐步實施。

1.1把保護農民土地財產權放在首位

一旦農村土地流轉放活之后，城市資本允許進入農村土地，掌握大量資本的城市居民可以擁有幾千畝、甚至上萬畝的土地，他自己不耕作，雇傭原地居民耕作，這樣就可能出現農民將大量土地賣給城市居民的現象，當然這只是一種假設。如果政府不采取措施強制規(guī)定，就會有一些地方政府為了推行所謂的“規(guī)模經營”，通過各級政府的權力，很有可能將大片土地轉讓到城市居民手中，導致出現城里的所謂“大地主”。而這不是我國推進農業(yè)“適度規(guī)模經營”的初衷。因此，有必要采取一定措施，對相關法律法規(guī)進行修訂完善。此外，鑒于現階段農村土地的社會保障功能，如果不把保護農民土地財產權放在首位，對個人最高農地擁有量進行限制，則很有可能出現一邊超大規(guī)模的“地主”，一邊無地農民的情況，導致農村兩級分化，影響社會穩(wěn)定。

1.2堅持守住18億畝耕地這條紅線

土地制度是農村和我國的基礎制度。按照中央農村土地管理制度，允許土地流轉的前提是堅持守住18億畝耕地這條紅線，劃定永久基本農田，確保基本農田總量不減、用途不變。

1.3保證土地的使用效率

農村土地流轉的出發(fā)點是要合理配置土地資源，確保土地的使用效率，實現土地適度規(guī)模經營。從目前農村土地利用情況看，“”，經營規(guī)模過小，增加了農業(yè)生產的管理成本，從而難以形成規(guī)模經濟效益，難以形成有效競爭，也不利于農業(yè)科技水平的提高。這阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。因此，今后必須改變這種狀況，一方面，加大先進科技成果的應用推廣，提高農業(yè)生產率，調動農民生產的積極性，通過規(guī)范土地合理流轉，實現土地適度規(guī)模經營，防止出現土地拋荒現象。另一方面，改變現有農戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經營基礎上的農民兼業(yè)化，追求土地經營目標投入產出收益的最大化，提高土地配置效率。

2.農村土地流轉后的合理使用

2.1嚴格按照相關政策法規(guī)進行土地流轉，確保土地農業(yè)用途不變

當前，我國仍是一個農業(yè)大國，而且土地資源十分有限，耕地數量更是有限，無論從土地作為農民的社會保障角度來講，還是從糧食安全角度考慮，嚴禁借用土地流轉之際隨意改變土地農業(yè)用途就顯得格外重要。因此，有必要按照產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，不斷完善農村土地管理制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，規(guī)范農村土地流轉及流轉后的使用。

2.2加大土地流轉宣傳力度

加大土地流轉的宣傳，提高農民“土地是財富之母”的意識，特別要讓農民了解土地流轉的前提條件和農村土地流轉應遵循的基本原則，熟悉土地流轉的相關政策法規(guī)；同時，還應讓農民知道，土地不僅僅是就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產、增加要素收入的有效途徑，因此，一定要規(guī)范土地流轉，確保土地性質和用途不變。此外，還可通過板報、村民廣播等載體，讓農民了解到除國家建設依法征用集體土地外，村集體無權在承包期內單方面不簽合同、不發(fā)證書、解除承包合同、強行收回和調整農民承包地，進一步規(guī)范農村土地流轉，確保土地合理使用。

2.3加強土地流轉監(jiān)管，規(guī)范土地農業(yè)用途

當前，各級國土資源部門一定要加強流轉土地用途的監(jiān)管，堅決禁止以土地流轉為名改變農用地用途特別是基本農田用途的違法行為。同時，要建立健全全國各地農村土地流轉市場體系，培育土地流轉主體，加強農村土地流轉的管理和服務，鼓勵引導專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，鼓勵引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，防止出現土地撂荒和粗放經營等現象。此外，應全面規(guī)范農村土地流轉合同，使用統一規(guī)范的合同文本，并指導土地流轉雙方簽訂合同，及時辦理土地流轉當事人提出的簽證申請，糾正土地流轉雙方違反有關土地管理法律、法規(guī)和政策方面的約定，確保流轉后的土地農業(yè)用途不變。

3.農村土地流轉的產權主體

當前，我國農村土地流轉存在由于土地權屬不明而導致的流轉混亂、效率低下等問題，相關法律法規(guī)對土地所有權主體的經濟地位、法律地位、財產地位及其職能范圍、行為方式等沒有明確規(guī)定，這不利于農村土地流轉的有序健康進行。

3.1健全農村土地流轉的相關法規(guī)政策，明晰農村土地產權制度

土地是農民的基本生產資料，農民對土地的依賴性很強。因此，有關部門應重視對《農村土地承包法》的修訂和完善，切實解決當前土地流轉過程中的產權主體不清的問題。同時，還應進一步建立和完善土地流轉的其他政策法規(guī)，尤其是土地分配政策，應適當體現均衡原則，即實現農村土地經營權的動態(tài)監(jiān)管和分配。區(qū)分情況收回符合條件成員的承包權并再流轉或承包給新增人員。具體做法建議將其寫入相關規(guī)定中，制定成《農村土地承包細則》，使其具有很強的可操作性。

3.2嚴格執(zhí)行土地法律法規(guī)，完善土地承包手續(xù)

要求出讓方和受讓方必須根據（（中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》及其有關法律法規(guī)的規(guī)定進行土地流轉，并簽訂合同。在合同中雙方應明確土地流轉的方式、流轉土地的用途、土地流轉的時限、土地流轉的數量及費用、土地流轉的類型、面積和質量，雙方的權利和義務、合同的變更與解除及其他約定等內容。同時，還應進一步完善土地承包手續(xù)，避免或減少不必要的糾紛。

4.土地流轉的價格機制形成

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關鍵詞:農村土地;承包經營權;流轉;機制

20世紀80年代初,我國推行的以戶為單位、雙層經營、統分結合的農村土地經營制度,賦予了農民土地承包經營權,“耕者有其田”做法極大地促進了農民個體積極性和農業(yè)生產力的發(fā)展。近20年來,隨著城市改革的深入,工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城鄉(xiāng)差別的擴大,農村勞動力向城鎮(zhèn)的轉移,農戶的分家細化及經營農業(yè)欲望和能力的弱化,農地破碎現象突出,農業(yè)勞動生產率下降明顯,難以適應現代社會對農業(yè)提出的現代化要求。要改變這一狀況,途徑之一是通過合法有序的方式和辦法,促進農村土地承包經營權從分散向集中流轉,從粗放經營者向集約利用者流轉。目前,我國農村各地出現了農地代耕、出租、轉包、置換、入股合作等流轉農村土地承包經營權的現象,尤其在社會經濟比較發(fā)達、交通條件比較便利的地區(qū)。但總體來看,我國農村土地承包經營權流轉面不大、程度不高,需要進一步推進。

一、我國農戶農地承包經營權流轉所需的主要條件

我國農村土地承包經營權流轉需要一定的條件,這些條件包括了農村土地承包經營權供方的、需方的以及政府的,關鍵是政府的農地流轉政策、農地需方的訴求和農地供方的意愿。

(一)制度安排對農地流轉的許可

目前我國有多項法律賦權農戶和農民集體組織進行農地承包經營權流轉。我國《土地管理法》明確規(guī)定:土地使用權可以依法轉讓;農民集體所有的土地,可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營,從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。《農村土地承包法》中規(guī)定:國家實行農村土地承包經營制度;國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉;農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包;通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。并規(guī)定,土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償的原則,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉;不得改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途;流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;受讓方須有農業(yè)經營能力;在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權等。我國《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農村土地流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理等都作了明確具體的規(guī)定,為我國農地流轉提供了法律和制度上的保障。

(二)農民的意愿和能力

農民是農村土地流轉的當事人。當前我國農村實行的“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”,是賦予農民長期土地使用權的制度。我國《農村土地承包法》明文規(guī)定,農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。農民集體所有的農村土地實行農村土地承包經營制度;農村土地承包后,土地的所有權性質不變,承包地不得買賣;任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利;承包方的土地承包經營權,任何組織和個人不得侵犯。這說明,農村土地是農民集體的,承包地是承包農戶的,農民集體土地與農戶承包土地是否流轉,必須由農民集體組織和農戶來決定。農民集體組織和農戶是否流轉土地承包經營權,又取決于他們對土地的控制欲望、土地開發(fā)經營的利益比較、工商業(yè)的就業(yè)機會、社會保障制度的保障程度、農地流轉的規(guī)范程度以及農民集體組織和農戶的判斷和處事能力。農民愿意流轉自己土地承包經營權,主要是基于土地流轉有利可圖、有信譽保證、有規(guī)范便攜的流轉手續(xù)、有維權法律保障,土地流轉后有就業(yè)門路、有長遠穩(wěn)定的社會保障。

(三)農村土地承包經營權需方及其行為

農村土地承包經營權的需方,是希望獲得流轉農地承包經營權經營農業(yè)的當事人,即農村土地承包經營權流轉的受讓方,他們“可以是承包農戶,也可以是其他按有關法律及有關規(guī)定允許從事農業(yè)生產經營的組織和個人”。社會對農村土地承包經營權的需求,是農戶土地承包經營權得以流轉的重要條件。在發(fā)達地區(qū)農村土地承包經營權流轉情況比較多見,主要原因是這些地區(qū)存在著大量需要流轉農地承包經營權的個人、企業(yè)或團體,如農村經濟能人、農業(yè)專業(yè)戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等,他們需要土地進行農業(yè)開發(fā)。農村經濟能人、農業(yè)專業(yè)戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)對農地承包經營權的需求及其對農戶的勸導、利誘和信譽保障等,有助于促進農戶農地承包經營權流轉。

(四)農地流轉的切實利益

如前所述,農民流轉承包土地經營權,主要是期望從農地流轉中獲得實物、租金、轉包費、管護以及提高地力等利益,目前無償的土地流轉雖有存在,但并不普遍,尤其是向農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作組織、非本村農業(yè)經濟能人的流轉。因此,保障農民農地流轉權益,讓農民真正得到農地流轉的實惠,是確保農村土地承包經營權長期流轉的重要條件。我國《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中已明確規(guī)定,承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地;農村土地承包經營權流轉收益歸承包方所有,任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳;受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉,應當取得原承包方的同意等等,為保障農民流轉農村土地承包經營權利益提供了法律依據。

(五)工作機會與社會保障

農村土地承包經營權流轉與社會提供的就業(yè)機會和農村社會保障密切相關。一方面,對青年一代農民而言,他們對農地的依賴遠沒有他們先輩那樣強烈,他們中的許多人對承包地的經營是一種無奈的選擇。如果城中有充分的就業(yè)和工作機會,將有助于這部分人出租和轉包承包地經營權給善于經營農地的人和單位,以在獲得工資性收入的同時,獲得一份承包地經營權流轉的利益。另一方面,農戶經營小規(guī)模的農地雖然掙錢不多,但仍為衣食住行重要保障。如果農村有完善的社會保障讓農戶免于承包地經營權流轉后的溫飽顧慮,讓其有穩(wěn)定的經濟來源,將有助于促進農戶農地經營權的流轉。

(六)其他條件

第一,自然條件。一般情況下,經濟發(fā)達、交通便利的地區(qū),因農產品及其加工品輸入輸出比較便捷,農村土地承包經營權流轉受讓方更愿意選擇。同時,這些地方工作機會比較多,農戶通過流轉農地經營權可獲得更多的收益。農村土地承包經營權流轉現象也多見于這些地區(qū)。丘陵、平原區(qū)與山區(qū)相比,因農業(yè)相對易于連片開發(fā),農地流轉相對較多。第二,輔助條件。主要包括農地流轉供求信息、地方政府政策及其服務、地租與承包費等方面。通常,地租和承包費比較低,地方產業(yè)經濟政策比較優(yōu)惠,政府服務比較良好的地區(qū),農地流轉的情況比較多。

二、我國農戶農地承包經營權流轉的主要障礙

目前我國農地流轉速度比較緩慢,主要因素有以下方面:

(一)農戶地權意識比較強

目前我國大部分農戶對承包地仍有強烈信賴和眷戀,擁有和經營承包地就等于擁有了一切,尤其對中老年農民而言,由于文化水平、勞動技能、生活方式等原因,承包地仍然是他們生活的主要來源,因此,固守于小塊農地,循規(guī)蹈矩地耕作,已成為他們永久不變的生活慣性,他們很少考慮農地承包經營權的流轉問題。

(二)農戶流轉農地處置能力還比較弱

部分農戶希望通過農地流轉來改變農業(yè)生產和經濟狀況,但因自身能力不足,不知如何與承包商、租戶打交道,如何辦理農地流轉的各項手續(xù),如何簽訂農地承包經營權流轉合同,如何取得流轉農地的收益,如何解決農地流轉中出現的利益糾紛問題等,因此限制了農戶農地承包經營權的流轉。

(三)缺乏農地承包經營權流轉受讓戶

目前,我國商業(yè)資本對農業(yè)有所滲透,但并不大,農業(yè)龍頭企業(yè)不發(fā)達,農村中的農民專業(yè)合作社、農村經濟能人不多,社會對農村土地承包經營權流轉的需要還比較有限。因此,盡管現在我國農村地區(qū)有許多農戶想出租、轉包自己撂荒的、不想耕種的承包地經營權,但因需求缺乏而流轉不出去,尤其在欠發(fā)達、交通不便利的地區(qū)。

(四)農地流轉供求信息渠道少

一方面,有哪些農戶需要出租、轉包承包地經營權,并以怎樣的條件出租、轉包哪些地塊,等等,受讓方不得而知;另一方面,承包地的受讓方是誰,他們以怎樣的條件、方式希望獲得怎樣的承包地地塊,等等,農戶無從知曉。這樣,就限制了承包地經營權的有效流轉。

(五)缺乏農地流轉的有力組織者

農戶農地承包經營權的流轉,一般由需方向農戶或農民集體組織提出對農村土地承包經營權流轉的需求,再由農戶或農民集體組織干部(村委)集合相關地塊農戶商議,由農戶代表或村委與需方進行農地流轉條件談判,簽訂出租或轉包合同,然后組織村民進行農地承包經營權流轉。一些地方因缺乏得力的村干部或經濟能人,有農地流轉需求而無農地流轉組織,農地承包經營權難以流轉。

(六)農地流轉利益缺乏保障

一些進行了承包地經營權流轉了的農戶,因受讓方不履行承諾、享受不到地租上漲及作價入股利益、農地受到破壞等原因,與受讓方間的糾紛不斷,因而導致農地流轉的中斷或不延續(xù),并帶來農戶在流轉承包地時的利益擔憂,影響了農地流轉。

(七)農地流轉服務管理缺位

國家《農村土地承包經營權流轉管理辦法》雖然明文規(guī)定農地經營權的流轉要簽訂流轉合同,由農村土地發(fā)包方和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農村土地承包管理部門管理農地經營權的流轉,但農地經營權是農民集體組織和農戶,地方政府管理名不正、言不順,加上人力、經費不足,管理工作不到位,分散農戶難以獲得高效服務,因而影響了農地流轉。

三、建立促進我國農地有序流轉的機制

要解決好“有地不種,想種沒地”的問題,關鍵是建立起促進農戶農地承包經營權流轉的有效機制,使農戶、農民集體組織、農村經濟能人、農業(yè)龍頭企業(yè)等積極參與到農地承包經營權流轉中來,更好地開發(fā)利用農地資源。

(一)完善農村土地承包經營權流轉管理

第一,強化農村土地承包發(fā)包方的責任。農村土地屬農民集體組織所有,農民集體組織作為發(fā)包方和農地流轉的管理主體之一,應主動擔負起轄區(qū)內農地流轉中的組織、計劃、執(zhí)行、控制、協調等責任,促進本村、本屯農戶農地承包經營權的有序合法流轉。第二,強化鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農村土地承包管理部門管理職能。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農村土地承包管理部門除承擔接受農地流轉報告、指導簽訂農村土地流轉合同、保管農村土地承包經營權流轉合同及有關文件、文本、資料等歸檔,調解農村土地承包經營權流轉發(fā)生爭議或者糾紛的責任外,還應承擔起加強發(fā)包方在農村土地流轉管理中的監(jiān)督職責。一是加強土地流轉合同管理。提高土地流轉當事人對合同重要性的認識,提高農地出租、轉包、轉讓的簽約率,減少和避免農地流轉糾紛。二是加強土地流轉利益分配環(huán)節(jié)監(jiān)督。避免以各種名義參與租賃費的分配或者獲得“倒包”中的差價,尊重和保障農地流轉當事人的權利。三是加強流轉土地用途管理。避免農地流轉為其他用地,加強對基本農田的保障,減少農地流失。

(二)成立農村土地流轉服務機構

第一,成立農村土地承包經營權流轉中心(或土地流轉站)。由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農村土地承包管理部門與農村土地發(fā)包方共同組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地承包經營權流轉中心,為農地承包經營權流轉戶提供農村土地承包經營權流轉合同簽訂指導,提供土地流轉供求信息、流轉土地經營情況、公證及合法維權服務等,為農民流轉承包農地經營權提供便利,減少農戶農地流轉顧慮和流轉手續(xù),降低農地流轉成本。第二,成立農村土地承包經營權流轉代辦機構。允許辦各種所有制性質的農村土地承包經營權流轉機構,為農戶、農民集體組織、農業(yè)龍頭企業(yè)代辦農村土地承包經營權流轉事宜,如接受委托進行流轉土地的四至、坐落、面積、質量等級評定;農戶農地承包經營權供給情況及農業(yè)龍頭企業(yè)農地需求狀況調查;替農地流轉當事人辦理農地流轉各項手續(xù)等。第三,成立農村土地承包經營權流轉當事人互助會或協會。使之成為集合農村土地承包經營權流轉當事人,促進農村土地承包經營權流轉當事人信息交流,協調解決農地流轉實際問題的平臺。

(三)建立農村土地承包經營權流轉市場

建立農村土地承包經營權流轉市場,用于開展農村土地承包經營權的認定、農村土地承包經營權招投標流轉、農村土地承包經營權流轉信息等,為農村土地承包經營權出租、轉包、置換、折價入股、招標、掛牌、拍賣等運作提供平臺。目前我國各地農村常住戶經營耕地面積構成中,租入、包入、轉入地占實際經營耕地面積10%左右,據此計算,當前農村土地承包經營權流轉面積約1.8億畝。隨著農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快,農業(yè)勞動力向工副業(yè)的轉移,農民外出務工時間及人數的增加,政府促進農地承包經營權支持政策的不斷完善,農戶、農民集體組織對農村土地承包經營流轉的要求將進一步增大,流轉面積將進一步增多,這就需要有一個功能齊全、公開透明、服務便捷、規(guī)范有序的農村土地承包經營權流轉市場體系為之服務。為適應這一要求,我國應逐步建立起以農民集體為主體、層次多級、服務齊全、管理規(guī)范的農村土地承包經營權流轉市場,促進農村土地承包經營權“招掛”流轉。

(四)建立和實施農地有序流轉激勵機制

中央及地方政府出臺相關政策措施,支持和促進農村土地承包經營權有序流轉。第一,設立農村土地承包經營權流轉項目基金。用于農村土地承包經營權流轉項目的開發(fā)建設,如鄉(xiāng)村農戶土地承包經營權流轉示范、農地集中整治、流轉農地農民培訓、就業(yè)與再就業(yè)援助等。第二,實行農村土地承包經營流轉財政補貼。對流轉農地承包經營權的農戶、農民集體組織,按流轉農地面積的多少,予以一定的財政補貼,以鼓勵他們有序流轉農村土地承包經營權的行為。對通過農村土地承包經營權流轉建立起來的農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè),予以事業(yè)費補助。第三,建立農村土地承包經營流轉優(yōu)惠稅制。對規(guī)模以上有序吸納流轉農地的農村經濟能人、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè),予以減稅讓利。第四,建立促進農村土地承包經營流轉融投資政策,予以進行農村土地承包經營權流轉的農戶、農民專業(yè)合作、農業(yè)龍頭企業(yè)等低息、貼息貸款,提供擔保貸款,扶持其進行農地流轉開發(fā)。第五,建立農地流轉產業(yè)開發(fā)政策,對農戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)通過農村土地承包經營權流轉進行的農業(yè)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產、產業(yè)化經營項目予以一定的財政資助,鼓勵他們進行土地合伙,辦土地股份制農業(yè)企業(yè)、農莊,實行“公司+基地+農戶”農業(yè)產業(yè)化運作,發(fā)展特色優(yōu)勢農業(yè)。

(五)尊重農民對農地承包經營權流轉方式的選擇

目前農村土地承包經營權流轉的方式有很多,如代耕、出租、轉包、反租倒包、作價入股、置換、招標、掛牌等,農民采用何種流轉方式,應由農民與受讓方商討決定。從當前情況看,代耕、出租、轉包是主要的流轉形式。原因是,農戶雖出租和轉包了一定時期內的承包土地經營權,但農戶與受讓方相對獨立,出租與轉包的土地經營權清晰,不改變原承包合同關系,農戶在出租、轉包期內還可獲得穩(wěn)定的租金和轉包費,農戶與受讓方便于操作,農戶比較容易接受。以土地經營權折價入股流轉農地的方式,因土地經營權轉化為農民專業(yè)合作組織、企業(yè)經營實體中一部分,土地入股紅利的多少和土地經營情況掛鉤,入股農民收益穩(wěn)定性差,加之土地經營權入股后相對難以區(qū)分地塊歸屬,農民入股進社容易退股退社難等,這種流轉方式不是一下子就為廣大農民所接受。對于招標流轉這一方式,因其操作比較透明,有利于集結農地流轉的當事人,農地流轉成本相對合理等,將來應成為農村土地承包經營權流轉的一種重要方式。江蘇省沛縣的“村統建統調,戶分包”的做法,四川新津縣安西鎮(zhèn)的“股權+紅利+工資”股份經營土地流轉模式,以及安徽鳳陽縣劉府鎮(zhèn)趙莊村的“龍頭企業(yè)+基地+農戶”土地流轉模式等,是比較成功的農地承包經營權流方式,農民群眾可學習借鑒和因地制宜加以選擇。

參考文獻:

1、中華人民共和國土地管理法[S].1999-01-01.

2、中華人民共和國農村土地承包法[S].2003-03-01.

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第一條保護土地承包當事人合法權益，為加強農村土地承包經營權流轉管理。根據《中華人民共和國土地承包法》農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》結合本區(qū)實際，制定本辦法。

第二條農村土地承包經營權流轉應當在堅持農村家庭承包經營制度和穩(wěn)定農村土地承包使用關系的基礎上。遵循平等協商，依法、自愿、有償的原則。

第三條農村土地承包經營權流轉應當規(guī)范有序。依法形成的流轉關系受法律保護。土地流轉不得改變農業(yè)用途。

第四條區(qū)農工委負責本行政區(qū)域內的農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導。街道農村土地流轉服務中心具體負責對農村土地承包經營權流轉合同的管理，指導土地流轉雙方的合同簽訂，負責流轉合同的鑒證工作。

第二章流轉當事人

第五條承包方流轉農村土地經營承包權，必須依法取得《農村土地承包經營權證》承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地。

第六條承包方自愿委托發(fā)包方或中介組織流轉其承包土地的應當由承包方出具土地流轉委托書。委托書應當載明委托的事項、權限和期限等。

第七條農村土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規(guī)定允許從事農業(yè)生產經營的組織和個人。受讓方應當具有農業(yè)經營能力。同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權。

禁止改變流轉土地的農業(yè)用途。受讓方在流轉期間因投入而提高土地生產能力的土地流轉合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地時，第八條受讓方應當依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定保護土地。受讓方有權獲得相應的補償。具體補償辦法可以在土地流轉合同中約定或雙方通過協商解決。

第三章流轉方式

第九條承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式流轉。

雙方享有的權利和承擔的義務不變。第十條承包方依法采取轉包、出租、入股方式將農村土地承包經營權部分或者全部流轉的承包方與發(fā)包方的承包關系不變。

第十一條同一集體經濟組織的承包方之間愿意將土地承包經營權進行互換，雙方對互換土地享有的承包權利和承擔的義務也相應互換，互換時，當事人應當簽訂流轉合同。

第十二條采取轉讓方式流轉農村土地承包經營權的承包方應當向發(fā)包方提出申請，經同意后方可轉讓。

第十三條承包方以入股方式流轉土地承包經營權的應當在發(fā)包方和街道農村土地流轉服務中心備案。成立農地股份專業(yè)合作社的其章程應當符合相關法律規(guī)定，并報街道農村土地流轉服務中心和區(qū)委農工委備案，還應向區(qū)工商部門申請登記。

第十四條通過轉讓、互換方式取得土地承包經營權的,當事人應向街道農村土地流轉服務中心申請辦理土地承包經營權流轉登記，取得農村土地承包經營權證書。

第四章流轉管理

第十五條社區(qū)（村）設立農村土地承包經營權流轉信息員，定期搜集農村土地流轉供需信息，并及時將所搜集、匯總的流轉信息上報街道農村土地流轉服務中心。農村土地流轉服務中心將信息篩選分類后掛牌，同時上傳到江寧區(qū)農業(yè)信息網。街道農村土地流轉服務中心應對自己提供的土地承包經營權流轉信息負責。

第十六條承包方與受讓方應就流轉方式、期限和具體條件等進行自愿平等協商，達成流轉意向。發(fā)包方受承包方書面委托，可代表承包方統一與受讓方進行協商。

第十七條流轉合同簽訂前，農村土地流轉管理部門應對受讓方情況進行審查（同村同組承包戶相互間轉包、租賃、互換土地的不審查）流轉面積100畝以下的由街道農村土地流轉服務中心審查，其中單宗15畝以上的報區(qū)農工委登記備案；100畝以上的由區(qū)農工委會同街道組織審查。審查內容包括：法人資格、注冊地址、信譽度、資金實力、技術水平、經營管理能力、履約能力以及土地流轉實施項目是否符合國家的法律法規(guī)、產業(yè)政策、區(qū)位總體規(guī)劃要求和項目的預期效益及經營風險等。

第十八條發(fā)包方或中介組織受承包方書面委托，可代表承包方與受讓方訂立合同。農村土地流轉合同必須包含流轉的面積、位置、期限、價位以及合同簽訂雙方的權利、義務和所承擔的法律責任等要素，當事人還可約定其他內容。土地流轉的期限不得超過二輪承包的剩余期限，流轉合同一式四份，流轉雙方各執(zhí)一份，發(fā)包方和街道農村土地流轉服務中心各備案一份。

第十九條為了預防和減少因承包合同簽訂不當或其他原因而造成的糾紛，農村土地流轉合同簽訂之后，鼓勵流轉當事人到發(fā)包方所在地的農村土地流轉服務中心進行鑒證。街道農村土地流轉服務中心對經其辦理鑒證的農村土地承包經營權流轉合同，辦理鑒證后一個月內，可以派員回訪當事人一次，以了解承包合同的履行情況。

第二十條農村土地流轉地價評估應依據流轉地塊的流轉方式、使用年限、地質、利用率、區(qū)位、農業(yè)基礎設施狀況、獲利能力等情況確定。不得損害農民經濟收入權益。

第二十一條本區(qū)區(qū)域內，實行農村土地流轉指導價。土地流轉指導價根據區(qū)位差異分為三類：一類片區(qū)通常不低于700元/畝；二類片區(qū)通常不低于600元/畝；三類片區(qū)通常不低于500元/畝（均不含二次分紅，對以前生效的土地流轉合同，屬于流轉期限長、價格顯失公平的約定，流轉雙方可從實際出發(fā)，共同協商，簽訂相應價格補充協議。

第二十二條街道農村土地流轉服務中心應當建立農村土地承包經營權流轉檔案，主要包括農村土地資源信息庫電子檔案、土地流轉狀況電子檔案；農村土地承包經營權流轉過程中形成的當事人申請、委托流轉書、土地承包經營權流轉評估報告、流轉合同以及流轉合同糾紛調處（仲裁書）等文書檔案。應以年度為順序，按村組類別、流轉五種形式進行立卷。對流轉面積15畝以上的實行大戶登記備案制度，報區(qū)委農工委匯總、備案。

第五章糾紛調處與仲裁

第二十三條區(qū)農村土地承包糾紛仲裁機構行使農村土地承包經營權流轉糾紛調解、仲裁職能。街道農村土地流轉服務中心具體負責其轄區(qū)范圍內農村土地承包管理和流轉糾紛調處工作。

第二十四條土地流轉引發(fā)的糾紛，本著調解為主、仲裁為輔的原則。調解可以簡化程序，盡快疏導解決糾紛；仲裁必須按法定程序進行，確保仲裁依法、公正、合理、規(guī)范。

第二十五條適用本辦法調解、仲裁的土地承包經營權流轉糾紛是指當事人之間因承包土地的承包經營權（轉包、轉讓、租賃、互換、入股）流轉過程中，其合同的履行和解除等事項發(fā)生的爭議。

第六章違規(guī)處理

第二十六條有下列行為之一的其流轉合同依據《合同法》由農村土地承包糾紛仲裁機構認定合同無效，變更或撤銷流轉合同：

（一）發(fā)包方違反民主議定原則越權流轉的

（二）依法應當經發(fā)包方同意而未經其同意擅自流轉的

（三）一方以欺詐、脅迫等手段訂立農村土地承包經營權流轉合同，損害對方利益的

（四）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的

（五）違反法律法規(guī)有關不得收回、調整承包地等強制性規(guī)定的

（六）沒有取得合法土地承包經營權而與其他單位或個人簽訂流轉合同的

（七）強迫承包方進行流轉的

（八）擅自改變流轉土地農業(yè)用途的

第二十七條發(fā)包方有下列行為之一的應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等責任：

（一）借流轉之機收回、調整承包土地的

（二）強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉的

（三）假借少數服從多數名義強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉的

（四）以劃分"口糧田"和"責任田"等為由違法收回承包地搞招標承包的

篇6

一、農村土地承包經營權在流轉過程中存在的問題

農村土地承包經營權作為一種財產性權利，可以為承包主體帶來收益。實現收益的方式除了農戶自行經營承包地之外，將土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，也是實現收益的重要途徑。在現實生活中，農村土地承包經營權早已廣泛流轉。筆者在司法實踐中發(fā)現，農村土地承包經營權在流轉過程中極不規(guī)范，不同程度地存在以下問題，并由此產生大量訴訟。

1.以租代征現象普遍。農民以轉包的方式將其擁有的農村土地承包經營權流轉給他人，有利于農村土地的集約使用與規(guī)模經營，與統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革方向相一致。然而，筆者在司法實踐中發(fā)現，“以租代征”現象普遍。所謂“以租代征”，是指用地單位繞過法定的農用地轉用和土地征收審批手續(xù)，通過租用農民集體土地，而直接進行非農業(yè)建設的行為。“以租代征”不是法定的農村土地承包經營權流轉方式，而是違反《土地管理法》的行為，受到法律明令禁止。然而，在經濟利益的驅動下，以租代征現象在地處城鄉(xiāng)結合部、經濟相對發(fā)達的近郊區(qū)普遍存在。由于“以租代征”合同所設定的租賃期限普遍較長，而合同簽訂時的土地價值不高，雙方約定的租金標準也不會太高，“以租代征”實質成為一種“圈地運動”。一方面，隨著統籌城鄉(xiāng)改革的深入以及城鎮(zhèn)化進程的加快，土地價值凸顯，帶給經營者的收益成倍增加，雙方約定的租金顯得微不足道；另一方面，簽訂租賃合同的農民在很長一段時間內將失去土地經營權，而土地經營權對農民而言，意味著生存保障?？梢灶A見，如果不加以引導，“以租代征”問題在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中可能凸顯。隨著時間的推移，“租賃雙方”因租金標準問題產生的糾紛將大量出現，從而影響到社會的和諧穩(wěn)定。

2.流轉主體不適格。在我國，農村土地承包方式分為家庭承包與其他方式承包兩種，且以家庭承包方式為主。其他方式承包僅適用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。在家庭承包中，承包以戶為單位，即承包方為本集體經濟組織的農戶。一般情況下，該農戶派出一名代表人與發(fā)包方(集體經濟組織)簽訂農村土地承包合同后，該農戶取得土地承包經營權，遂被稱之為承包經營戶。該承包經營戶才是決定其承包經營權是否流轉以及如何流轉的權利主體。值得注意的是，家庭承包中的“承包經營戶”與戶籍管理中的“家庭戶”并不吻合。例如，年邁父母與成年子女居住在一起，在戶籍管理中，也屬于同一個家庭戶口。但在土地發(fā)包時，父母與成年子女分別與發(fā)包方簽定了農村土地承包合同，則父母與成年子女就分屬于不同的承包戶。反之，父母與成年子女早已分家居住，且在戶籍管理中，也分別擁有各自的家庭戶口。但在第二輪承包時，因當時各種農賦稅及提留尚未取消，許多集體經濟組織擔心如果父母因年邁而無力耕種時，村社無法完成農賦稅及提留任務，因此將父母與分家居住的成年子女合并在一起，與之簽訂農村土地承包合同。在此情況下，父母與成年子女就屬于同一承包戶。

過去在農業(yè)負擔過重，土地收益甚微的情況下，大量農民長期外出務工。一些農戶因長期在外而無法耕種土地，愿意將其擁有的農村土地承包經營權進行流轉。由于這些農戶長期在外，故出面處理流轉事務的主體通常是其留守在家的近親屬如父母兄弟等。流轉的土地由他人耕種后，數年來也從未發(fā)生過爭議。隨著統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深入以及城鎮(zhèn)化進程的加快，致使原本不值錢的農村土地價值成倍增加，原本無爭議的土地承包經營權流轉關系受到沖擊，大量與土地流轉有關的糾紛訴諸法院。既有原土地承包經營權人以簽定流轉合同的主體（其父母、兄弟等）并非權利人為由，主張流轉關系無效的糾紛，也有以流轉合同的簽訂主體雖然是土地承包經營權人，但侵犯了自己作為共有權人的利益為由，主張流轉關系無效的糾紛。

3.流轉形式不規(guī)范。在現實生活中，農村土地承包經營權流轉方式多種多樣。《農村土地承包法》針對不同的流轉方式設定了不同的形式要件。例如，“轉包”與“轉讓”的區(qū)別在于：轉包是指承包方在一定期限內（不超過承包期），將部分或者全部土地承包經營權讓與第三方，但承包方與發(fā)包方承包關系維持不變的流轉方式；而轉讓則是承包方將全部或者部分承包地的承包經營權在剩余期限內徹底讓渡給他人，承包方與發(fā)包方在該承包地上的承包關系隨之終止，由受讓的農戶與發(fā)包方確立新的承包合同關系，是最為徹底的土地流轉方式。正是鑒于轉讓比其他任何一種流轉方式都更為徹底，如果轉讓不當，對農戶的切身利益損害最大，故《農村土地承包法》為了體現對農戶的保護，對轉讓設定了最為嚴格的實質條件和形式要件：第一，承包方必須有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源；第二，必須經發(fā)包方同意；第三，受讓方應當是從事農業(yè)生產經營的農戶。而轉包是不需要發(fā)包方同意，只需報發(fā)包方備案即可。然而，在現實生活中，相當數量的農村土地承包經營權的設定形式不符合《農村土地承包法》的要求。多數情況下，農村土地承包經營權流轉雙方均為不具備法律專業(yè)知識的普通農戶，雙方在設定流轉關系時，有的甚至采取口頭約定的形式。雖然有的流轉協議采用書面形式，但錯別字多、措辭含糊不清、內容與形式不符等問題大量存在。例如，協議措辭為“轉讓”，但約定內容卻與“轉包”相似。有的居然約定轉讓的是土地“所有權”，約定流轉期限時使用“長期”“永久”等模糊字眼等等。此類糾紛訴諸法院時，可能致使承辦法官在適用法律時面臨兩難境地。

二、解決農村土地承包經營權流轉問題的對策

重慶市作為國務院批準設立的全國統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，探索出一條既好又快地促進農村土地承包經營權流轉的有效途徑，是我市在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中應當解決的重大課題。農村土地流轉問題不僅是個經濟問題，更是一個政治問題。故我市在探索如何加快和促進農村土地流轉時，應當更多地關注農民利益、關注社會的和諧穩(wěn)定。

1．謹慎推行“以農村土地承包經營權入股”的流轉方式。如前所述，農民為獲得穩(wěn)定收益，可能選擇將屬于自己的農村土地承包經營權以出租的方式流轉給他人以獲得穩(wěn)定的租金收入。如果租賃合同簽署不當，則可能出現“以租代征”的情況，使得出租土地的農民淪落為失地農民，而獲得的補償卻是原本微薄卻還逐年貶值的租金收入。為了解決農民不能分享土地逐年增值所帶來的利益成果問題，可以考慮以謹慎的態(tài)度、試點的方式，逐步推行“以農村土地承包經營權入股”的流轉方式。

重慶市工商行政管理局出臺了《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》第十六條載明：“支持探索農村土地流轉新模式。在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業(yè)合作社；經區(qū)縣人民政府批準，在條件成熟的地區(qū)開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作，積極推進土地集約、規(guī)模經營，提高農民組織化程度，加快發(fā)展現代農業(yè)”，明確允許以農村土地承包經營權入股成立有限責任公司。該實施意見一出臺，就與北京“小產權房”、廣州“宅基地使用權入市”等話題一樣，引起全社會的廣泛關注與巨大爭議。重慶市農辦在《重慶市農村土地流轉問題的調查與思考》中對農民以土地入股組建公司存在的法律障礙作了如下分析:雖然《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都允許“承包農戶自愿聯合將土地承包經營權入股從事農業(yè)合作生產”，但《物權法》和《擔保法》均沒有賦予家庭承包土地經營權的抵押和擔保貸款的權利，其中《物權法》僅賦予家庭承包土地經營權以用益物權，《擔保法》則明確規(guī)定集體所有的耕地使用權不得用于抵押。此外，《公司法》還明確規(guī)定：有限責任公司由50個以下股東出資設立；全體股東的貨幣出資金額不得低于有限責任公司注冊資本的30%。前者限制了股田制公司吸收農戶的數量不得高于50戶，否則有的農戶就沒有股東資格，影響股份制公司規(guī)模的擴大。后者由于農戶出資多以土地折價方式進行，其現金入股能力有限，影響公司的注冊和運行。

筆者認為，以農村土地承包經營權入股成立有限責任公司在目前的法律框架下確實面臨諸多問題。除了市農辦分析到的法律障礙之外，還涉及與《公司法》所設定的法人人格獨立原則相矛盾。《公司法》第三條第一款規(guī)定:“公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任”。獨立性表明公司能夠以自己的名義去持有財產、取得財產和處分財產。股東出資完成之后，作為出資的財產或者財產性權利就屬于公司所有。股東以其出資額為限對公司承擔有限責任，而公司卻以其全部資產對公司債務承擔無限責任。如果農村土地承包經營權能夠作為一種財產性權利入股，那么此種流轉方式實質就是以轉讓的方式將農村土地承包經營權從農戶手中流轉到公司手中。如前所述，鑒于轉讓比其他任何一種流轉方式都更為徹底，法律對農村土地承包經營權的轉讓設定了最為嚴格的條件與程序。農村土地與城鎮(zhèn)土地不同之處在于，前者屬集體經濟組織所有，其使用權是基于身份關系獲得的，故只能轉讓給其他從事農業(yè)生產經營的農戶，而后者屬國家所有，其使用權可以自由轉讓。因此，國有土地使用權可以作價出資，而農村土地使用權因轉讓受限，在現有法律框架下是不能作價出資設立公司的。

筆者認為，法律作為上層建筑總有滯后于經濟基礎的時候。在現有法律框架下，國有土地使用權可以作價出資設立公司而農村土地使用權則不能，實質是由于我國實行二元結構的土地制度造成的。而統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意思是將城市的發(fā)展與農村的發(fā)展聯系起來加以考慮。而重慶作為統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，可以在一定范圍內、一定程度上對城鄉(xiāng)二元結構的土地制度加以突破。并且在現有法律框架下，農村土地使用權也僅僅不能用以作價出資開辦公司，但如果以其出資開辦農村合作經濟組織、合伙企業(yè)等，是沒有法律障礙的。因此，可以以謹慎的態(tài)度，逐步推行“以農村土地承包經營權入股”的流轉方式。

2．為農村土地承包經營權流轉提供規(guī)范的合同范本。筆者在辦理了大量涉及農村土地流轉糾紛后，感觸至深的是此類案件普遍存在證據認定困難的問題。《農村土地承包法》規(guī)定：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同”。而在現實生活中，大量當事人以口頭約定的方式設定土地流轉關系。一旦發(fā)生糾紛，法院很難查明事實。由于當事人文化程度普遍偏低，加之訂立土地流轉合同專業(yè)性強，需要熟悉相關法律法規(guī)，故即使雙方當事人在設定流轉關系時簽署了書面協議，也普遍存在權利義務約定不明、措辭不當、內容有誤等問題。因此，筆者建議對于此類專業(yè)性、政策性極強的合同，可以由政府為當事人提供內容完備、形式規(guī)范的合同范本。此舉可以起到規(guī)范農村土地流轉關系，預防糾紛的發(fā)生，維護社會和諧穩(wěn)定的積極作用。

需要提及的是，重慶市農辦早于2006年就向各區(qū)縣印發(fā)了《農村土地承包經營權流轉文書格式》，規(guī)范重慶市土地流轉中的五種合同文書和四種流轉文書文本。五種合同文書包括轉包合同、出租合同、互換合同、入股合同、轉讓合同；四種流轉文書文本包括流轉委托書、轉讓申請表、變更登記本、流轉登記簿。市農辦要求進行土地流轉的雙方當事人必須按照范本提供的基本內容和格式，結合當地實際和流轉土地的類型、用途，增補相應的約定條款，訂立正式書面合同，明確流轉雙方的權利、義務和違約責任。市農辦強調，原來簽訂的土地流轉合同，不符合法律和政策規(guī)定的，應當重新簽訂；不完善的，應當逐步補充和規(guī)范；沒有簽訂土地流轉合同的，要按照新的合同格式及時補簽。

然而，筆者在司法實踐中至今未發(fā)現一起流轉雙方是按照市農辦提供的格式合同來設定流轉關系的案例。筆者認為，此種現象可能說明兩個問題：其一，格式合同推廣不力。多數情況下，設定流轉關系的雙方當事人均為普通農戶。他們既不懂得如何撰寫規(guī)范的流轉合同，也不知道政府為其提供了可以參考的合同范本，可以向當地土地承包管理機構索取，也可以在重慶農村信息網上下載，更不知道雙方簽署的協議需要報發(fā)包方備案。其二，格式合同確實起到了規(guī)范與穩(wěn)定農村土地流轉關系的作用。在筆者承辦的土地流轉糾紛中，無一例外地未使用規(guī)范的流轉合同范本，從側面可能說明啟用規(guī)范的流轉合同范本確實起到了預防糾紛發(fā)生的作用。在雙方當事人按照流轉合同范本設定流轉關系的情況下，因約定的權利義務關系明確，雙方在履行合同的過程中就不會出現爭議。因此，產生糾紛并訴諸法院的便只有未采用規(guī)范合同范本的情形。以上兩點都說明了推行格式化、規(guī)范化的土地承包經營權流轉文書的必要性。農業(yè)行政主管部門應當依靠集體經濟組織，加大教育宣傳力度，推行用以農村土地承包經營權流轉的格式文書。

3．堅持以農戶為主導的流轉模式。農村土地承包經營權的權利主體是獲得土地承包經營權的農戶，故流轉主體也應當是農戶。農戶有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉以及以什么方式流轉?！掇r村土地承包法》也以法律明文規(guī)定的形式對此進行了強調。然而，在現實生活中，基層地方政府以及村民自治組織在農村土地承包經營權流轉中發(fā)揮了主導作用。一些基層地方政府以及村民自治組織為了引進企業(yè)、發(fā)展當地經濟、增加收入，要么將農戶承包的土地集中起來，統一租賃給第三人，要么應用行政強權促成土地流轉?？v觀全國，這種企業(yè)依靠政府以政治化手段低價要地，其后農民又開始“奪地”的土地糾紛頻出。在此類土地流轉模式中，由于行政強權的介入，農民利益未得到充分尊重。在有些土地流轉過程中，居然從上到下蓋的都是官印，沒有農戶的簽章，為糾紛的發(fā)生埋下了伏筆。一旦土地大幅升值之后，農民發(fā)現流轉收益太低，分配太不合理，大規(guī)模的“奪地”糾紛就會發(fā)生。

筆者認為，在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，加快和促進農村土地承包經營權流轉是必要的。而重慶市作為統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在土地流轉問題上，步子還可以快一點，膽子還可以大一點。但各級政府在促進農村土地承包經營權流轉過程中，其角色應當定位在宏觀引導，而并非個案介入，更不能依靠行政公權，以政治手段為某企業(yè)低價要地，從而損害農民利益。在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，政府要在穩(wěn)定土地承包關系和尊重農民意愿的前提下，堅持“依法、自愿、有償”原則，從實際出發(fā)，積極探索土地流轉的多種形式，穩(wěn)步推進土地適度規(guī)模經營。

篇7

據農業(yè)部統計，截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3．8億畝，占家庭承包耕地總面積的28．8%。農村各類專業(yè)大戶達到317萬戶(經營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶)、家庭農場87萬個、農民合作社124萬家、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家。根據有關統計，目前把土地部分或全部流轉給他人使用的農戶接近6000萬戶，占全部承包農戶總量的26%［1］。課題組調研發(fā)現，在農地流轉程度較高的江蘇省，全省也只有大約56%的農地轉讓簽訂了書面合同，而在其他非經濟發(fā)達地區(qū)，則多為口頭協議。72%的縣市沒有建立土地流轉合同及相關文件檔案，這也為日后產生糾紛埋下隱患。此外，如河北省86．7%的行政村沒有農村土地流轉交易平臺，99．66%的縣市沒有建設市場化運作的農村產權交易所。同時，農村土地流轉扶持資金沒有完全落實到位，如在河北省規(guī)模流轉得到補助的農戶僅為3．45%，全省知曉該扶持資金的農戶僅為1.67%。在河北省成安縣調查時發(fā)現，被調查的幾個村莊，都存在著土地出租不足一年就被拋荒、棄而不用的現象。究其原因，是因為受讓方某食品公司租用土地價格過高，數量過大，經營不善，不能實現預期收益，最終毀約棄耕。根本原因在于土地流轉沒有統一的合理規(guī)劃，流轉價格沒有合理定位，承租方毀約，最終傷害了農業(yè)和農民。這些情況說明，農地流轉市場尚未完善，農村土地流轉市場及服務平臺建設不足，尚需規(guī)范化。

2農地流轉糾紛存在的原因分析

2.1農村土地所有權制度設計不科學根據《土地管理法》和《物權法》規(guī)定，我國農村土地實行三級所有制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有和村民小組集體所有。但該規(guī)定難以明確某一宗地的所有權主體到底是哪一個。農村土地產權關系的這種模糊和不確定，使得農地在流轉時由哪個主體最終決策難以確定。實踐中，某個村的土地所有權甚至被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握，通過行政權利來改變土地的承包關系、土地用途，強制農民低價流轉土地。農民在權力與資本的壓力下，處于弱勢地位，最終被迫屈服于權力。這給農村土地流轉帶來較大的不確定性，使得農地流轉缺乏穩(wěn)定性。

2.2農地流轉管理不到位農地的流轉自20世紀80年代末開始，迄今已近30多年，但很多地方仍未得到規(guī)范管理，尚缺乏一套系統的流轉制度和管理辦法。比如，農地流轉缺乏登記制度和監(jiān)管程序，導致有的承包戶隨意變更承包關系，轉讓后農地受讓人的權益無法得到有效保障，土地的流轉受到阻滯。另外，只憑口頭協議流轉土地，沒有其他的任何證據材料，更沒有備案的具體措施，出現糾紛后難以用法律維權。由于管理不到位，監(jiān)管制度缺失，不能有效約束轉讓方和受讓方的行為，一旦發(fā)生糾紛，就很難在短時間內有效化解矛盾。

2.3流轉規(guī)模缺乏限制機制，農地轉讓定價缺乏依據課題組在調研中發(fā)現，在河北省成安縣，承租方之所以耕作不足一年就棄耕拋荒，主要原因在于租賃土地時出租價格定位過高，大大超出了土地租金的合理價位，導致承租方無利可獲;再加上受讓規(guī)模過大，受讓企業(yè)無力消化，才使得租賃合同不能如約履行［2］。然而更常見的是，在土地流轉過程中，農戶往往在當地政府的壓力之下，承包的土地被低價流轉?？上攵?，最終結果導致流出土地的農戶極其不滿，甚至激化轉讓方與政府以及受讓方之間的矛盾，發(fā)生。

3化解農地流轉糾紛的法律對策

3.1明晰土地產權，限制所有權權能農村土地所有權與經營權相分離的制度，雖然權利主體明確，但兩種權利在內容上仍具有沖突之處。要實現土地有序流轉，避免經營者流轉土地而受所有者阻撓，或經營者不愿流轉而受所有者(發(fā)包人)的強制，就有必要在法律上明確限制土地所有權權能。明確規(guī)定除為公共利益外，土地經營者有流轉與否的選擇權，從而對享有物權性質的土地承包經營權人給予絕對的保護。

3.2建立統一完善的農村土地承包經營權登記制度明晰產權是土地流轉的基礎。對農村土地權利進行登記既是國家規(guī)范農村土地秩序的基本需求，也是體現土地流轉動態(tài)變化的需要［3］。登記的公信力在承包經營權流轉交易中尤為重要。建立完備的承包經營權登記制度，對維護流轉當事人交易安全及流轉秩序，促進農村土地流轉，實現農地價值發(fā)揮著極其重要的作用。因此，應當建立統一的、效力等級較高的承包經營權登記制度，確認其不動產物權的地位，并由相關部門制定有關農村土地承包經營權流轉登記的程序細則與操作規(guī)范，完善登記制度。

3.3健全農村土地流轉服務機制近幾年，我國農村土地流轉規(guī)模不斷擴大，但普遍缺乏農地流轉中介服務和農地流轉需求信息平臺，導致流轉受阻。課題組調研中發(fā)現，由于收入結構的改變，有的地方農民無暇經營承包地，卻又流轉不出去，而不得已拋荒;也有農村經營大戶或農業(yè)公司欲擴張規(guī)模，卻苦于找不到農地而制約其發(fā)展。這些現象都說明了我國農地流轉的服務機制還不到位，信息的不暢通，降低了農地的利用效益，阻礙了農村經濟的發(fā)展。因此，政府應鼓勵土地流轉服務中介市場的建立。中介機構不僅可以成為農村土地交易的平臺，提供土地流轉信息，激活農村土地流轉市場，使得土地流轉更加順暢和平穩(wěn)，而且還可以提供法律咨詢、價格評估等服務，協調流轉雙方利益關系并及時調解處理農地流轉糾紛，預防如河北省某地在土地大量流轉后不到1年時間就被毀約棄耕現象的發(fā)生。

3.4建立流轉協議備案制度雖然國家頒布了許多政策法規(guī)來規(guī)范和促進農村土地流轉，并且農業(yè)部對土地流轉合同進行了明確說明，但時至今日，土地流轉仍多以自發(fā)為主，并多采用口頭協議形式，即使簽訂了流轉合同，也因合同內容和形式的不規(guī)范，導致權利義務模糊，利益分配不明。據農業(yè)部統計，2013年全國受理土地流轉糾紛案件多達萬件。因此，有必要建立土地流轉協議備案制度，以防發(fā)生糾紛時無從確定權利義務關系。

篇8

《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）于今年3月1日起正式施行?！掇r村土地承包法》的頒布實施，對于完善農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保護農民的合法權益，進一步調動農民的積極性，保持黨在農村的基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，促進和保障農業(yè)發(fā)展、農民增收和農村穩(wěn)定，具有重要而深遠的意義。為更好地貫徹實施《農村土地承包法》，現結合本市實際提出如下實施意見：

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。認真貫徹黨的*精神，按照中央農村工作會議的要求，長期穩(wěn)定并不斷完善農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，維護農村土地承包雙方當事人的合法權益，規(guī)范土地承包合同管理和土地承包經營權的流轉。

（二）基本原則。依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定，從根本上保護郊區(qū)農民的土地承包經營權利；堅持公開、公平、公正的原則，尊重大多數農民的意愿，正確處理國家、集體、農民三者的利益關系；在穩(wěn)定農村土地承包關系的基礎上，支持和保護土地承包經營權依法、自愿、有償流轉；堅持依法辦事和結合本地區(qū)實際，根據近郊、遠郊第二輪土地延包的不同情況，有計劃、有步驟地實施《農村土地承包法》。

二、正確處理農村土地承包和穩(wěn)定發(fā)展的關系

（一）做好與第二輪土地延包的銜接工作。各區(qū)、縣政府以及農業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要按照《農村土地承包法》，做好與第二輪土地延包的銜接工作，對郊區(qū)第二輪土地延包的成功經驗，要予以肯定。*年3月1日前，已按照中辦、國辦《關于進一步穩(wěn)定和完善土地承包關系的通知》規(guī)定完成土地延包工作的，視為有效，不得重新承包土地或者調整承包地；對其中不符合《農村土地承包法》規(guī)定的，應當予以糾正。除法律規(guī)定之外，在承包期內，發(fā)包方不得收回承包地和調整承包地。

（二）維護承包方的權利，同時，承包方也應履行相應義務。穩(wěn)定和完善農村土地承包關系，既要尊重農民的土地承包經營權，切實維護承包方的合法權益，又要教育引導農民履行承包合同的約定。農民依法獲得土地承包經營權，受法律保護。征用或者占用承包地的，應當按照土地管理方面的法律、法規(guī)辦理有關手續(xù)。農民承包的土地不得買賣，不得對土地造成永久性損害，未經依法批準不得用于非農建設。

（三）促進郊區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展。各區(qū)、縣政府以及農業(yè)行政主管部門要根據本意見的有關要求，制定相應的實施辦法，規(guī)范土地承包經營權的流轉以及規(guī)范征用地制度，保障農民利益，推進郊區(qū)農業(yè)結構調整，加快小城鎮(zhèn)建設，加快環(huán)境綠化，促進郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

三、依法實施農村土地的承包和管理

（一）合同的簽訂和發(fā)放證書。農村土地發(fā)包方與承包方應當根據《農村土地承包法》的規(guī)定，簽訂書面承包合同。承包合同一般包括發(fā)包方與承包方的名稱，發(fā)包方負責人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名稱、坐落位置、面積、質量等級，承包期限和起止日期，承包土地的用途，發(fā)包方與承包方的權利和義務，違約責任等內容。區(qū)、縣政府應當依法向承包方頒發(fā)土地承包經營權證（加蓋區(qū)、縣政府公章），并加強審核和檢查。第二輪土地延包時，沒有簽訂土地承包合同的，應當根據《農村土地承包法》的規(guī)定予以完善。

（二）關于機動地問題。實施《農村土地承包法》前已留機動地的，機動地不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五，超出部分應當承包給農民；未留機動地的，不得再留機動地。所留機動地不足百分之五的，不得再增加。

（三）承包經營權流轉、管理和登記工作。土地承包經營權流轉的價款由雙方當事人協商確定，實行土地承包經營權流轉后的收益歸承包方所有，任何組織或個人不得擅自截留、扣繳。市和區(qū)縣農業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當根據《農村土地承包法》的規(guī)定，做好土地承包經營權的流轉與流轉合同的管理、指導和服務工作。當事人要求申請土地承包經營權流轉登記的，由相應區(qū)、縣政府做好受理登記工作。

（四）進鎮(zhèn)農民的土地承包經營權。對已在小城鎮(zhèn)落戶的農民，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權。在郊區(qū)第二輪土地延包時，承包土地的農戶與集體經濟組織簽訂過承包地退包協議，自愿放棄承包地進鎮(zhèn)的農民，應當維持與集體經濟組織簽訂的協議，土地不作調整。

（五）土地承包期限。在《農村土地承包法》實施前已按國家有關規(guī)定進行承包，承包的耕地期限為30年或30年以上的，應當繼續(xù)有效。土地承包經營權的流轉期限，不得超過土地承包經營權期限的剩余期限。郊區(qū)今后在進行農業(yè)結構調整和推進規(guī)模經營時，與農民簽訂土地承包經營權流轉合同，應當按照《農村土地承包法》的規(guī)定確定期限。

（六）土地承包經營權權證。郊區(qū)第二輪土地延包時已經按照規(guī)定將土地承包經營權發(fā)放給農民的，應當繼續(xù)有效；對簽訂土地承包協議，但土地承包經營權證等證書仍留存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體經濟組織的，應當及時將有關證書發(fā)放給農民。

（七）統一印制權證和合同。土地承包經營權證和土地承包合同以及土地承包經營權的流轉合同，由市農委統一印制。

四、加強領導和進行宣傳培訓

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1基層政府在農村土地流轉中的角色偏位

基層政府在農村土地流轉中扮演的角色不同，對農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定所帶來的效果也不同。當基層政府定位準確時，所產生的作用就是積極主動的，但政府角色定位出現偏差時，就會影響農村土地流轉的發(fā)展。一部分基層政府由于不能很好的履行職能，使農民自主進行流轉的積極性受到影響，農村土地流轉得不能規(guī)范管理，影響了新農村的發(fā)展。

1．1基層政府職能越位土地流轉是轉變政府職能、創(chuàng)新農村經濟組織形式的有益嘗試，其政治意義在于轉變政府職能，構建有效的基層政府機構［1］。我國農村土地資源的配置主要是通過政府的行政手段進行干預完成的，市場機制的作用并沒有得以完全發(fā)揮。由市場配置土地資源已經成為社會發(fā)展的必然趨勢，但我國在農村土地的市場建設中卻存在諸多問題，主要原因是由于各地基層政府的職能越位。

1．1．1干預市場交易主體。農村土地流轉的市場主體主要是土地出讓方和土地受讓方，農村土地資源的有效配置必須要通過農村土地經營主體的理選擇，要切實結合自身的發(fā)展能力進行［2］。農民作為農村土地經營的主體，是農村土地流轉的真正主體，處于主導地位。農民只有在平等自愿的基礎上進行交易，才能夠達到資源配置的最優(yōu)化，農民只有具有一定的自利，才能有效地發(fā)揮生產的積極性和主動性。在實際的農村土地流轉過程中，政府干預市場的現象依然存在，部分基層政府違背農民的流轉意愿，通過強制的手段對農民土地流轉進行干預。許多基層政府不能夠有效地貫徹中央的各項政策，在發(fā)展中盲目追求土地的流轉規(guī)模，甚至操控農村土地流轉，把農民排除在流轉環(huán)節(jié)之外，這嚴重的侵犯了農民的自主經營權，使農民的利益受到損害，影響了農民生產的積極性，不利于農村經濟的發(fā)展與穩(wěn)定。

1．1．2干預市場交易方式。農村土地流轉的市場交易方式主要是按照《農村土地承包法》的相關規(guī)定進行的，它的流轉方式多種多樣，可以有效滿足農村市場的需求。各個地方可以結合本地的實際情況出發(fā)，因地制宜，選擇適合本地的流轉方式，這可以有效促進農村經濟的順利發(fā)展。但在實際的農村土地流轉過程中，許多基層政府以土地規(guī)模經營為借口，通過行政手段干預農村土地流轉的交易方式，盲目發(fā)展規(guī)模較大的土地流轉，使得農民生產的積極性受到嚴重影響。此外，部分基層政府不顧農民利益，將農村土地流轉中的土地反租倒包，即把土地反租之后進行倒包從而賺取差額。

1．1．3干預市場交易價格。農村土地有償使用制度推行后，一定程度上提高了土地的市場化發(fā)展程度，使土地資源得到有效配置和優(yōu)化使用。農村土地市場較城市土地市場而言，其風險性程度更大一些。在農村土地流轉過程中，由于農村土地市場信息的不充分、不對稱，農民不能夠根據市場情況進行準確把握，對土地的價格、流轉標準和流轉手續(xù)都不了解，使得農民往往處于劣勢地位，在一定程度上造成了土地流轉的混亂［3］。由于農村市場還沒有土地評估、價格體系，使得農村土地流轉過程中的價格和收益產生了一定的混亂。部分基層政府對農村土地價格進行干預，以政府定價取代市場價格，扭曲了農村土地流轉的市場價格，偏離了農村土地的實際價值，嚴重破壞了市場經濟的競爭機制。

1．2基層政府職能缺位我國農村土地的集體所有性質以及農村土地自身承受風險能力較低，使得農村土地在流轉過程中必須要通過政府的支持才能夠有效地實現資源優(yōu)化。但是，在實際的農村土地流轉過程中，基層政府的缺位現象較為普遍。

1．2．1缺乏正確的引導。農村土地流轉的歷史由來己久，但大多數都是私下進行的，對流轉的各項規(guī)定不明確，缺乏必要的制度保障，從而造成了農村土地流轉的無序和混亂狀態(tài)。這就需要各級政府充分引導和協調，不斷轉變傳統的農村土地經營思想，樹立對農村土地流轉的正確認識。當前，基層政府工作人員對農村土地流轉缺乏必要的認識，對農村土地流轉的政策和法規(guī)理解不充分，不能對當前的農村社會經濟發(fā)展實際進行準確的分析和預測，對農村土地流轉的意義不能充分了解，單純的認為農村土地流轉是農民自己的事情，與政府的發(fā)展沒有直接關系?；鶎诱狈Ρ匾恼J識和指導使得農村土地流轉呈現出放任自流和無序的發(fā)展狀態(tài)。

1．2．2監(jiān)管力度不夠。政府對農村土地流轉過程中的各個環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)督和管理，可以確保農村土地流轉依法、自愿、有償進行。但在農村土地流轉的實際過程中，基層政府對農村土地流轉的程序缺乏有效監(jiān)管，大部分農村土地流轉還處于一種人情行為階段，書面合同訂立的條款不全面，合同的程序不規(guī)范，土地流轉的雙方權利、責任、利益不明確，使農民利益受到一定程度的損害。同時，對農村土地流轉的事后監(jiān)督缺乏，農村土地流轉之后，由于基層政府不能有效跟進，使得土地用途各異，一些耕地被用做建設用地，或長期不用，造成農村土地資源的浪費。

1．2．3必要的服務缺失。基層政府必要的服務是促進農村土地流轉合理有序進行的關鍵。在實際的農村土地流轉過程中，部分基層政府缺少必要的服務支持，沒有積極地引導農民進行農村土地流轉，對于各類信息的收集、加工和不及時，使農村土地流轉缺乏必要的流轉平臺，從而在一定程度上造成了信息的不對稱。此外，基層政府對于土地糾紛不能夠提供及時有效的服務，各類糾紛無法得到及時解決，導致農村土地流轉雙方喪失了流轉積極性，使農村土地流轉的發(fā)展受到一定阻礙。

2基層政府在農村土地流轉中的角色界定

農村土地流轉對于新農村的建設發(fā)展具有非常重要的意義，它對于農村經濟的繁榮和農村社會的穩(wěn)定都具有積極的作用。當前基層政府角色缺位和錯位問題已經嚴重影響了農村的發(fā)展，必須要結合當前社會的發(fā)展實際，采取有效的措施建議，明確基層政府的角色定位。

2．1完善農村土地產權制度農村土地產權制度是確保農村土地流轉工作順利發(fā)展的關鍵。當前，面對我國農村土地產權制度存在的問題，必須要結合我國發(fā)展實際，在堅持農村土地集體所有制的前提條件下制定適合我國農村發(fā)展的土地產權制度。許多人一致贊成發(fā)展永包制的建議，永包制是建立在基礎之上的，把農村土地的使用權按人口永久性的承包給農民，并對農民生產提出一定的責任和要求。在農村實施土地永包制可以使農民真正變?yōu)檗r村土地的主人，農民享有農村土地的生產自和處置權。這在一定程度上可以有效避免基層政府的行政干預，有效地保護農民土地權益，使農村土地得到有序流轉。

2．2加強農村土地法律建設農村土地流轉的有序進行，需要相關的法律制度作支撐。要不斷完善農村土地流轉中的法律制度，針對現行法律法規(guī)中不合適的地方，結合社會發(fā)展實際，及時修改現行法律法規(guī)，使法律法規(guī)更好的為農村土地流轉服務，要不斷完善農村土地法律法規(guī)的程序和充分考慮廣大人民群眾的利益。同時，要對現行的法律法規(guī)進行補充完善，對當前一些缺失的法律法規(guī)盡快出臺相關政策，要制定《農村土地承包經營權流轉法》，提高農村土地流轉的法律地位，要在法律法規(guī)中對農村土地流轉的方式、原則、程序以及各項權利和義務做出明確的規(guī)范，切實保障農村土地主體權益，使各類基層政府能夠按照法律、法規(guī)依法辦事，有效地規(guī)范政府行政行為，為保障農村土地流轉的健康有效運作提供保障。

2．3完善農村土地市場建設農村土地市場的建設主體應該是農民，因此，要不斷培育和增強農民的市場主體意識，讓農民真正變成市場交易的主體，這是農村土地市場建設的基礎，對農村土地的有序發(fā)展具有非常重要的意義。要建立、健全農村社會保障制度，建立符合農村實際的社會保障制度，減少農民對土地的依賴程度，增強農民主體生產意識［4］。此外，要培育發(fā)展農村土地流轉中介機構，建立農村土地流轉的信息網絡體系，通過建立一些民辦的中介組織減少政府的行政干預，增強農民自主經營的權利。中介組織通過向農民提供必要的信息和服務，減少信息不對稱現象的發(fā)生，有效地提高服務效率。要不斷完善中介機構的資金來源體系，完善資金渠道，鼓勵社會各類資本發(fā)展農村土地市場，為農村土地市場建設奠定基礎。

2．4完善基層政府考核體系基層政府的服務態(tài)度直接決定了農村土地市場的發(fā)展，其服務理念對農村土地流轉具有非常關鍵的作用。因此，基層政府要摒棄自身的自利，通過有效的措施為農村土地發(fā)展提供必要的服務。我國基層政府服務效率低的原因主要在于績效考核體系不規(guī)范，必須要建立科學的考評制度?；鶎诱獦淞⒖茖W合理的政績觀，轉變以往的發(fā)展理念。要讓農民參與基層政府的考核，從多方面進行全方位的考核，促進基層政府充分考慮農民的利益和呼聲，通過科學合理有效的考核標準推進基層政府的發(fā)展，更好地促進農村土地流轉的進行。

2．5明確基層政府的職能角色基層政府在農村土地流轉過程中發(fā)揮了重要的作用，因此，基層政府必須要充分發(fā)揮協調作用，明確自身在農村土地流轉中的職能。要不斷加大宣傳引導作用，使農民能夠轉變傳統的農村土地經營思想，樹立正確的農村土地流轉認識。要充分尊重農民的選擇，鼓勵和促進農民以各種形式發(fā)展農村土地，充分調動廣大農民的積極性和主動性，促進農村土地資源得到合理配置和流動。要對農村土地流轉的程序進行規(guī)范和監(jiān)督，對農村土地流轉的程序、合同進行有效管理，對不規(guī)范、不合理的行為進行堅決打擊，促進農村土地流轉的正常進行。要完善農村土地流轉價格評估制度，根據科學的評估體系正確計算農村土地流轉的價格，從而使農村土地資源得到合理的使用。此外，基層政府要加強必要的服務功能，為農村土地流轉創(chuàng)造良好的環(huán)境。要主動收集與農村土地流轉相關的信息并及時公布，為農村土地流轉提供有效的信息平臺，努力營造一個穩(wěn)定、公平、合理的農村土地流轉發(fā)展環(huán)境［5］。

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一、農村土地流轉的現狀

1.土地流轉的主要形式

農村土地承包經營權流轉的主要形式有：一是轉包。目前農村土地承包經營權流轉的現狀看，轉包是農村土地承包經營權流轉的主要形式，轉包的農戶大多是離土不離鄉(xiāng)，多半是以搞短途販運、餐飲服務、外出打工的農戶為主，屬于暫時性的土地流轉。二是轉讓。通過轉讓流轉的面積占流轉面積；三是出租。通過出租流轉的面積占流轉面積；四是入股。通過入股形式共流轉土地占流轉土地；五是互換。通過互換流轉的面積。

2.土地流轉呈現的主要特點

農村土地承包經營權流轉呈現出以下特點：一是流轉主體趨于多元化。土地由戶與戶之間流轉逐步向種植大戶、農民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和股份公司等多元主體流轉，這些市場主體也正在成為土地長期穩(wěn)定流轉和規(guī)模經營的重要載體；二是流轉形式趨于多樣化。流轉形式由初期的轉包、互換形式向出租、轉讓、入股等多種形式轉變。三是土地經營趨于規(guī)模化。土地由分散零散流轉逐漸向集中連片規(guī)模經營轉變。其中：通過轉包、出租、互換、轉讓等形式進行土地承包經營權流轉。四是規(guī)模效益初步顯現。從實際情況看，通過流轉土地，實現規(guī)模經營，達到了轉讓戶和經營戶“雙贏”的目標。轉讓土地的農戶，不僅有轉讓金收入，大多數地方還有惠農補貼收入，同時還擺脫土地的羈絆，免除了失地的擔憂，能夠放心地從事其他行業(yè)，獲得更多的打工收入。此外，一些規(guī)模經營戶還吸納轉讓土地的農民打工，進一步擴大了轉讓戶的收入來源。

3.農地流轉促進了土地的規(guī)?；洜I

近幾年來，隨著國家加大對農業(yè)的投入和對產業(yè)化、規(guī)?；洜I的政策扶持，不少業(yè)主和企業(yè)積極投身農村經濟建設大潮，大規(guī)模的土地流轉逐步增加。農地流轉推動了農地的規(guī)模經營，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已形成了一批專業(yè)化、規(guī)模化的現代農業(yè)園。

二、存在的問題

1.缺乏有效規(guī)范的法律法規(guī)來保障土地流轉的順利進行。雖然我國不少法律政策都對農村土地流轉作了一些規(guī)定，但是對農村土地承包經營權和使用權，在流轉手續(xù)、流轉程序等方面規(guī)定得過于原則和籠統，因而造成了不少農戶用“口頭協議”、私下自發(fā)流轉的局面，這樣一種流轉交易沒有規(guī)定流轉雙方的權利與義務，因而在現實中造成了不少的糾紛。

2.缺乏有序運行的土地流轉中介組織。這主要體現在三個方面：（1）缺乏土地承包經營權交易的組織機構；（2）缺乏相應的土地評價機構；（3）土地流轉市場的缺乏”。在廣大農村，散戶之間的土地自發(fā)性流轉無法實現土地大規(guī)模、高效率的聚集，需要尋求“散戶一大戶”的土地流轉途徑。但是在現實上，由于散戶和大戶在經營方式、經營理念等方面存在這巨大的差異，因此，很容易造成“有賣找不到買，有買找不到賣”的信息不對稱局面，而缺乏有序運行的土地流轉中介組織，這種情況還將在一定程度上繼續(xù)存在。

三、農村土地流轉的對策

1.有效發(fā)揮政府和村集體的職能

市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點，尤其是我國農村的土地市場還很落后。因此，一是政府要對土地流轉有宏觀上的調控。建立調節(jié)機制，防止土地使用權過于集中，以調節(jié)土地流轉過程中的壟斷和不公平現象。農村土地市場的發(fā)育，可加強土地轉讓的公平性和競爭性，實現有序管理。二要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進土地流轉中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。三要加強宣傳力度，增加農民對有關法規(guī)和政策的了解，使土地流轉由自發(fā)逐步轉向自覺。土地是農民的命根子，群眾是土地流轉的主體。因此，要抓好土地流轉，必須“以人為本”，千方百計調動廣大群眾的積極性。