導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇集體土地征收賠償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。（注：這方面的見(jiàn)解一般相同。如梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁(yè)；張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁(yè)。）他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國(guó)家，無(wú)論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國(guó)家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國(guó)家公共需要的前提下，通過(guò)法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國(guó)現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條。）《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國(guó)家征地”而發(fā)生變更。（注：原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說(shuō)，“國(guó)家征地”應(yīng)理解為國(guó)家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過(guò)的。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)家的土地”屬于國(guó)家所有。）

實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》即規(guī)定了“國(guó)家依法征用的土地”屬于國(guó)家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無(wú)論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國(guó)防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無(wú)存在的必要。在此情況下，是否無(wú)需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無(wú)考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國(guó)家公權(quán)力的過(guò)分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來(lái)，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問(wèn)題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》所言，“國(guó)家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊(duì)干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償。”（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個(gè)基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁(yè)。）；但是，從土地征收的發(fā)動(dòng)到土地征收的具體實(shí)施的過(guò)程看，土地征收不僅僅只具有這兩個(gè)基本特征。

在實(shí)施土地征收時(shí)，必然涉及到法律適用的問(wèn)題。《憲法》、《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國(guó)家為社會(huì)管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會(huì)管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對(duì)土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實(shí)施，禁止濫用土地征收權(quán)。

土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定了國(guó)家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無(wú)土地征收可言。而如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十一條。）可說(shuō)明立法已開(kāi)始對(duì)社會(huì)公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個(gè)任務(wù)。而由于《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對(duì)土地征收來(lái)說(shuō)有其現(xiàn)實(shí)意義。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過(guò)立法原則及技術(shù)解決，對(duì)“公共利益”、“國(guó)家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及社會(huì)公共事業(yè)”的理解和解釋，將會(huì)對(duì)土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對(duì)完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實(shí)行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國(guó)家征收集體土地的目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。

土地征收是國(guó)家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國(guó)并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國(guó)家和集體之間展開(kāi)的。在我國(guó)，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，既是其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是其成員財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開(kāi)發(fā)排除在土地征收之外。這對(duì)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實(shí)意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說(shuō)，土地征收權(quán)具有專有性，只有國(guó)家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過(guò)國(guó)家達(dá)到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對(duì)補(bǔ)償和安置方案的實(shí)施?！罢魇昭a(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條。）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@便是土地征收爭(zhēng)端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問(wèn)題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？

憲法對(duì)多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國(guó)家實(shí)施土地征收時(shí)，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對(duì)征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案?！保?/p>

前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭(zhēng)端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺(tái)灣地區(qū)，土地所有人如對(duì)于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)端時(shí)，應(yīng)以行政爭(zhēng)訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版。）不過(guò)，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時(shí)的土地購(gòu)買請(qǐng)求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請(qǐng)求權(quán)的民事屬性。（注：臺(tái)灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請(qǐng)求土地所有人，以相當(dāng)價(jià)額購(gòu)買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁(yè)。）實(shí)際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國(guó)基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對(duì)損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對(duì)公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對(duì)損害賠償?shù)母叩陀袪?zhēng)議時(shí)可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對(duì)原土地所有人與他項(xiàng)土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開(kāi)端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，應(yīng)是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，是一個(gè)不可分割的整體。土地征收時(shí)，土地所有權(quán)的變更與其說(shuō)是國(guó)家行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的一個(gè)結(jié)果，還不如說(shuō)是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個(gè)意義上說(shuō)，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動(dòng)使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說(shuō)，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權(quán)變動(dòng)土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對(duì)土地所享有的排他性的權(quán)利。對(duì)土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的侵犯。近代以來(lái)，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國(guó)家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對(duì)土地所有權(quán)排他性的否定。

土地征收權(quán)的行使，實(shí)際上是使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動(dòng)。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動(dòng)。探討土地征收與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識(shí)土地征收對(duì)集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)時(shí)所涉及到的物權(quán)法上的問(wèn)題。從廣義上說(shuō)，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁(yè)。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?guó)家。土地征收時(shí)土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國(guó)家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會(huì)引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對(duì)的消滅。

土地征收引起的物權(quán)變動(dòng)，屬于非依法律行為的物權(quán)變動(dòng)。它不要求具備依法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動(dòng)的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國(guó)家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁(yè)以下。）經(jīng)土地征收取得的國(guó)有土地所有權(quán)不需登記實(shí)際上已為實(shí)踐所采?！巴恋氐怯浭菄?guó)家依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏?guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動(dòng)具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來(lái)的狀態(tài)。“已征用二年還不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種。生產(chǎn)隊(duì)在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國(guó)家建設(shè)需要使用時(shí)，生產(chǎn)隊(duì)必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求。……”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊(duì)”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對(duì)因征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)不可逆性的探討。

對(duì)土地征收需對(duì)其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對(duì)土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對(duì)經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種”的情形也是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。因此，不能將公共利益需要的原因與國(guó)家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性不是沒(méi)有疑問(wèn)。

土地征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性，意味著國(guó)有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時(shí)，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無(wú)考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費(fèi)及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)永恒主題，在物權(quán)變動(dòng)上限制土地征收權(quán)的濫用時(shí)，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說(shuō)的將土地征收和土地征用分離。再如臺(tái)灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來(lái)所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請(qǐng)核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對(duì)我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）

對(duì)集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項(xiàng)權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動(dòng)，是否、能否引起土地他項(xiàng)權(quán)利的變動(dòng)？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。（注：《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實(shí)施，集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個(gè)難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時(shí)也會(huì)涉及到對(duì)地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問(wèn)題。這在下文會(huì)有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題客觀地講，土地征收的社會(huì)影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對(duì)集體及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對(duì)土地征收本身有重要影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個(gè)過(guò)程。在此背景下，重視對(duì)土地征收引發(fā)的主要問(wèn)題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補(bǔ)償性問(wèn)題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究。《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮?！巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)是農(nóng)地地價(jià)的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價(jià)則為農(nóng)地所有權(quán)在未來(lái)年期收益的資本化區(qū)域平均價(jià)格。由于農(nóng)地市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價(jià)，使其趨于客觀、合理需要一個(gè)過(guò)程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價(jià)值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說(shuō)，集體土地的市場(chǎng)化過(guò)程，也是土地征收日益完善的過(guò)程。在這過(guò)程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場(chǎng)為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會(huì)保障的替代物，為占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險(xiǎn)功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來(lái)自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會(huì)保障所要求的生活水平出發(fā)。實(shí)際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會(huì)助長(zhǎng)城鄉(xiāng)差別。

“土地補(bǔ)償費(fèi)用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬則可能引起爭(zhēng)端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實(shí)上的虛位，（注：參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁(yè)。）可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。

篇2

關(guān)鍵詞 征收 拆遷 利益沖突

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、關(guān)于征收與拆遷的語(yǔ)意

（一） 關(guān)于“征收”。

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第十條：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）第四十二條：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！?/p>

可見(jiàn)，“征收”一詞是以憲法和人大立法明確規(guī)定為依據(jù)的，且專門針對(duì)將集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的事項(xiàng)，是一種改變物權(quán)歸屬的公權(quán)力行為。

（二） 關(guān)于“拆遷”。

《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都確認(rèn)：對(duì)私人財(cái)產(chǎn)只能“征收或征用”。然而，現(xiàn)有法律層級(jí)較高的法律檔有5件行政法規(guī)、9件司法解釋仍是以“拆遷”為基礎(chǔ)建立。在這些法律檔中，“拆遷”一詞無(wú)一例外地與“房屋”聯(lián)系在一起，而并未對(duì)房屋建在集體土地上還是國(guó)有土地上加以區(qū)分。其中，將“拆遷”一詞賦予強(qiáng)大公權(quán)力色彩的法律檔莫過(guò)于2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》）。

且“拆遷”一詞，直白地講述了當(dāng)集體土地被國(guó)有化以及單位和個(gè)人的房屋被國(guó)有化之后的命運(yùn)，但“拆遷”卻并不是一個(gè)法律詞匯，它不能準(zhǔn)確地彰顯法律意義。

（三） 現(xiàn)狀。

2011年1月19日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱：《征收與補(bǔ)償條例》）頒布施行。我認(rèn)為《征收與補(bǔ)償條例》可以看做是對(duì)“拆遷”一詞的正式放棄?！墩魇张c補(bǔ)償條例》在標(biāo)題中使用的正是“征收”一詞，而非2001年《拆遷條例》當(dāng)中的“拆遷”。我認(rèn)為非常合理，因?yàn)椤安疬w”本質(zhì)上源于政府對(duì)居民房屋所占用之土地的產(chǎn)權(quán)的征收，其法律效力亦附屬于征收而存在。具體而言，拆遷的主體、程序、補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)變更等諸多重要問(wèn)題均由征收制度決定。

二、我國(guó)現(xiàn)行征收制度的關(guān)鍵性理論問(wèn)題

（一）征收的性質(zhì)及其應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

目前我國(guó)的征收實(shí)質(zhì)上是一種行政征收。行政征收，是指行政主體憑借國(guó)家行政權(quán)力，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制、無(wú)償?shù)卣骷欢〝?shù)額的金錢或?qū)嵨锏男姓袨?，具有?qiáng)制性，無(wú)償性，法定性。征收行為或房屋的拆遷行為構(gòu)成行政征收法律關(guān)系。

正因?yàn)檎魇盏男姓袨閷傩?，我認(rèn)為至少應(yīng)遵循行政行為的基本原則，也即：依法行政原則、合理性原則、程序正當(dāng)原則、便民高效原則、誠(chéng)實(shí)守信原則。即：征收應(yīng)該遵循法定的職權(quán)和程序、充分考慮具體情況之后以最大限度地減少損害為原則進(jìn)行。

（二） 征收強(qiáng)烈的利益對(duì)抗性。

對(duì)于適應(yīng)了定居生活的人類而言，幾乎沒(méi)有什么比能夠維持自己穩(wěn)定的生活數(shù)據(jù)即財(cái)產(chǎn)更為重要了。而征收制度要?jiǎng)儕Z的恰恰正是這項(xiàng)權(quán)利，因而就表現(xiàn)為公權(quán)力與個(gè)人之間強(qiáng)烈的利益沖突。而當(dāng)前個(gè)人力量弱小到無(wú)法抵抗公權(quán)力，于是，為了捍衛(wèi)在個(gè)人眼中幾乎是生存基礎(chǔ)的土地和房屋，才出現(xiàn)了個(gè)人以血肉之軀憤然抵抗的事件。因而合理地處理個(gè)人利益與公共利益應(yīng)該永遠(yuǎn)是征收制度不衰的主題。

三、結(jié)合《征收與補(bǔ)償條例》對(duì)征收當(dāng)中雙方利益的沖突解決的分析

（一） 征收的前提――公共利益應(yīng)盡可能的明確。

《征收與補(bǔ)償條例》第八條采用列舉式對(duì)“公共利益”進(jìn)行了界定，共七項(xiàng)，但其中第五項(xiàng)“為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要”引發(fā)了不小的爭(zhēng)議。且不論舊危房改造中難免會(huì)有開(kāi)發(fā)商的涉足，單就“舊危房改造在多大程度上能歸屬于公共利益”就是一個(gè)頗難論證的問(wèn)題。

公共利益不僅需要列舉式的羅列，它還需要一種有明確標(biāo)準(zhǔn)的描述性定義，以便于當(dāng)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)或者疑難案例出現(xiàn)時(shí)有一個(gè)可供界定的標(biāo)準(zhǔn)。而且在這個(gè)問(wèn)題上，針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，首要的是將商業(yè)利益排除在外。

（二） 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)――從替換和補(bǔ)償金說(shuō)起。

就目前情況而言，對(duì)房屋的征收主要有兩種補(bǔ)償方式：貨幣補(bǔ)償和房屋置換。

對(duì)于房屋置換而言，主要是解決房屋在置換前后的面積、便利程度等方面的問(wèn)題。對(duì)于房屋置換導(dǎo)致的住房條件下降予以相應(yīng)的補(bǔ)償即可，另外是過(guò)渡期間費(fèi)用的償付問(wèn)題。而對(duì)于貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，向來(lái)是爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。

《征收與補(bǔ)償條例》對(duì)貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定?！保欢姸嗟膶＜覅s仍然擔(dān)心這樣的標(biāo)準(zhǔn)不足夠防止類似釘子戶事件的發(fā)生。因?yàn)?，拿到貨幣補(bǔ)償并不是最終目的，最終被拆遷的居民還是需要解決住房問(wèn)題。如果因?yàn)樽糇》科婆f而導(dǎo)致評(píng)估數(shù)額過(guò)低，就仍然無(wú)法使失去住房的居民在現(xiàn)在的條件下獲得一套住房，而生活質(zhì)量不受太大的影響。因而，當(dāng)前房屋的估價(jià)是否應(yīng)該成為貨幣賠償?shù)臎Q定性標(biāo)準(zhǔn)值得商榷。

（三） 強(qiáng)制拆遷的適用應(yīng)嚴(yán)格限制其措施。

強(qiáng)制拆遷首先并不是一個(gè)貶義詞，只是強(qiáng)制拆遷的手段有可能成為被詬病的對(duì)象。因?yàn)槿魏涡姓袨楸厝粫?huì)以其背后強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器能做后盾，在必要的時(shí)候以其強(qiáng)制力保證行政行為的實(shí)施。然而在強(qiáng)制力顯現(xiàn)的時(shí)候，如何同時(shí)體現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人的人權(quán)的保障和尊重。

《征收與補(bǔ)償條例》中先補(bǔ)償后強(qiáng)拆的規(guī)定是個(gè)很大的進(jìn)步。同時(shí)其二十七條規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷。任何單位和個(gè)人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施搬遷。”仍然是比較具體的規(guī)定，一個(gè)抽象的原則仍未建立。

（作者單位：湖北省恩施市人民檢察院）

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：征地拆遷；安置補(bǔ)償；被征拆農(nóng)戶；伊寧市

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，各地城市建設(shè)速度加快，城市建設(shè)用地需求也在進(jìn)一步擴(kuò)張，大批農(nóng)民宅基地被占用，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾也越來(lái)越突出。為深入了解被征拆農(nóng)戶安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，筆者采用發(fā)放問(wèn)卷及訪談的方式對(duì)新疆伊寧市被征拆農(nóng)戶問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)查。

一、數(shù)據(jù)來(lái)源與方法

1.研究區(qū)概況。伊寧市位于東經(jīng)80°04′～81°29′，北緯43°50′～44°09′，地處伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈薩克自治州首府所在地。現(xiàn)轄8鄉(xiāng)、1鎮(zhèn)、1場(chǎng)、8個(gè)街道辦事處。土地總面積675.6平方公里。2009年末總?cè)丝?5.92萬(wàn)，其中城市人口31.17萬(wàn)，城市化率達(dá)到了67.88%，中心城區(qū)建成區(qū)面積37平方公里。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源。選取伊寧市近郊塔什庫(kù)瑞克鄉(xiāng)、漢濱鄉(xiāng)及巴顏岱鎮(zhèn)作為調(diào)查點(diǎn)，有意識(shí)的選取農(nóng)戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。共發(fā)放問(wèn)卷100份，回收問(wèn)卷84份，問(wèn)卷有效率為84%。

3.內(nèi)容與方法。問(wèn)卷涉及兩塊內(nèi)容，第一部分是農(nóng)戶基本情況，包括性別、年齡、文化程度等八個(gè)方面，第二部分是關(guān)于征地拆遷安置情況的調(diào)查，包括農(nóng)戶征地拆遷意愿、對(duì)政府征地拆遷安置政策及程序評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容。在調(diào)查的過(guò)程中，主要采取發(fā)放問(wèn)卷及訪談的方式。

二、伊寧市征地拆遷安置補(bǔ)償基本情況

1.征地拆遷現(xiàn)狀。2010年，伊寧市計(jì)劃征收征用土地13 158.1畝。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。計(jì)劃拆遷總戶數(shù)345戶，其中拆遷集體土地的259戶，占計(jì)劃拆遷戶的72.18%。截至2010年7月12日，已簽訂合同的占計(jì)劃拆遷的45.22%，其中涉及拆遷集體所有的房屋130戶，占83.33%。

2.征拆安置補(bǔ)償方式。伊寧市征收集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償方式主要實(shí)行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的兩種方式，被拆遷人可在兩者之間選擇其一。具體情況如下：（1）房屋附屬物（指房屋用地范圍內(nèi)除房屋以外的其他建筑物、構(gòu)筑物和其他有價(jià)值的附著物以及配套的各類管線、設(shè)備等）的補(bǔ)償，一律采用貨幣方式補(bǔ)償。（2）對(duì)集體土地上的房屋拆遷實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)模凑找翆幨姓C布的當(dāng)年或上一年度的房屋市場(chǎng)重置建造價(jià)給予補(bǔ)償。（3）集體土地上房屋拆遷實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，被拆遷人可選擇伊寧市人民政府統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)牧民安居房或保障性住房進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。按被拆（搬）遷正房實(shí)際建筑面積的1∶1.2的范圍內(nèi)，以安居房或保障性住房進(jìn)行調(diào)換，具體調(diào)換方式如下：1）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積不足80平方米的，按80平方米調(diào)換。2）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積超過(guò)200平方米的，按200平方米給予調(diào)換。對(duì)原房屋超出調(diào)換比例建筑面積部分按照當(dāng)年或上一年度的房屋市場(chǎng)重置建造價(jià)格給予補(bǔ)償。

三、被征拆農(nóng)戶的調(diào)查分析

1.被拆遷戶基本情況。此次調(diào)研被訪者男女性別比例為13∶8；漢族與少數(shù)民族族別比例為71∶13；年齡30歲以下的占31%，30～49歲的占51.2%，50歲及以上的占17.9%；被訪者文化程度高中及其以上的占50%，初中學(xué)歷的占31%，小學(xué)及其以下的占19%；平均每戶4.3人；被拆遷戶房屋土木、磚木與磚混結(jié)構(gòu)比為15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。 轉(zhuǎn)貼于

2.被征地拆遷農(nóng)戶意愿分析。調(diào)查問(wèn)卷顯示，40.5%的農(nóng)戶愿意房屋征收拆遷，59.5%的農(nóng)戶不愿意房屋被征收拆遷。不愿意拆遷的原因主要表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案、安置地點(diǎn)等方面，其中：認(rèn)為補(bǔ)償方案不合理的占19.1%，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的占23.5%。

3.對(duì)征地拆遷安置補(bǔ)償程序及實(shí)施的滿意度。（1）對(duì)征地拆遷安置補(bǔ)償法律法規(guī)的主觀認(rèn)識(shí)。關(guān)于“您對(duì)伊寧市征地拆遷的安置補(bǔ)償政策的了解情況”統(tǒng)計(jì)中，沒(méi)有農(nóng)戶表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的農(nóng)戶了解一點(diǎn)，23.8%的農(nóng)戶完全不了解。關(guān)于“您是否看過(guò)伊寧市相關(guān)的征地拆遷安置補(bǔ)償文件規(guī)定”調(diào)查時(shí)，有92.7%的農(nóng)戶選擇沒(méi)有。（2）對(duì)征地拆遷安置補(bǔ)償政策及實(shí)施程序的評(píng)價(jià)。對(duì)于“您對(duì)政府的征地拆遷安置補(bǔ)償政策及程序滿意嗎”調(diào)查時(shí)，1.2%的農(nóng)戶表示滿意，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意，2.4%的農(nóng)戶表示很不滿意。對(duì)于“您對(duì)自家的征地拆遷安置補(bǔ)償總體感覺(jué)”調(diào)查時(shí)，有2.3%的農(nóng)戶感覺(jué)很滿意，15.6%的農(nóng)戶感覺(jué)較滿意，43.1%的農(nóng)戶表示一般，21.7%的農(nóng)戶表示不太滿意，17.3%的農(nóng)戶表示很不滿意。

4.拆遷的顧慮。在“您在征地拆遷安置中最關(guān)心的問(wèn)題”調(diào)查時(shí)，房屋拆遷的賠償?shù)恼?0.8%，房屋確權(quán)占24.5%，就業(yè)問(wèn)題占22.1%，醫(yī)療和養(yǎng)老占18.8%。

四、存在的問(wèn)題及原因分析

問(wèn)卷在調(diào)查農(nóng)戶拆遷意愿時(shí)，有3/5的農(nóng)戶不愿意拆（搬）遷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、方案不合理、安置地點(diǎn)以及就業(yè)問(wèn)題是主要原因。在對(duì)征地拆遷的安置補(bǔ)償政策的了解情況調(diào)查時(shí)，1/4的農(nóng)戶完全不了解，9/10的農(nóng)戶沒(méi)有看到過(guò)相關(guān)的安置補(bǔ)償文件規(guī)定。在對(duì)政府的征地拆遷安置補(bǔ)償政策及程序滿意調(diào)查時(shí)，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意。通過(guò)問(wèn)卷中的問(wèn)題“您在征地拆遷中最關(guān)心的問(wèn)題”的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)房屋的拆遷賠償、安置房的確權(quán)、就業(yè)問(wèn)題是農(nóng)戶比較關(guān)心的問(wèn)題。通過(guò)訪談?wù){(diào)查了解，在整個(gè)征地拆遷過(guò)程中，真正拒不搬遷的釘子戶并不多，大多數(shù)農(nóng)戶只是選擇適合自己的合理可行的安置補(bǔ)償方案，因此政府采取強(qiáng)行拆遷的現(xiàn)象很少。

農(nóng)戶拆遷意愿調(diào)查時(shí)，3/5農(nóng)戶認(rèn)為“拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低”，這在中國(guó)土地征收拆遷中具有一定的普遍性，這是由于集體土地上農(nóng)戶房屋拆遷管理政策幾乎為零所造成的。目前中國(guó)正面臨新《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》征求意見(jiàn)中，而集體土地上房屋征收拆遷管理的政策幾乎為零。雖然依據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，農(nóng)村房屋拆遷屬于征地拆遷范疇，主要適用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明確將農(nóng)戶房屋從土地征收中分離出來(lái)，而將其定義在“地上附著物”中。伊寧市雖然嚴(yán)格按照《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施土地管理法辦法》的規(guī)定，參考新計(jì)價(jià)字[2001]500號(hào)文件、新國(guó)土資發(fā)[2009]131號(hào)《自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，制訂了伊政辦[2010]188號(hào)《伊寧市城鄉(xiāng)房屋拆（搬）遷安置管理辦法（試行）》，對(duì)被征地拆遷農(nóng)戶進(jìn)行安置補(bǔ)償，但在采用貨幣補(bǔ)償時(shí)只對(duì)房屋及其附屬物按照市場(chǎng)重置價(jià)給予一定補(bǔ)償，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)房屋底下的土地權(quán)益、以及農(nóng)民后續(xù)生活的安置補(bǔ)償，所以一定程度上農(nóng)戶認(rèn)為“拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低”。

五、結(jié)論與思考

伊寧市被征拆農(nóng)戶的安置補(bǔ)償主要采取貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換這兩種方式。多數(shù)被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換這種方式，因?yàn)檎膭?lì)這種方式，并給予按產(chǎn)權(quán)調(diào)整后的安居房或住房實(shí)際建筑面積每平方米150元的補(bǔ)助。

針對(duì)拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征地拆遷農(nóng)戶整體滿意度不高的問(wèn)題，建議政府層面從以下幾點(diǎn)做起：（1）嚴(yán)格界定公共利益，以公共利益為前提，合理實(shí)施土地征用行為，加強(qiáng)對(duì)土地使用的監(jiān)管，進(jìn)一步建立健全征地拆遷補(bǔ)償安置的法律和法規(guī)。建議國(guó)家盡快出臺(tái)《農(nóng)村房屋拆遷管理?xiàng)l例》，政府應(yīng)按照科學(xué)補(bǔ)償原則，給予被征拆人合理補(bǔ)償，規(guī)范因征地所引發(fā)的農(nóng)村房屋拆遷相關(guān)問(wèn)題。（2）做好土地報(bào)批和房屋評(píng)估、測(cè)量等基礎(chǔ)性工作。土地報(bào)批是依法用地的前提。所有在建項(xiàng)目，都要依法辦理各種項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)批手續(xù)，要超前謀劃，科學(xué)調(diào)度，確保依法用地。房屋評(píng)估、測(cè)量等業(yè)務(wù)工作是基礎(chǔ)性工作，要依法依規(guī)，按方案操作，精心細(xì)致，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，為征地拆遷工作順利實(shí)施提供扎實(shí)的基礎(chǔ)保障。（3）亮化征地拆遷整個(gè)過(guò)程，對(duì)被征拆農(nóng)戶發(fā)放征地拆遷安置補(bǔ)償相關(guān)文件，使被拆遷人充分了解政府的做法，提高征地拆遷透明度。（4）健全征地拆遷安置補(bǔ)償機(jī)制，建立完善對(duì)失地農(nóng)民重新就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)制。完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，例如，建立最低生活保障機(jī)制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠機(jī)制、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制和資金籌措管理機(jī)制等。

參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；土地產(chǎn)權(quán)；公共利益；安置補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：DF523.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國(guó)土資源部公布的2008年全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬(wàn)畝。這已經(jīng)是耕地面積第12年持續(xù)下降。耕地面積大大減少、失地農(nóng)民的生活難以得到有效保障，這兩個(gè)問(wèn)題若不能得到及時(shí)有效的解決，前者會(huì)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生影響，后者則可能引發(fā)社會(huì)的發(fā)生，故我們必須深入思考目前我國(guó)土地征收制度的缺陷與癥結(jié)所在，找出最有針對(duì)性、最能產(chǎn)生實(shí)效的立法完善建議，以從根本上解決問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的缺陷

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰

“產(chǎn)權(quán)制度是困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。脫離產(chǎn)權(quán)來(lái)研究失地農(nóng)民問(wèn)題，研究農(nóng)村土地制度改革，其結(jié)果必然缺乏準(zhǔn)確性與針對(duì)性?！盵1]所謂土地產(chǎn)權(quán)，是指以土地所有權(quán)為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)能的總和。我國(guó)現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度是在建國(guó)初期的私人土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上過(guò)渡而來(lái)，目前存在著產(chǎn)權(quán)不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產(chǎn)權(quán)主體不明晰。相關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是何謂“集體”，法律規(guī)定較為含糊甚至出現(xiàn)主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規(guī)定，集體土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有；《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》則規(guī)定，集體土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村屬

農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或者集體經(jīng)濟(jì)組織，到底誰(shuí)才是確切的產(chǎn)權(quán)主體，至今沒(méi)有明確，這造成了土地名義上歸集體內(nèi)成員共有，但又不屬于任何個(gè)體成員所有，導(dǎo)致實(shí)際土地征用過(guò)程中，無(wú)論哪一級(jí)集體組織都不能成為完全的土地產(chǎn)權(quán)主體，因而也就找不到誰(shuí)代表集體利益，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。

其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整。我國(guó)農(nóng)民集體對(duì)其所有的土地行使權(quán)利受到多方面限制，包括土地所有權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能根據(jù)一定的條件，在規(guī)定的期限內(nèi)，以特定的形態(tài)對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農(nóng)民因故確實(shí)需要占用自己耕種的土地時(shí)，也須經(jīng)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)后方可進(jìn)行；集體經(jīng)濟(jì)組織若利用耕地建造房屋或者從事非農(nóng)建設(shè)，也必須向稅務(wù)部門繳納一定數(shù)額的稅費(fèi)等等。再次，土地所有權(quán)所處地位不平等。法律規(guī)定，為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行征收或者征用，卻沒(méi)有規(guī)定為了廣大農(nóng)民切身利益的需要，國(guó)有土地在一定條件下可以轉(zhuǎn)換為集體所有土地，這種單方面轉(zhuǎn)換限制最能夠說(shuō)明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權(quán)在流轉(zhuǎn)程度上也受到很大制約。我國(guó)《土地管理法》僅允許農(nóng)用地在不改變?cè)杏猛镜幕A(chǔ)上可以流轉(zhuǎn)，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)原則上是禁止的；而國(guó)家享有的土地所有權(quán)的使用權(quán)可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)公共品的角色，地方政府有計(jì)劃便可以以“公共利益”的名義改變其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，那么當(dāng)然，在被征收過(guò)程中，農(nóng)民也就無(wú)法獲得與私有財(cái)產(chǎn)一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過(guò)于廣泛

現(xiàn)代法治國(guó)家出于對(duì)私法主體合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內(nèi)，我國(guó)也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權(quán)力的重要作用，因此各國(guó)都對(duì)公共利益做出了或概括或詳盡的規(guī)定，并輔之以程序監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。我國(guó)法律不僅未對(duì)公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規(guī)定。我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@與我國(guó)憲法第10條規(guī)定不論在語(yǔ)義上還是在邏輯關(guān)系上都是相互矛盾的。根據(jù)第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業(yè)利益，均可以取得原國(guó)有土地使用權(quán)和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業(yè)利益也可以使用原屬集體土地的使用權(quán)。此條規(guī)定不僅將政府征地范圍擴(kuò)大到非公共利益用地領(lǐng)域，而且還為這種行為提供了法律依據(jù)。依此規(guī)定，目前我國(guó)各地政府均可肆無(wú)忌憚地因商業(yè)目的大肆行使征收權(quán)。國(guó)土資源部在2003年的調(diào)研報(bào)告中明確提出，“我國(guó)土地征收的目的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益范疇，而且，國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)來(lái)滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認(rèn)，這種現(xiàn)象在世界上是絕無(wú)僅有的?！盵2]時(shí)下，正值城市化的高速發(fā)展期，變著花樣的大手筆多離不開(kāi)大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開(kāi)形形的強(qiáng)制手段。能為這種強(qiáng)制提供的法律口實(shí)，就是這個(gè)可以“依法”變通的公共利益。照此情勢(shì)下去，我國(guó)的土地資源很快就會(huì)枯竭。若要制止這種情況的發(fā)生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對(duì)公共利益的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行明確界定。

（三）補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不科學(xué)

首先，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下，無(wú)法滿足農(nóng)民實(shí)際需求。我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；同時(shí)也規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補(bǔ)償所依據(jù)的是土地衍生物的價(jià)值，根本沒(méi)有顯現(xiàn)土地本身的價(jià)值，更沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在價(jià)值。這種做法已引起被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，各地因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結(jié)果不公平，而結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進(jìn)程的起點(diǎn)不公平，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。其次，貨幣安置補(bǔ)償方式比較單一，無(wú)法解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農(nóng)民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷，農(nóng)民很快就會(huì)陷入困境，而等到農(nóng)民看到土地征收之后的增值被政府獨(dú)享，而自己卻無(wú)權(quán)享有時(shí)，很快就會(huì)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)找政府，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。

二、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法缺陷的剖析

（一）農(nóng)民無(wú)法享受土地增值收益，造成實(shí)際分配的不公

我國(guó)法律規(guī)定，集體所有土地?zé)o權(quán)直接入市流通，換言之，集體土地所有者無(wú)權(quán)將集體所有的土地向收益更高的用途轉(zhuǎn)換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬(wàn)元/畝的價(jià)格征收土地，轉(zhuǎn)手又以少則幾十萬(wàn)/畝，多則幾百萬(wàn)/畝，更有甚者達(dá)到幾千萬(wàn)/畝的高價(jià)向開(kāi)發(fā)商出售。土地增值產(chǎn)生的收益被當(dāng)作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農(nóng)村集體組織以及村民卻因補(bǔ)償不是根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值測(cè)算而無(wú)任何利益可享。如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家致力于重工業(yè)的發(fā)展而對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利有所侵占是無(wú)可厚非的事情，那么直到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如此發(fā)達(dá)的今天，還要沿用這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則于情于理說(shuō)不通。對(duì)于國(guó)家這種不公平的補(bǔ)償方式，有學(xué)者提出辯解：集體土地的市場(chǎng)價(jià)格由兩部分組成，一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價(jià)格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖恰巴恋乇旧硭怠?，自然增值部分?yīng)當(dāng)歸公。土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進(jìn)步與貧窮》中，喬治認(rèn)為土地的價(jià)值之所以增加，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個(gè)人的勞動(dòng)或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)歸社區(qū)所有。[3]這種思想影響到后來(lái)的很多學(xué)者，但是用這種思想來(lái)看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農(nóng)民所得的比率是0，這相當(dāng)于他們向社會(huì)上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對(duì)象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價(jià)，這類收獲外部經(jīng)濟(jì)收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒(méi)有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價(jià)歸公”呢？對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)李培林就撰文指出，農(nóng)民自己不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農(nóng)民頭上的比例太小，要想使農(nóng)民富裕起來(lái)并獲得“財(cái)產(chǎn)性收入”，很重要的一項(xiàng)就是合理分配農(nóng)村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)被延緩

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”，與1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的補(bǔ)償3至5倍的標(biāo)準(zhǔn)相比差距不大。這說(shuō)明國(guó)家傾向于以較低的補(bǔ)償費(fèi)用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費(fèi)用并不一定能夠帶來(lái)最優(yōu)的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)延誤。從投資者角度來(lái)講，以較低的成本獲得的土地并不會(huì)急于加以利用，這就是我們所說(shuō)的“征而不用”，最典型的便是開(kāi)發(fā)商的土地囤積現(xiàn)象。據(jù)國(guó)土資源部（原國(guó)家土地管理局）于1997年展開(kāi)的土地大清查結(jié)果顯示，1996—1997年，全國(guó)已征收（包括征用）土地閑置達(dá)到11.65萬(wàn)公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬(wàn)公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達(dá)到6.28萬(wàn)公頃。土地的大規(guī)模閑置，究其原因是土地征收的成本過(guò)低，開(kāi)發(fā)商寧可犧牲時(shí)間和少量金錢來(lái)等候?qū)?lái)土地增值的最佳時(shí)機(jī)，以追求利益的最大化；而如果農(nóng)民能夠得到足額補(bǔ)償甚至拿到土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，那么政府以及開(kāi)發(fā)商征收成本的增加必將會(huì)對(duì)“征而不用”的浪費(fèi)現(xiàn)象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對(duì)集體土地實(shí)現(xiàn)征收的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了土地的市場(chǎng)化配置，政府獲得壟斷利潤(rùn)，超出了完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)的平均凈收益。而在征地過(guò)程中，交易費(fèi)用節(jié)省和規(guī)模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低又進(jìn)一步降低了農(nóng)地的邊際凈收益，這就更堅(jiān)定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴(kuò)張的施政方向，這一指導(dǎo)思想表現(xiàn)在具體作為上便是政府濫用征地權(quán)力，不僅沒(méi)有保護(hù)耕地，還造成了更為嚴(yán)重的供地缺口。

三、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的完善

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能真正實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)其產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行合理的劃分、轉(zhuǎn)讓或者重組。我國(guó)土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時(shí)，土地是農(nóng)民賴以生存的基本依靠，承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。這樣的制度環(huán)境要求集體土地所有權(quán)制度的改造不能給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)太大的動(dòng)蕩，改革應(yīng)穩(wěn)定、穩(wěn)妥，所以，建議農(nóng)村土地仍實(shí)行集體所有，但必須明確并統(tǒng)一為土地歸集體組織所有，農(nóng)民在承包期限內(nèi)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。同時(shí)，要加快進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建，使其承擔(dān)管理、經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，并為組織內(nèi)所有成員提供社會(huì)保障的職能。集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)由全體組織內(nèi)成員共有，以立法的形式明確集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以減少對(duì)集體土地所有權(quán)行使的各種不合理限制。

（二）嚴(yán)格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)遭受嚴(yán)重?fù)p害。在個(gè)人權(quán)利和社會(huì)福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶饽耸怯嘘P(guān)正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機(jī)關(guān)明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結(jié)合的方法，由立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行概括性規(guī)定，認(rèn)定凡涉及公共安全、公共設(shè)施、公共福利的內(nèi)容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎(chǔ)上，再做進(jìn)一步的說(shuō)明列舉，兩者互為補(bǔ)充。對(duì)于列舉的具體內(nèi)容，可以參照我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》的有關(guān)規(guī)定，“公共利益包括七種情況：國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要?！逼浯危瑧?yīng)嚴(yán)格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國(guó)家只有在以公共利益為前提的基礎(chǔ)上才能行使土地征收權(quán)，非為公共利益需要不得行使此權(quán)力；而對(duì)非公益性用地，只能通過(guò)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，與農(nóng)民協(xié)商交易取得。在此過(guò)程中，政府不再是現(xiàn)行狀態(tài)的“參與者”角色，而僅僅是服務(wù)的提供者，政府僅應(yīng)通過(guò)土地利用規(guī)劃，土地用途管制以及控制土地供應(yīng)總量，來(lái)履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)法律規(guī)定土地補(bǔ)償按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行，這種方法極不科學(xué)，實(shí)際上，現(xiàn)有土地補(bǔ)償大大低于我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，所以，建議按照土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。目前較認(rèn)可的農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購(gòu)買土地作為一種投資，地價(jià)款作為購(gòu)買未來(lái)若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產(chǎn)出出發(fā)，根據(jù)對(duì)未來(lái)收益的預(yù)測(cè)，結(jié)合農(nóng)地還原利率，較客觀地計(jì)算農(nóng)用地的資本價(jià)值。二是采用假設(shè)開(kāi)發(fā)法，即在預(yù)計(jì)開(kāi)發(fā)完成后農(nóng)用地正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計(jì)的正常開(kāi)發(fā)成本及有關(guān)專業(yè)費(fèi)用、利息、利潤(rùn)和稅收等，以價(jià)格余額來(lái)估算待估農(nóng)用地的價(jià)格。三是根據(jù)國(guó)土資源部制定的《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，用區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料評(píng)估社會(huì)保障價(jià)格，疊加農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)和社會(huì)保障價(jià)值確定農(nóng)用地征收價(jià)格。這里需要注意的是，土地征收補(bǔ)償按照市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算，將使得征地補(bǔ)償費(fèi)用大幅提高，如何正確測(cè)算其價(jià)值，并且不受政府、被征地農(nóng)民以及開(kāi)發(fā)商左右，是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。所以，不論是政府成立專門的測(cè)算機(jī)構(gòu)還是聘請(qǐng)民間商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算，都必須將測(cè)算過(guò)程及結(jié)果向社會(huì)公眾公布，從而使其得到應(yīng)有的監(jiān)督。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還建議確立土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，將土地發(fā)展權(quán)賦予原權(quán)利人所有，土地增值數(shù)額的測(cè)算采用《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》中規(guī)定的收益還原法，還可從土地征收補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分設(shè)立調(diào)節(jié)基金，以盡量縮小補(bǔ)償費(fèi)用的差距，保證補(bǔ)償?shù)墓叫浴?/p>

（四）改進(jìn)土地安置補(bǔ)償模式

除去傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對(duì)該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統(tǒng)一規(guī)劃為失地農(nóng)民安置住宅區(qū)，其余的400多畝全部用于建設(shè)開(kāi)發(fā)，目前，該村集體資產(chǎn)過(guò)億，向國(guó)家上繳稅費(fèi)2000多萬(wàn)。不過(guò)，這種方式有一定的風(fēng)險(xiǎn)，它要求土地在統(tǒng)一交給集體之后必須有更高的發(fā)展前景；二是社會(huì)保障性安置，即將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失地農(nóng)民最低生活保障和失業(yè)保障等。這種安置方式首先需要解決社保基金的來(lái)源，并需確定社?；鸬倪\(yùn)作機(jī)構(gòu)；三是重新?lián)駱I(yè)安置，主要適合在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。有關(guān)部門應(yīng)積極建立培訓(xùn)機(jī)制，給失地農(nóng)民提供相關(guān)知識(shí)課程，必要時(shí)為其推薦安排就業(yè)機(jī)會(huì)。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)積極的作用。我們需要在實(shí)踐中結(jié)合地方實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上保障失地農(nóng)民的利益，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

    土地在我國(guó)具有特殊的重要地位,既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn),也是人民安身立命之本,還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪,勢(shì)必影響到集體、個(gè)人的利益,需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。如果沒(méi)有科學(xué)合理的土地征收程序作保障,就難以平衡各方利益,容易引起人民不滿,甚至危害社會(huì)穩(wěn)定。所以,建立科學(xué)完善的土地征收程序迫不可待。

    一、 土地征收程序的作用

    實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn),必須以程序的公正為保障。沒(méi)有程序的公正,實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。土地征收程序的設(shè)置正是為了平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益,維護(hù)各方的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義,并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行,帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

    (一)限制土地征收權(quán)的濫用,防止行政權(quán)力的泛濫

    土地征收是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力對(duì)土地所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪,在征收過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)既是決定者又是執(zhí)行者,很容易從自身利益出發(fā),濫用行政權(quán)力,任意征收土地,損害他人和社會(huì)利益。為防止行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán),構(gòu)成對(duì)他人利益的不適當(dāng)干預(yù)和損害,應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn),以保證行政權(quán)力的公正合理行使。

    (二)緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾

    由于土地征收的強(qiáng)制性,決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位,后者只能服從前者,不得阻撓前者的征收行為,加上我國(guó)對(duì)土地征收程序規(guī)定過(guò)于粗糙、不科學(xué),導(dǎo)致土地征收中屢屢發(fā)生片面強(qiáng)調(diào)征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護(hù)的現(xiàn)象,難以真正實(shí)現(xiàn)土地征收中的公正與公平,導(dǎo)致被征收土地者極度不滿,兩者關(guān)系緊張,影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。科學(xué)合理的土地征收程序可以規(guī)范征收者的行為,使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息,增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力,緩解兩者間的矛盾,有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)。

    (三)具有明顯的條件導(dǎo)向性,提高行政效率

    科學(xué)合理的土地征收程序預(yù)先設(shè)定了行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,規(guī)定了其決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容,具有很強(qiáng)的針對(duì)性和確定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,該征收行為即是合法有效的。正是因?yàn)檫@一明顯的條件導(dǎo)向性,行政機(jī)關(guān)可以套用這一模式:條件成立,結(jié)果必然,有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過(guò)程,節(jié)約成本,提高行政效率,保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性,避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無(wú)常,同時(shí)也可以增加被征收土地者的可預(yù)見(jiàn)性,增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度,避免產(chǎn)生糾紛,保證土地征收的順利進(jìn)行。

    二、 我國(guó)土地征收程序的缺陷

    如上所述,科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大的作用,但在我國(guó),由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后,土地征收程序規(guī)定得粗糙,簡(jiǎn)單,與其他國(guó)家的規(guī)定相比,具有明顯的不科學(xué)性和不合理性。

    (一)我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

    我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收的程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定,我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府,縣市人民政府只有執(zhí)行權(quán),起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序包括四個(gè)階段,即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大,但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

    (二)我國(guó)土地征收程序的缺陷

    1. 有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙,在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在:(1)土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法,必須是為了公共利益需要才能征收土地,這是國(guó)際上通行的原則,亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲,表現(xiàn)在:一方面,我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確;另一方面,公共利益在程序上沒(méi)有保障,審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查,在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性的專門說(shuō)明。這樣的一個(gè)直接后果是無(wú)論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視,導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征地方式,從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。(2)缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó),行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者,亦是執(zhí)行者,處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,必須嚴(yán)加監(jiān)督,防止權(quán)力濫用,但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制。如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定,具體實(shí)施,缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員,容易侵害集體和個(gè)人的合法權(quán)益,也會(huì)帶來(lái)行政權(quán)力的泛濫,破壞政府和人民的關(guān)系,危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。

    2. 土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在幾方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補(bǔ)償方案的確定上,是由政府自己核準(zhǔn)并實(shí)施的,實(shí)難保障征收程序的公示性,難以避免暗箱操作行為的發(fā)生,因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。(2)被征收者在土地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過(guò)程中,被征收者都處于比較被動(dòng)的局面。《土地管理法》第四十八條規(guī)定,征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn),但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定,被征地者的意見(jiàn)所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。(3)對(duì)被征地者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定,被征地者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成,由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決,并沒(méi)有規(guī)定其向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利,這樣的救濟(jì)措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施,現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

    三、我國(guó)土地征收程序的完善

    針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題,筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒各國(guó)的先進(jìn)做法,并結(jié)合本國(guó)實(shí)際,重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善,構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。

    1.事業(yè)的認(rèn)定。這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié):申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先,由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng),申請(qǐng)人應(yīng)就征地的目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀鞒鲈敿?xì)說(shuō)明,并舉行征地條件聽(tīng)證會(huì)和補(bǔ)償安置聽(tīng)證會(huì)以征求被申請(qǐng)人的意見(jiàn),雙方進(jìn)行充分協(xié)商以達(dá)成協(xié)議。行政主體應(yīng)促使雙方達(dá)成協(xié)議,如果達(dá)不成協(xié)議,則由行政主體進(jìn)行裁決。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人就可充分參與到征地過(guò)程之中,從而保障其合法權(quán)益。接著,由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查,重點(diǎn)審查其目的合法性,對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查,一旦符合即可以結(jié)合其他因素,作出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后,必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開(kāi)性和透明度非常重要。此外,土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

    2.土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者,允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的,可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴,對(duì)復(fù)議或者申訴不服的,可以向人民法院提起訴訟;當(dāng)然,也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定,既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)其約束,防止其濫用征收權(quán),同時(shí)也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑,切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

    3.土地征收的補(bǔ)償。征收者與被征收者對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商,由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收賠償方案,意見(jiàn)不一時(shí),由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決,對(duì)裁決不服的,可以向人民法院起訴,由人民法院裁定,以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法,有利于減少土地征收中的不公平性,使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商,實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

    4.土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定,則可確定具體征收事宜。首先,由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用,之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記,需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補(bǔ)償,又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán),有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn),避免不必要的糾紛,維護(hù)交易安全。

    當(dāng)然,在整個(gè)土地征收過(guò)程中,都要注重被征收者在征地行為過(guò)程中的參與,讓他們?cè)谡魇盏哪康男?、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì),并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。同時(shí),也要設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施,保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí),可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑,有效地維護(hù)自己的合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施,在條件成熟時(shí),還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu),主持有關(guān)征地過(guò)程中產(chǎn)生的異議仲裁,以更好地維護(hù)被征地者的合法利益。

篇6

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國(guó)具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒(méi)有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會(huì)嚴(yán)重地影響土地征收活動(dòng)和國(guó)家建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，也會(huì)加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會(huì)影響農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。1所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒(méi)有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。科學(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過(guò)預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過(guò)對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對(duì)被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過(guò)規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過(guò)程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無(wú)常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見(jiàn)性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

二、我國(guó)土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國(guó)，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序可分為四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國(guó)土地征收程序的缺陷

1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確?，F(xiàn)行立法對(duì)“公共利益”語(yǔ)焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機(jī)。新近出臺(tái)的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“公共利益的需要”，但對(duì)何謂“公共利益”卻只字未提，無(wú)法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實(shí)際上將公共利益的界定無(wú)限擴(kuò)大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒(méi)有保障。土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。1

我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒(méi)有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性的專門說(shuō)明；當(dāng)集體或農(nóng)民對(duì)公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對(duì)征收的程序存在異議時(shí)，卻缺乏合法有效的救濟(jì)方式，這樣的一個(gè)直接后果是，無(wú)論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2

（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭(zhēng)議裁決者等多種角色于一身，根本無(wú)從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也帶來(lái)了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。1從土地征收的決定，到補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭(zhēng)議的解決等，都完全由行政機(jī)關(guān)決定并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，無(wú)法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。

（2）被征收者在土地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過(guò)程中，被征收者都處于比較被動(dòng)的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見(jiàn)所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實(shí)際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書(shū)”，因?yàn)檎魇辗桨负脱a(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

（3）對(duì)被征收者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒(méi)有規(guī)定被征收者向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過(guò)大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無(wú)法通過(guò)司法權(quán)來(lái)制約政府征地行為，也不能有效地維護(hù)被征收者的利益。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國(guó)土地征收程序的完善

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過(guò)程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問(wèn)題是合理界定公共利益。公共利益常隨實(shí)踐的發(fā)展而變化，難以通過(guò)法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項(xiàng)。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財(cái)產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強(qiáng)可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時(shí)，轉(zhuǎn)而為行政機(jī)關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府部門或其他強(qiáng)勢(shì)主體必須就某一項(xiàng)目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說(shuō)明，并舉行征地條件聽(tīng)證會(huì)和補(bǔ)償安置聽(tīng)證會(huì)，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過(guò)公告和聽(tīng)證程序聽(tīng)取有關(guān)專家和民眾的意見(jiàn)，使得各種不同甚至彼此針?shù)h相對(duì)的觀念、意見(jiàn)、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對(duì)它們進(jìn)行研究、斟酌、識(shí)別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開(kāi)性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過(guò)必要的聽(tīng)證和論證程序，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確定征收土地的范圍，并及時(shí)予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

（三）土地征收的補(bǔ)償。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收補(bǔ)償方案，意見(jiàn)不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，這是土地補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行公開(kāi)，讓征地補(bǔ)償透明，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。1

第三，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見(jiàn)和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進(jìn)行。

最后，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。

當(dāng)然，在整個(gè)土地征收過(guò)程中，要增加透明性，在征收過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時(shí)提供可查閱的相關(guān)文件報(bào)表，以對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強(qiáng)協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過(guò)程中的參與，讓他們?cè)谡魇漳康男?、征收范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并能采取足夠的措施及時(shí)保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施，在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過(guò)程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征收者的合法利益。

通過(guò)以上程序，可以使我國(guó)的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國(guó)的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進(jìn)一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，隨著我國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展！

參考文獻(xiàn)：

[1]王興運(yùn)。中國(guó)土地征收補(bǔ)償法律制度研究[A]，轉(zhuǎn)引自楊紫火亙。經(jīng)濟(jì)法研究[C]，北京大學(xué)出版社2005.

[2]李強(qiáng)?！吨袊?guó)土地征收法律制度研究》/weizhang/default.asp？id=17110.

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[8]張玉東。公益征收程序的探討——以一般征收程序?yàn)閷?duì)象[J]，政法論叢，2006（6）。

＊中山大學(xué)法學(xué)院06級(jí)經(jīng)濟(jì)法研究生，研究方向：企業(yè)與公司法、經(jīng)濟(jì)法。

1王興運(yùn)：《中國(guó)土地征收補(bǔ)償法律制度研究》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第190頁(yè)。

1李強(qiáng)：《中國(guó)土地征收法律制度研究》，/weizhang/default.asp？id=17110.

2梁亞榮、李雪艷：《修憲與土地征收制度的完善》，載《實(shí)事求是》2004年第6期，第64頁(yè)。

1丁文、溫世揚(yáng)：《土地征收侵權(quán)責(zé)任機(jī)制研究》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第4期，第65頁(yè)。

2段應(yīng)碧：《改革現(xiàn)行土地征用制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益》，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院簡(jiǎn)報(bào)2003年第4期。

1梁慧星教授便是主張采用一般概括式和列舉式的方法，具體可參見(jiàn)：梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年以及《中國(guó)民法典草案建議稿》（物權(quán)編），法律出版社，2004年。

2符啟林：《土地征用中公共利益的考量》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟(jì)法研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第167頁(yè)。

篇7

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國(guó)具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒(méi)有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會(huì)嚴(yán)重地影響土地征收活動(dòng)和國(guó)家建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，也會(huì)加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會(huì)影響農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒(méi)有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。科學(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過(guò)預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過(guò)對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對(duì)被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過(guò)規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過(guò)程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無(wú)常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見(jiàn)性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

二、我國(guó)土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國(guó)，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序可分為四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國(guó)土地征收程序的缺陷

1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確。現(xiàn)行立法對(duì)“公共利益”語(yǔ)焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機(jī)。新近出臺(tái)的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“公共利益的需要”，但對(duì)何謂“公共利益”卻只字未提，無(wú)法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實(shí)際上將公共利益的界定無(wú)限擴(kuò)大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒(méi)有保障。土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。

我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒(méi)有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性的專門說(shuō)明；當(dāng)集體或農(nóng)民對(duì)公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對(duì)征收的程序存在異議時(shí)，卻缺乏合法有效的救濟(jì)方式，這樣的一個(gè)直接后果是，無(wú)論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭(zhēng)議裁決者等多種角色于一身，根本無(wú)從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也帶來(lái)了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。從土地征收的決定，到補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭(zhēng)議的解決等，都完全由行政機(jī)關(guān)決定并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，無(wú)法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。

（2）被征收者在土地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過(guò)程中，被征收者都處于比較被動(dòng)的局面。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見(jiàn)所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實(shí)際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書(shū)”，因?yàn)檎魇辗桨负脱a(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

（3）對(duì)被征收者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒(méi)有規(guī)定被征收者向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過(guò)大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無(wú)法通過(guò)司法權(quán)來(lái)制約政府征地行為，也不能有效地維護(hù)被征收者的利益。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國(guó)土地征收程序的完善

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過(guò)程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問(wèn)題是合理界定公共利益。公共利益常隨實(shí)踐的發(fā)展而變化，難以通過(guò)法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項(xiàng)。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財(cái)產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強(qiáng)可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時(shí)，轉(zhuǎn)而為行政機(jī)關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府部門或其他強(qiáng)勢(shì)主體必須就某一項(xiàng)目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說(shuō)明，并舉行征地條件聽(tīng)證會(huì)和補(bǔ)償安置聽(tīng)證會(huì)，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過(guò)公告和聽(tīng)證程序聽(tīng)取有關(guān)專家和民眾的意見(jiàn)，使得各種不同甚至彼此針?shù)h相對(duì)的觀念、意見(jiàn)、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對(duì)它們進(jìn)行研究、斟酌、識(shí)別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開(kāi)性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過(guò)必要的聽(tīng)證和論證程序，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確定征收土地的范圍，并及時(shí)予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

（三）土地征收的補(bǔ)償。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收補(bǔ)償方案，意見(jiàn)不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，這是土地補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行公開(kāi)，讓征地補(bǔ)償透明，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。

第三，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見(jiàn)和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進(jìn)行。

最后，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。

當(dāng)然，在整個(gè)土地征收過(guò)程中，要增加透明性，在征收過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時(shí)提供可查閱的相關(guān)文件報(bào)表，以對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強(qiáng)協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過(guò)程中的參與，讓他們?cè)谡魇漳康男?、征收范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并能采取足夠的措施及時(shí)保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施，在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過(guò)程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征收者的合法利益。

通過(guò)以上程序，可以使我國(guó)的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國(guó)的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進(jìn)一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，隨著我國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展！

參考文獻(xiàn)：

篇8

【關(guān)鍵詞】土地征收 補(bǔ)償范圍 間接損失 土地承包權(quán) 社會(huì)保障

征收補(bǔ)償?shù)姆秶钦魇昭a(bǔ)償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補(bǔ)償原則的落實(shí)和具體化。征收補(bǔ)償范圍主要解決的是應(yīng)對(duì)哪些方面的財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。

一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍存在的問(wèn)題分析

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)。它是因國(guó)家征收土地對(duì)土地所有者和土地使用者對(duì)土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是集體組織喪失的土地所有權(quán)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰(shuí)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費(fèi)就應(yīng)該歸誰(shuí)。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用，及被征收土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征收土地上處于生長(zhǎng)階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對(duì)土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補(bǔ)償，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國(guó)這種補(bǔ)償范圍立法規(guī)定，無(wú)論是與外國(guó)征收補(bǔ)償立法比較，還是從我國(guó)征收補(bǔ)償制度的實(shí)踐來(lái)看，都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為，我國(guó)征收補(bǔ)償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進(jìn)行分析，存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒(méi)有對(duì)農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利之損失給予補(bǔ)償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對(duì)土地享有的最主要的權(quán)利，因?yàn)榧w所有的土地實(shí)際上是不可能進(jìn)行分割的，而在實(shí)質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實(shí)際上一個(gè)虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對(duì)于農(nóng)民而言才有實(shí)際意義。土地經(jīng)營(yíng)的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對(duì)其承包的土地的收益權(quán)。長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的應(yīng)是長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長(zhǎng)期收益和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對(duì)所承包的土地的使用和經(jīng)營(yíng)取得收益而維系生存的。由此可知，長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實(shí)中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時(shí)，國(guó)家卻恰恰忽視對(duì)這個(gè)在農(nóng)民看來(lái)具有實(shí)質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補(bǔ)償，結(jié)果出現(xiàn)一個(gè)奇怪的悖論：在征收中不對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個(gè)無(wú)關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個(gè)土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國(guó)家也因此一再?gòu)?qiáng)調(diào)它的重要作用且不斷強(qiáng)化對(duì)他的保護(hù)，如以《土地承包法》的出臺(tái)來(lái)專門保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國(guó)家征用后，農(nóng)民失去了對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去了經(jīng)營(yíng)土地的長(zhǎng)期的收益來(lái)源，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償。如果農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，則極易陷入生活無(wú)依靠的困境。

第二、從被征收土地的財(cái)產(chǎn)損害角度分析，征收補(bǔ)償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對(duì)被征收人的間接損失如殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊?，則根本就沒(méi)有考慮，這是我國(guó)征收補(bǔ)償制度上一個(gè)明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，按照土地原用途進(jìn)行計(jì)算而不是采用土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，根本不可能對(duì)被征收人的直接損失實(shí)現(xiàn)全部補(bǔ)償和全面補(bǔ)償，只能達(dá)到一個(gè)部分補(bǔ)償?shù)男Ч?。并且，在?shí)際操作中，政府往往還極力地限制征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，加上補(bǔ)償費(fèi)的分配過(guò)程中的各種問(wèn)題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國(guó)農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來(lái)源和收益來(lái)源，更是我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民在目前沒(méi)有被納入國(guó)家的社會(huì)保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會(huì)保障制度的救濟(jì)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍中的安置補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動(dòng)力貨幣安置方案，但是對(duì)于社會(huì)保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒(méi)有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個(gè)方面的保障問(wèn)題，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題和醫(yī)療問(wèn)題一直是三農(nóng)問(wèn)題中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在?？梢?jiàn)，在征收補(bǔ)償范圍上，我國(guó)立法缺乏從功能角度的考慮，對(duì)農(nóng)民土地上的社會(huì)保障功能之補(bǔ)償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補(bǔ)償需要把農(nóng)民的社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍。與西方國(guó)家征地補(bǔ)償范圍不涉及社保利益補(bǔ)償問(wèn)題相比較，這是我國(guó)征地補(bǔ)償制度中比較特殊的地方。因?yàn)槲鞣絿?guó)家社會(huì)保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，因此，農(nóng)村集體土地對(duì)于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國(guó)征收補(bǔ)償范圍的立法對(duì)策

我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，卻仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補(bǔ)償范圍，這種征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問(wèn)題，從相應(yīng)角度來(lái)完善我國(guó)征收補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入征收補(bǔ)償范圍

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對(duì)其承包的土地的收益權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)民種植和經(jīng)營(yíng)土地的目的是取得土地收益。長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的是長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長(zhǎng)期收益和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對(duì)所承包的土地的使用和經(jīng)營(yíng)取得收益而維系生存的。由此可知，長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當(dāng)國(guó)家征收農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地時(shí)，實(shí)際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付對(duì)所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí)，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)。然而，很多地區(qū)的實(shí)際情況是，政府僅把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補(bǔ)償。征收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予的補(bǔ)償難以落實(shí)的理由在于，我國(guó)至今延用的只對(duì)農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地補(bǔ)償，不對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者——農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償制度。實(shí)際上，在實(shí)行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民兩個(gè)權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值屬性，使得土地所有權(quán)的價(jià)值和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值亦對(duì)應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民兩個(gè)主體。此時(shí)，國(guó)家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)家，而是同時(shí)包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)不單是對(duì)集體土地所有者土地所有權(quán)的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償。

我國(guó)關(guān)于征地補(bǔ)償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，這些專門規(guī)定對(duì)于農(nóng)民土地被征收時(shí)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何受到法律保護(hù)，如何對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接進(jìn)行補(bǔ)償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對(duì)農(nóng)民的承包土地給與補(bǔ)償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問(wèn)題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過(guò)或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》并未進(jìn)行同口徑修訂，沒(méi)有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時(shí)應(yīng)給與補(bǔ)償和明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此形成土地承包權(quán)補(bǔ)償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對(duì)農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟⑿醒a(bǔ)償機(jī)制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而享有依法取得土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對(duì)被征地農(nóng)民予以征地補(bǔ)償?shù)怯?，?duì)農(nóng)民直接支付土地補(bǔ)償費(fèi)，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會(huì)保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會(huì)救助，在農(nóng)村社會(huì)保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過(guò)家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實(shí)現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來(lái)源之一。實(shí)行以來(lái)，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動(dòng)能力的成員經(jīng)營(yíng)，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來(lái)源和應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來(lái)源。在國(guó)家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會(huì)保障的基礎(chǔ)，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)，在不斷上漲的社會(huì)物價(jià)與消費(fèi)面前，是很難保證他們能夠獲得一個(gè)基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費(fèi)用及醫(yī)療費(fèi)用不端攀升的情況下，靠這些征收補(bǔ)償費(fèi)來(lái)保持目前的生活水平都是問(wèn)題，何況談失地后的社會(huì)保障問(wèn)題。因此，從這個(gè)角度而言，國(guó)家在征收土地過(guò)程中，有必要解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國(guó)家在征收補(bǔ)償中更應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

另外，從社會(huì)學(xué)角度而言，在國(guó)家實(shí)施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實(shí)際上處于一種農(nóng)耕社會(huì)的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對(duì)的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)，他們將要適應(yīng)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)運(yùn)作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會(huì)完全不同的生活模式，他們?cè)谶@種突如其來(lái)的生活模式的巨變中，有一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)過(guò)程。當(dāng)農(nóng)民在這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中不能很好地適應(yīng)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)換時(shí)，他們會(huì)懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過(guò)程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會(huì)出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會(huì)的情形，從而形成在“兩個(gè)體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認(rèn)為，解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的問(wèn)題，因?yàn)樯鐣?huì)保障機(jī)制為農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)邏輯過(guò)程中提供了堅(jiān)實(shí)的后盾，使他們沒(méi)有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動(dòng)空間與“退路”問(wèn)題。另外，從社會(huì)結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，把征地農(nóng)民納入社會(huì)保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來(lái)的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒(méi)有了土地，實(shí)際上他們已經(jīng)脫離了原來(lái)的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)，但是他們又沒(méi)有獲得像城市人口一樣的地位，即沒(méi)有社會(huì)保障、也沒(méi)有最低失業(yè)救濟(jì)金。實(shí)際上，失地農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)被強(qiáng)制性的拋在了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所認(rèn)可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說(shuō)的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒(méi)有地種；論生活，我們像城里人但沒(méi)有社保?！币虼耍瑢?duì)失地農(nóng)民實(shí)行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會(huì)保障體系范圍，是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的做法。同時(shí)，也是把他們所處的社會(huì)運(yùn)行邏輯，從前工業(yè)社會(huì)邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)運(yùn)行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會(huì)體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動(dòng)體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)，取消勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，而直接設(shè)立農(nóng)民社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)基金，并在土地補(bǔ)償費(fèi)中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)的做法，無(wú)疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不能被社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所接納的弱勢(shì)群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補(bǔ)償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說(shuō)，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認(rèn)為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時(shí)間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“著眼于損害之標(biāo)的，謂損害事故直接所損及之標(biāo)的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問(wèn)題上，一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn)，即征收行為給被征收人帶來(lái)的直接財(cái)產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補(bǔ)償?shù)龋欢魇战o被征收人帶來(lái)的間接損失補(bǔ)償包括殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)取Ｎ覈?guó)目前的征收補(bǔ)償制度范圍僅限于補(bǔ)償直接損失是不妥的，我們認(rèn)為，征收制度的補(bǔ)償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補(bǔ)償，也應(yīng)包括間接損失的補(bǔ)償。

關(guān)于我國(guó)征地中形成的間接損失的補(bǔ)償項(xiàng)目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項(xiàng)內(nèi)容是比較重要的間接損失補(bǔ)償項(xiàng)目，殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)龋瑖?guó)家應(yīng)當(dāng)考慮給與補(bǔ)償。（1）殘地?fù)p失補(bǔ)償。殘地?fù)p失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項(xiàng)重要補(bǔ)償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見(jiàn)，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費(fèi)用補(bǔ)償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國(guó)家還應(yīng)該給與工事費(fèi)用方面的補(bǔ)償，以使被征收人的財(cái)產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費(fèi)用補(bǔ)償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時(shí)所需費(fèi)用的補(bǔ)償。(3)移遷費(fèi)補(bǔ)償，包括建筑物和動(dòng)產(chǎn)的遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)?。?）營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償。（5）對(duì)于被征收人的其他間接損失的補(bǔ)償，立法者也應(yīng)考慮給與補(bǔ)償，如暫時(shí)居住費(fèi)用補(bǔ)償與生活再建補(bǔ)償?shù)鹊?。只有?guó)家對(duì)被征收人的直接損失與間接損失都給與補(bǔ)償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補(bǔ)償范圍才合情合理。

三、結(jié)語(yǔ)

征收補(bǔ)償范圍的大小決定著征收補(bǔ)償制度的廣度，也體現(xiàn)著對(duì)失地農(nóng)民的損失補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。我國(guó)現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度，無(wú)論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來(lái)分析，都有征收補(bǔ)償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補(bǔ)償?shù)牡胤健Ｎ覀儜?yīng)從這三個(gè)方面來(lái)完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍方面的立法，以盡可能地彌補(bǔ)失地農(nóng)民在征地過(guò)程中的損失。

注釋與參考文獻(xiàn)

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曾世雄．損害賠償法原理［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001，137．

篇9

據(jù)新華社報(bào)道，日前，河南省受理了迄今最大規(guī)模的行政訴訟案――洛陽(yáng)老城區(qū)266戶居民狀告政府違法強(qiáng)拆案。在庭審中，老城區(qū)政府為證明拆遷符合民意，出具當(dāng)?shù)鼐用駨垥?shū)欣和郭克智來(lái)電來(lái)訪登記表?？稍孀C實(shí)，張書(shū)欣已離世13年，郭克智則已去世4年，并直指當(dāng)?shù)卣旒佟?/p>

征地尋民意支持，連死去多年的逝者都不放過(guò)，造假造到這份上，還是讓很多人“開(kāi)了眼界”。其手段之拙劣，映襯出的恰恰是某些基層治理者的肆無(wú)忌憚：在其眼里，百姓權(quán)利可隨意拿捏；而規(guī)則意識(shí)、契約觀念，在權(quán)力膨脹的“推土機(jī)”下，也動(dòng)輒會(huì)被碾為塵灰。

應(yīng)該說(shuō)，圍繞征遷問(wèn)題上的拉鋸，已是屢見(jiàn)不鮮，而附著其上的暴力沖突，也是頻現(xiàn)。為遏制暴力征遷，我國(guó)新拆遷條例中，在拆遷補(bǔ)償、公共利益界定、征收程序等方面，已作了明確規(guī)定，比如“補(bǔ)償先行”等；而對(duì)于征用農(nóng)村集體土地，法律也有嚴(yán)格的程序規(guī)定，其前提之一，就是要求保障被征地農(nóng)民的預(yù)征知情權(quán)，經(jīng)其同意。

可無(wú)論是“死亡來(lái)電”，還是“死人來(lái)訪”，都是罔顧程序正義，把法規(guī)當(dāng)泥捏。而諸如此類的荒誕舉措，是通往“違規(guī)征遷”的僭越之路：說(shuō)到底，有關(guān)地方、部門是為“征牛補(bǔ)雞”之利所驅(qū)使，而這也滋長(zhǎng)了其投機(jī)沖動(dòng)。采取偽造簽名等方式，企圖“瞞天過(guò)?！?，再輔以先斬后奏、權(quán)力脅迫等手段，逼民眾就范。

借用魯迅的話說(shuō)：“搗鬼有術(shù)，也有效，然而有限”，在征地簽名上拿死人“墊背”，罔顧民眾權(quán)益，架空必要的博弈過(guò)程，到頭來(lái)，制造的是征遷上的關(guān)系緊張、角色對(duì)立，而涉事地方、部門也難免吞下自釀的“苦果”。

篇10

第一章  總  則

第二章  地政管理

第三章  土地的利用與保護(hù)

第四章  國(guó)家建設(shè)用地

第五章  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地

第六章  法律責(zé)任

第七章  附  則

第一章  總  則

第一條  為了加強(qiáng)土地管理，切實(shí)貫徹十分珍惜和合理利用土地的方針，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《貴州省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》，結(jié)合我市實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條  任何單位或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

第三條  本市行政轄區(qū)內(nèi)的土地實(shí)行有償有期限使用。各級(jí)人民政府依法保護(hù)用地單位和個(gè)人對(duì)土地使用、收益的權(quán)利；用地單位和個(gè)人有保護(hù)、管理、合理利用土地和繳納土地稅、土地有償使用費(fèi)的義務(wù)。

第四條  貴陽(yáng)市人民政府土地管理局主管全市城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理工作，組織實(shí)施本辦法。

區(qū)人民政府土地管理局主管本區(qū)土地管理工作。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理所主管本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理工作。

第五條  下列土地屬于國(guó)家所有：

（一）市區(qū)及建制鎮(zhèn)內(nèi)非集體所有的土地；

（二）國(guó)家依法征用的土地；

（三）區(qū)以上人民政府依法確定給全民所有制單位、集體所有制單位或個(gè)人使用的土地；

（四）軍事設(shè)施用地和國(guó)家鐵路、公路、民航、堤防、水利、電力、郵電通訊設(shè)施等建設(shè)用地；

（五）依照法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的荒地、荒山、林地、牧地、水面和其他的土地。

第六條  依照法律規(guī)定不屬于國(guó)家所有的土地屬于集體所有。集體所有的土地，承包時(shí)以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的，屬于村民組農(nóng)民集體所有；承包時(shí)以生產(chǎn)大隊(duì)為核算單位的，屬于村農(nóng)民集體所有；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。

第二章  地政管理

第七條  本市地政實(shí)行分級(jí)管理，市土地管理局辦理下列地政事項(xiàng)：

（一）編制本市轄區(qū)土地資源調(diào)查計(jì)劃；

（二）制定土地權(quán)屬申報(bào)、登記、發(fā)證和權(quán)屬確認(rèn)的辦法；

（三）編制土地分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)國(guó)有土地和集體土地非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的使用年限，評(píng)估地價(jià)，建立地籍管理制度；

（四）負(fù)責(zé)土地檔案的立卷、建檔、保存和管理；

（五）負(fù)責(zé)全市土地統(tǒng)計(jì)資料的匯總和統(tǒng)一管理。

第八條  區(qū)土地管理局負(fù)責(zé)定期組織土地分等定級(jí)工作，實(shí)施土地資源調(diào)查，對(duì)本區(qū)土地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，接受土地權(quán)屬、用途、土地使用的初始登記和變更登記手續(xù)，發(fā)放土地證書(shū)。

第九條  土地權(quán)屬申報(bào)、登記、變更、發(fā)證按下列規(guī)定辦理：

（一）依法屬于集體所有的土地，依法使用國(guó)有土地或集體土地的，由土地所有者或使用者，向土地所在地的區(qū)土地管理局申報(bào)；

（二）集體所有的土地，由區(qū)人民政府批準(zhǔn)，區(qū)土地管理局登記造冊(cè)，核發(fā)土地所有證，確認(rèn)所有權(quán)；

（三）依法使用集體土地的，由鄉(xiāng)人民政府審核，報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)，區(qū)土地管理局核發(fā)集體土地使用證，確認(rèn)使用權(quán)；

（四）依法使用國(guó)有土地的，經(jīng)區(qū)土地管理局審核，報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)，區(qū)土地管理局核發(fā)國(guó)有土地使用證，確認(rèn)使用權(quán)；

（五）依法改變國(guó)有土地使用權(quán)或用途的，經(jīng)市土地管理局批準(zhǔn)后由區(qū)土地管理局辦理變更登記手續(xù)；

（六）出賣、交換、贈(zèng)予、轉(zhuǎn)讓、分割、兼并、繼承地面附著物，涉及土地使用權(quán)變更的，應(yīng)依法辦理變更登記手續(xù)。

第十條  依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的具體辦法由市人民政府另行規(guī)定。

第十一條  未利用的國(guó)有土地由區(qū)土地管理局登記造冊(cè)，統(tǒng)一管理，報(bào)市土地管理局備案。

第十二條  土地所有權(quán)、使用權(quán)有爭(zhēng)議的，由當(dāng)事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的，單位之間的爭(zhēng)議，由市土地管理局處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人所在地的區(qū)土地管理局處理；村民個(gè)人之間集體土地使用權(quán)的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所處理。

當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。

在土地所有權(quán)、使用權(quán)爭(zhēng)議未解決前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。

第三章  土地的利用與保護(hù)

第十三條  市土地管理局會(huì)同有關(guān)部門編制本市土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)市人民政府審核、報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

第十四條  市土地管理局負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施本市土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃、土地復(fù)墾計(jì)劃、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地計(jì)劃和土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓計(jì)劃。

第十五條  鼓勵(lì)集體和個(gè)人按規(guī)劃開(kāi)發(fā)國(guó)有荒山、荒地、河灘等從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)，開(kāi)發(fā)者應(yīng)事先向所在區(qū)土地管理局提出申請(qǐng)，面積在150畝以下的由區(qū)人民政府批準(zhǔn)，150畝至2000畝報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。

第十六條  經(jīng)批準(zhǔn)從事生產(chǎn)建設(shè)的單位或個(gè)人，在生產(chǎn)建設(shè)中造成破壞土地的，應(yīng)按國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》進(jìn)行復(fù)墾。

第十七條  使用國(guó)有土地，有下列情形之一的，經(jīng)區(qū)人民政府審核，市人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位的土地使用權(quán)，區(qū)土地管理局注銷土地使用證。

（一）用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；

（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；

（三）不按批準(zhǔn)用途使用的；

（四）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

第十八條  使用集體土地，有下列情形之一的，由區(qū)人民政府批準(zhǔn)，土地所有者收回土地使用權(quán)，區(qū)土地管理局注銷土地使用證。

（一）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶搬遷新住宅后，原使用的宅基地；原承包的土地、自留地、飼料地；

（二）死亡絕戶原承包的土地、自留地、飼料地及原使用的宅基地；

（三）棄耕撂荒或擅自改變承包合同規(guī)定用途的土地；

（四）從事非種植業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的，其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)停止后不再使用的土地；

（五）農(nóng)村居民經(jīng)批準(zhǔn)使用的宅基地，連續(xù)一年未使用的。

第十九條  農(nóng)轉(zhuǎn)非戶原承包荒山從事林業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)準(zhǔn)許繼續(xù)承包。

第二十條  本市校園、公園、風(fēng)景區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、水資源保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地、鐵路、公路路基及留用地、機(jī)場(chǎng)用地、蔬菜地、綠化用地、軍事設(shè)施用地，予以重點(diǎn)保護(hù)，具體辦法由市土地管理局會(huì)同各主管部門擬定，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

第二十一條  禁止在耕地和本辦法第二十條規(guī)定的地域上葬墳。

第二十二條  從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地或菜地的，必須繳納耕地占用稅和新菜地開(kāi)發(fā)基金。

耕地占用稅的征收辦法及稅額由各區(qū)人民政府根據(jù)國(guó)家規(guī)定制定，其地方留存部份只能用于土地的開(kāi)發(fā)和整治，不得挪作它用。

新菜地開(kāi)發(fā)基金，上等菜地每畝一萬(wàn)元。中等菜地每畝七千元。下等菜地每畝六千元。新菜地開(kāi)發(fā)基金只能用于開(kāi)發(fā)新菜地和改造舊菜地，不得挪作它用。

第二十三條  凡在我市轄區(qū)內(nèi)使用國(guó)有土地的單位或個(gè)人，均應(yīng)按《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，繳納土地使用稅。

第四章  國(guó)家建設(shè)用地

第二十四條  市、區(qū)人民政府可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，對(duì)國(guó)有土地實(shí)行劃撥，被征（撥）地單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓。

第二十五條  國(guó)家建設(shè)（含城鎮(zhèn)集體所有制單位建設(shè)）征（撥）土地，按下列程序辦理：

（一）列入國(guó)家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃或者準(zhǔn)許建設(shè)的項(xiàng)目，建設(shè)單位必須持按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)或其它批準(zhǔn)文件，向市土地管理局申請(qǐng)用地。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選址，必須符合城市總體規(guī)劃，并征得城市規(guī)劃管理部門的同意。

（二）市、區(qū)土地管理局會(huì)同有關(guān)部門共同選址定點(diǎn)，定點(diǎn)后建設(shè)單位提供1：500的地形圖和平面布置圖，市、區(qū)土地管理局核定用地范圍并通知土地所有（使用）者，維持土地現(xiàn)狀。

（三）區(qū)土地管理局負(fù)責(zé)組織監(jiān)督用地單位和被征（撥）地單位簽訂征（撥）土地協(xié)議。

（四）區(qū)土地管理局依照審批權(quán)限，報(bào)區(qū)以上人民政府批準(zhǔn)。

依法批準(zhǔn)征用的土地，由區(qū)土地管理局向被征（撥）地單位發(fā)出征（撥）土地通知書(shū)，核發(fā)“建設(shè)用地許可證”。

（五）建設(shè)項(xiàng)目竣工后，區(qū)土地管理局根據(jù)用地單位申請(qǐng)，核發(fā)“國(guó)有土地使用證”。

第二十六條  征（撥）土地的審批權(quán)限征用耕地3畝以下，其它土地10畝以下的，由區(qū)人民政府批準(zhǔn)，報(bào)市人民政府備案。

征用耕地3至10畝，其它土地10至30畝的，由區(qū)人民政府審核，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。

劃撥市區(qū)的土地，須報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。

第二十七條  征用土地的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（一）土地補(bǔ)償費(fèi)。

征用稻田、菜地、魚(yú)塘、藕塘的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按上、中、下三個(gè)等級(jí)，分別為該土地年產(chǎn)值的6、5、4倍。

征用旱地、園林及其它多年生經(jīng)濟(jì)林的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按上、中、下三個(gè)等級(jí)，分別為該土地年產(chǎn)值的5、4、3倍。

征用其它土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為下等旱地年產(chǎn)值的2至3倍。土地等級(jí)由區(qū)人民政府組織有關(guān)部門評(píng)定。

（二）土地年產(chǎn)值的計(jì)算。

耕地年產(chǎn)值按被征用地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算。郊區(qū)（鎮(zhèn)）人民政府所在地按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)加10％計(jì)算。市區(qū)按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)加50％計(jì)算。

（三）青苗及地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)。

用地單位一般應(yīng)在農(nóng)作物收獲后使用土地。如因工程急需，必須鏟除青苗的，按實(shí)際損失補(bǔ)償。

被征（撥）土地上的房屋、市政設(shè)施、花卉樹(shù)木、墳?zāi)辜捌渌鼧?gòu)筑物的補(bǔ)償按本市有關(guān)規(guī)定辦理。

（四）安置補(bǔ)助費(fèi)

征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征地單位人均占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前每畝年產(chǎn)值的3倍，但每畝安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)每畝年產(chǎn)值的10倍。征用其它土地的安置補(bǔ)助費(fèi)，為征用耕地安置補(bǔ)助費(fèi)的一半。

（五）依照本辦法規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，由區(qū)人民政府將剩余勞動(dòng)力的安置方案連同征用土地的文字資料，經(jīng)市人民政府審核，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，不得超過(guò)被征地前3年平均年產(chǎn)值的20倍。

（六）國(guó)家建設(shè)征用土地的各項(xiàng)補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征用土地上屬于個(gè)人的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)付給本人外，其余部份由被征地單位所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府掌握，用于發(fā)展生產(chǎn)和安置因土地被征用而造成的多余勞動(dòng)力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助。不得私分，不得挪作它用，任何單位和個(gè)人不得占用。

（七）被征地單位和個(gè)人，不得在本辦法規(guī)定的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以外向用地單位提出不合理要求或附加條件；用地單位不得接受被征地單位的不合理要求，私自以物抵費(fèi)或采取瞞價(jià)、高價(jià)等不正當(dāng)手段加大征地費(fèi)用。

第二十八條  因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，應(yīng)進(jìn)行妥善安置，需要安置的多余勞動(dòng)力，按勞地比例計(jì)算。由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織土地管理部門、用地單位、被征地單位和有關(guān)單位，通過(guò)下列途徑加以安置：

（一）調(diào)整承包地；

（二）興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)進(jìn)行安置；

（三）用地單位或其它企業(yè)優(yōu)先安置就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)付給吸收勞動(dòng)力的單位；

（四）上述途徑安置不了的，由區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和有關(guān)部門通過(guò)其它途徑安置就業(yè)。

第二十九條  被征地單位的耕地被全部征用，通過(guò)本辦法第二十八條的安置途徑仍安置不了的，由所在地的區(qū)人民政府提出專題報(bào)告，經(jīng)市人民政府審查，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，可以將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。

第三十條  因工程需要臨時(shí)用地的，由用地單位向所在地的區(qū)土地管理局提出用地?cái)?shù)量和期限的申請(qǐng)，按國(guó)家建設(shè)用地審批權(quán)限報(bào)批。使用期滿，用地單位對(duì)耕地應(yīng)負(fù)責(zé)復(fù)耕，對(duì)其它土地應(yīng)負(fù)責(zé)整治。

第三十一條  國(guó)家建設(shè)需收回原用地單位土地使用權(quán)，原用地單位使用期限未滿的，新取得使用權(quán)的單位，應(yīng)對(duì)原用地單位給予搬遷補(bǔ)償。

第五章  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地

第三十二條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地及公益事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格控制用地標(biāo)準(zhǔn)。需要使用土地的，持有關(guān)部門批準(zhǔn)文件，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核。向區(qū)土地管理局提出申請(qǐng)，按國(guó)家建設(shè)用地的審批權(quán)限辦理。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)使用集體所有土地，應(yīng)妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，土地所有權(quán)不變。

第三十三條  從事專業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶需要新增用地的，應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所提出用地申請(qǐng)，十畝以下的報(bào)區(qū)人民政府審批，十畝以上的報(bào)市人民政府審批。新增用地不應(yīng)占用耕地，使用期限不得超過(guò)五年；需要延期使用的，重新辦理審批手續(xù)。

第三十四條  農(nóng)村居民住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)改造舊村（寨），利用原有的宅基地和村內(nèi)的空閑地。符合下列條件之一的可以申請(qǐng)建房用地：

（一）因國(guó)家建設(shè)或鄉(xiāng)村建設(shè)占用老宅基地，需要另行安排新宅基地的；

（二）回鄉(xiāng)落戶的離、退休干部（含軍隊(duì)干部），職工以及華僑、港澳臺(tái)胞等需要安排宅基地的；

（三）居住擁擠，確實(shí)需要分居而又無(wú)宅基地的。

第三十五條  農(nóng)村居民新建住宅的宅基地用地限額為：

（一）糧農(nóng)：五人（含五人，下同）以上戶不超過(guò)110平方米，四人（含四人，下同）以下戶不超過(guò)100平方米；

（二）菜農(nóng)：五人以上戶不超過(guò)80平方米，四人以下戶不超過(guò)70平方米。

（三）對(duì)愿意讓出原屬好田好土的宅基地恢復(fù)耕地，遷到荒山坡或荒地上建房的，可以在用地標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上再增加20％的用地面積。

對(duì)出賣、出租住房后，再行申請(qǐng)宅基地的，一律不予批準(zhǔn)。

第三十六條  宅基地的申報(bào)、審批程序：

（一）建房戶應(yīng)向本村村民委員會(huì)提出書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)村民委員會(huì)審核，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理所。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所應(yīng)對(duì)用地申請(qǐng)戶的原住房情況、戶籍證明、家庭人口、用地位置和土地類別等進(jìn)行嚴(yán)格審查，提出具體審查意見(jiàn)報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。

（三）使用非耕地建房的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，報(bào)區(qū)土地管理局備案；使用耕地建房的，須經(jīng)區(qū)土地管理局審批，報(bào)區(qū)人民政府和市土地管理局備案。

（四）用地批準(zhǔn)后，由區(qū)土地管理局核發(fā)集體土地建設(shè)用地許可證，建房戶方可領(lǐng)取施工執(zhí)照。

（五）農(nóng)房建設(shè)開(kāi)工前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理員應(yīng)到現(xiàn)場(chǎng)核定用地面積、位置，房屋竣工后經(jīng)核查無(wú)誤，由區(qū)土地管理局換發(fā)土地使用證。

第六章  法律責(zé)任

第三十七條  買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒(méi)收非法所得，限期拆除或者沒(méi)收新建建筑物及其它設(shè)施，并對(duì)當(dāng)事人處以非法交易額50％至200％的罰款，對(duì)主管人員給予行政處分。

第三十八條  未經(jīng)批準(zhǔn)，采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，或超過(guò)批準(zhǔn)的用地?cái)?shù)量非法占用土地的，責(zé)令退還，并處以每平方米2元至4元的罰款，已有建筑物的，限期拆除或沒(méi)收，并對(duì)非法占地單位的主管人員和非法占地的國(guó)家工作人員給予行政處分。

受到限期拆除新建建筑物及其它設(shè)施處罰的單位和個(gè)人，必須立即停止施工。對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》的有關(guān)規(guī)定處罰。

第三十九條  國(guó)家建設(shè)征（撥）用土地依法批準(zhǔn)劃撥后，被征（撥）地一方不按期移交土地的，由區(qū)土地管理局責(zé)令限期交出；超過(guò)期限仍不交出的，處以每平方米1元至3元的罰款。并由市人民政府依法強(qiáng)制交出。

建設(shè)用地單位與被征地單位簽定協(xié)議后，不按期履行協(xié)議的，由區(qū)土地管理局責(zé)令限期履行，造成損失的，由違約一方賠償，并處500元至1000元罰款。

第四十條  經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)使用土地的單位或個(gè)人，使用期滿拒不交出土地的，責(zé)令交還，并按超期占地時(shí)間計(jì)算，每月每平方米處以1元至2元罰款。不足一月的按一月計(jì)收。

第四十一條  單位非法占用征地費(fèi)用的，責(zé)令退賠，并處以非法占用額10％至30％的罰款，對(duì)主管人員由其所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。個(gè)人非法占用征地費(fèi)用，以貪污論處。侵占征地安置招工指標(biāo)或農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口指標(biāo)的，必須清退，并按每侵占一個(gè)指標(biāo)給有關(guān)責(zé)任人員處以500元至1000元的罰款；主要責(zé)任人是國(guó)家工作人員的，并給予行政處分。

第四十二條  開(kāi)發(fā)土地造成沙化、嚴(yán)重水土流失的，責(zé)令限期治理。并對(duì)責(zé)任人員處以每平方米1元至2元的罰款。

未經(jīng)批準(zhǔn)私自在耕地上燒磚瓦、開(kāi)礦、煉焦、打坯、開(kāi)挖魚(yú)塘或改為果園、林地的，責(zé)令限期復(fù)耕，并處以每平方米2元至5元的罰款。

第四十三條  因生產(chǎn)建設(shè)造成破壞土地不能復(fù)墾或拒不復(fù)墾的，由區(qū)土地管理局根據(jù)情節(jié)處以每平方米5元至10元的罰款。

第四十四條  無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征（撥）用土地的單位或個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，批準(zhǔn)文件無(wú)效，由上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)批準(zhǔn)人給予行政處分，并處以50元至100元的罰款。

第四十五條  在辦理變更土地權(quán)屬，調(diào)解土地糾紛和查處違法占地過(guò)程中，有下列行為之一的，分別情況，給予行政處分或行政處罰；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）行賄、受賄、貪污國(guó)家和集體財(cái)物的；

（二）敲詐勒索單位、個(gè)人財(cái)物，煽動(dòng)群眾鬧事或者以其他方式阻撓國(guó)家建設(shè)的；

（三）以暴力、威脅方法阻礙土地管理人員執(zhí)行公務(wù)的。

第四十六條  本辦法規(guī)定的行政處罰由市、區(qū)土地管理局決定。本辦法規(guī)定的行政處分，由市、區(qū)土地管理局提出處分建議，由當(dāng)事人所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)決定。對(duì)農(nóng)村居民違反本辦法第三十八條規(guī)定的行政處罰，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府決定。

當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起15日內(nèi)，向所在地人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第七章  附  則

第四十七條  中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，外資企業(yè)使用土地管理辦法，按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第四十八條  自本辦法生效之日起，市人民政府1984年4月25日的《貴陽(yáng)市村鎮(zhèn)建房用地標(biāo)準(zhǔn)和審批制度暫行辦法》和1985年11月15日的《貴陽(yáng)市實(shí)施〈國(guó)家建設(shè)征用土地條例〉暫行辦法》同時(shí)廢止。

本市過(guò)去的有關(guān)文件，凡與本辦法不一致的，一律按本辦法執(zhí)行。

第四十九條  本辦法的具體應(yīng)用由市土地管理局負(fù)責(zé)解釋。