導(dǎo)語：如何才能寫好一篇事業(yè)單位改革退休政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：退休政策；Gilbert分析框架；分配基礎(chǔ)

2008年以來，圍繞延遲退休的話題爭論不斷，學(xué)者及民眾都對此展開了激烈的辯論。退休制度與人們生活息息相關(guān)。而我國退休政策從1950年創(chuàng)建，經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展、改革，在政策的分配基礎(chǔ)有了一定的變化。本文主要從分配基礎(chǔ)探討退休政策的變化。

一、適用范圍：從選擇性到普遍性

退休政策在1950年到1955年間不斷完善，適用范圍擴(kuò)大。

1950年中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》，適用范圍為過去有退休金（經(jīng)濟(jì)條件較好）之機(jī)關(guān)、鐵路、海關(guān)、郵局等單位的職工。1951年中央人民政府政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》（簡稱《勞保條例》）、1953年修正公布的《勞保條例》將實(shí)施范圍擴(kuò)大到規(guī)模較大的工廠、礦場和民營企業(yè)職工。1955年國務(wù)院頒布了《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》。從此，企事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)普遍實(shí)行了退休（養(yǎng)老）辦法。并補(bǔ)充了集體所有制單位退休制度。

二、退休形式：從單一到多樣

自1950年《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》后，退休政策歷經(jīng)幾十年調(diào)整和改革，從普遍性規(guī)定退休年齡到主體退休政策和特殊退休政策并行，豐富了退休制度的內(nèi)容。同時，為適應(yīng)現(xiàn)狀，在延遲退休的制度設(shè)計(jì)上，也存在選擇主義到普遍主義的發(fā)展趨勢。

（一）主體退休政策

1950年到1978年，是主體退休制度創(chuàng)建和調(diào)整的主要階段。包括1951年《勞保條例》、1955年《國家機(jī)關(guān)人員退休處理暫行辦法》、1958年《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、1978年《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，規(guī)定一般情況下，黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位，男工人、男干部60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲，是法定退休年齡。除上海試行柔性延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)外，其他現(xiàn)仍然按照上述政策實(shí)施。

（二）特殊退休政策

1978年后，考慮到一些艱苦崗位和特殊工種人員提前退休、高級管理人員和技術(shù)人員退休年齡彈性延長等需求[1]，一系列特殊退休制度陸續(xù)頒布。

1.早退政策

早退政策以選擇主義的觀點(diǎn)，較多基于診斷性評估。

早退政策有“內(nèi)部退休”和“提前領(lǐng)取養(yǎng)老金”兩種情況。主要依據(jù)1988年勞動部《關(guān)于嚴(yán)格掌握企業(yè)職工退休條件的通知》、1993年國務(wù)院《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，對距退休年齡不到五年的、因年老體弱不能堅(jiān)持正常生產(chǎn)工作的企業(yè)職工，經(jīng)本人申請，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以實(shí)行離崗?fù)损B(yǎng)。

1978年國務(wù)院頒布《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》與《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規(guī)定，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年的工人，以及工作條件與上述工人相同的基層干部；男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動鑒定委員會確認(rèn)，完全喪失勞動能力的工人或干部；因工致殘，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動鑒定委員會確認(rèn)，完全喪失勞動能力的工人或干部，可提前退休。

2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十八條規(guī)定了公務(wù)員可以提前退休的情形，即工作年限滿三十年或距國家規(guī)定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年，經(jīng)本人自愿提出申請，并經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后可提前退休。

2.延退政策

延遲退休最初只針對部分高級專家、行業(yè)的骨干專業(yè)技術(shù)人員與女干部。

2.1早期政策

1983年國務(wù)院《關(guān)于高級專家離休退休若干問題的暫行規(guī)定》規(guī)定，副教授、副研究員以及相當(dāng)這一級職稱的高級專家，可適當(dāng)延長離休退休年齡，但最長不超過六十五周歲；教授、研究員以及相當(dāng)這一級職稱的高級專家，可以延長離休退休年齡，但最長不超過七十周歲；學(xué)術(shù)上造詣高深、在國內(nèi)外有重大影響的杰出高級專家，未設(shè)定退休年齡上限，并對高級干部進(jìn)行了界定。1990年人事部《關(guān)于高級專家退（離）休有關(guān)問題的通知》中，補(bǔ)充關(guān)于一般女性高級專家延遲退休的規(guī)定。凡身體能堅(jiān)持正常工作，本人自愿，可到六十周歲退（離）休。1983年國務(wù)院頒布《關(guān)于延長部分骨干教師、醫(yī)生、科技人員退休年齡的通知》，規(guī)定符合規(guī)定的骨干人員可將退休年齡延長一至五年，延長后的退休年齡，女同志最長不得超過六十周歲，男同志最長不得超過六十五周歲。1992年中央組織部、人事部《關(guān)于縣（處）級女干部退（離）休年齡問題的通知》規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的縣（處）級女干部，以及全民所有制事業(yè)單位中擔(dān)任黨務(wù)、行政工作的相應(yīng)職級的女干部，凡能堅(jiān)持正常工作，本人自愿的，其退（離）休年齡可到六十周歲。

2.2目前趨勢

從上述政策法規(guī)中可以看到，延遲退休對象只限于高級專家、骨干技術(shù)人員和女干部。而從2008年開始，延遲法定退休年齡的話題不斷發(fā)酵，爭論不斷。到2012年，國家人社部關(guān)于醞釀延遲退休年齡的信息發(fā)出、“清華方案”出臺。[2]2016年3月，《十三個五年規(guī)劃綱要》提出要實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。國務(wù)院下發(fā)批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，提出要制定漸進(jìn)式延遲退休年齡方案。兩會期間確定延遲退休方案2016年會按照相關(guān)程序批準(zhǔn)后推出，向社會征求意見，完善后再正式推出。也就是說，延遲退休將覆蓋到全體企業(yè)、事業(yè)單位、群眾團(tuán)體等。方案制定基于三個考慮，即小步慢走，漸進(jìn)到位；區(qū)別對待，分步實(shí)施；提前公示，預(yù)先預(yù)告。

從短期來看，延遲退休借鑒國外彈性退休機(jī)制的呼聲較高，即在延遲退休政策的基礎(chǔ)上提供一定的個人選擇空間。

三、退休待遇：雙軌到并軌

退休后待遇經(jīng)歷機(jī)關(guān)與企業(yè)分離、合并、再分離、再合并的過程。

1950年《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》規(guī)定，部分公共服務(wù)部門工作人員退休時可一次性領(lǐng)取退休費(fèi)；1951 年《勞保條例》確立企業(yè)職工退休待遇。1955 年《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》將機(jī)關(guān)人員一次性發(fā)放退休金改為按月發(fā)放。此時機(jī)關(guān)與企業(yè)實(shí)施兩種不同的退休辦法。同等條件下（男年滿60歲，一般工齡滿25年，本企業(yè)或單位工齡滿10年；女年滿50歲，一般工齡滿20年，本企業(yè)或單位工齡滿10年。企業(yè)職工退休后每月領(lǐng)本人工資的35%-60%。機(jī)關(guān)工作人員領(lǐng)60%。）機(jī)關(guān)工作人員領(lǐng)取的普遍要多于企業(yè)職工（針對在機(jī)關(guān)工作的年限有50%、60%、70%、80%、不設(shè)限）。

1958 年國務(wù)院頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》。這個規(guī)定普遍適用于國營、公私合營的企事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的工人與職員。統(tǒng)一了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1978年頒布《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休退職的暫行辦法》。前者關(guān)于干部退休的決定，適用于黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體和全民所有制企事業(yè)單位的干部，以及因工作需要由組織委派到集體所有制企事業(yè)單位的國家干部。后者適用于全民所有制企事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人。由于許多達(dá)到退休年齡的人員之前未得到妥善安置，所以國家首先調(diào)整的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度。這個文件，把原來干部、工人實(shí)行同一個退休辦法，再次改為分別實(shí)行兩個辦法。[3]1978年改革開放后引入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，陸續(xù)的1991年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》對企業(yè)養(yǎng)老制度進(jìn)行社會保障改革，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。[4]

此時，制度改革將企業(yè)最終納入社會保障體系，企業(yè)職工退休待遇轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)，不再由國家包辦，責(zé)任主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和個人。企業(yè)按工資總額的20%向統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)，職工按工資的8%向其個人賬戶繳費(fèi)。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位卻沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下養(yǎng)老退休金制度的做法，而并未納入社保體系，養(yǎng)老退休金仍由國家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，個人無需繳費(fèi)。[5]自此，養(yǎng)老金雙軌制形成。當(dāng)然，這里需要明確的是1978年《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》的政策帶有分配中對政治壓迫后的“補(bǔ)償性”色彩。

到2014 年12月，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告時表示，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015 年1月，國務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。

四、結(jié)語

從建國之初的嘗試建立，到不斷發(fā)展和改革退休政策。退休政策的適用范圍從選擇性的標(biāo)準(zhǔn)到普遍性；退休形式從一般退休年齡，到適應(yīng)于特殊群體或個人的“早退”“延退”與一般并存；退休待遇也在時展中不斷適應(yīng)公民的要求、并體現(xiàn)公平性的原則。目前，新的延遲退休的實(shí)施方案正在制定中，也許會有更具福利性質(zhì)、針對一般公民的彈性退休年齡。而普遍的提前退休現(xiàn)象是否存在不公平、給社會發(fā)展帶來負(fù)面影響；仍需要研究者、政府與民眾的共同研究。

【參考文獻(xiàn)】

[1]中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組.我國退休制度歷史、現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)――漸進(jìn)式延遲退休年齡政策研究之一[J].經(jīng)濟(jì)研究參考. 2015（04）：2.

[2]韓克慶.延遲退休年齡之爭――民粹主義與精英主義[J].社會學(xué)研究.2014（05）.

[3]郭磊，潘錦棠.養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的起源與改革[J].時事觀察.2015（05）.

篇2

關(guān)鍵詞：法國養(yǎng)老金改革；中國養(yǎng)老保險(xiǎn)；碎片化；一體化；延長退休年齡

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）04-0085-05

一、法國養(yǎng)老金制度的起源及改革

法國是典型的西方福利國家,擁有覆蓋面廣、保障水平較高的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。與英國等其他西方發(fā)達(dá)國家相比,法國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步相對較晚,但發(fā)展卻十分迅速。近20多年來法國的養(yǎng)老金改革一波三折，引發(fā)多次罷工騷亂乃至沖突，令世人矚目。

（一）法國養(yǎng)老金制度的起源

法國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是從二戰(zhàn)以后逐步建立和發(fā)展起來的。起初的貝弗里奇模式（Beveridgean）社會保險(xiǎn)制度曾深受法國國民的稱道。隨后，養(yǎng)老金的覆蓋面擴(kuò)展到所有的從業(yè)人員（屬于“普通制度”范圍），不久四種非雇傭種類也被加入進(jìn)來，包括推銷員、工匠、自由職業(yè)者和從事農(nóng)業(yè)者。此外，對公共部門有利的“特殊制度”也建立起來，這就為法國形成碎片化的養(yǎng)老金制度埋下伏筆。1953年，將特殊制度合并到普通制度的嘗試遭遇到強(qiáng)烈抗議并最終放棄?；谥鸩酵晟频娜丝诮y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，皮埃爾•拉羅克（Pierre Laroque,法國社會保險(xiǎn)的創(chuàng)立人之一）在1962年的一份報(bào)告中就曾警告，隨著“嬰兒潮”這代人在21世紀(jì)初漸漸退休，法國社會將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（二）法國養(yǎng)老金制度的改革

退休金制度改革始于20世紀(jì)80年代初期：削減福利和提高給付門檻。除了不斷增加的赤字外，失業(yè)率在80年代開始上升。為了將年輕從業(yè)人員納入到體系中，法國左翼政府在1982年決定對退休金制度進(jìn)行改革，并在1986年推廣以下措施：退休金計(jì)算依據(jù)工資最好的10年的平均數(shù)逐步改為依據(jù)工資最好的25年的平均數(shù)。退休金繳費(fèi)期限逐步由150個季度改為160個季度。改革后的退休金制度采取多種形式。自20世紀(jì)80年代中期以來，法國養(yǎng)老金的改革可以簡單地概括為福利的削減和給付門檻的提高。

20世紀(jì)90年代加快退休金制度改革：從私有部門逐漸擴(kuò)及公共部門。1993年，法國再次出臺關(guān)于退休金制度改革的計(jì)劃（見表1）。為了縮小不斷擴(kuò)大的差距和受益水平，巴拉迪爾政府（the Balladur government）將交納退休金（即私有部門的普通養(yǎng)老金）的年限要求從37.5年延長到40年。決定從1994年起，退休金繳費(fèi)資格季度每年增加1個季度，獲得全額退休金者的繳費(fèi)資格季度將從160個季度過渡到2004年的170個季度，退休金計(jì)算所依據(jù)的最好工資年數(shù)從1994年開始每年增加1個年度，直至過渡到按照20～25年最好年均工資計(jì)算退休金。［1］1995年，政府出臺朱佩改革法案（the Juppe reform bill）。該法案旨在統(tǒng)一退休制度，將特殊制度（即公共部門的養(yǎng)老金）向普通制度靠攏，規(guī)定在工齡和退休金標(biāo)準(zhǔn)方面取消各行業(yè)退休制度的優(yōu)惠條件，即將公共部門取得全部養(yǎng)老金的繳納時間也從37.5年延長到40年,計(jì)算養(yǎng)老金的工作年限也規(guī)定為收入最高的25年，同時增加退休金領(lǐng)取者繳納醫(yī)療保障稅的比例。［2］這招致了一場由公共部門工會領(lǐng)導(dǎo)的全國性罷工。持續(xù)的反對聲浪迫使這項(xiàng)改革法案最終撤銷。隨著90年后半期經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長，對立緊張和改革的訴求均得到了緩解。

21世紀(jì)初法國進(jìn)行深層次改革：將特殊制度與普通退休制度進(jìn)行結(jié)合。由于經(jīng)濟(jì)狀況持續(xù)走低，法國退休指導(dǎo)委員會（the Retirement Observation Council，以下簡稱ROC）強(qiáng)調(diào)進(jìn)行一場重大改革的必要性。如果不改革，ROC預(yù)計(jì)養(yǎng)老金制度的赤字（由國家負(fù)擔(dān)）到2020年將增加到每年430億歐元，它還估計(jì)在2006年到2050年之間從業(yè)者與退休者的比率將從182∶100下降到121∶100。2003年，總理菲永（Francois Fillon）的目標(biāo)主要是漸進(jìn)地對公共部門（特殊制度）實(shí)施改革，使之和私有部門（普通制度）退休制度逐步同一（見表2）。其主要舉措是，先將公共和私營部門工作者交納退休金的年限增加到40年（從2004年到2008年），到2012年再延長到41年。雖然這次沒有引發(fā)大規(guī)模罷工，但改革再次遭到了工會的強(qiáng)烈反對。因此，這次改革并沒有達(dá)到目標(biāo)。

2010年政府強(qiáng)勢推動養(yǎng)老金制度改革：延長退休年齡，提高公共部門繳納比例。2010年6月，法國政府對外一份詳細(xì)的養(yǎng)老金改革法案。法案包括三個主要方面（見表3）：逐步將私營和公共部門的法定退休年齡延長兩年，到2018年達(dá)到62歲（特殊類別的公職人員延長至52歲和57歲，而現(xiàn)在的退休年齡設(shè)定在50歲和55歲）；到2020年時，將交納退休金的年限提高到41年；公共部門退休金繳納比例將從7.85%提高至10.55%，向私營部門看齊。這項(xiàng)最終得以通過的改革法案與歐洲標(biāo)準(zhǔn)相比，還是顯得較為柔和，但是10月份法國還是掀起了第四次全國性的跨行業(yè)行動。薩科奇及其政府頂住了反對聲浪，他表示，即使民眾對此深表不滿，政府也不會放棄強(qiáng)制推后退休年齡的退休金改革計(jì)劃。

二、法國養(yǎng)老金制度改革緣由解析

（一）福利國家的高福利體制弊端：福利的剛性增長

原聯(lián)邦德國“經(jīng)濟(jì)奇跡之父”艾哈德曾經(jīng)說過一句富有哲理的話:“過多的福利就意味著沒有福利”。［3］法國等福利國家的現(xiàn)實(shí)生動地印證了這個結(jié)論。由高福利弊端引發(fā)的諸多問題多年來困擾著法國等福利國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法國的退休制度改革，其實(shí)有不得不改的無奈與苦衷。自二戰(zhàn)結(jié)束后，在福利國家理念盛行和過高經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期的影響下，整個歐洲的退休制度都是在退休金額就高不就低（呈現(xiàn)福利的剛性增長）的原則下，靠寅吃卯糧的方式完成的。一旦老齡化席卷而來又遭逢經(jīng)濟(jì)危機(jī)，養(yǎng)老金支付自然難以為繼。法國戰(zhàn)后嬰兒潮一代現(xiàn)已全面進(jìn)入退休期，而國家原有的退休金制度根本不足以支撐他們?nèi)找嬖鲩L的退休費(fèi)用。目前法國退休人員約占全國人口的23.8%，每年靠國家借債支付退休金的退休人員已達(dá)150萬，未來20年還會有250萬人退休。如果現(xiàn)有制度不變，即便按照最樂觀的預(yù)期發(fā)展，到2030年法國國家養(yǎng)老金赤字也會上升至700億歐元，而目前每年320億歐元的水平已經(jīng)讓國家債臺高筑了。巨額的退休赤字不但使現(xiàn)行退休制度處于事實(shí)破產(chǎn)的窘境，而且將極大地拖累法國債務(wù)級別，使之懸而又懸地在3A級別邊緣徘徊。［4］無論是從挽救分?jǐn)傊仆诵葜贫?，還是從削減公共赤字保住法國信用評級來看，法國養(yǎng)老金制度改革，迫在眉睫。因此，總統(tǒng)薩科齊才將退休制度改革作為他任期內(nèi)的標(biāo)志性任務(wù)大力推行。

（二）養(yǎng)老金制度呈現(xiàn)高度碎片化：行業(yè)統(tǒng)籌與結(jié)構(gòu)性失衡

法國作為老牌資本主義國家，現(xiàn)代福利制度是由幾個世紀(jì)以前誕生的傳統(tǒng)自發(fā)性行業(yè)和職業(yè)互助會改造過來的。經(jīng)過1945-1946年和1948年的改革，原本五花八門、支離破碎的福利制度逐漸形成了目前由四大制度構(gòu)成的基本養(yǎng)老制度格局，呈現(xiàn)高度的碎片化狀況，缺乏統(tǒng)一性：第一是“普通制度”，覆蓋所有包括工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等私人部門的工薪階層；第二是“農(nóng)業(yè)制度”，覆蓋所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)工資收入勞動者；第三是“特殊制度”，主要覆蓋公務(wù)員、職業(yè)軍人、地方公共機(jī)構(gòu)人員、法國鐵路公司（國營）、電氣煤氣工作人員、礦工、海員等；第四是“自由職業(yè)制度”，覆蓋所有自由職業(yè)者，如手工業(yè)者、企業(yè)家、自由工商戶等。在全法就業(yè)人口中，普通制度、農(nóng)業(yè)制度、特殊制度、自由職業(yè)制度這4個制度的覆蓋率分別是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。

如果用“計(jì)劃”來分類，法國養(yǎng)老計(jì)劃的數(shù)量多達(dá)1500多個。這種碎片化狀態(tài)導(dǎo)致了諸多問題：如以行業(yè)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)的制度間、行業(yè)間待遇高低不平，參差不齊，前后不一；勞動力跨行業(yè)流動就有可能放棄原來的全部福利待遇，于是勞動力流動受到嚴(yán)重阻礙，本行業(yè)內(nèi)部子承父業(yè)和代代相傳便成為一種自然選擇甚至形成就業(yè)歧視現(xiàn)象，特殊權(quán)利的保留對“外人”具有天然的排斥力，家族型就業(yè)模式又反過來形成了職業(yè)隔離，諸如印刷、出租車、公證人、電氣煤氣公司、銀行等部門就不得不對員工子女給予一定的照顧，解決其就業(yè)問題，以維持雇員的忠誠。法國這種碎片化的制度造成社會群體利益的失衡和社會結(jié)構(gòu)的失衡，最終導(dǎo)致社會的不公正。

（三）面臨人口老齡化與預(yù)期壽命延長的壓力與挑戰(zhàn)

法國面臨日益嚴(yán)峻的人口老齡化問題，隨著老年人口比例的劇增，就業(yè)人口相對減少，每年進(jìn)入勞動市場的人數(shù)將少于退休人員。目前,65歲以上的老年人已占總?cè)丝诘?4%,絕對人數(shù)高達(dá)900萬,而法國現(xiàn)在的就業(yè)人數(shù)才2200萬，就業(yè)人數(shù)與退休的老年人口的比率僅為2.22。［5］隨著生活水平的提高，人的平均壽命更長了，預(yù)計(jì)到2040年，法國人的平均壽命將比現(xiàn)在提高6歲，男性和女性將分別達(dá)到80歲和89歲。壽命的延長意味著對養(yǎng)老金需求的增加，政府在退休方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，法國政府每年要拿出相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值12%的資金用于發(fā)放退休金。法國還存在另外一個令政府無奈的現(xiàn)象，由于社會福利措施“十分完善”，有些人寧愿領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金也不愿意參加工作。盡管法國政府不斷出臺政策鼓勵就業(yè)，然而法國的失業(yè)率并沒有太大改善。這讓政府在收、支兩方面都承擔(dān)著巨大的壓力。［6］法國人60歲的平均退休年齡與鄰國相比都要低，55歲～65歲人口中僅為37.4%的就業(yè)率處于歐洲最低水平［4］。基于上述原因，法國的養(yǎng)老金改革勢在必行。

三、法國養(yǎng)老金改革啟示：中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展

（一）從“碎片化”制度邁向城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度體系，總體上處于過度分割、雜亂無序、漏洞巨大的殘缺狀態(tài)。從實(shí)踐來看，我國不僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休養(yǎng)老制度，各地還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等。這種多種制度并存、過度分割的現(xiàn)實(shí)格局造成了養(yǎng)老保障制度的碎片化現(xiàn)象。不僅如此，各種制度之間的邊界也不清晰，無論是在城市還是鄉(xiāng)村，都存在著巨大漏洞，70%以上的公民沒有被養(yǎng)老保障制度所覆蓋。［7］116-117中國的社會保障制度發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀不可能在短期內(nèi)改變，多元化的制度安排在現(xiàn)階段乃至未來20―30年仍然不可避免，但應(yīng)當(dāng)認(rèn)真汲取國外及國內(nèi)已有的教訓(xùn)，盡可能地防止制度碎片化，整個制度的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)努力從統(tǒng)籌走向統(tǒng)一。即使是基于地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別及群體差距的事實(shí)，在現(xiàn)階段乃至一定時期內(nèi)允許部分社會保障項(xiàng)目采取多元化的制度安排，也應(yīng)當(dāng)確保不同制度之間的可銜接性，為最終實(shí)現(xiàn)制度的統(tǒng)一減少阻力與麻煩。具體而言，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革可分三步走：

第一步：2012年前建立有序組合的多元養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，實(shí)現(xiàn)制度層面的全覆蓋，形成含企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、公職人員養(yǎng)老金制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（對新老農(nóng)保進(jìn)行整合）、農(nóng)村五保供養(yǎng)、城鄉(xiāng)居民老年津貼制度、優(yōu)撫制度等多元制度結(jié)構(gòu)體系；第二步（2013-2020年）：以繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的養(yǎng)老保障體系全面定型、穩(wěn)定，通過逐步歸并形成公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（歸并了農(nóng)村五保供養(yǎng)、計(jì)劃生育保障及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）和城鄉(xiāng)老年人津貼制度等構(gòu)成的“三險(xiǎn)一貼”型制度結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人人較公平地享有養(yǎng)老金及相關(guān)服務(wù)；第三步（2021-2049年）：進(jìn)一步推進(jìn)制度整合，全面提高老年人的生活質(zhì)量。到建國一百周年，我國的養(yǎng)老保障制度將由全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（或國民年金制度）和居民老年津貼制度構(gòu)成，共同覆蓋全體國民，實(shí)現(xiàn)人人享有體面的老年生活。［7］132-139

（二）提高退休年齡：女先男后、小步漸進(jìn)

延長退休年齡是人類預(yù)期壽命延長和人力資本投資年限不斷延長的必然要求，是對人生周期的合理調(diào)整，也是養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展的需要。由于退休年齡延長只能是漸進(jìn)式的，因此，國家需要盡快開始延長退休年齡，在規(guī)范現(xiàn)有退休年齡的基礎(chǔ)上，以2040年實(shí)現(xiàn)男女同齡65歲退休為基本目標(biāo)，進(jìn)行倒逼式的制度安排，女先男后，小步漸進(jìn)，逐步延長勞動者的退休年齡。

第一，女先男后，逐步實(shí)現(xiàn)男女退休同齡?？紤]到目前女性退休年齡大大低于男性退休年齡，需要在一個相對長的周期內(nèi)逐步提高退休年齡，因此，建議遵循女先男后的標(biāo)準(zhǔn)，先從2010年開始提高女性退休年齡，再到2015年前后開始延長男性退休年齡，最終在2040年前實(shí)現(xiàn)男女65歲同齡退休。在延長退休年齡時，還可以允許一定的彈性，適當(dāng)?shù)亟o勞動者尤其是女性勞動者一定的選擇余地。這種根據(jù)現(xiàn)行退休年齡以及延長退休年齡的意愿分群體逐步延長退休年齡的政策，將有利于降低政策實(shí)施阻力，具備可行性。

第二，小步推進(jìn)，逐漸提高退休年齡。由于延長退休年齡不僅會對個人的職業(yè)生涯產(chǎn)生直接影響，而且會影響代際之間的利益調(diào)整，因此，必須遵循小步漸進(jìn)的策略。對于女性職工（干部）而言，假設(shè)從2010年起，退休年齡從50（55）歲延長至2040年的65歲，則每年延長6個月（4個月）即可實(shí)現(xiàn)；對于男性職工而言，假設(shè)從2015年起，從60歲延長至2040年的65歲，則每年延長2個月即可提前實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，具體實(shí)施時還可以考慮前期稍快、后期稍慢的策略。這種小步漸進(jìn)的方式，雖然會使退休年齡延長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程拉長，但能夠?qū)⒀娱L退休年齡對個人的影響降低到最小，符合社會公平原則，進(jìn)而可以降低改革的阻力。

（三）正確處理養(yǎng)老保險(xiǎn)改革眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系

十七屆五中全會著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系、健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展，正確處理人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也應(yīng)當(dāng)注意正確處理社會矛盾，特別是處理好眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。在提供新的養(yǎng)老福利項(xiàng)目時一定注意起點(diǎn)要低，因?yàn)楦＠骄哂袆傂栽鲩L的法則，往往是只能升不能降。所以從現(xiàn)在起就要適度控制福利費(fèi)用的增長，一定要做到量入為出，而不要寅吃卯糧，給將來造成困境。建議盡早建立適度的國民養(yǎng)老戰(zhàn)略儲備基金，防患于未來人口老齡化的風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)的普惠性，同時又要注意養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的適度性和財(cái)務(wù)的可持續(xù)性等等。

（四）鼓勵社會合作參與養(yǎng)老保險(xiǎn)改革

成功的養(yǎng)老金改革需要社會對話及社會伙伴的參與。法國的民主堪稱西歐福利國家的典范，工會力量的強(qiáng)大沒有使養(yǎng)老金的再分配功能受到明顯削弱，而是促使政府更加審慎的對待養(yǎng)老金改革和出臺更加完善的養(yǎng)老金制度。我國是民主集中制的社會主義國家，在完善養(yǎng)老保障制度的過程中,也需要考慮建立聽證會、社會磋商等對話機(jī)制,使社會公眾能夠更充分地了解改革、更積極地支持改革,為改革創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。當(dāng)前，應(yīng)堅(jiān)持全面質(zhì)量管理(TQM-PS)即“顧客導(dǎo)向”、“持續(xù)改進(jìn)”和“全員參與”服務(wù)理念，暢通民眾回應(yīng)渠道，讓政府了解公眾希望的服務(wù)種類、服務(wù)質(zhì)量以及對服務(wù)的滿意程度，通過公示和聽證制度、設(shè)置投訴機(jī)構(gòu)等措施,建立便于公眾參與和反饋意見的信息系統(tǒng)和服務(wù)系統(tǒng)，促進(jìn)政府與公眾在不斷溝通、反饋、評價(jià)中穩(wěn)步推進(jìn)改革。只有如此，才能減少養(yǎng)老金改革的阻力、爭取更多的社會合作與支持。

（五）加快公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革步伐

法國的養(yǎng)老金改革是從私人部門開始的，之后的兩屆政府試圖將改革推廣到公共部門都沒有成功。我國的機(jī)關(guān)事業(yè)單位在人事、財(cái)務(wù)方面的改革較為復(fù)雜多變。近日，有報(bào)道稱2008年國務(wù)院常務(wù)會議推行的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金試點(diǎn)改革已經(jīng)無果而終，并指出：養(yǎng)老金改革目標(biāo)應(yīng)該是縮小機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)三者之間的待遇差距，因此改革要實(shí)行聯(lián)動，沒有聯(lián)動當(dāng)然有阻力；養(yǎng)老金改革不是“甩包袱”，而應(yīng)該使人們利益增大，如果欠缺公平，則自然不被社會認(rèn)同。這說明了我國事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的艱難，改革須慎之又慎。筆者認(rèn)為，一方面機(jī)關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老制度改革應(yīng)該先行，起表率作用，這樣才能真正推動養(yǎng)老制度的改革、體現(xiàn)制度的公平性；另一方面，在改革中我們既要提升企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇（可以公職人員待遇為參照），同時又要保證事業(yè)單位職員、機(jī)關(guān)行政單位公務(wù)員等公職人員的實(shí)際利益不下降。只有如此，才能真正推動養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

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篇3

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,財(cái)務(wù)危機(jī),建制理念,新隱性債務(wù)

當(dāng)前，在全球172個已經(jīng)建立并且運(yùn)行多年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財(cái)務(wù)危機(jī)。而在我國，這一危機(jī)又尤為突出，嚴(yán)重威脅到現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行。如果不能及時應(yīng)對這一危機(jī)，我國當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有流產(chǎn)之虞，并將最終導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度的破產(chǎn)。因此，梳理當(dāng)前危機(jī)成因，找出應(yīng)對措施就成了當(dāng)務(wù)之急。

一、當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)危機(jī)

調(diào)查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養(yǎng)活”1個退休職工，到2050年這個比例預(yù)計(jì)將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?

由勞動和社會保障部法制司、社會保險(xiǎn)研究所和博時基金管理公司共同的《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測算與管理》報(bào)告書中指出，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)正面臨著比較嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風(fēng)險(xiǎn)賠付能力下降以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金陷入危機(jī)的省市正逐漸蔓延和加重等。據(jù)調(diào)查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴(kuò)大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據(jù)專家預(yù)測，統(tǒng)籌基金在未來25年間將出現(xiàn)收不抵支的情況，年均717億元，總?cè)笨?.8萬億元；按現(xiàn)行退休年齡推算，赤字運(yùn)行年限將延長28年，年平均1030億元，總?cè)笨跀U(kuò)大至2.88萬億元。

盡管當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)危機(jī)是全世界養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現(xiàn)實(shí)條件，我國的這一財(cái)務(wù)危機(jī)顯得尤為嚴(yán)重。

二、我國當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)危機(jī)的成因分析

(一)急于求成的制度轉(zhuǎn)軌帶來了超重的歷史債務(wù)。我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的財(cái)務(wù)危機(jī)中，一個主要危機(jī)就是償還歷史債務(wù)的壓力，也就是我們所說的“轉(zhuǎn)制成本”。1995年國務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，標(biāo)志著我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制開始向“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權(quán)益并沒有以養(yǎng)老金形式形成積累，于是就出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)制成本”。這一歷史債務(wù)規(guī)模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統(tǒng)籌基金無法填補(bǔ)這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統(tǒng)籌賬戶擠占個人賬戶資金，實(shí)行個人賬戶的空賬運(yùn)行。這種空賬運(yùn)行就使得統(tǒng)賬結(jié)合的新制度又回歸到本質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。據(jù)專家測算，截止到2002年底，國內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)的個人空賬規(guī)模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當(dāng)期支付缺口將達(dá)到4400多億元，空賬規(guī)模達(dá)14萬億元。

導(dǎo)致這一債務(wù)問題出現(xiàn)的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進(jìn)方式。改革前，由于“”的破壞，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)退化為單位保障，雖然在“”結(jié)束后也出臺了一些恢復(fù)性的制度規(guī)定，但是單位自保的狀態(tài)并沒有改變，還未實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)籌。另外，對于中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統(tǒng)的、由單位負(fù)責(zé)的養(yǎng)老保障現(xiàn)收現(xiàn)付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現(xiàn)實(shí)政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的扎實(shí)準(zhǔn)備與預(yù)案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉(zhuǎn)制成本。

(二)基金征繳不力導(dǎo)致的新債務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實(shí)，這方面的問題主要表現(xiàn)為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導(dǎo)致了“新隱性債務(wù)”。目前我國一些地方對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)采取“優(yōu)惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費(fèi)少、受益多”的財(cái)務(wù)失衡狀態(tài)，“新隱性債務(wù)”正在大面積生成。根據(jù)《深圳特區(qū)報(bào)》的記者調(diào)查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養(yǎng)老金的支付壓力，對個體戶、私營企業(yè)、外資企業(yè)等新經(jīng)濟(jì)組織員工參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“優(yōu)惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養(yǎng)老保險(xiǎn)金。從表面上看，眼前的支付危機(jī)暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)在財(cái)務(wù)上難以達(dá)到平衡，這就形成了“新隱性債務(wù)”。

其二，社會保險(xiǎn)費(fèi)拖欠、拒繳嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳率低，導(dǎo)致供款不足。據(jù)有關(guān)資料顯示，從1993年到1999年因養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率不到位一項(xiàng)，就造成欠收養(yǎng)老基金472億元。據(jù)國家勞動和社會保障部公布的數(shù)字，2001年1月8日全國企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)千萬元以上的有20余家。國務(wù)院體改辦宏觀司2000年5月的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時全國累計(jì)發(fā)生企業(yè)欠繳養(yǎng)老金已達(dá)376億元。另外，參保不繳費(fèi)的情況比較嚴(yán)重，有的省區(qū)高達(dá)20％，全國總計(jì)達(dá)800萬人。

其三，企業(yè)少報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)上繳基數(shù)。按照現(xiàn)行企業(yè)社會保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，職工工資總額是我國社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)。由于我國勞動報(bào)酬非工資化、工資非貨幣化嚴(yán)重以及勞動保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)不夠規(guī)范、準(zhǔn)確和完善，就形成了統(tǒng)計(jì)工資總額大大小于實(shí)際工資總額。另外，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的繳費(fèi)工資總額又少于統(tǒng)計(jì)工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費(fèi)工資總額縮小33％左右。據(jù)北京市社會保險(xiǎn)基金管理中心檢查，1993年漏報(bào)733.6萬元違紀(jì)款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業(yè)漏報(bào)工資總額所造成的。

(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)系數(shù)提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使得老齡化問題尤為嚴(yán)重，并呈現(xiàn)出以下兩個特點(diǎn)：即相對于發(fā)展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發(fā)達(dá)國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進(jìn)入老齡化社會的。所以，我國當(dāng)前面臨的老齡化形勢最為嚴(yán)峻，其對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)平衡的沖擊也最為嚴(yán)重。這種沖擊主要體現(xiàn)在：一是老齡人撫養(yǎng)比②的快速提高使養(yǎng)老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養(yǎng)比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據(jù)推算，今后30年我國老齡人撫養(yǎng)比將繼續(xù)快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現(xiàn)行的個人賬戶積累基金發(fā)放的方式提出了挑戰(zhàn)。個人賬戶養(yǎng)老金現(xiàn)行的支付方式假設(shè)職工退休后平均只活10年，而且制度規(guī)定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔(dān)，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當(dāng)老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補(bǔ)貼、沒有任何結(jié)余的個人養(yǎng)老保險(xiǎn)積累制度顯然也會給國家?guī)砀蟮睦щy。

(四)提前退休帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支剪刀差。由于提前退休現(xiàn)象對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)危機(jī)的主要根源。據(jù)對上海、廣東、山東等13個省、市的調(diào)查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當(dāng)期離退休人員總數(shù)的31.4％，年均支付提前退休的養(yǎng)老金為18.8億元，占當(dāng)期離退休金總額的23.5％。③

允許提前退休主要是出于緩解就業(yè)壓力的目的。其他國家也曾經(jīng)在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業(yè)問題，但后來都被實(shí)踐證明這對解決失業(yè)問題并不是一個有效的方法，卻對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成了極大的侵蝕，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)生危機(jī)。1982年出版的由美國勞工部就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)局就業(yè)與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經(jīng)濟(jì)學(xué)——退休的前景》反對提前退休，他強(qiáng)調(diào)“退休年齡對退休金費(fèi)用有相當(dāng)大的影響。在60歲開始退休，所領(lǐng)退休金的每一美元現(xiàn)值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經(jīng)濟(jì)學(xué)家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經(jīng)濟(jì)學(xué)》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費(fèi)用就要增加50％左右”。

(五)基金投資管理不善，無法滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的剛性調(diào)節(jié)增長的需求。自1992年開始，各地相繼進(jìn)行了兩次養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的改革，導(dǎo)致退休金水平上升。另外，為彌補(bǔ)物價(jià)和工資指數(shù)增長建立的調(diào)整機(jī)制，也極大地提高了養(yǎng)老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養(yǎng)老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調(diào)及國債期限結(jié)構(gòu)影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點(diǎn)為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協(xié)議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠(yuǎn)低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結(jié)余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當(dāng)?shù)膯栴}，擠占、挪用、虛報(bào)、冒領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都比較嚴(yán)重。

三、應(yīng)對當(dāng)前財(cái)務(wù)危機(jī)的政策建議

據(jù)世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累，在近期內(nèi)我國顯然難以做到這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，為緩解因養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付危機(jī)對我國政治改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定所形成的巨大沖擊，我國應(yīng)采取如下的相應(yīng)對策：

(一)轉(zhuǎn)變建制理念，深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，杜絕財(cái)務(wù)危機(jī)的制度根源。

首先，要轉(zhuǎn)變建制理念，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會化。中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)危機(jī)根源還在于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身?，F(xiàn)行制度的建制理念還保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的“大鍋飯”和“社會主義優(yōu)越性”的意識形態(tài)殘余。突出的表現(xiàn)就是政府家長作風(fēng)，包辦一切，管得過多，保得過厚?？v觀當(dāng)今世界，中國恐怕是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率最高的國家，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，基金壓力巨大。同時也給企業(yè)帶來了沉重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，壓制了經(jīng)濟(jì)活力，同時也打壓了企業(yè)年金制度的發(fā)展空間。企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展空間狹窄，又反過來造成對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的依賴和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而產(chǎn)生惡性循環(huán)。養(yǎng)老問題是整個社會的責(zé)任問題，并不是單純的政府責(zé)任。所以，中國要解決當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)危機(jī)，首先要轉(zhuǎn)變建制理念，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率，提高社會和個人在養(yǎng)老方面的責(zé)任。只有這樣，才能為其他層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供發(fā)展的空間，才能減輕企業(yè)繳費(fèi)壓力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力。

其次，變當(dāng)前的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度為“統(tǒng)賬分離”制度。統(tǒng)賬結(jié)合模式下的混賬管理導(dǎo)致了空賬問題，空賬的惡性循環(huán)是本質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付，既有可能導(dǎo)致即期養(yǎng)老金待遇的擴(kuò)張性支付，也無法應(yīng)對老齡化危機(jī)，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實(shí)行“統(tǒng)賬分離”制度，推行個人戶“實(shí)賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經(jīng)濟(jì)效益，使個人賬戶資金能夠名副其實(shí)，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養(yǎng)老金債務(wù)危機(jī)。統(tǒng)賬分離后統(tǒng)籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(chǎn)(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。

(二)改革退休制度，降低當(dāng)期支付規(guī)模。

首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，實(shí)行替代率隨繳費(fèi)年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費(fèi)15年作為“門檻”，繳費(fèi)15年可領(lǐng)取社會平均工資的15％作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，每多繳費(fèi)一年多領(lǐng)1％，如果惡意中斷繳費(fèi)，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。

其次，要適當(dāng)提高退休年齡，實(shí)行彈性退休制度。根據(jù)測算，在我國退休年齡每延長一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據(jù)測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結(jié)果將使2030年和2050年的老年贍養(yǎng)系數(shù)由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現(xiàn)階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規(guī)定于上世紀(jì)50年代初，當(dāng)時我國居民平均預(yù)期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應(yīng)當(dāng)說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據(jù)國際衛(wèi)生組織的調(diào)查，當(dāng)前全世界平均預(yù)期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當(dāng)前的平均預(yù)期壽命已達(dá)到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，我國的退休年齡尚有較大提升空間。

至于提高退休年齡與就業(yè)壓力的相關(guān)性，尚缺乏實(shí)證性研究。即使有相關(guān)，也可以——更應(yīng)該通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及提高教育年限、推動職業(yè)培訓(xùn)等方式加以化解。

(三)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。

首先，加強(qiáng)基金征繳工作。一方面要擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，提高資金來源。擴(kuò)大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護(hù)勞動者合法權(quán)益，穩(wěn)定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業(yè)、港澳臺商企業(yè)、集體企業(yè)、事業(yè)單位、非公有制經(jīng)濟(jì)、自由職業(yè)者等都應(yīng)作為擴(kuò)面的范圍和重點(diǎn)，做到應(yīng)保盡保。在養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳方面，新經(jīng)濟(jì)組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規(guī)范征繳基數(shù)，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)工資基數(shù)逃費(fèi)的情況比較嚴(yán)重，抽樣測算過程中發(fā)現(xiàn)1999年繳費(fèi)工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的平均工資增長了11.6％。根據(jù)全國參保單位繳費(fèi)工資與平均工資的統(tǒng)計(jì)比較，前者比后者也低了10個百分點(diǎn)。如果將參保單位繳費(fèi)工資基數(shù)嚴(yán)格核實(shí)，至少可以使基金增收10％。

其次，拓寬融資渠道。要固化財(cái)政投入機(jī)制，以往政府財(cái)政投入存在很大的隨意性，無法保證穩(wěn)定的基金供應(yīng)。因此，要固化財(cái)政投入。根據(jù)基金缺口測算，財(cái)政應(yīng)每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財(cái)政政策，以保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產(chǎn)變現(xiàn)融資以及債券融資等。

(四)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，增進(jìn)基金安全，促進(jìn)保值增值。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理包括行政管理和營運(yùn)管理?；鹦姓芾硎钦穆毮埽簿褪钦鞴懿块T對基金營運(yùn)實(shí)行監(jiān)管；基金的營運(yùn)管理就是業(yè)務(wù)運(yùn)作管理，包括核定、收繳、會計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理、支付、投資營運(yùn)管理等。為加強(qiáng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，我國應(yīng)盡快統(tǒng)一管理體制，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金行政管理和營運(yùn)管理分開、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)的管理體制，使我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)范化。借鑒國外特別是智利的經(jīng)驗(yàn)，把基金交由多家非政府部門進(jìn)行經(jīng)營并引入競爭機(jī)制不失為一條可取的途徑。

在基金管理中，尤其要加強(qiáng)對個人戶基金的資本化管理運(yùn)營。個人戶的管理應(yīng)是以戶資本化運(yùn)作為核心的一整套制度法規(guī)，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風(fēng)險(xiǎn)防范和金融服務(wù)。根據(jù)我國目前狀況，對養(yǎng)老保險(xiǎn)個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負(fù)責(zé)、互相制約的管理體制，并相應(yīng)建立一套風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度。受托人，由省級以上社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)充當(dāng)；投資管理人，從我國現(xiàn)有專業(yè)基金管理公司或資產(chǎn)管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨(dú)資銀行和股份制商業(yè)銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運(yùn)營可以達(dá)到投資回報(bào)率和風(fēng)險(xiǎn)防范兼顧的目的。

(五)加強(qiáng)社會保險(xiǎn)立法，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會化及可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)看到，上文所提到的導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)的眾多成因中，大都和社會保險(xiǎn)立法不健全有關(guān)，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運(yùn)營問題。同樣，在上文所提到的應(yīng)對危機(jī)的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至整個社會保險(xiǎn)的法制化建設(shè)應(yīng)是重中之重、當(dāng)務(wù)之急。社會保險(xiǎn)法律體系包括：《憲法》；國家立法機(jī)關(guān)通過的法律，如《社會保險(xiǎn)法》；國家行政機(jī)關(guān)頒布的法規(guī)；地方立法、行政機(jī)關(guān)出臺的地方性法規(guī)。對于我國當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，當(dāng)務(wù)之急是制定和出臺《社會保險(xiǎn)法》。

此外，還要不斷地推動養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會化和可持續(xù)性建設(shè)，要著眼于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長期穩(wěn)定，提高政府信用和制度信譽(yù)。

注釋:

①主要是測算方法和條件假設(shè)不同，另外，把這一債務(wù)看作是“轉(zhuǎn)制成本”還是“隱性債務(wù)”，也會導(dǎo)致測算結(jié)果的不同。因?yàn)橄鄬τ陔[性債務(wù),轉(zhuǎn)制成本的計(jì)算彈性要大得多，而隱性債務(wù)的計(jì)算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進(jìn)行了估計(jì)，數(shù)值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。