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【關(guān)鍵詞】 社會保障 經(jīng)濟功能 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)歷了一個不斷形成與發(fā)展的過程。在20世紀五六十年代，由于我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，大多數(shù)農(nóng)村只對鰥、寡、孤、獨的老人實行“五?！闭撸幢３?、保住、保穿、保醫(yī)和保葬制度。這一制度在很長一段時間內(nèi)構(gòu)成了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老的主體。然而，改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟得到很大發(fā)展，農(nóng)民的經(jīng)濟收入有一定的提高，隨之，農(nóng)村養(yǎng)老問題也變得突出。原來的主要以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式在城鎮(zhèn)化、計劃生育、老齡化的沖擊下面臨前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。由于家庭養(yǎng)老功能下降、土地保障難以承擔養(yǎng)老功能，加之我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險比農(nóng)村社會養(yǎng)老保險完善，城鄉(xiāng)在養(yǎng)老方面的差距和不公平的存在，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險逐漸提上日程。

經(jīng)過不同階段的改革和摸索，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一改之前農(nóng)民“自己繳費——自我儲蓄”模式，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)，在支出結(jié)構(gòu)上一改原來的“建立農(nóng)民賬戶”，采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金結(jié)合的支出結(jié)構(gòu)，60歲后農(nóng)民可以享受國家普惠式養(yǎng)老金，在新農(nóng)保“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本建立起來。

二、社會保障的經(jīng)濟學角度洞悉農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的價值與意義

隨著市場經(jīng)濟和我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來越大，這些差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟收入上，還體現(xiàn)在所享受的公共服務和社會保障等社會生活的各個領(lǐng)域。就社會保障體制而言，無論是養(yǎng)老保險還是醫(yī)療保險，我國農(nóng)村和城市受城鄉(xiāng)二元體制的影響，存在著很大的差距，實行著不同的體制。而這些體制帶來的社會矛盾、城鄉(xiāng)不公平等越開越嚴重，所以，在農(nóng)村實行的社會養(yǎng)老保險從社會保障的經(jīng)濟功能角度分析，亦是具有十分重要的作用。

（一）縮小城鄉(xiāng)差距。基尼系數(shù)作為判斷收入分配公平程度的指標，對于衡量一個國家收入分配差距具有重要的參考和指導意義。2012年12月初，西南財經(jīng)大學中國家庭金融調(diào)查在京的報告顯示，2010年中國家庭的基尼系數(shù)為0.61，大大高于0.44的全球平均水平。而我國的收入分配差距最大的便是城鄉(xiāng)差距。然而，在實行了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險后，農(nóng)民只需交少部分的錢便可享受國家財政的普惠式養(yǎng)老金，農(nóng)民的養(yǎng)老問題不僅僅是自己掏腰包，還能享受國家的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼，農(nóng)民根據(jù)自己的收入定期交養(yǎng)老金，而且60歲以上的老人可以免費領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這在相當程度上增加了農(nóng)民的收入，縮小了城鄉(xiāng)收入差距。

（二）調(diào)節(jié)國民收入的分配與再分配。社會保障金來源于國民收入的分配與再分配，并通過稅收或征費或“轉(zhuǎn)移性支付”給予保證，用來分配給需要者和受保障者，因此，通過社會保障資金的征集與社會保障待遇的給付，在不同的受保障對象之間橫向調(diào)節(jié)著收入分配，還在代際之間調(diào)節(jié)著縱向收入分配。通過調(diào)節(jié)分配與再分配，實現(xiàn)橫向的城鄉(xiāng)平衡和縱向的代際之間的平衡。

（三）有效調(diào)節(jié)公平與效率之間的關(guān)系。從國際范圍來看，社會保障制度越健全，意味著國家在維護社會公平方面力度越強，公平與效率之間的關(guān)系也就越和諧。過去，在國家快速發(fā)展經(jīng)濟的同時，犧牲了農(nóng)民很多的利益，加劇了城鄉(xiāng)矛盾和社會的不公平，而通過實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)民享受到了社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，這在一定程度上是對農(nóng)民的一種補償，況且這也是農(nóng)民基本的權(quán)利，這有利于實現(xiàn)社會公平正義。社會保障對公平和效率的合理調(diào)節(jié)更能促進一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會會持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）可以直接促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一方面它的資金的籌集、儲存和分配直接調(diào)節(jié)著農(nóng)民的儲蓄與投資，農(nóng)民在沒有養(yǎng)老的后顧之憂后會增強消費傾向，這就刺激了消費，直接帶動了國民經(jīng)濟的增長，儲蓄資金也會發(fā)生一些變化；另一方面國家可以利用這筆龐大的農(nóng)村養(yǎng)老金參與投融資，使基金保值、增值，還可以投向國家重點項目和基礎(chǔ)設施建設中，滿足公民對公共服務的需求，獲得長遠的收益和回報。

綜上，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，怎樣才能充分利用社會保障在經(jīng)濟領(lǐng)域的有利影響是我們需要繼續(xù)探索的問題。如果制定合理的社會保障制度，便可以促進經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定，相反，一個不適合國情的社會保障制度反而會成為經(jīng)濟發(fā)展的累贅，阻礙國民經(jīng)濟的發(fā)展，擴大社會矛盾。目前，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險依然存在很多的不足，沒能充分發(fā)揮社會保障在經(jīng)濟領(lǐng)域的有益影響。這就需要決策者充分重視農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在經(jīng)濟領(lǐng)域的重要作用，從而形成社會保障與經(jīng)濟發(fā)展相互促進的良性運轉(zhuǎn)模式。

參考文獻

篇2

    社會保障制度是現(xiàn)代國家的一項基本制度,是社會進步和文明的重要標志。完善的社會保障體系,歷來被稱為人民生活的“安全網(wǎng)”、社會運行的“穩(wěn)定器”和收入分配的“調(diào)節(jié)器”,是維護社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障。以OECD國家為例,1980年,社會保障支出占GDP的比重為15.6%,到2007年,這一比重進一步提高至19.2%,可見發(fā)達國家高度重視社會保障的發(fā)展。

    由于社會保障對社會發(fā)展的重要意義,因此有必要建立社會保障的宏觀統(tǒng)計體系來反映社會保障的發(fā)展狀況。社會保障的宏觀統(tǒng)計有兩種方式,一種方式是對社會保障的專題統(tǒng)計,另一種方式是把社會保障納入國民經(jīng)濟的整體核算體系之中進行系統(tǒng)記錄。從統(tǒng)計內(nèi)容來看,社會保障專題統(tǒng)計的內(nèi)容較為全面,既包括社會保障的貨幣量方面(其核心是社會保障基金的收入和支出),也包括社會保障的實物量方面(例如機構(gòu)和覆蓋人群等),相比之下,社會保障核算的內(nèi)容則比較單一,主要體現(xiàn)在社會保障的貨幣量方面。然而,從分析功能來看,社會保障核算卻具有社會保障專題統(tǒng)計所沒有的優(yōu)勢。一方面,社會保障涉及所有經(jīng)濟部門,在國民經(jīng)濟核算體系中記錄各部門與社會保障相關(guān)的收支將有助于分析社會保障對各部門經(jīng)濟行為的影響;另一方面,對社會保障的宏觀核算需要從一般政府部門中對社會保障部門進行單獨識別,以其為樞紐,能夠更加深入地刻畫社會保障部門與其他部門之間的經(jīng)濟聯(lián)系以及社會保障的宏觀運行過程。相比之下,由于社會保障專題統(tǒng)計一般不系統(tǒng)記錄部門之間的社會保障收支往來,因此不具有上述分析功能。由此可見,對于社會保障的宏觀統(tǒng)計建設而言,這兩種統(tǒng)計方式應當是互相補充、互相支持的。

    從中國的統(tǒng)計實踐來看,社會保障專題統(tǒng)計已經(jīng)基本建立起來,雖然還存在一些有待解決的問題[1][2],而社會保障核算則相對滯后。在資金流量表上,沒有單獨設置的社會保障部門;從核算項目來看,與社會保障相關(guān)的只有兩處:一是勞動報酬項下的單位社會保險付款,但是此項目從來都是空白;二是經(jīng)常轉(zhuǎn)移項下的社會保險繳費、社會保險福利和社會補助,雖然有數(shù)據(jù),但是由于沒有區(qū)分社會保障子部門,因此無從看到社會保障與其他部門之間的經(jīng)濟往來,例如政府財政對社會保障的轉(zhuǎn)移支付力度。至于社會保障的分類數(shù)據(jù),當然也是沒有顯示的。如前所述,社會保障核算具有重要的分析功能,中國國民經(jīng)濟核算體系中對此類經(jīng)濟活動不予以反映,不能不說是核算實踐的缺憾。

    事實上,在中國開展社會保障核算已經(jīng)具有了切實的需求。

    一方面,中國的社會保障制度取得了重大發(fā)展,社會保障收支流量規(guī)模日漸龐大,有必要對其加以單獨列示。經(jīng)過30余年的漸進性改革,中國目前已初步建立起國家主導的、全社會各個部分(包括政府、企業(yè)、社團與個人等)共同分擔的國家——社會保障模式,形成了多層次、社會化運行的制度安排,越來越多的城鄉(xiāng)居民受惠于新的社會保障制度[3]。2010年,中國社會保險基金收入和支出分別相當于同年GDP的4.7%和3.7%;財政對社會保險基金的補助占財政總支出的2.6%。而且,隨著社會保障制度改革推向深入,社會保障的有關(guān)流量還會進一步膨脹。顯然,如果如此龐大的經(jīng)濟流量不在國民經(jīng)濟核算體系中加以顯示,會大大降低國民經(jīng)濟核算數(shù)據(jù)的分析功能,從而限制核算數(shù)據(jù)對于宏觀經(jīng)濟政策制定的意義。

    另一方面,為了更好地促進社會保障的發(fā)展,中國從2010年起試行社會保險基金預算[4]。社會保險基金預算將在加強社會保險基金的管理、規(guī)范社會保險基金收支行為、明確政府責任、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有重要作用。社會保險預算需要充分的統(tǒng)計數(shù)據(jù)支持,如果能在國民經(jīng)濟核算體系中單獨列示社會保障的有關(guān)流量,將會為社會保險預算提供重要依據(jù)。因此,進行社會保障核算是社會保險預算的內(nèi)在要求。

    從國際上看,為了服務于社會保障預算以及更普遍的社會政策的需要,不少發(fā)達國家已經(jīng)開始對社會保障進行全面核算。其中比較有代表性的統(tǒng)計體系包括歐盟統(tǒng)計局開發(fā)的歐洲社會保護①綜合統(tǒng)計體系(簡稱ESSPROS)[5]和國際勞工組織建議的社會核算體系(簡稱SAS)[6]。事實上,ESSPROS與SAS從本質(zhì)上看都屬于國民經(jīng)濟核算體系的衛(wèi)星賬戶。當然,由于核算對象更具針對性,因此這兩個體系采用更多樣化的社會保障收支流量分類,從而為政策分析提供更為深入的信息。例如兩個體系都根據(jù)收入性質(zhì)和部門來源對收入進行分類,對支出則根據(jù)功能和類型進行分類,ESSPROS還根據(jù)是否需經(jīng)經(jīng)濟狀況審查對支出進行劃分。社會保障核算的這些國際經(jīng)驗堪為中國社會保障核算所借鑒。

    綜上,本文認為有必要在中國開展社會保障核算。目前,國內(nèi)尚無針對社會保障核算的專門研究,有關(guān)社會保障的核算對象、核算流量以及核算方法等問題都缺乏必要的討論。作為對中國社會保障核算方法的首次研究,本文參照國民經(jīng)濟核算(以下簡稱SNA)[7]的原理與國際社會保障核算的經(jīng)驗,對中國社會保障核算的基本原理進行了較為深入的討論,并基于中國社會保障的實踐提出了具體的核算方法。本文的主要特點是:①所有的討論都是結(jié)合中國社會保障實踐進行的,具有較強的現(xiàn)實可行性;②在對社會保障概念的不同口徑進行比較的基礎(chǔ)上,提出既有國際可比性,又貼近國內(nèi)一般理解的社會保障核算口徑;③建議設立只涉及社會保障收支活動的社會保障部門,此舉可簡化社會保障核算的內(nèi)容,并突出社會保障的核心內(nèi)容;④結(jié)合中國社會保障的實際運行過程,區(qū)分了不同收支流量的核算性質(zhì),尤其是識別了幾種能夠形成資產(chǎn)負債關(guān)系的收支流量,并提出相應的核算方法;⑤結(jié)合中國社會保障制度的特色(即統(tǒng)賬結(jié)合制度與單位負責制),對中國社會保障核算的特有問題加以探討,并給出具體建議。

    二、社會保障核算的對象與內(nèi)容

    (一)社會保障核算的對象

    社會保障是一個具有廣泛含義的概念,其外延在不同的國家和不同的時期有所不同。一般來說,狹義的社會保障被視為社會保險的一種類型②,而廣義的社會保障則在狹義社會保障的基礎(chǔ)上,把社會救助也包括進來③。社會保險與社會救助的關(guān)鍵區(qū)別在于受益人領(lǐng)取社會給付④的條件不同:在社會保險計劃中,受益人領(lǐng)取社會給付要以事先向社會保險計劃繳費為前提;而在社會救助計劃中,受益人社會給付的領(lǐng)取并不以事先繳費為條件。進一步地,社會保險又分為(狹義的)社會保障計劃和其他就業(yè)相關(guān)計劃⑤。其中,社會保障計劃覆蓋全社會或社會上的大部分人群,由政府部門管理并承擔社會給付的支付義務,而其他就業(yè)相關(guān)計劃只覆蓋實施該計劃的企業(yè)雇員,由雇主(或保險公司)管理,并主要由雇主承擔社會給付的支付義務。

    在SNA中采用了狹義社會保障的概念⑥,而對在全球范圍推進社會保障做出巨大貢獻的國際勞工組織則采用廣義社會保障的概念[8]。從中國國內(nèi)對社會保障的理解來看,通常將社會保險、社會救助和社會福利視為中國社會保障體系的主要組成部分[9],此處將此種理解稱為中國口徑Ⅰ。此外,還有一種口徑更寬的理解,認為中國的社會保障體系包括由社會救助、(基本)社會保險和社會福利共同構(gòu)成的基本社會保障體系,以及由企業(yè)年金、慈善事業(yè)和商業(yè)保險等構(gòu)成的補充保障體系[10],此處將此種理解稱為中國口徑Ⅱ?？梢钥吹?在中國關(guān)于社會保障的理解中,社會保險部分對應于狹義社會保障概念,而中國口徑Ⅱ則遠大于國際通行的廣義社會保障。需要注意的是,中國口徑Ⅰ也不等同于國際通行的廣義社會保障,差別在于社會福利部分。所謂社會福利,主要是以經(jīng)濟收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會群體為對象,為他們提供生活供養(yǎng)、殘疾康復和文化教育等福利。與社會保險與社會救助是為了向受益人提供收入保護不同,社會福利向受益人提供的是公共服務。國際勞工組織指出,社會保障具有兩個主要功能,即收入保障和醫(yī)療可得性[7],而公共服務功能一般不被視為社會保障的范疇。在SNA中,社會服務被記錄為政府向住戶的實物社會轉(zhuǎn)移,而不是社會保障。

    本文認為,在中國開展社會保障核算,既要考慮統(tǒng)計數(shù)據(jù)的國際可比性,也要兼顧國內(nèi)對社會保障的一般理解。從上面的分析可知,狹義社會保障概念雖然為SNA所采用,但是不符合中國國內(nèi)的理解,而中國口徑Ⅱ偏大,國際可比性差。相比之下,中國社會保障核算宜采用國際通行的廣義口徑,該口徑既符合國際規(guī)范,也更加接近國內(nèi)的理解,即中國口徑Ⅰ。因此,本文確定的社會保障核算對象為基本社會保險加社會救助,不包含社會福利。

    (二)社會保障核算的部門歸屬

    社會保障活動的涉及面很廣,各個部門(包括非金融公司部門、金融公司部門、政府部門、住戶部門、為住戶服務的非營利機構(gòu)部門)都與其有關(guān)聯(lián)。其中,住戶、企業(yè)和政府單位向社會保障計劃進行繳費,住戶從社會保障計劃獲得給付,政府財政向社會保障計劃進行補貼,為住戶服務的非營利機構(gòu)部門與社會保障計劃互有轉(zhuǎn)移。由此可見,社會保障計劃是社會保障活動的核心單位,各單位的社會保障活動都是通過社會保障計劃完成的。

    所謂社會保障計劃,是指覆蓋全社會或社會的大部分、由政府單位控制的計劃⑦。由此立即可知,由于社會保障計劃是非營利的、且受政府單位控制,因此從其部門歸屬來看,應劃入政府部門。如果社會保障計劃的組織能夠從政府單位的其他活動中分離出來,其資產(chǎn)和負債也可從政府單位中單獨識別,并能獨立從事金融交易,則此類計劃可以被作為單獨的機構(gòu)單位,稱為社會保障基金。

    對于可作為機構(gòu)單位的社會保障基金,SNA建議的政府部門子部門劃分方法有兩種。第一種劃分方法為:中央政府;省級政府;地方政府;社會保障基金。其中,在前三個子部門中都不包含社會保障基金。在此種情況下,社會保障基金的獨立性一目了然。第二種劃分方法為:中央政府;省級政府;地方政府。其中,在三個子部門中分別包含同級的社會保障基金。在此情況下,社會保障基金被隱含在其中,難以直接顯示出來。

篇3

關(guān)鍵詞：社會保障理念／公平社會／底線公平

一 是否建立完善的社會保障體系是好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟的分水嶺

社會保障不僅僅是一項經(jīng)濟制度，它還是并且主要是一項社會制度，社會的基礎(chǔ)建設。社會保障不僅僅是一種經(jīng)濟補償、經(jīng)濟支援。它更是一種社會補償、社會關(guān)懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護：不論他們遇到多大的困難和風險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴。

但是，在我們大力推進社會主義市場經(jīng)濟體制建設的時候，人們注意到了充分認識和高度肯定市場經(jīng)濟的巨大優(yōu)越性，這當然是必要的，卻對社會保障制度的獨立價值和作用強調(diào)不夠，因而對市場經(jīng)濟體制和社會保障制度的關(guān)系認識模糊。就人的需要而言，好的市場經(jīng)濟應該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場經(jīng)濟制度本身難以做到的。市場經(jīng)濟是通過市場機制來實現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，在分配領(lǐng)域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當部分企業(yè)因嚴重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)?？涨暗南聧徍褪I(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權(quán)，進而為實現(xiàn)每個人的發(fā)展權(quán)提供基礎(chǔ)條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會救助制度、實施失業(yè)者職業(yè)技能培訓等措施，保障人的發(fā)展權(quán)利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會保障是實現(xiàn)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要方式。

與市場經(jīng)濟的競爭機制不同。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關(guān)系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護自己生存和發(fā)展的權(quán)利。社會保障就是人們達成的風險共擔、同舟共濟的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻的關(guān)系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經(jīng)濟和法制雖然都是和諧社會的基礎(chǔ)，但都離不開公平契約這個基礎(chǔ)。

就社會發(fā)展而言，好的市場經(jīng)濟應該能夠促進社會穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。這也不能單靠市場機制本身，而要靠市場經(jīng)濟制度和社會保障制度的結(jié)合才能做到。市場機制配置資源的特點是優(yōu)質(zhì)資源向能夠獲得最大效益的方向流動。這些年，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源——青壯勞動力、財力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達地區(qū)集聚，“三農(nóng)”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴大，社會發(fā)展難以平衡。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉(zhuǎn)移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調(diào)節(jié)社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進社會公平，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，社會保障不僅是一種重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。

社會保障制度可以保證社會基本生活水平的穩(wěn)定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補充，當宏觀經(jīng)濟大局、微觀經(jīng)濟態(tài)勢發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風險時，社會保障提供了相對比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復和保持有支付能力需求的適度增長。社會保障制度改善了人們的收入預期，提高了人們的安全感，有利于擴大消費需求，從而減少經(jīng)濟波動對人們的影響，有利于保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

從長遠看，21世紀前20年既是我國全面建設小康社會的機遇期，也是進入老齡社會的風險期。我國是在剛剛進入低水平、不全面的小康社會情況下，迅速跨入老齡社會的發(fā)展中國家。而這一時期又是以獨生子女勞動力為就業(yè)主力軍的階段，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，這都將影響經(jīng)濟發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調(diào)代際分配關(guān)系、當前利益和長遠利益關(guān)系的重要制度，對于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展社會可持續(xù)發(fā)展、保持國家長治久安具有重要意義。

社會保障是相對獨立的社會體制，它包括經(jīng)濟制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運營，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務保障、權(quán)益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單地說社會保障制度是“市場經(jīng)濟體制的重要組成部分”是不夠準確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場經(jīng)濟體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場經(jīng)濟體制”相配套、相適應，但社會保障制度畢竟有自己的獨立體系，不能歸結(jié)為“市場經(jīng)濟體制”。

二 社會保障的首要功能：為社會公平提供制度基礎(chǔ)

中國有13億人口，又是一個發(fā)展中國家，以并不充足的財力解決世界上最龐大人群的社會保障問題，這是一項空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國加強社會保障制度建設的背景，是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，各種社會制度，包括生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、收入分配制度、財稅制度、社會管理體制等等都在發(fā)生重大調(diào)整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經(jīng)常發(fā)生。

在我國，社會保障制度改革和建設的大力推進，確實是與建立社會主義市場經(jīng)濟體制相伴隨的。但這一點并不意味著社會保障必定是依附于市場經(jīng)濟的。事實上，不搞市場經(jīng)濟，也要搞社會保障，但社會保障的獨立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會包袱、增強企業(yè)的市場競爭力才需要搞社會保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會保障。這樣一來，社會保障好像只是為了解決一時的具體問題，它作為一項長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會功能被忽略了。

在財力不足的情況下推進社會保障制度建設，又希望這項制度能夠自我運行，著重考慮經(jīng)濟效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費多的人國家財政和企業(yè)單位給予的補貼也多，而少繳費則少補貼，不繳費則無補貼。這樣一來，在個人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會保障制度不但沒有起它應該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經(jīng)意間助長了差距拉大的趨勢。

長期以來，社會保障考慮的對象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方自行實施了局部的、有限的社會保障以外，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網(wǎng)”的有力保護，但在廣大農(nóng)村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進社會公平的作用，反而在不經(jīng)意間助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢。

社會保障制度有利益的層面，也有價值的層面。它的價值追求本來是為了促進和實現(xiàn)社會公平。如果社會保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經(jīng)濟效益不追求社會效益，它就可能陷在利益的計較中，模糊了方向。實現(xiàn)社會公平是社會保障制度的首要社會功能與核心價值關(guān)懷，因而是這項制度的靈魂。

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［關(guān)鍵詞］歐洲；社會養(yǎng)老保障；彈性機制

［中圖分類號］F323.89［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）27-0040-02

1 歐洲債務比重長期高企國家社會養(yǎng)老保障的共同特征 從來源上講,歐洲債務危機主要是政府財政赤字不斷擴大,并逐年積累,迫使政府不斷靠借債度日而出現(xiàn)的結(jié)果。從過去幾十年的經(jīng)驗來看,自從1970年代歐洲國家經(jīng)濟陷入滯漲之后,其高昂的社會養(yǎng)老保障和福利財政支出便成為政府財政赤字的重要甚至主要來源?？傮w上說來,政府債務長期較高的歐洲國家在社會養(yǎng)老保障和社會福利方面具有在“三高一低”特征,即社會保障和社會福利支出占GDP比重高,養(yǎng)老社會支出占GDP比重高,公共養(yǎng)老金替代率高和養(yǎng)老金再分配功能偏低等特點。

2 社會保障的制度剛性是歐洲社會保障支出的根本原因 可以說,部分歐洲國家政府債務長期在高水平上徘徊源于政府財政收支長期不平衡,而財政收支長期不平衡又是社會保障和福利偏高,特別是由于老年社會保障支出水平偏高的結(jié)果。但關(guān)鍵的問題是,為何這些國家在如此長的時間里(20余年)都難以抑制住社會養(yǎng)老保障和福利支出水平,進而降低其政府財政赤字呢？該問題的答案與社會養(yǎng)老保障制度和福利的剛性等因素密切相關(guān)。所謂社會養(yǎng)老保障剛性是指社會保障項目及其支出水平在經(jīng)濟增長期間快速擴張,但在經(jīng)濟停滯甚至衰退期間,卻不會隨經(jīng)濟收縮而收縮,明顯表現(xiàn)出只增長而難以收縮的剛性特征。政治制度構(gòu)架、快速的人口老齡化、養(yǎng)老金制度設計,以及社會養(yǎng)老保障與勞動力市場僵化、經(jīng)濟增長放緩之間的互動是債務比重長期偏高的歐洲國家社會養(yǎng)老保障制度帶有明顯剛性的主要原因。

3 歐洲社會養(yǎng)老保障模式困境對中國的經(jīng)驗借鑒3.1 再認識歐洲社會保障發(fā)展歷程,重新確立社保建設適當滯后于經(jīng)濟發(fā)展的理念 歐洲國家債務危機的經(jīng)歷說明社會保障制度與經(jīng)濟增長往往難以同步。在經(jīng)濟高速增長時期,政府有財力,民眾又樂意提高社會養(yǎng)老保障待遇,經(jīng)濟增長與社會保障水平提高可以協(xié)調(diào)發(fā)展,但是一旦經(jīng)濟增長放緩和停滯,社會保障待遇水平的增長卻難以及時下降,經(jīng)濟增長與社會保障發(fā)展便失去協(xié)調(diào)。政府債務比重長期高的歐洲國家社會保障支出還表現(xiàn)出一個特點,社會養(yǎng)老金的增長無視于經(jīng)濟發(fā)展乏力和政府財政窘迫的現(xiàn)實,即便是在經(jīng)濟增長趨于緩慢,政府赤字不斷擴大,從而被迫大量舉債的背景下,這些國家的社會養(yǎng)老保障和福利支出仍然高居不下,剛性十足,導致政府債務長期在高位維持。

中國經(jīng)濟不可能永遠高速發(fā)展,總有一天會逐漸放緩,如果在當前經(jīng)濟高速發(fā)展時期就保持經(jīng)濟增長與社會保障制度建設一致,那么,在經(jīng)濟增長放緩之后,社會保障財政必然會出現(xiàn)入不敷出的局面,遂導致政府財政赤字問題。因而,我們需要從整個經(jīng)濟周期來思考經(jīng)濟增長與社會保障制度建設的協(xié)調(diào)問題,在經(jīng)濟高漲時期適當保持社會保障建設適當滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平,進而可以在經(jīng)濟蕭條或衰退時期保持適當協(xié)調(diào),從而保障社會養(yǎng)老保障財政的長期可持續(xù)性。

這就意味著中國還是要堅持生產(chǎn)型特點的社會保障模式,在以經(jīng)濟增長為基本原則來保障民眾社會保障和福利水平持續(xù)提升。反而,如果盲目學習歐洲國家福利模式,在當前經(jīng)濟發(fā)展水平較低的情況下就開始推行社會養(yǎng)老保障建設與經(jīng)濟增長同步,就很有可能陷入歐洲社會養(yǎng)老保障建設陷阱,社會養(yǎng)老保障建設停滯不前,經(jīng)濟增長又長期乏力。具體說來,社會養(yǎng)老待遇水平應該在通貨膨脹與工資增長之間尋找一個合適的平衡,而不應該單純根據(jù)工資增長率來同步調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平。從當前看來,我國近幾年通貨膨脹率增長較快,工資增長也較快,養(yǎng)老金待遇可以適當增長,可以取通貨膨脹和工資增長加權(quán)平均(如2*通貨膨脹率/3+1*工資增長率/3)來確定養(yǎng)老金的增長速度。

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【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；社會保障；新路徑；土地換保障

“十一五”規(guī)劃建設社會主義新農(nóng)村，加快城市化道路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)筑和諧社會，農(nóng)民工群體的社會保障更成為當前急需解決的問題。解決好農(nóng)民工社會保障問題有助于打破中國城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加速社會主義新農(nóng)村的發(fā)展，推進社會主義現(xiàn)代化的進程。

一、農(nóng)民工社會保障的思路

在建立農(nóng)民工社會保障的基本思路上，當前理論界還存在著較大分歧和爭論，目前主要有三種思路：一種是仍然將其劃歸于農(nóng)村社會保障范圍之內(nèi)；一種是將其歸于城鎮(zhèn)社會保障范圍之列；另一種是另起爐灶，推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”。農(nóng)民工的社會保障到底是歸屬城市還是回歸農(nóng)村，還是創(chuàng)新一種新的保障機制，值得我們進一步探討。

實際上農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障或納入城鎮(zhèn)社會保障在實踐上都遇到很多現(xiàn)實阻礙。從農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀分析得知，由于農(nóng)民工雙重的身份性，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的有限性和土地保障功能的虛化及農(nóng)村社會保障緩慢發(fā)展，制約了農(nóng)民工進入農(nóng)村社會保障體系的步伐；另一方面以單位為核心的城鎮(zhèn)社會保障體系，由于城市社會保障機制滯后，企業(yè)因為社會責任弱化導致的用工制度不規(guī)范及作為理性“經(jīng)濟人”的抵觸、以及農(nóng)民工較強的流動性而引起執(zhí)行上的困難、農(nóng)民工在經(jīng)濟收入上的窘迫、自身可支配經(jīng)濟資源的有限性所導致參保的理性規(guī)避等諸多原因，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社保體系在現(xiàn)實可行的條件下依舊困難重重。因此除上述三種思路外還有學者沒有明確提出歸口，積極探討建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。提議應從我國國情出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民工的特點及最迫切的利益需求，優(yōu)先建立農(nóng)民工工傷保險制度和大病統(tǒng)籌醫(yī)療制度，構(gòu)建以最低生活保障為核心的農(nóng)民工社會救助機制，規(guī)范企業(yè)用工制度，建立農(nóng)民工的工資保障制度，抓緊制定有關(guān)農(nóng)民工社會保障方面的法律和法規(guī)，探索適合農(nóng)民工特點的與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度相銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法，依照分類分層保障的原則積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。

從以上分析可以看出，積極地尋求多種路徑來解決農(nóng)民工的社會保障成為大多學者的共識，讓社保對農(nóng)民工來說不再是“鏡中月，水中花”，能真正意義分享到應有的各種社會保障。事實上“農(nóng)民工力爭一只腳踏在收益低、預期確定、保證生存起碼需求的土地保障上，另一只腳踏在收益高些、風險大、非生存起碼需求的非農(nóng)收入上”，[1]農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動，具有雙重收入來源，存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)很特殊：一方面脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸市民化，在城市則可以在非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，另一方面，農(nóng)民工與農(nóng)村仍然保持著千絲萬縷的聯(lián)系，他們在農(nóng)村留有一份土地，在城市謀職的風險性以及社保的嚴重缺失等所導致返鄉(xiāng)的極大可能性，寧愿拋荒也不愿意放棄這惟一的保障，仍把土地作為最后的退路。因此，筆者認為解決農(nóng)民工的社會保障是個循環(huán)漸進的過程，上述幾種解決農(nóng)民工社會保障的思路都忽視了現(xiàn)階段農(nóng)民工怎么從土地這個社會保障向現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的問題研究。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員崔傳義認為研究這個問題是有戰(zhàn)略意義的，這個問題解決得好，會大大有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，有利于城市化、工業(yè)化的實現(xiàn)，有利于全面小康社會的順利建成。

二、“土地換保障”——農(nóng)民工社會保障的新路徑

在《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》規(guī)定中指出，農(nóng)民外出務工期間，所承包土地無力耕種的，可委托代耕或通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，但不能撂荒。農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占土地流轉(zhuǎn)收益。[2]這就給流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)進一步提供了政策依據(jù)。事實上，在國家近年出臺系列減免農(nóng)業(yè)賦稅及加大農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)補貼等有利于農(nóng)民增收的農(nóng)業(yè)政策下，許多農(nóng)民工外出打工，留在家里的土地就委托給親戚鄰友耕種或者轉(zhuǎn)包、出租給其他人，從中取得一筆收益，但收益不多，只是當家用補貼。對經(jīng)濟收入較低的農(nóng)民工來說，覺得有利可圖就將土地出租出去，錢一點是一點，總好過撂荒。那么如何將農(nóng)民工在原屬地的農(nóng)地更好地利用起來，并且將社會保障聯(lián)系起來就是個難題了。國家行政學院社會保障權(quán)威專家龔維斌在“完善社會保障與和諧社會建立”的記者專訪中就提出：“我國社會保障制度建設和發(fā)展既要借鑒國外的經(jīng)驗，也要立足國情，構(gòu)建一個‘低保障，低水平，廣覆蓋，重實效、可持續(xù)’的社會保障機制。充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會在社會保障中的作用，挖掘和利用傳統(tǒng)社會保障資源?！边@就給農(nóng)民工怎么從土地這個社會保障向現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的問題進一步指明了方向。

提倡“土地換保障”制度的學者們都不約而同地把尋求農(nóng)民工社會保障路徑的探索視覺轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在農(nóng)村惟一有較大增值價值和財力功能的就是土地，從開發(fā)和挖掘農(nóng)村傳統(tǒng)的社會保障資源來尋求解決農(nóng)民工社會保障困境的路徑，最終目的為建立針對農(nóng)民工獨特身份和特點的社會保障制度鋪路，從而推進市民化和城鄉(xiāng)一體化進程。“土地換保障”通過土地制度和社會保障制度的創(chuàng)新，填補了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和社會保障制度的空缺，成為一種切實可行的制度安排，是建立農(nóng)民工社會保障的創(chuàng)新路徑，很好的解決了土地社會保障功能的延續(xù)，為農(nóng)民工社會保障的建立提供了啟動資金。農(nóng)民工因為土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，獲得了相應的收益，從此代替土地的社會保障功能和實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換，逐步實現(xiàn)市民化，并且推進了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

三、“土地換保障”方案設計中運行載體的缺失淺析

（一）“土地換保障”方案設計中運行載體的缺失分析

從 “土地換保障”的基本思路和操作步驟來看，“土地換保障”的實質(zhì)或核心是承認農(nóng)民在讓出承包土地或被征用土地的情況下，應當獲得某種補償，并且這種補償應當被用來為其建立社會保障。那么這樣一種用社會保障替代土地保障的方案設計到底有沒有充分現(xiàn)實依據(jù)呢，陳頤同志進行深入研究對農(nóng)民工選擇“土地換保障”這樣一種從土地社會保障向現(xiàn)代社會保障系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的方案設計進一步補充了相關(guān)依據(jù)，論證了“土地換保障”方案設計的可行性。[3]另外，曾詳炎等同志在可操作性上進一步研究，認為在這個制度安排在實際操作中需要注意一些問題，如會遇到初始永佃權(quán)的定價問題，可能出現(xiàn)的侵占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金問題、土地市場評估成本問題、地區(qū)之間地價與社會保障水平不平衡問題以及土地私有化問題等，并且在此基礎(chǔ)上提出了相應對策。[4]然而筆者發(fā)現(xiàn)其中還沒有學者注意到運行載體的缺失問題，在方案設計中提出具體運作辦法時有學者認為，對放棄農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加農(nóng)民工社會保障，并以農(nóng)村土地使用權(quán)折算為一定年數(shù)的個人帳戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到社會保障的平穩(wěn)過渡。[5]另外有學者提出，農(nóng)民工到城鎮(zhèn)就業(yè)或進入城鎮(zhèn)定居而無力耕種土地的時候，讓出其原先承包的土地，由轉(zhuǎn)包者按國家統(tǒng)一標準替轉(zhuǎn)讓者繳納一定數(shù)量的經(jīng)濟補償，使其參加相應的社會保障。當然這部分經(jīng)濟補償也可先交付國家財政，但國家必須做出相應的政策調(diào)整，承諾將這部分農(nóng)民納入城市和相應的社會保障體系。[6]由此可以看出，“土地換保障”整個運行過程中交易中介機構(gòu)的研究是缺失的，有的只是籠統(tǒng)指出由國家責任強制為其納入社會保障，有的直接由土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包者支付農(nóng)民工參保費用。我們知道，農(nóng)民工只在乎現(xiàn)期收入，他們參保的意識非常薄弱。對他們來說，增加他們的收入最為切實，所以他們就可能會同承包者私下商量好將社會保障的提取費用直接轉(zhuǎn)化為貨幣經(jīng)濟補償，這就要求國家賦予有關(guān)監(jiān)督機制的制約。而如果設立國家的監(jiān)督機關(guān)來監(jiān)督承包者從轉(zhuǎn)讓農(nóng)民工土地使用權(quán)獲益中提取農(nóng)民工社會保障費用的行為，則加大了“土地換保障”制度的成本支付，這就提出了在實行“土地換保障”方案中其運作載體的缺失問題，值得我們進一步研究。

（二）“土地換保障”的運行載體——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及由集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)制而來的股份合作社

根據(jù)孫雷、陳波羽中的研究，他們在針對失地農(nóng)民設計的“土地換保障的邏輯框架” 中指出失地農(nóng)民通過放棄土地使用權(quán)獲得經(jīng)濟補償后，一部分由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險，一部分作為失地農(nóng)民的貨幣收入，成為市場人的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一部分則用作對失地農(nóng)民的培訓，使得他們具備向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基本技能。可見這里代表耕地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則成為交易的中介機構(gòu)，作為失地農(nóng)民與征地方交易的中間人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過被征用耕地的交易獲得的收益，用來支持農(nóng)村的基礎(chǔ)設施建設，改善農(nóng)村居民的生活條件。[7]由此可以推廣到 “土地換保障”中針對農(nóng)民工社會保障的建立，引入代表農(nóng)民工土地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為交易中介機構(gòu)。這個思路也符合建設社會主義新農(nóng)村，既要有黨和國家的強力推動，更需要發(fā)揮農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的積極性和主觀能動性的政策精神 。另外筆者認為為避免由村集體包辦，應與現(xiàn)行的中國行政機構(gòu)體制改革和農(nóng)村基層組織建設以及正在農(nóng)村推行村務公開的民主管理制度相配套，特別是農(nóng)村集體組織從農(nóng)民工土地轉(zhuǎn)讓費當中用于社會保障的費用提取應該向村民公開，通過這樣的方式讓農(nóng)民更多地參與和監(jiān)督村里的事務。保證集體經(jīng)濟組織運行應有的效率與公正。

而原有農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)模糊、人格化的出資者主體缺失、決策獨斷、監(jiān)督不善、分配隨意等種種制度性缺陷直接影響到保護集體經(jīng)濟組織及成員利益，研究表明迫切需要從產(chǎn)權(quán)制度改革上破除?，F(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革以村、組為對象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。從轉(zhuǎn)制后的組織形式看，其定位不同，既有股份合作制企業(yè)，也有股份制公司，以及股份合作社。有學者進一步研究，現(xiàn)階段集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的定位，以及轉(zhuǎn)制后的實際功能和作用都與政府行為有直接關(guān)聯(lián)。兩者要在今后的改革和發(fā)展中相互調(diào)適。其中第一條指出轉(zhuǎn)制后的組織功能就與社區(qū)成員的社會保障管理有關(guān)，是按照公共產(chǎn)品供給非歧視性原則，對于集體資產(chǎn)所有者的社會保障成本，政府應給予一定的扶持，并全額承擔“城中村”或“村改居”成員的社會保障費用。[8]另外深入到股份合作制中土地股份合作的研究，土地股份合作的形成是在村委的引導下若干農(nóng)民自愿組織，組成合作社，農(nóng)民將自己的土地使用權(quán)向合作社入股，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營和管理，實行“土地入股，集約經(jīng)營，獨立核算，按股分紅”。其股份合作社在年底取得的收入扣除必要的成本費用后按股分紅，同時合作社按每股每年提取風險基金和發(fā)展基金。農(nóng)民工進城務工，也可以通過股份合作形式將自己在原屬地的土地使用權(quán)向合作社入股，這樣一來他們對土地的承包經(jīng)營權(quán)不僅長期不變，而且還有股權(quán)收益，吃了“定心丸”，也自然安心進城從事二、三產(chǎn)業(yè)。[9]將上述兩個研究成果結(jié)合起來研究，筆者認為可以按照“土地換保障”的思路，通過由集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)制而來的股份合作社在土地與農(nóng)民工的現(xiàn)代社會保障兩者之間架起聯(lián)結(jié)通道，股份合作社在農(nóng)民工向合作社入股期間在按每股每年強制提取風險基金和發(fā)展基金的基礎(chǔ)上強制提取一部分基金作為農(nóng)民工建立現(xiàn)代社會保障的啟動資金，保證其進城后最基本的社會保障。

當然，由于中國各地經(jīng)濟水平不一，這種股份合作的土地流轉(zhuǎn)形式主要出現(xiàn)經(jīng)濟較為發(fā)達，大部分農(nóng)民已轉(zhuǎn)移到從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的沿海地區(qū)和發(fā)達內(nèi)陸地區(qū)，如廣東、江浙、遼寧、山東、湖南等地。而廣大中、西部貧困地區(qū)由于受到地域、經(jīng)濟水平等因素制約了土地的流轉(zhuǎn)，也就很難形成土地股份合作這樣一種土地規(guī)模經(jīng)營方式。因此在考慮原屬地在較為貧困，并且零星分散的小規(guī)模經(jīng)營比較嚴重的中、西部地區(qū)的農(nóng)民工在實施“土地換保障”中架構(gòu)其運行載體時，筆者認為有待于政府(下轉(zhuǎn)第24頁)(上接第22頁)大力扶持農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展，并且政府在其介入的作用成分相對發(fā)達地區(qū)對股份合作社要多一些， 值得我們更深入研究。

參考文獻

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一、社會保障制度的發(fā)展

社會保障制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，其基本內(nèi)涵是，當勞動者因年老、患病、工傷、生育等原因永久地或暫時地、完全地或部分地喪失勞動能力，或者因失業(yè)而喪失工作機會、失去收入來源時，由國家和社會通過法律強制對其提供經(jīng)濟上的援助或補償。同時還包括為處于特殊困難和赤貧狀態(tài)的所有社會成員提供社會幫助和物質(zhì)救濟的各種福利制度。通常把社會保障界定為社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利以及社會互助、個人儲畜積累保障甚至包括住房制度等子系統(tǒng)。

自給自足的自然經(jīng)濟時期，勞動者的風險主要靠以家庭為軸心的家庭成員幫助。商品經(jīng)濟和工業(yè)化社會階段。生產(chǎn)力得到發(fā)展，宗法社會被打破，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變化，階段矛盾日益尖銳，階級力量對比關(guān)系出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，于是在上個世紀末的歐洲首先出現(xiàn)了社會保障制度。這一發(fā)展過程，正如列寧總結(jié)的：“資產(chǎn)階級對工人實行社會保險，完全是資本主義的整個進程決定的改革”。

我國社會保障制度的濫觴，當推1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布。該《條例》經(jīng)過后來的修改完善，比較全面地規(guī)定了職工在生、老、病、死、傷、殘等各種風險下的保障收入標準。在50多年的實施中，對于發(fā)展生產(chǎn)，保障職工基本權(quán)益，保護職工身體健康，解除職工后顧之憂，維護社會安定等都起到了重要作用。

但是，經(jīng)過我國幾十年社會、經(jīng)濟的發(fā)展。特別是以后隨著改革、開放、搞活和經(jīng)濟體制改革。這種按照產(chǎn)品經(jīng)濟、高度計劃、財政統(tǒng)收統(tǒng)支、勞動力統(tǒng)分統(tǒng)配、工資統(tǒng)一規(guī)定的模式設計的制度，已經(jīng)不能適應社會、經(jīng)濟的發(fā)展。從1984年起，我國以社會保險為重點，在管理體制、籌資模式、覆蓋范圍、政策待遇等方面進行了改革，其主要的收效是初步打破了“企業(yè)保險”的格局，保障了國有企業(yè)和大集體企業(yè)職工，特別是離退休人員的生活，為整個社會保障的改革探索了經(jīng)驗。但是這些改革只是局部的改革，還沒有從根本上觸動社會保障的舊體制，因此，現(xiàn)行制度的弊端依然存在。特別是在社會主義計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌定型的關(guān)鍵時期，社會保障的功能還沒有充分發(fā)揮。一定程度上已經(jīng)遲滯了社會主義市場經(jīng)濟體制的啟動和發(fā)展，一種與社會主義市場經(jīng)濟相適應的社會保障體系亟待建立和完善。

二、市場經(jīng)濟的確立呼喚社會保障制度的健全與完善

按照十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的若干問題的決定》，社會主義市場經(jīng)濟體制包括五大體系。即現(xiàn)代企業(yè)制度、市場體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配與社會保障體系、法律體系?？梢姡鐣Ｕ象w系是整個市場經(jīng)濟大廈中至關(guān)重要的一大支柱。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，必須建立一個能適應、保證和促進其有序運行的社會保障制度；推進和深化以建立市場經(jīng)濟體制為目標的各項改革，也必須加強對現(xiàn)行社會保障制度的重構(gòu)和改革。

當前社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，給社會保障制度改革提出了許多新情況、新問題；社會保障制度改革的滯后，又在許多環(huán)節(jié)上與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應。

(一)原有社會保障制度不合理

原有的城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險制度，基本上只在國有企業(yè)范圍內(nèi)實施，且在待遇標準上各地差別較大，而集體企業(yè)。特別是改革開放以來與國有企業(yè)并存發(fā)展起來的大量外資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)和私營企業(yè)以及個體勞動者，卻沒有建立社會保障制度。這種制度的不統(tǒng)一，造成了我國社會保障體系的支離破碎，客觀上剝奪了勞動者平等享受《憲法》規(guī)定的社會保障權(quán)利，限制了勞動力的合理流動和生產(chǎn)要素市場的形成，梗阻了企業(yè)改革中分流富余人員和下崗人員再就業(yè)渠道的暢通。

(二)現(xiàn)有城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險制度的保障能力不強

除養(yǎng)老保險以外，其他社會保險基本上還沒有沖破企業(yè)保障的窠臼。這種狀況一方面使企業(yè)過度負債、冗員過多、停產(chǎn)虧損；另一方面該破產(chǎn)的企業(yè)難以破產(chǎn)，破了產(chǎn)的企業(yè)職工以及下崗富余職工的生活又難以保障，再就業(yè)難以實現(xiàn)，市場經(jīng)濟下優(yōu)勝劣汰機制的環(huán)境條件還沒有形成。

(三)現(xiàn)代企業(yè)制度困難重重

原來的社會保險實際上由企業(yè)負擔職工的經(jīng)濟責任和承擔管理服務職責，企業(yè)辦社會現(xiàn)象嚴重。社會事務負擔十分沉重，這就使得現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立。

(四)社會成員自我保障意識不強

過去的勞動保險待遇標準都是由政府統(tǒng)一制度，被保險者基本不承擔經(jīng)濟責任：企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金積累不足，歷史的包袱依次壓給后人，以往和現(xiàn)在的在職職工養(yǎng)成了依賴國家的心理。但隨著人口老齡化的快速發(fā)展。如不早作改革，終有一天國家、企業(yè)將不堪重負，以致釀成嚴重的社會問題。

(五)尚未建立起配套的保障體系

農(nóng)村人口的養(yǎng)老、醫(yī)療保險尚未找到一個適合中國國情的辦法和途徑，軍人的優(yōu)撫、社會貧困人員的救助、城鎮(zhèn)人口住房問題等還缺乏與其他社會保障項目以及經(jīng)濟發(fā)展的相適應和配套?？梢姡猩鐣Ｕ现贫蓉酱龔倪m應社會主義市場經(jīng)濟的要求出發(fā)，加以健全和完善。

三、完善社會保障制度的相關(guān)建議

當前我國經(jīng)濟體制改革正處于關(guān)鍵時期，社會主義市場經(jīng)濟體制正在啟動和發(fā)展，社會保障制度改革必須進入快車道。社會保障制度改革要緊緊圍繞深化企業(yè)改革、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度這個中心環(huán)節(jié)，充分考慮社會主義市場經(jīng)濟體制下的改革背景和客觀要求，精心謀劃和實施社會保障制度改革。社會保障制度改革的重點應該是社會保險。其中心是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險。在建立和完善社會保障體系的過程中。要堅持以下基本原則和要求：

(一)覆蓋范圍廣泛，保障功能健全

社會保障作為社會的“安全網(wǎng)”，具有保障公民生存。促進社會安全與穩(wěn)定的功能。在當前實施過程中要適應市場經(jīng)濟條件下非國有企業(yè)迅速發(fā)展，多種經(jīng)濟成分并存的要求，并充分考慮我國農(nóng)業(yè)人口眾多的特點，最大限度地將不同群體的勞動者納入社會保障網(wǎng)。

國有企業(yè)、集體企業(yè)及其職工，外資企業(yè)及其中的中方職工，機關(guān)(除國家公務員以外)、事業(yè)單位及其職工，個體工商戶及其幫工都應納入政府統(tǒng)一組織的社會保險。當前結(jié)合失業(yè)、下崗人員再就業(yè)工程的實施，特別要很好地研究失業(yè)、下崗人員從事個體經(jīng)營后，社會保險的銜接問題。國家公務人員可建立單獨的社會保險制度。

農(nóng)村社會保障要體現(xiàn)與城鎮(zhèn)勞動者的差別，不宜照搬城鎮(zhèn)的辦法。鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的從業(yè)人員，目前可歸為農(nóng)村初級社

會保險，以后再逐步與城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老、工傷保險制度并軌。另外，還要注重對城市居民中。生活在貧困線以下群體的救助和軍人及其家屬的社會優(yōu)撫工作。

(二)社會保障待遇水平要與社會生產(chǎn)力水平及各方面的承受能力相適應

現(xiàn)行的社會保障項目水平缺乏國家宏觀調(diào)控和科學確定，有的偏高，背離了經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律；有的偏低，沒有起到保障勞動者基本生活的作用。政府對社會保障的責任既要充分發(fā)揮，同時又不是無限的。作為剛性的基本保障待遇，國家只能保障人們的基本生活需求。有條件的企業(yè)可以舉辦補充養(yǎng)老、醫(yī)療保險，勞動者個人也可以開展個人儲蓄性保險和參加商業(yè)保險。由國家基本保險、企業(yè)補充保險和個人儲蓄保險三個層次，構(gòu)成我國社會保險的三大支柱。

(三)權(quán)利與義務相統(tǒng)一，公平與效率相結(jié)合

這條原則在社會保險項目上要得到充分體現(xiàn)。比如除工傷、生育保險依照法理及國家慣例不應由個人繳費外，其他社會保險項目均應在企業(yè)和勞動者履行了繳費義務的前提下，享有享受社會保險待遇的權(quán)利。社會保險屬于國民收入的再分配。其主導的原則是追求公平。但在我國目前的發(fā)展階段，將激勵機制引入社會保險領(lǐng)域具有特別重要的意義。社會救濟、優(yōu)撫和部分社會福利事業(yè)主要體現(xiàn)公平。由政府供給和組織。符合條件者可以無償享受。社會保險與社會保障其他項目相比具有明顯的效率體現(xiàn)，這主要表現(xiàn)在大部分項目實行國家、企業(yè)、個人三方面負擔費用，做到既保障職工的基本生活，又與個人繳費多少掛鉤。體現(xiàn)多勞多得，激勵職工的勞動積極性。

現(xiàn)行的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等項目實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，以社會統(tǒng)籌方式滿足勞動者最基本的保障需求。以個人賬戶形式體現(xiàn)勞動貢獻，繳費多少不同的勞動者在保障水平上的適當差別。正是效率與公平的結(jié)合。這一機制的引進，有利于擴大社會保險費的來源，鼓勵勞動者多做貢獻，有助于培養(yǎng)勞動者的社會保險意識。

(四)實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范和法制化管理

社會保障制度改革，在局部試點的基礎(chǔ)上，要注重適時總結(jié)經(jīng)驗，形成規(guī)范的制度并及時用法律、法規(guī)的形式予以確立，否則將會影響改革的進程。在社會保障方面，目前亟待統(tǒng)一的：一是基本制度，如養(yǎng)老保險改革方案的全國統(tǒng)一問題、醫(yī)療保險改革模式問題等；二是管理體制的統(tǒng)一，建立全國統(tǒng)一的社會保障管理體制，以避免相互挈肘、相互扯皮的現(xiàn)象；三是業(yè)務流程、技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一。只有這樣，才能使社會保障制度運作有序，有法可依。

(五)實行管理服務社會化

社會主義市場經(jīng)濟體制的機制障礙在于政企不分，企業(yè)辦社會。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就要還企業(yè)高度的自主經(jīng)營權(quán)。將企業(yè)從繁雜的事務中解脫出來。

(六)社會保障制度改革要與其他相關(guān)領(lǐng)域的改革銜接配套

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【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；農(nóng)民工；農(nóng)村社會保障；城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

【文章編號】1007-4309（2013）03-0086-1.5

一、農(nóng)村社會保障體系的內(nèi)涵

農(nóng)村社會保障是整個社會保障體系中的重要組成部分，一般是指國家或社會在農(nóng)村這一特定區(qū)域范圍內(nèi)，為了保證農(nóng)村社會成員個人及其家庭的經(jīng)濟安全和提供必要的福利，通過立法和行政措施而實施的一種公共計劃。但是，目前其覆蓋面極小。我國用于社會保障的財政支出占中央財政總支出的比例較低，而其中大部分資金又用于城市社會保障。國家用于農(nóng)村社會保障的資金只集中在救災、特困戶生活救濟和優(yōu)撫補助上。農(nóng)村社會保障資金短缺成為影響農(nóng)村社會保障制度建設的核心問題。

二、我國農(nóng)村社會保障體系存在的問題

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，農(nóng)村社會保障初步具有向城市社會保障體系對接的趨勢。但由于農(nóng)村社會的復雜性以及長期以來農(nóng)村社會發(fā)展的滯后，目前我國農(nóng)村社會保障還處于縫縫補補的非規(guī)范化、非系統(tǒng)化階段，仍然主要依賴于傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展。這就使得新形勢下農(nóng)村社會保障工作發(fā)展緩慢，并在制度建設方面存在一些突出問題：

家庭及土地保障功能弱化。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快以及整個社會的現(xiàn)代化，家庭社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了小型化和核心化的趨勢，傳統(tǒng)大家庭結(jié)構(gòu)的消解以及農(nóng)村人口老齡化的加劇，人口撫養(yǎng)比例迅速上升，而家庭的收入水平卻并沒有明顯的提高，家庭保障功能出現(xiàn)退化。同時，具有中國特色的“打工經(jīng)濟”，造成農(nóng)村無子女共處、只剩下老年人獨自生活的“空巢家庭”增多，使農(nóng)村養(yǎng)老問題面臨更嚴峻的考驗。另外，土地是農(nóng)村社會的核心要素，隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模不斷擴大，失地農(nóng)民數(shù)量持續(xù)增加，大大降低了土地對農(nóng)民生存發(fā)展的保障能力，導致了土地保障功能的弱化。

農(nóng)村居民老齡化趨勢加劇。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國60歲以上人口已達到1.34億，超過總?cè)丝诘?0%。其中，65歲以上人口1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。目前，全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老齡化問題較為突出。我國人口老齡化的增長速度快于預期，并且以年均3.2%的速度持續(xù)增長。人口老齡化導致社會勞動人口減少、社會負擔加重等一系列問題，客觀上進一步加重了農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。

失地農(nóng)民的社會保障存在諸多問題。在我國農(nóng)村，農(nóng)民沒有退休金，沒有養(yǎng)老保險，其生活保障由其所承包的土地承擔。土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，又是提供農(nóng)民社會保障的基本財產(chǎn)，當農(nóng)民失去土地時，也就失去了這一基本保障。但現(xiàn)階段，大量失地農(nóng)民又未被納入城市三條保障線的救助范圍，他們的生存面臨著極大的威脅。失地農(nóng)民往往面臨著就業(yè)和養(yǎng)老的雙重壓力，主要表現(xiàn)在：失地人口中勞動年齡內(nèi)人口占的比重大，并且農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)普遍較低，轉(zhuǎn)為城市人口后謀生能力受到削弱；由于得到的失地補償只是一種一次性的短期收入，許多農(nóng)民無法正確，或者說有效地使用這筆資金，出現(xiàn)短視的消費行為。

農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，社會保障制度存在明顯缺陷。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村勞動力外出務工人員大約有1.2億人，進城農(nóng)民工約為1億。長期以來他們的權(quán)益得不到保障，其社會保障程度較低。除社會保險外，農(nóng)民工的社會福利也很差，最突出的表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面；在社會救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口。諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。另外，農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保障制度缺乏信任。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為15年，而農(nóng)民工流動頻繁，如果不能實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達到該年限標準。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。

三、完善農(nóng)村社會保障體系的對策

完善社會保障法律制度，加強政府在農(nóng)村社會保障中的主導作用。政府在農(nóng)村社會保障制度建設方面，至少要起到四個作用：一是要通過社會保障制度的建立減少而不是加劇社會的貧富差距，因此，在制度設計方面應當體現(xiàn)出社會共濟性；二是要把眼前利益與長遠利益結(jié)合起來，使社會保障制度的建立有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，對響應國家各項號召的農(nóng)民要實行積極的政策予以支持和保護，對低收入家庭尤其是因病、殘、或缺少勞動力而致貧的家庭實施積極的保障；三是要加強政策設定的科學性和穩(wěn)定性，并積極引導農(nóng)民愛惜權(quán)益、加強自我保護意識。四是利用政府的強制力為農(nóng)村社會保障提供一個完備的法律制度框架。

強化家庭和土地保障功能。國家在加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，增加農(nóng)業(yè)補貼的同時，應加強對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，完善和加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快經(jīng)濟較發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化步伐，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口在短期內(nèi)顯著下降，將仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人納入到農(nóng)村現(xiàn)代社會保障體系，將那些通過賣出土地的農(nóng)民在獲得合理土地收益的情況下納入到城市人口保障體系。農(nóng)村現(xiàn)代社會保障體系的設計應考慮農(nóng)村人口與城市人口社會保障制度的兼容性，避免日后全國統(tǒng)一的社會保障運行機制的偏差與分離。

建立因地因人制宜的社會保障制度。在經(jīng)濟發(fā)展比較快，條件比較好的地區(qū)著手建立比較完善的農(nóng)村社會保障體系，可以采取國家強制的養(yǎng)老保險方式，同時鼓勵農(nóng)民進行自愿儲蓄為補充；在一般農(nóng)村地區(qū)，可將國家強制性的養(yǎng)老保險和強制性的養(yǎng)老儲蓄結(jié)合起來，養(yǎng)老儲蓄作為一種儲蓄不僅比養(yǎng)老保險靈活，而且易于農(nóng)民接受；對于經(jīng)濟條件落后的地區(qū)要把社會保險與救濟、救災工作統(tǒng)一起來，扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰(zhàn)勝災害，脫貧致富的能力。在許多地區(qū)更應該考慮的是建立農(nóng)村最低生活保障制度，保障農(nóng)民得到基本生存

走社會化和家庭化相結(jié)合的道路，建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。針對農(nóng)村“三無”老人，實行農(nóng)村“五保”制度，并對其加以完善；根據(jù)各地經(jīng)濟情況和農(nóng)村老年人的意愿興辦農(nóng)村敬老院，為那些不屬于“五?！惫B(yǎng)之列無法參加家庭養(yǎng)老的老人提供養(yǎng)老支持；對那些有義務而不愿贍養(yǎng)老人的農(nóng)民，政府除在農(nóng)村廣泛開展法制教育和道德宣傳，要制定規(guī)章制度，到期組織贍養(yǎng)的雙方簽訂贍養(yǎng)協(xié)議，明確贍養(yǎng)協(xié)議的范圍、約束，并予以監(jiān)督；鼓勵有條件的地區(qū)農(nóng)民購買商業(yè)養(yǎng)老保險，并予以優(yōu)厚政策。

【參考文獻】

[1]葉建斌.論失地農(nóng)民的社會保障的問題與對策[J].前沿，2005（11）.

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關(guān)鍵詞:土地;土地流轉(zhuǎn);失地農(nóng)民;社會保障

中圖分類號:F301.0文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0053-02

一、問題提出的背景

據(jù)估算,目前中國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達4 000萬～5 000萬,其中有30%左右處于無業(yè)或離崗狀態(tài)。如果按照現(xiàn)行征地制度與經(jīng)濟發(fā)展速度,到2020年,中國的失地農(nóng)民將超過7 800萬人,占現(xiàn)有農(nóng)民數(shù)量的十分之一[1]。土地在中國農(nóng)村仍具有較強的綜合性保障功能,養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障都附著其上。一旦土地經(jīng)營承包權(quán)轉(zhuǎn)讓出去,這些都有了后顧之憂。從各地情況看,失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后,既有別于農(nóng)民,又不同于城市居民;既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一樣的社會保障,處于社會保障的真空地帶,成為一個邊緣群體。中國集體土地承包經(jīng)營責任制素有“口糧田”和“責任田”之分,設定“口糧田”就是為了保障農(nóng)民的基本生活需要,但現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度基本上采取的是“一刀切”的方式――用征地補償替代土地的保障功能。更令人擔憂的是,由于現(xiàn)行流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范、收益分配不盡合理,農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益往往不能落實到農(nóng)民身上,甚至不能滿足農(nóng)民的最低生活保障。

二、土地社會保障職能對土地流轉(zhuǎn)的負面影響

(一)土地的社會保障職能

1.生活保障。雖然當前農(nóng)民謀生的手段和就業(yè)的方式越來越多樣化,但絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源仍依賴于土地的產(chǎn)出,土地的基本產(chǎn)出能力決定了農(nóng)民貧困的界線,也就是說,農(nóng)民擁有土地的多少、肥沃貧瘠程度決定了農(nóng)民能否獲得基本的生活保障。

2.就業(yè)保障。土地還是農(nóng)民的就業(yè)保障,絕大多數(shù)農(nóng)民必須以承包土地作為謀生的手段,失去土地就面臨著失業(yè)危機;對少數(shù)從農(nóng)村流到城市就業(yè)的農(nóng)民,土地還可以成為失業(yè)保障,在他們從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遭受挫折時,可以退而務農(nóng),不至無所事事。

3.養(yǎng)老保障。由于現(xiàn)代化社會養(yǎng)老保險體系在中國廣大農(nóng)村地區(qū)尚未建立,目前大部分農(nóng)村地區(qū)依然保持著以土地為依托的家庭養(yǎng)老方式。邁入老齡的農(nóng)民,如果自己還能勞動,“土地+勞動”就是他們的養(yǎng)老保險。土地作為一種生產(chǎn)生活資料可以由子孫代為耕種,同時養(yǎng)老的重擔也由子孫接過。年邁農(nóng)民也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得部分生存保障。

(二)土地社會保障職能對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負面影響

1.制度層面的制約。(1)均田制(平均分配的土地使用權(quán))的制約?！熬镏啤币话悴扇“磻艋虬慈丝谄骄峙?地塊大小搭配、優(yōu)劣搭配。“均田制”使得農(nóng)戶承包農(nóng)地分散,導致超小規(guī)模的經(jīng)營方式,不利于規(guī)模經(jīng)營,不利于合理耕作以及農(nóng)機化和現(xiàn)代科技的推廣,且過小的規(guī)模在土地流轉(zhuǎn)時往往伴隨著較高的生產(chǎn)成本和交易成本。(2)集體產(chǎn)權(quán)制度的制約。中國農(nóng)村實行集體產(chǎn)權(quán)制度存在許多不完善的地方,主要表現(xiàn)為農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)界定模糊、農(nóng)地的所有者(集體)和使用者(農(nóng)民)之間的責權(quán)利關(guān)系模糊。農(nóng)地的所有者――集體概念抽象,沒有明確的法律界定,主體模糊,產(chǎn)權(quán)代表不明確。農(nóng)民的承包權(quán)是否屬產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)的處置等也無明確界定。不穩(wěn)定的地權(quán)(產(chǎn)權(quán)不明晰)造成的不確定性增加了土地流轉(zhuǎn)時的交易成本。

2.農(nóng)民的心理行為制約。在農(nóng)村,土地具有生活、就業(yè)、養(yǎng)老等多方面的社會保障功能。有些農(nóng)民即使已經(jīng)找到了一份較為穩(wěn)定的工作,但擔心未來政策的多變,為給自己留條后路,也不愿意隨便放棄土地。很多外出經(jīng)商務工的農(nóng)民處理土地的方法是粗放經(jīng)營、撂荒、無償甚至倒貼交給熟人耕種,視需要隨時收回。幾千年來土地的社會保障職能形成了部分農(nóng)民“小農(nóng)經(jīng)濟”意識強,視土地為命根子,離土缺乏安全感等心理,成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?、市場化的長期制約因素。

三、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民失地的原因及失地農(nóng)民的社會保障問題

(一)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民失地的原因分析

土地的流失有兩個主要原因:一是工業(yè)化、城市化的原因,二是政府追逐經(jīng)濟利益的原因[2]。

1.城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展,擴大了非農(nóng)用地。中國自改革開放以來,伴隨著城鎮(zhèn)化的加速,大量土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移至非農(nóng)業(yè)部門,而且農(nóng)地非農(nóng)化的趨勢還在加快,短期內(nèi)可能無法逆轉(zhuǎn)。根據(jù)國土資源部公布的1987―2001年經(jīng)批準的全國非農(nóng)建設占用耕地2 394.6萬畝的數(shù)據(jù),中國實際征占耕地數(shù)約4 420萬畝,已安置的失地農(nóng)民約5 525萬人。2002年以來,按城市化進程和基礎(chǔ)設施建設步伐,每年需征用土地約300萬畝,需安置的失地農(nóng)民約429萬人,到2010年底,被安置的失地農(nóng)民將達到1億 [3]。

2.土地流轉(zhuǎn)中行政管理缺位與執(zhí)法不嚴,流失了一部分土地。一些地方領(lǐng)導對土地管理的法律法規(guī)和制度落實不到位,致使亂占耕地現(xiàn)象的蔓延;甚至以地謀私、以地生財,為大發(fā)土地橫財,違法批地和違法違規(guī)出讓土地。一是以建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的名義占用基本農(nóng)田,變相搞房地產(chǎn)開發(fā);二是以進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和設施農(nóng)業(yè)為名,在基本農(nóng)田內(nèi)建設永久性建筑或進行嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)活動;三是不少地方為了追求政績,樹立形象工程,行政撮合,強迫流轉(zhuǎn),暗箱操作,從中漁利。

(二)土地流轉(zhuǎn)中失地農(nóng)民利益損失的原因

1.土地流轉(zhuǎn)中對失地農(nóng)民的安置不當使農(nóng)民利益受損。在實踐中,征用農(nóng)村集體土地后,對失地農(nóng)民的傳統(tǒng)安置模式主要有貨幣安置、招工安置、留地安置等基本形式。但目前國內(nèi)大多采俗稱“一腳踢”的貨幣安置模式,僅僅給予一次經(jīng)濟補償,對失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會障等問題,則缺乏有效的解決措施[4]。失地農(nóng)民所到的經(jīng)濟補償,依照當?shù)氐奈飪r水平,往往僅夠維持三至四年的基本生活,長遠生計得不到有效保障。許多失地農(nóng)民處于種田無地、上班無崗、低保無份的“三無游民”狀態(tài)。

2.土地流轉(zhuǎn)中利益分配不公平時農(nóng)民利益受損。近年來,土地糾紛正在成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。征地補償費過低是糾紛的主要原因。浙江省一項調(diào)查表明,如果征地成本價是100%,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%～30%,企業(yè)占40%～50%,村級組織占近30%,農(nóng)民僅占5%～10%[5]。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益,大部分被中間商或地方政府所獲取。這種級差地租分配的巨大失衡,極容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿。

3.制度不完善,造成社會保障的缺失。在目前中國的二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中,農(nóng)村社會保障制度普遍尚未建立,失地農(nóng)民失去土地保障享受不到城市居民的最低生活保障。一是作為農(nóng)村剩余勞動力不具有失業(yè)人員的資格,成為“國家、集體、社會”三不管的邊緣群體。二是養(yǎng)老無依靠。農(nóng)民主要是依靠子女養(yǎng)老,但是由于多數(shù)失地農(nóng)民在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性,子女養(yǎng)老也變得艱難了。三是就醫(yī)狀況讓人擔憂。很多農(nóng)民對疾病的態(tài)度是小病拖,大病抗,農(nóng)民無力支付高昂的醫(yī)療費用,是問題的癥結(jié)所在。失地以后,農(nóng)民的經(jīng)濟更為緊張,不敢進醫(yī)院,不敢找醫(yī)生。四是子女入學難。失地農(nóng)民的子女因為沒有城市戶口,入學要交議價費、借讀費,將經(jīng)濟困難的農(nóng)家子弟擋在門外,給失地農(nóng)民造成極大的精神和經(jīng)濟壓力。

四、解決土地流轉(zhuǎn)和失地農(nóng)民社會保障問題的對策與建議

1.弱化土地的社會保障職能。弱化土地保障權(quán)能并不是讓轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民喪失社會保障權(quán),而是要實現(xiàn)保障權(quán)轉(zhuǎn)換。(1)從土地保障轉(zhuǎn)換為社會保障。健全的社會保障體系可以在一定程度上替代土地的社會保障功能,加速土地流轉(zhuǎn)。要加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系,使農(nóng)民離開土地也不再有生存上的后顧之憂。(2)從農(nóng)村保障轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)保障。加快城市化進程,著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),對農(nóng)轉(zhuǎn)非人口要與原城鎮(zhèn)居民享有同等的社會保障,鼓勵農(nóng)民進城落戶,推動農(nóng)民與農(nóng)村的分離。

2.健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟補償機制。要制定合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格和經(jīng)濟補償方案,特別是健全征地過程中的經(jīng)濟補償機制,要適當?shù)靥岣哒鞯氐难a償標準,重構(gòu)土地征用的收益分配比例。土地在非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益是巨大的,征地成本一般是75萬～150萬元/hm2,批租出讓金則通常達到750萬～900萬元/hm2,有的高達1 500萬元/hm2以上。而這一巨額差值大部分被中間商(如房地產(chǎn)開發(fā)商)或地方政府獲取,作為土地所有者和承包者的農(nóng)戶則分文未得[6]。要實現(xiàn)土地的社會保障功能就必須重新分配土地征用收益的比例,提高農(nóng)民的補償標準。

3.建立土地補償長效機制和利益分享機制。征地補償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中獲得的最直接的經(jīng)濟利益,也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。土地對農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能,土地補償金就是失地農(nóng)民的“保命錢”。因此,尋找政府、征地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)點,建立合理的征地補償和利益分享機制,是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。

4.建立就業(yè)扶持機制,增強失地農(nóng)民自我發(fā)展能力。農(nóng)民失去土地后,雖然獲得了一定的經(jīng)濟補償和收益分配,但如果不從根本上解決上班無崗、就業(yè)無門的問題,就難以實現(xiàn)自我發(fā)展。著力培育本地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè),增強城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的能力,通過主導產(chǎn)業(yè)的崛起,帶動新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和配套設施建設,進一步促進城鎮(zhèn)發(fā)展,創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位;同時,政府應大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力;再次,鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè),政府協(xié)調(diào)金融機構(gòu),優(yōu)先提供信貸資金,并在工商、稅收及各項行政事業(yè)性收費等方面給予最大限度的減免,激發(fā)失地農(nóng)民從事個體私營經(jīng)濟的積極性。

參考文獻:

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[2]趙小軍.對土地私有化之批判――兼論農(nóng)村土地的社會保障功能[J].河北法學,2007,(1).

[3]張桂娟.中國城郊社區(qū)失地農(nóng)民安置政策引發(fā)的問題淺析[J].商場現(xiàn)代化,2007,(3).

[4]孔令強,等.構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障機制的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2007,(8).

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關(guān)鍵詞：社會保障卡；優(yōu)勢；問題；政策建議

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0097-02

社會保障卡的全稱是“中華人民共和國社會保障卡”，是由勞動和社會保障部統(tǒng)一規(guī)劃，由各地勞動保障部門面向社會發(fā)行，用于勞動和社會保障各項業(yè)務領(lǐng)域的集成電路卡。它的發(fā)放對象是參與社會保障的人群，其內(nèi)容既包括社會保險，也包括就業(yè)服務，涉及有關(guān)個人社會保障的方方面面。

一、社會保障卡的發(fā)展

早在21世紀初，全國部分地區(qū)已經(jīng)零星開始社會保障一卡通的嘗試。從最初由部分地方政府發(fā)行并在該市通用的職工社會保險證、勞動保障卡，到后來被更多地區(qū)使用的醫(yī)療保障卡，中國在不斷嘗試著用一種融信息收集、識別、交換與共享一體的方式，使社會保險費的收繳和使用便捷化。以深圳市為例，該市很早就開始使用職工社會保險證，在2005年又推廣了全市通用的勞動保障卡，自2008年3月3日起在全市范圍內(nèi)又發(fā)行了具有“一卡多用”和“全國通用”等特點的社會保障卡，替換原深圳市勞動保障卡。

2011年8月30日人力資源和社會保障部和中國人民銀行聯(lián)合了《關(guān)于社會保障卡加載金融功能的通知》，宣告社會保障卡將采用全國統(tǒng)一標準，社會保障號碼按照《社會保險法》的有關(guān)規(guī)定采用公民身份號碼。從此，中國的社會保障卡進入了新的發(fā)展階段，全國統(tǒng)一的社會保障服務體系初步建立。

在未來若干年內(nèi)，中國社會保障卡除了信息記錄與查詢、身份憑證和費用繳納、結(jié)算與領(lǐng)取等基本功能外，還將具有小額金融支付、作為銀行卡使用和金融增值服務等金融功能。這種“一卡通”形式的社會保障卡，將大大方便人們的日常生活。

二、社會保障卡的優(yōu)勢

按照國家“一卡多用，全國通用”的原則，社會保障卡將采用全國統(tǒng)一的標準規(guī)范制作，主要以圍繞勞動和社會保障業(yè)務服務為核心開展醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、生育、失業(yè)等五大社會保險應用。這無疑為主管部門和公民個人都提供了許多便利。

1.方便公民及時地更改個人信息。例如某人突然失業(yè)，其收入來源和金額發(fā)生重大變化，他的社會保險的費率和繳費負擔方式相應要發(fā)生變化，在一定時期內(nèi)還可以領(lǐng)取失業(yè)保險金。在現(xiàn)行分部門管理體系下，他需要到不同的部門進行個人信息修改，不僅要四處奔波，而且各部門的信息更改之間存在時滯，為公民及時享受社會保障帶來不便。實施一卡通后，他只需到當?shù)刂鞴懿块T進行一次記錄更改即可完成分部門管理時若干次才能完成的工作，盡快享受到同自身狀況相匹配的基本社會保障服務。

2.為公民享受社會保障服務提供便利。采用社會保障一卡通形式后，人們只用攜帶一張卡就可以完成身份的認證，無須分門別類使用醫(yī)療保障卡、養(yǎng)老保險證、身份證等多種證件，使人們能夠更加便捷地享受社會保障服務。同時，五大社會保障服務納入統(tǒng)一管理體系，提高了各部門的服務效率，節(jié)省了時間和人力。

3.節(jié)省信息管理系統(tǒng)的建設和維護成本，以及信息采集的人力物力。目前全國社會保障工作由民政、衛(wèi)生、勞動等相關(guān)部門分別管理，各部門根據(jù)各自工作的發(fā)展需要及對信息化的需求情況，紛紛建立起在本系統(tǒng)內(nèi)上下應用的信息管理系統(tǒng)，造成了重復建設和浪費。在建立起全國通用的社會保障信息管理系統(tǒng)、實現(xiàn)信息全國統(tǒng)一管理規(guī)劃之后，既節(jié)省了系統(tǒng)開發(fā)和維護費用，又節(jié)省了采集公民個人信息的人力和物力，同時給經(jīng)辦機構(gòu)和廣大人民帶來了便捷。

4.為各項社會保險費用的征繳和管理節(jié)約成本。將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等不同的社會保障項目納入統(tǒng)一的管理體系中，經(jīng)過核算后每月一次性征繳費用，既可以節(jié)省費用征繳的人力物力，又可以為征繳后的基金管理節(jié)約成本。

5.提高社會保障基金投資運營效率，縮小城鄉(xiāng)差距。目前，各地區(qū)社會保障基金投資運營的回報率不同。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其金融市場較為發(fā)達，社會保障基金的保值增值更為容易，該地區(qū)的居民得到的社會保障福利也有更強大的資金支持；而經(jīng)濟落后地區(qū)，基金的基數(shù)較前者要小，且沒有足夠的投資機會達到保值增值目的，原本征繳上來的社會保障基金常常陷入入不敷出的窘境，進一步擴大了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距、社會保障差距和居民生活水平差距。在目前的分部門管理體系下，還沒有一套完整的制度辦法能夠協(xié)調(diào)這一差距，這必然會影響各地方加入全國統(tǒng)籌的積極性，所以實現(xiàn)社會保障基金的全國管理也是實現(xiàn)社會保障一卡通的必經(jīng)之路。

6.為社會保障全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)創(chuàng)造可能。目前中國靈活就業(yè)的人口數(shù)量和比例呈上升趨勢，他們的勞動關(guān)系、就業(yè)崗位、工作時間和工資收入都具有不確定性，現(xiàn)行的統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)社會保障體系限制了人員的流動，使靈活就業(yè)人群的生活不能得到穩(wěn)定的基本保障。隨著不同地域信息系統(tǒng)的相互聯(lián)通，逐步建立和完善的社會保障信息管理系統(tǒng)可以實現(xiàn)跨地區(qū)查詢，使社會保障關(guān)系能夠順暢地異地接續(xù)和轉(zhuǎn)移，也使得社會保障全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)成為可能。因此，有學者提出，社會保障 “一卡通”形式，正是實現(xiàn)了從“地方糧票”到“全國糧票”的跨越式進步。

三、社會保障卡運行中存在的問題

1.養(yǎng)老保險個人賬戶空賬對社會保障制度公信力存在威脅。1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》提出了養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的具體實施辦法。事實上，這兩個賬戶的不分離導致了個人賬戶的不完全。中國的養(yǎng)老保險個人賬戶一直處于驚人規(guī)模的空賬狀況。開始于2001年的養(yǎng)老保險個人賬戶做實試點雖然已經(jīng)取得了逐步成效，但仍然進展緩慢。直至2009年，養(yǎng)老保險個人賬戶空賬仍然高達1.4萬億。面對這一現(xiàn)實，一旦人口老齡化繼續(xù)擴大到社會不能承受的地步，“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式出現(xiàn)拐點，空賬將極大威脅養(yǎng)老保險乃至整個社會保障制度的公信力，進而阻礙真正意義上社會保障“一卡通”的實現(xiàn)。

2.政府部門和銀行之間協(xié)調(diào)管理復雜。雖然社會保障一卡通方便了居民個人，也方便了政府部門之間的管理和協(xié)調(diào)，提高了效率，但是在政府部門和銀行之間，也即社?？☉霉δ艿墓芾韱挝缓豌y行卡應用功能的管理單位之間，其協(xié)調(diào)和管理仍然比較復雜。比如當某人由于拒不參?；驉阂馇焚M被納入勞動保障黑名單后，其社會保障卡的銀行卡功能并未受限，這樣就失去了對其設置黑名單加以懲戒和限制的意義。并且，當卡丟失后，持卡人要分別跑不同的部門分別掛失不同的應用，也為持卡人帶來了不便。

3.信息泄漏或被盜用的風險加大。由于社會保障卡功能龐大，持卡人個人信息過于集中，信息泄露或被盜取的風險也進一步加大，成為主管部門最需要加大管理力度的方面。雖然社保卡被灌入國家、人保部、所在省三級密匙，幾乎無法被破譯，然而查詢或使用時卻是憑借持卡人的密碼，并非無機可乘。一旦密碼被盜取，持卡人的所有信息均會陷入被冒用或濫用的極大風險之中。

四、完善社會保障卡發(fā)展的政策建議

1.做實養(yǎng)老保險個人賬戶。首先，采取合理的懲罰或獎勵措施，讓地方政府積極主動地同中央政府一起努力做實個人賬戶，解決目前中國養(yǎng)老保險的危機。其次，加快完成現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌的進程，減輕人口老齡化背景下工作人口繳費的負擔。再次，應將統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶分離，明確個人賬戶內(nèi)的資金歸個人所有，杜絕統(tǒng)籌賬戶透支個人賬戶資金的行為。最后，加強對個人賬戶的監(jiān)管力度，推動個人賬戶多元化投資經(jīng)營，達到保值增值目的。

2.建立高質(zhì)量共享型資源數(shù)據(jù)庫，加強信息網(wǎng)絡化建設。一是將現(xiàn)有資源進行徹底清理和重新整合，矯正過時信息、補充欠缺項目，在保證內(nèi)容翔實的同時盡可能地降低信息冗余度。二是建立高內(nèi)聚、低耦合的高質(zhì)量共享型數(shù)據(jù)庫，使其能夠保持維護性和擴展性，方便信息更新和調(diào)用。三是推進該數(shù)據(jù)庫的網(wǎng)絡化建設，盡快實現(xiàn)省、市、縣三級政府部門和銀行業(yè)務聯(lián)網(wǎng)、信息交換和資源共享。

3.規(guī)范社會保障卡的管理，重視網(wǎng)絡安全建設。第一，吸收和培養(yǎng)技術(shù)人才，加強對管理人員的培訓，提高其安全意識，減少操作失誤或因大意造成的安全漏洞。第二，定期對整個系統(tǒng)進行檢查和維護，及時發(fā)現(xiàn)和修復缺陷和隱患，主動防御外來攻擊，防止信息丟失和泄漏。第三，提高管理人員的警惕性，不給犯罪分子以可乘之機。

五、總結(jié)

社會保障卡在全國的推廣普及使用，是中國社會保障工作的進一步發(fā)展和完善。社會保障一卡通的有利于完善社會保障體系，為實現(xiàn)全體公民詳細信息的管理信息化提供了一個更廣闊的平臺，方便了百姓，提高了辦事效率，同時也適應了全國統(tǒng)一勞動力市場和社會保障系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的需要和人員流動的需求，為經(jīng)濟發(fā)展起到了重大的推動作用。然而，它并不是完美的，其運行中仍然存在眾多的隱患，需要有關(guān)部門加以重視和解決。只有這些問題得到順利有效的解決，才能使得社會保障卡發(fā)揮最大的社會效益，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的服務，使中國社會保障事業(yè)得到新的突破和發(fā)展。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞:機會成本;農(nóng)地機會成本;國民經(jīng)濟評價;土地價值功能

土地占用機會成本在公路項目經(jīng)濟評價中具有非常重要的作用,不合理的計量方式將直接影響項目經(jīng)濟評價的合理性。因此,有必要重新構(gòu)建土地機會成本計量模型,提高項目經(jīng)濟評價的合理性,為補償失地農(nóng)民提供合理依據(jù)。

一、土地機會成本的概念

機會成本(opportunitycost)是一個經(jīng)濟學概念。經(jīng)濟學家認為:資源是稀缺的、有限的,把資源用于一種用途就要放棄其他用途。機會成本就是把一種資源投入某一特定用途之后,所放棄的其他用途中能得到的最大利益。

土地機會成本是指在其他條件相同時,把一定量的土地用于某種用途時所放棄的另一種用途所能帶來的利益。假如所放棄的用途有很多種,那么其中所放棄的最高的一種就是土地的機會成本。對于農(nóng)地來講,一般選取其原用途所產(chǎn)生的效益為農(nóng)地用于建設項目時的機會成本。

二、土地機會成本計量公式及存在的問題

(一)計量公式

P=A

其中P為土地效益現(xiàn)值;A為土地在項目開始建設的當年效益現(xiàn)值;i為貼現(xiàn)率;N為項目評價年限;r為效益增長率或產(chǎn)量增長率。

(二)存在的問題

農(nóng)地的自然特性和經(jīng)濟特性使得土地不僅具有生產(chǎn)功能,同時作為一種資產(chǎn)具有增值功能、生態(tài)功能及社會保障功能等。在公路項目建設過程中,由于其顯著的公益特性,傳統(tǒng)的土地機會成本的計量公式只考慮農(nóng)地在改變用途后所放棄的直接經(jīng)濟收益,根據(jù)土地價值理論,農(nóng)地的直接經(jīng)濟產(chǎn)出功能只是土地功能的一部分。因此,常規(guī)的土地機會成本計量所包含的內(nèi)容不夠全面。由于計量內(nèi)容的不全面,用該公式調(diào)整的國民經(jīng)濟費用偏低,對經(jīng)濟凈現(xiàn)值、經(jīng)濟內(nèi)部收益率等反映項目國民經(jīng)濟評價內(nèi)容的指標會產(chǎn)生或拉高或降低影響,進而影響項目的可行性研究工作。

三、基于土地價值功能的土地機會成本的計量

(一)土地的功能與價值

農(nóng)用地功能包括經(jīng)濟生產(chǎn)功能、社會保障功能、社會穩(wěn)定功能、生態(tài)功能及其他功能等。農(nóng)用地的功能決定了農(nóng)用地的價值,因此,農(nóng)用地具有相應的價值,即自然質(zhì)量價值、社會保障價值、社會穩(wěn)定價值、生態(tài)價值和其他價值等。

1、經(jīng)濟生產(chǎn)功能與自然質(zhì)量價值

農(nóng)地是基本的生產(chǎn)資料和勞動對象,具有生產(chǎn)功能,是人類賴以生存的農(nóng)作物汲取營養(yǎng)的主要源泉,是無法替代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。農(nóng)用地的經(jīng)濟生產(chǎn)功能對應自然質(zhì)量價值,是農(nóng)用地在一定的自然條件和技術(shù)條件下,通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動所能獲得的直接經(jīng)濟效益。

2、社會保障功能與社會保障價值

土地對于廣大農(nóng)民來說,是就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保障的可靠手段,是“衣食之源,生存之本”。農(nóng)民有了土地就有了賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ),農(nóng)用地的存在對農(nóng)民具有社會保障作用。土地的不動性和保值增值性使之成為目前農(nóng)民最好的風險保障,農(nóng)地的保障性社會效應主要是生活保障效用、提供就業(yè)效用和醫(yī)療保障效用。農(nóng)地社會保障價值指農(nóng)地本身具有的養(yǎng)育功能、承載功能、蓄積和增值資產(chǎn)功能可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的養(yǎng)老保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障和生活保障的可靠手段。

3、社會穩(wěn)定功能與社會穩(wěn)定價值

農(nóng)用地生產(chǎn)出來的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品,不僅是我們生存的基礎(chǔ),也是工業(yè)、城市發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)用地是關(guān)系到我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題,具有重要的社會穩(wěn)定功能。農(nóng)用地社會穩(wěn)定價值指耕地為社會提供糧食穩(wěn)定作用而產(chǎn)生的社會穩(wěn)定功能所具有的價值。

4、生態(tài)功能與生態(tài)價值

農(nóng)用地的生態(tài)功能主要表現(xiàn)為防止土壤侵蝕、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)微氣候、凈化水質(zhì)、凈化空氣等方面。若農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境遭到破壞則整個生態(tài)系統(tǒng)將失去平衡,造成嚴重的生態(tài)問題。農(nóng)地的生態(tài)功能對應生態(tài)價值,農(nóng)地的生態(tài)價值指農(nóng)地的合理利用能夠改善生態(tài)環(huán)境,促使資源的可持續(xù)利用。

(二)土地機會成本的計量

本文中,農(nóng)地機會成本的計量通過分別計量與農(nóng)地各功能對應的農(nóng)地自然質(zhì)量價值、農(nóng)地社會保障價值、社會穩(wěn)定價值與生態(tài)價值來實現(xiàn)。

1、農(nóng)地自然質(zhì)量價值的計量

本文采用收益還原法計算農(nóng)地的自然質(zhì)量價值。收益還原法的基本思想是:把購買農(nóng)用地作為一種投資,農(nóng)用地能夠通過種植農(nóng)作物等獲取收益,收益的高低直接影響農(nóng)用地的價格,影響到農(nóng)用地發(fā)生用途轉(zhuǎn)變時應給予的補償額。計量公式為:P=×1-其中P為農(nóng)地經(jīng)濟產(chǎn)出價值量化值;a為農(nóng)地年純收益;r為土地還原率;n為土地使用年限。

公路建設項目占用農(nóng)地后,其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出功能將永久喪失。因此,對于農(nóng)地機會成本的考慮,應用無限年期的計算方法,即n∞,因此該公式計算農(nóng)地經(jīng)濟產(chǎn)出價值P1時,該公式可表示為:P=。

2、農(nóng)地社會保障價值P2的計量

計算農(nóng)用地的社會保障價值我們可以參照城鎮(zhèn)社會保障體系來計算,即體現(xiàn)出農(nóng)用地對農(nóng)民的生活、就業(yè)、醫(yī)療等方面的保障價值。

(1)單位農(nóng)地養(yǎng)老保障價格V1的計算。首先測算出各年齡組人均養(yǎng)老保障價格。農(nóng)地社會保障價值中的養(yǎng)老保障價值可用每畝所供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險總額來近似計算。保險費率采用原中保人壽個人養(yǎng)老保險費率。

可按下式計算每人養(yǎng)老保險費躉繳金額:

Yj=(Yjm×Bj+Yjw×Cj)×Mji/Mjo

其中Yj為j年齡組人均養(yǎng)老保障價格;Yjm為j年齡組男性公民保險費躉繳金額基數(shù);Yjw為j年齡組女性公民保險費躉繳金額基數(shù);Bj為j年齡組男性人口占j年齡組總?cè)丝诘谋壤?Cj為女性人口占總?cè)丝诘谋壤?Mji為j年齡組農(nóng)民基本生活費(月保險費領(lǐng)取標準);Mjo為j年齡組月保險費基數(shù)(取100)。

單位農(nóng)地養(yǎng)老保障價格V1計算公式如下:

V1=Yj×每畝所承載的農(nóng)村人口數(shù)×比例系數(shù)=Yj×比例系數(shù)/人均耕地數(shù)量

式中:比例系數(shù)==

(2)單位農(nóng)地醫(yī)療保障價格V2的計算公式如下,比例系數(shù)意義同上。

V2=

(3)單位農(nóng)地就業(yè)保障價格V3的計算公式如下:

V3=

用最低生活保障金乘以時間和比例系數(shù)除以人均耕地數(shù)來計算就業(yè)保障價格,比例系數(shù)意義同上。

(4)每畝農(nóng)用地社會保障價格P2的量化公式如下:

P2=

3、農(nóng)地社會穩(wěn)定價值P3的計量

可以依據(jù)替代原則,采用間接的方法對社會穩(wěn)定功能進行量化。耕地開墾費可以作為社會穩(wěn)定功能的量化值,這是因為耕地開墾費是對占用耕地的價值補償。耕地開墾費的收繳是確保我國耕地總量動態(tài)平衡的經(jīng)濟手段,實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡,是整個社會糧食安全的基礎(chǔ)。對于一般易墾荒地來說,預計開墾后前四年雖有成效,但不明顯,一般從第五年起才開始發(fā)揮效益。因此,考慮形成成熟的土壤肥力的投入因素和開墾前四年的收益損失,設耕地開墾年平均投入水平為T元/畝,產(chǎn)出水平為P元/畝,還原利率取近幾年平均利息率約為R。

則五年開墾耕地投入的折現(xiàn)值為:

V1=T++++

四年收益損失折現(xiàn)值為:

V2=+++

農(nóng)地社會穩(wěn)定價格為P3=V1+V2。隨著土地開發(fā)整理的深入和社會對耕地需求的增加,土地后備資源日益減少,土地開墾難度日益加大,耕地開墾費用將日益增高。

4、生態(tài)價值P4的計量

農(nóng)地生態(tài)價值也叫農(nóng)地環(huán)境價值,指農(nóng)地對景觀生態(tài)系統(tǒng)的功能性價格,包括維護生態(tài)平衡、促使生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)等功能的價格。農(nóng)地被建設項目占用后,不僅意味著土地利用方式、土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)移,而且意味著農(nóng)地資源永久地從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中退出,農(nóng)地資源的喪失,也意味著原生態(tài)功能的消失。農(nóng)用地生態(tài)價值評估是指通過一定的手段,對農(nóng)地生態(tài)(包括組成農(nóng)地生態(tài)的要素、農(nóng)地生態(tài)質(zhì)量)所提供的物品或服務進行定量評估,并以貨幣的形式表現(xiàn)出來。

5、單位農(nóng)地的機會成本P的計算公式為:P=P1+P2+P3+P4

四、結(jié)論

公路建設項目占地機會成本的計量合理與否直接影響到項目經(jīng)濟評價結(jié)果的合理程度,進而影響項目的可行性。由于傳統(tǒng)公路建設項目占地機會成本在測算過程中只考慮土地的直接經(jīng)濟損失,基于土地綜合價值的考慮,本文主張構(gòu)建包括土地全功能的公路建設項目占地機會成本計量模型,該模型可以使得由于項目占地導致的社會及國民經(jīng)濟損失的正確測算趨于合理,可完善項目國民經(jīng)濟評價。同時,由于該計量對項目的負面影響做了更全面的考慮,會直接影響項目國民經(jīng)濟評價的指標。對失地農(nóng)民的補償提高會直接影響項目造價,提高征地補償費用在項目造價中的比例,會對項目財務評價的相關(guān)指標產(chǎn)生直接影響。因此,項目方必須積極探索新的投融資方式。

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