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篇1

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；市場(chǎng)化；對(duì)策；西方各國

中圖分類號(hào)：F290

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2009)33-0141-03

一、公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的理論依據(jù)

20世紀(jì)70年代以來，面對(duì)政府的低效和財(cái)政危機(jī)，西方各國紛紛反思“官僚制”的弊端，進(jìn)而提出了新的公共管理理論，其中，影響最大的是公共選擇理論、治理理論和新公共服務(wù)理論等。

1　公共選擇理論――公共服務(wù)市場(chǎng)化最初的理論依據(jù)。公共選擇理論強(qiáng)調(diào)關(guān)注于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，主張重新界定三者在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的作用，縮小政府直接提供公共服務(wù)的職能，擴(kuò)大市場(chǎng)與社會(huì)的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供，私人企業(yè)、非營利組織、半獨(dú)立的公共企業(yè)也可以提供公共服務(wù)。公共選擇理論為公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展提供了最初的理論依據(jù)。

2　治理理論――公共服務(wù)市場(chǎng)化最直接的理論依據(jù)。20世紀(jì)90年代以來興起的治理理論有機(jī)融合了各種競(jìng)爭(zhēng)性理論，成為了西方學(xué)術(shù)界指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的一種新理念。該理論認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。在此理論指導(dǎo)下，西方各國近年來正在掀起一場(chǎng)以公共服務(wù)市場(chǎng)化、地方政府分權(quán)化和執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主化為特征的行政改革浪潮，其中最核心的主題就是公共服務(wù)市場(chǎng)化。治理理論為實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化提供的理論依據(jù)和理論指導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：政府的職責(zé)是掌舵而非劃槳；政府治理主體的多元化；政府公共服務(wù)以顧客為導(dǎo)向；把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府的公共服務(wù)；對(duì)政府公共服務(wù)產(chǎn)出結(jié)果的高度重視；政府公共服務(wù)市場(chǎng)化是“有限市場(chǎng)化”。治理理論為公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展提供了最直接的理論依據(jù)。

3　新公共服務(wù)理論一公共服務(wù)市場(chǎng)化最根本的理論依據(jù)。新公共服務(wù)理論有七大核心觀點(diǎn)：服務(wù)而非掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)；服務(wù)于公民而不是顧客；責(zé)任并不是單一的；重視人而不只是生產(chǎn)率和超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。

新公共服務(wù)理論的最大貢獻(xiàn)是把市場(chǎng)理念引入公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府壟斷公共服務(wù)的神話。新公共服務(wù)理論將公共產(chǎn)品區(qū)分為兩大類，一類是核心公共產(chǎn)品，只能由政府提供和生產(chǎn)，如國防、外交、國家機(jī)關(guān)管理、警察、國家安全和社會(huì)保障等；另一類是混合公共產(chǎn)品，私人部門與非政府組織也可以參與提供，如基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、交通能源、公共服務(wù)事業(yè)等等。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府應(yīng)該在公共服務(wù)領(lǐng)域借鑒私營部門的管理方法和管理手段，大膽引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，走市場(chǎng)化之路，依靠公共部門和私營部門的通力合作，鼓勵(lì)和支持非政府、非贏利組織積極參與，形成政府、非政府和非贏利組織和私營部門三足鼎立的局面，提高公共服務(wù)的水平，降低成本，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。新公共服務(wù)理論為公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展提供了最根本的理論依據(jù)。

二、西方國家公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)70年代以來，以英國為開端，西方的主要國家成功地進(jìn)行了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大地提高了政府公共服務(wù)的水平。概括起來說，西方國家公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

1　市場(chǎng)化模式有利于實(shí)現(xiàn)政府職能與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合。在公共服務(wù)領(lǐng)域采取市場(chǎng)化的手段和民營化的方式，實(shí)質(zhì)上是引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而能有效降低公共服務(wù)成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)公共資源的優(yōu)化配置；而政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，則又發(fā)揮了政府宏觀管理的作用。因此，市場(chǎng)化取向的公共服務(wù)項(xiàng)目的改革，有效地解決了政府動(dòng)作缺乏效率，而市場(chǎng)動(dòng)作缺乏政府公共支持的問題，從而實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)在職能上的彼此分立和各司其職，效果上的相輔相成與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，真正做到將市場(chǎng)機(jī)制與公共職能有機(jī)結(jié)合。

2　市場(chǎng)化模式有利于轉(zhuǎn)變政府職能和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。西方國家廣泛采用市場(chǎng)化模式達(dá)到政府職能卸載和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的目的。市場(chǎng)化模式理順了政府與市場(chǎng)的職能關(guān)系：政府職能主要在于“掌舵”，而具體“劃槳”職能則由市場(chǎng)完成。民營化、合同外包實(shí)現(xiàn)了部分職能由政府向市場(chǎng)和社會(huì)力量的轉(zhuǎn)移，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能。此外，市場(chǎng)化模式為機(jī)構(gòu)改革指明了方向。在“凡可以由私營部門和非政府組織完成更好的任務(wù)不應(yīng)繼續(xù)保留在公共部門”的思想主導(dǎo)下，西方各國政府開始推行決策與執(zhí)行分開，如英國建立“執(zhí)行局”，美國設(shè)立“法定機(jī)構(gòu)”，把原來由政府部門承擔(dān)的職能，如后勤管理、社區(qū)維護(hù)、咨詢服務(wù)等以合同制形式轉(zhuǎn)包給私人或非政府組織承擔(dān)，這樣政府內(nèi)部可以撤銷從事這些業(yè)務(wù)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，從而大大精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)規(guī)模。

3　市場(chǎng)化模式有利于剝離政府的部分公共服務(wù)職能，節(jié)約行政資源，提高行政效率。隨著社會(huì)事業(yè)的地位凸現(xiàn)，必然使公共服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓展，在這種背景下，政府有限的財(cái)政資金既要加大投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要不斷充實(shí)到公共服務(wù)領(lǐng)域，從而使政府資金的支配與使用壓力加重。因此，剝離政府的部分公共服務(wù)職能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量辦大事、辦難事。與此同時(shí)，一些公共服務(wù)項(xiàng)目采取市場(chǎng)化的手段，對(duì)化解不良資產(chǎn)，卸下財(cái)政包袱也確實(shí)起到了相當(dāng)重要的作用。西方國家公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的大量證據(jù)表明，公共服務(wù)市場(chǎng)化往往能取得比在政府壟斷服務(wù)下更高的生產(chǎn)率。如美國通過合同出租取得了較好的效果，最明顯的效果是擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的財(cái)源及技術(shù)力量、降低成本、提高效率。有關(guān)研究也表明，公營部門提供的服務(wù)成本費(fèi)用，平均比承包商提供的服務(wù)成本費(fèi)用要高35％一95％。

4　市場(chǎng)化模式能擴(kuò)大民主參與，激發(fā)民間活力。從政治民主走向行政民主是民主發(fā)展的一個(gè)新階段。公共服務(wù)市場(chǎng)化是當(dāng)代行政民主的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府通過在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)、社會(huì)力量，實(shí)行多元服務(wù)供給，實(shí)際上是政府向社會(huì)的“權(quán)力返還”和社會(huì)對(duì)行政的參與過程，這一過程本質(zhì)上是民主化的一種表現(xiàn)，從根本上有利于社會(huì)民主進(jìn)程的發(fā)展。公民或是通過直接參與公共服務(wù)供給，或是通過協(xié)商、聽證、公決、質(zhì)詢等形式影響公共決策，不僅能實(shí)現(xiàn)民主化，而且能實(shí)現(xiàn)“無縫隙服務(wù)”，形成政府與民眾的良性互動(dòng)。英國《公民》和加拿大《公共服務(wù)2000》都是提高顧客滿意度，擴(kuò)大民主參與和增強(qiáng)回應(yīng)性的很好例證。

當(dāng)然，西方國家在公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展實(shí)踐中，在市場(chǎng)機(jī)制與公共職能結(jié)合的改革中也暴露出一些問題。因此，我們

在借鑒西方國家公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要結(jié)合中國同情，不可盲目照搬照抄西方國家市場(chǎng)化發(fā)展模式。

三、中國公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，中國在公共服務(wù)市場(chǎng)化方面進(jìn)行了積極的嘗試取得了一些初步成效。主要有以下幾個(gè)方面：一是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資體制方面，逐步放寬了外商以及國內(nèi)民營企業(yè)直接投資基礎(chǔ)項(xiàng)目的限制；二是實(shí)行政企分開，進(jìn)行公司制改造，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；三是在教育、科技、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域部分地引入市場(chǎng)機(jī)制；四是進(jìn)行行政審批制度改革，建立政府采購制度；五是在社區(qū)服務(wù)方面，采用政府購買的方式，委托第三部門提供服務(wù)。目前，中國公共服務(wù)市場(chǎng)化的趨勢(shì)已經(jīng)形成，但是，由于中國政府推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的時(shí)間較短，涉及的領(lǐng)域也較為有限，在一些與人民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然基本實(shí)行壟斷經(jīng)營，市場(chǎng)化份額比較小。在已經(jīng)推行了市場(chǎng)化的領(lǐng)域，又產(chǎn)生了資源的私人壟斷、國有資產(chǎn)流失、公共利益受到忽視，特別是在公共服務(wù)市場(chǎng)化的過程中突出地表現(xiàn)為政府公共責(zé)任缺失、法律制度不健全、第三部門發(fā)展滯后、盲目借鑒西方經(jīng)驗(yàn)等，這些問題的存在，嚴(yán)重地影響了公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量?？傊?，中國公共服務(wù)市場(chǎng)化的深度和廣度還有待進(jìn)一步擴(kuò)展，市場(chǎng)化過程中的問題和障礙也亟待解決。

四、提升中國公共服務(wù)市場(chǎng)化水平的對(duì)策

公共服務(wù)市場(chǎng)化是當(dāng)今世界各國政府改革的主要趨勢(shì)，它是一個(gè)長期的變革過程，因此，即使困難重重，我們也要以開拓創(chuàng)新的態(tài)度來推進(jìn)中國公共服務(wù)市場(chǎng)化水平。本人結(jié)合西方國家市場(chǎng)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)際情況，對(duì)推進(jìn)中國市場(chǎng)化改革提出如下幾點(diǎn)建議：

1　強(qiáng)化公共服務(wù)市場(chǎng)化的政府責(zé)任和市場(chǎng)責(zé)任。一方面，提供公共服務(wù)是政府的主要職責(zé)。公共服務(wù)市場(chǎng)化后，并不等于政府對(duì)公共服務(wù)供給的職責(zé)徹底消失，雖然政府可以把具體的服務(wù)事項(xiàng)以承包或其他方式移交給民間機(jī)構(gòu)去辦，但政府移交的是具體服務(wù)事項(xiàng)的經(jīng)營權(quán)和部分管理權(quán)，而不是所有權(quán)和帶根本性的公共服務(wù)責(zé)任。因此，政府作為委托人必須對(duì)其人(私營部門或第三部門)進(jìn)行監(jiān)督控制，促使承包方以最小的成本實(shí)現(xiàn)約定目標(biāo)，降低風(fēng)險(xiǎn)，并且鼓勵(lì)其創(chuàng)新和提高效率。這是政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。另一方面，公共服務(wù)市場(chǎng)化后，政府和市場(chǎng)并非是“非此即彼”、“此消彼長”的對(duì)抗性關(guān)系，而是一種相互補(bǔ)充的合作態(tài)勢(shì)。所以，應(yīng)把政府手中掌握的資源配置權(quán)利適度還給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的優(yōu)勢(shì)。而政府則對(duì)公共服務(wù)的供給由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)為組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃決策、加強(qiáng)市場(chǎng)的法制建設(shè)及監(jiān)督管理，強(qiáng)化市場(chǎng)責(zé)任，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2　完善公共服務(wù)市場(chǎng)化的法制建設(shè)。只有健全的法律法規(guī)體系才能保障市場(chǎng)化過程的規(guī)范化，便于政府監(jiān)督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場(chǎng)化過程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)因素，防止私營部門弄虛作假和公私勾結(jié)。目前，中國民主監(jiān)督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，也沒有嚴(yán)格的審計(jì)制度，在這種情況下，市場(chǎng)化改革難免出現(xiàn)“暗箱操作”，這樣反而會(huì)增加公共服務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，因此必須盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，如《反壟斷法》等，并建立健全公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，保證信譽(yù)良好、資質(zhì)優(yōu)良、價(jià)格低廉的企業(yè)承包公共服務(wù)項(xiàng)目。總之，政府要通過立法，為公共服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。

3　大力培育市場(chǎng)，促進(jìn)第三部門發(fā)展。有學(xué)者研究指出，“2000年中國經(jīng)濟(jì)的總體市場(chǎng)化程度未超過50％，以此為基數(shù)，到2010年接近60％，2020年達(dá)到70％，成為準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家?！庇纱丝磥?，中國目前的市場(chǎng)化程度并不高，只能在逐步推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的過程中，加大力度培育市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用。另外，西方國家公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，各類非營利組織在社會(huì)公共事務(wù)中有著政府不可替代的重要作用，是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要力量。中國改革開放走到今天，第三部門同政府、企業(yè)共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)治理的三大支柱。中國的第三部門，即非政府組織，其主要價(jià)值取向就在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場(chǎng)和社會(huì)、政府組織內(nèi)部層級(jí)間的各種關(guān)系，改變政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心的格局，通過授權(quán)和分權(quán)，將非政府組織、非營利組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排，引入到公共服務(wù)和公共物品的提供與生產(chǎn)之中，使它們與政府組織共同承擔(dān)起社會(huì)公共事務(wù)管理的責(zé)任。目前中國的第三部門存在著諸多的缺陷和不足。因此，要不斷完善第三部門，為其在注冊(cè)登記、籌措資金、開展活動(dòng)等方面提供幫助，為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的政策環(huán)境。

4　借鑒西方國家公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展模式，選擇符合中國國情的公共服務(wù)市場(chǎng)化范圍和方式。公共服務(wù)市場(chǎng)化雖然是世界各國公共管理改革的普遍趨勢(shì)，但由于國情不同，價(jià)值偏好不同，公共服務(wù)市場(chǎng)化的具體形式在不同國家有不同特點(diǎn)。如英國、新西蘭等國家在傳統(tǒng)上由政府提供公共服務(wù)，且合同主義盛行，因此，這些國家主要采取民營化、合同承包、內(nèi)部市場(chǎng)等方法。在美國，由于很少存在國有企業(yè)，政府一般不直接提供公共服務(wù)，所選擇的市場(chǎng)化方式不同于英國等歐洲國家，主要是放松管制、用者付費(fèi)、產(chǎn)權(quán)交易等。中國和西方國家處在不同的社會(huì)發(fā)展階段，社會(huì)背景也不相同，因此在確定公共服務(wù)市場(chǎng)化的范圍時(shí)，不可能完全照搬照抄西方發(fā)展模式，而應(yīng)該根據(jù)具體國情和不同公共物品的性質(zhì)來確定?；竟卜?wù)如：國防、外交、義務(wù)教育以及突發(fā)事件和緊急情況等，按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，應(yīng)該全部由政府供給。部分具有非競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)和非排他性弱的服務(wù)，如郵電、電信、民航、鐵路服務(wù)等傳統(tǒng)上屬于壟斷，應(yīng)逐漸打破壟斷，國有公共部門可進(jìn)行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主體的參與，同時(shí)政府發(fā)送市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，將一部分公共服務(wù)的供給交給私人部門去完成，在政府的引導(dǎo)下形成一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作。另外，那些具有非競(jìng)爭(zhēng)性弱和非排他性強(qiáng)的服務(wù)，如公共環(huán)境、文體事業(yè)、公共醫(yī)療、公共交通和社會(huì)保障等，則可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)配。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔運(yùn)武，公共事業(yè)管理概論[M]，北京：高等教育出版社，2002。