導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國外城市精細(xì)化管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

我國交通管理工程技術(shù)是在20世紀(jì)70年代才開始引入，開始主要以借鑒國外經(jīng)驗、開展大規(guī)模道路規(guī)劃建設(shè)為主。進入20世紀(jì)80年代，全國各地相繼成立了交通工程學(xué)會，許多大專院校設(shè)立了交通工程專業(yè)，交通工程學(xué)科建設(shè)得到快速發(fā)展[6]。20世紀(jì)90年代，隨著城市“暢通工程”的實施，各大中城市引入了科學(xué)交通管理理念，城市交通組織規(guī)劃得到了重視，各地對城市交通管理工程技術(shù)進行了初步應(yīng)用[7]。在城市道路交通供需矛盾日益突出的情況下，城市交通管理工程技術(shù)的初步應(yīng)用推動了城市交通通行秩序的改善，較好地緩解了城市交通機動化初期的擁擠問題。20世紀(jì)80年代后期，北京、天津、上海等一些大城市引進了英國SCOOT（Split,CycleandOffsetOptimizationTechnique）、澳大利亞SCATS（SydneyCoordinatedAdaptiveTrafficSystem）等城市交通信號控制系統(tǒng)[8]。20世紀(jì)90年代中期，ITS概念進入我國，ITS技術(shù)開始得到開發(fā)、應(yīng)用。在城市交通管理中，注重交通信息采集設(shè)備和交通監(jiān)控設(shè)備等科技設(shè)施的建設(shè)，各地投入大量資金用于城市交通指揮中心建設(shè)?！笆濉逼陂g，科技部將“智能交通系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)和示范”作為重大項目列入國家科技攻關(guān)計劃，并隨著北京奧運會和上海世博會的相繼召開，實施了城市智能交通應(yīng)用示范工程[9]?？梢哉f，我國城市智能交通已從探索階段進入實際開發(fā)和應(yīng)用階段，特別是在硬件建設(shè)方面效果顯著，提升了城市道路交通科技管控的效能（圖2）?？傮w來看，我國城市交通管理工程技術(shù)的發(fā)展早于城市“暢通工程”的實施。在“暢通工程”實施前期，交通管理工程技術(shù)得到了一定程度的深化應(yīng)用，許多大中城市還制定了交通組織規(guī)劃。在“暢通工程”實施的中、后期，各地逐漸形成以科技設(shè)施投入和智能交通技術(shù)應(yīng)用為核心的趨勢或局面，但在交通管理工程技術(shù)的精細(xì)化應(yīng)用方面關(guān)注、投入很不夠，導(dǎo)致城市道路交通系統(tǒng)的基礎(chǔ)功能發(fā)揮有限，道路通行效率未能充分發(fā)揮。

2現(xiàn)階段我國城市交通管理工程技術(shù)應(yīng)用的反思

ITS的概念和技術(shù)在我國的推廣應(yīng)用有效地推動了我國城市交通管理技術(shù)的發(fā)展。但是由于對ITS產(chǎn)生、發(fā)展的理解和研究不夠深入、全面，在推廣其應(yīng)用的同時，忽視了基礎(chǔ)的交通管理工程技術(shù)應(yīng)用發(fā)展的重要性和必要性，甚至可以說對城市交通管理工程技術(shù)發(fā)展的基本規(guī)律尊重不夠，導(dǎo)致城市道路的基礎(chǔ)通行能力未得到有效、充分的發(fā)揮。當(dāng)前我國城市面臨的交通擁堵問題，固然有城市化進程快、機動車發(fā)展迅速、城市規(guī)劃和路網(wǎng)規(guī)劃不合理、公交體系不完善等重要因素作用，但也需要在交通管理工程技術(shù)應(yīng)用上進行深刻的反思。1）交通管理工程技術(shù)應(yīng)用缺少規(guī)劃引導(dǎo)?？v觀近十年來城市交通管理工程技術(shù)的應(yīng)用，雖然取得了一些成績，但是基本上還是技術(shù)引導(dǎo)需求，技術(shù)應(yīng)用經(jīng)歷起伏較大：先是引進國外的交通工程科學(xué)與技術(shù)，開展交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工程技術(shù)初步應(yīng)用；然后，跟隨國外的信息技術(shù)發(fā)展，轉(zhuǎn)向了科技設(shè)施建設(shè)和智能化技術(shù)。結(jié)果導(dǎo)致我國許多大城市在交通硬件建設(shè)方面已達(dá)到國際先進水平，但卻無法發(fā)揮其應(yīng)有的效能，道路通行效率未得到有效提升。其根本原因在于，交通管理工程技術(shù)的發(fā)展缺少綱領(lǐng)性文件和長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致交通管理工程技術(shù)的研究、開發(fā)和應(yīng)用缺乏前瞻性，創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展能力不足；只是盲目追蹤國外的發(fā)展腳步，尚未形成適合我國國情的技術(shù)應(yīng)用體系。2）道路時空資源可挖掘空間較大。城市“暢通工程”的實施改變了許多傳統(tǒng)的城市交通管理理念，城市交通精細(xì)化管理越來越受重視。單向交通、可變車道、禁止左轉(zhuǎn)等管理措施逐步實施，待轉(zhuǎn)區(qū)、導(dǎo)流線、渠化島等渠化方法普遍應(yīng)用，線協(xié)調(diào)控制技術(shù)得到推廣應(yīng)用。但是，一些問題仍然較普遍地存在：路口渠化不精細(xì)，交通標(biāo)志和標(biāo)線不規(guī)范、不協(xié)調(diào)、不連續(xù)；信號配時未根據(jù)交通流量和流向變化及時調(diào)整，盲目使用多相位，感應(yīng)控制鮮有應(yīng)用，非機動車和行人控制考慮得少，造成區(qū)域、干線、節(jié)點的通行效率低下。究其原因在于，交通管理工程技術(shù)應(yīng)用時缺乏專門、細(xì)致的設(shè)計，交通管理工程技術(shù)應(yīng)用精細(xì)化不夠；在路口時空資源挖掘技術(shù)上還處于粗放式應(yīng)用階段，道路時空資源還未得到充分挖掘，并沒有真正做到“寸土必爭、寸秒必爭”的精細(xì)程度，有待于進一步優(yōu)化。3）交通管控系統(tǒng)功能未得到有效發(fā)揮。各地紛紛建設(shè)由交通信息采集設(shè)備和各種管控設(shè)備構(gòu)成的信息采集終端，以及交通信號控制系統(tǒng)、交通誘導(dǎo)系統(tǒng)、交通指揮調(diào)度系統(tǒng)等，這些系統(tǒng)對于交通管理也發(fā)揮了一定的作用。但是，“重建設(shè)、輕應(yīng)用”的傾向較為突出，由于采集設(shè)備種類多樣，數(shù)據(jù)格式和接入不規(guī)范，導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以融合處理，交通流運行態(tài)勢無法準(zhǔn)確獲??；各種管控系統(tǒng)各自獨立，接入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致信號控制系統(tǒng)無法互聯(lián)互通，動態(tài)交通誘導(dǎo)缺少實時信息支持，實時指揮調(diào)度無法實現(xiàn)。上述問題的內(nèi)在原因在于，信息采集終端和管控系統(tǒng)還未實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化；缺少對系統(tǒng)的功能要求和測試驗證；在平臺架構(gòu)設(shè)計時，沒有根據(jù)管控需求而盲目設(shè)置系統(tǒng)，導(dǎo)致出現(xiàn)系統(tǒng)不兼容、無法進行協(xié)控等問題，影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。4）交通管理工程技術(shù)缺少深入的研究和相應(yīng)的專業(yè)人才支撐。近年來，有關(guān)城市交通管理的理論方法和工程技術(shù)研究較多，成果也頗為豐富，特別是隨著“暢通工程”的開展，各地也涌現(xiàn)了一些應(yīng)用案例。但是，現(xiàn)有大部分研究的針對性、實用性和可操作性不強，對交通管理工程技術(shù)的應(yīng)用條件、范圍及不同類型路口的實際應(yīng)用方案等缺乏系統(tǒng)、深入的研究、開發(fā)，仍未真正形成能指導(dǎo)一線交通管理人員的實用技術(shù)規(guī)范，缺少典型示范工程的引領(lǐng)和適合我國交通流特性的指導(dǎo)手冊。而且，交通管理工程專業(yè)人才匱乏，實踐中還大多依靠經(jīng)驗式管理的傳統(tǒng)手段。國外“工程案例+指導(dǎo)手冊+專業(yè)人才”的模式值得借鑒，我們需要典型示范工程的引領(lǐng)，同時也需要制定指導(dǎo)手冊，開發(fā)輔助軟件，并配套大量的交警培訓(xùn)服務(wù)，吸引一批專業(yè)技術(shù)人才充實到交通管理隊伍中，提高實戰(zhàn)能力。5）交通管理工程技術(shù)咨詢行業(yè)發(fā)展有待規(guī)范。國外在城市交通管理工程技術(shù)應(yīng)用的實踐中，培育了交通咨詢設(shè)計行業(yè)，城市總體規(guī)劃、路網(wǎng)交通規(guī)劃和城市交通咨詢同時平行地進行，而且往往交通技術(shù)咨詢公司與城市規(guī)劃咨詢公司及其他咨詢公司，共同組成項目“聯(lián)合體”進行合作，為政府開展研究、編制方案、制定戰(zhàn)略和提出策略建議。近年來國內(nèi)城市總體規(guī)劃和交通規(guī)劃的發(fā)展有目共睹，據(jù)統(tǒng)計，城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃合同額已由10年前的3.72億元增長到現(xiàn)在的93.2億元，10年間增長了25倍[10]。但是，與國內(nèi)外城市總體規(guī)劃和路網(wǎng)交通規(guī)劃咨詢行業(yè)相比，目前國內(nèi)的交通管理工程技術(shù)咨詢行業(yè)仍然處于無序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，做規(guī)劃的多，做設(shè)計的少，宏觀規(guī)劃與微觀設(shè)計不匹配、不協(xié)調(diào)；缺少配套環(huán)境和行業(yè)規(guī)范，咨詢收費也缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；未能與城市總體規(guī)劃和路網(wǎng)交通規(guī)劃同步發(fā)展，結(jié)合也不緊密。城市交通管理工程技術(shù)咨詢行業(yè)并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用，亟待進一步規(guī)范。

3對我國城市交通管理工程技術(shù)下一步發(fā)展的思考

篇2

摘要：受經(jīng)濟社會高速發(fā)展與城市規(guī)模的迅速擴大、機動車數(shù)量急劇增多等影響，空氣霧霾對環(huán)境造成極大的影響，道路擁堵等給市民的生活、工作帶來諸多的不便，不僅增加了社會成本，也阻礙了城市的持續(xù)健康發(fā)展。鑒于城市公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保等諸多優(yōu)點，國務(wù)院明確提出“實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”。公交導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略，是國外大城市引導(dǎo)城市空間合理生長、治霾治堵最重要的方法之一。如何通過價格杠桿引導(dǎo)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，已成為城市經(jīng)濟社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞 ：公共交通；價格杠桿；城市發(fā)展

一、國外城市公共交通價格管理經(jīng)驗

國外發(fā)達(dá)國家在城市空間發(fā)展的進程中，大多經(jīng)歷了“私人汽車膨脹道路擁擠阻塞重視發(fā)展公共交通”的發(fā)展歷程。在吸取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，公交優(yōu)先戰(zhàn)略由法國率先提出，發(fā)揮價格杠桿作用是許多國家普遍采用的重要手段。

1.統(tǒng)一協(xié)調(diào)的收費系統(tǒng)

城市公共交通包括地鐵、公交車和輕軌交通等。比如，巴黎的公交系統(tǒng)主要由市內(nèi)地鐵、郊區(qū)地鐵（也稱郊區(qū)列車）和公共汽車組成，它們在巴黎及其周邊地區(qū)織成一張龐大的交通網(wǎng)。這三大公交系統(tǒng)由巴黎獨立運輸公司統(tǒng)一管理。盡管車票價格根據(jù)不同區(qū)域有所不同，但同一區(qū)域內(nèi)的車票相互通用，公交車票和地鐵票是同一種票，憑票不僅能乘坐市區(qū)地鐵和公交車，還可乘坐郊區(qū)地鐵。巴黎市郊間的流動人口中有60%使用公交工具。紐約市地鐵和公共汽車同屬公交局管理，兩種交通工具聯(lián)運，票價相同。

2.覆蓋廣泛的票價優(yōu)惠體系

為鼓勵公眾更多地選擇公共交通出行，國外先進城市設(shè)計出各種不同的票種和票價，大范圍的讓利于民。例如，按時間劃分的日票、周末票、周票、月票和年票；按年齡劃分的兒童票、學(xué)生票、成人票和老人票；按人數(shù)劃分的個人票、家庭票和團體票等等。法國巴黎市針對旅游者推出日票、兩日票、三日票、五日票等；美國紐約市地鐵普通卡提供“買十送一”的優(yōu)惠，后繼充值也享受同樣的優(yōu)惠，月卡、周卡和日卡不限乘車次數(shù)。

3.科學(xué)規(guī)范的補貼機制

發(fā)達(dá)國家先后制定了多種有關(guān)公共交通的法律法規(guī)及稅收政策，并建立起比較完善的公交財政補貼監(jiān)督機制，成本費用評價制度和政策性虧損評估補貼制度，確保了對公交財政補貼的實現(xiàn)和補貼資金的使用效率。美國先后制訂了《城市公共交通法》《城市公共交通扶持法》《綜合地面交通效率法》等一系列法律法規(guī)，為擴大對公共交通的資助提供了法律保障。法國政府依法設(shè)立的公共交通稅，巴黎市區(qū)交通稅率為2.4%，稅收征收后由巴黎交通管理委員會按月分配給公交總公司、國鐵等交通企業(yè)。德國政府為了從資金上保證公交優(yōu)先政策，制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)交通資助法》和《區(qū)域化法》，明確資金使用和分配權(quán)限，德國公共交通業(yè)每年出車近100億輛次，大約86%的德國家庭出行選擇使用的都是公共交通工具。

4.精細(xì)化的停車管理政策

歐洲各個城市中廣泛采用“停車—換乘”模式，在軌道交通所輻射到的郊區(qū)和衛(wèi)星城的各個站點附近，設(shè)有精心設(shè)計、與站點銜接良好的停車設(shè)施，采用低廉的停車收費政策引導(dǎo)城市外圍地區(qū)的居民在進入城區(qū)前進行交通方式轉(zhuǎn)換。英國倫敦20世紀(jì)70年代啟動了“停車再乘車”計劃。與此同時，運用差別化停車收費政策，調(diào)節(jié)進入市中心的車流量。比如，在紐約市區(qū)，停車區(qū)域主要分為路邊停車位和停車場兩大類。路邊停車是紐約市政府設(shè)立和管理的，收費相對較低，對停車地點、時段、時限和收費標(biāo)準(zhǔn)，都做了嚴(yán)格的規(guī)定，供開車人短時間停車使用。通常最多可以停兩個小時，超時將面臨罰單。而停車場大多是公司經(jīng)營的，定價完全根據(jù)市場需求來決定，收費相對較高，每小時收費從十幾美元到20多美元不等。此外，停車場還開通了網(wǎng)上預(yù)訂停車位服務(wù)，引導(dǎo)司機駕車直接停入，在客觀上減少了街道上的車流量和對空氣的污染。

二、國內(nèi)城市公共交通價格管理情況

目前，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的理念在我國已經(jīng)深入人心，得到方方面面的認(rèn)同。全國各地在充分發(fā)揮價格杠桿作用，促進公交優(yōu)先發(fā)展方面做出了一些有益的探索，取得了一些效果。比如，北京市制定了《交通發(fā)展綱要》，明確了公共交通的社會公益性定位，實行的是公交低票價政策；上海市對公交企業(yè)建立了嚴(yán)格、規(guī)范的成本費用審計與評價制度，合理界定和補貼政策性虧損；深圳市推進了各種公共交通方式的統(tǒng)一收費和統(tǒng)一結(jié)算；南京市實行了公交換乘優(yōu)惠政策等等。但由于受城市公共交通涉及面廣，受制約性強，歷史遺留問題多，法律法規(guī)不健全等因素的影響，當(dāng)前我國的公共交通價格管理體系仍有待于進一步完善。

1.公交補貼機制的規(guī)范性有待加強在國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》中，明確規(guī)定了公共交通的社會公益性。城市公交企業(yè)因價格限制因素造成的政策性虧損，承擔(dān)社會福利（包括老年人、殘疾人、學(xué)生、傷殘軍人等實行免費或優(yōu)惠乘車），完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，政府應(yīng)該給予補貼。在現(xiàn)有的補貼政策中，政府和公交企業(yè)存在信息不對稱問題，地方政府在制定虧損補貼方案時，往往也只是做一些非?；\統(tǒng)的原則性規(guī)定，或者預(yù)估一個固定的補貼額，具體補貼數(shù)額的確定則視執(zhí)行結(jié)果而定，缺乏規(guī)范的城市公交成本費用制度，科學(xué)的城市公交服務(wù)質(zhì)量考核制度和補貼約束機制。

2.公交定價機制的科學(xué)性有待提高

價格是調(diào)整資源配置的杠桿，城市公共交通票價優(yōu)惠作為一項民生政策，體現(xiàn)了城市公共交通公益性的回歸。公交票價涉及到公眾、企業(yè)和政府等多方利益主體和多方利益關(guān)系。由于政策本身的復(fù)雜性，也因各地的經(jīng)驗不足，政策在實施過程中出現(xiàn)過這樣或那樣的問題。優(yōu)惠幅度過低難以使老百姓切實享受到實惠，過高則可能降低公交企業(yè)的積極性，企業(yè)只能通過減少員工工資福利和降低服務(wù)質(zhì)量來降低運營成本，這樣會進一步降低城市公交的吸引力，并增加政府財政壓力，最終還是要經(jīng)由財政間接地由廣大居民埋單。如何構(gòu)建科學(xué)合理的公共交通票價動態(tài)調(diào)整機制，制定合理合適的優(yōu)惠幅度和選擇恰當(dāng)?shù)膬?yōu)惠方式，是有效化解公共交通公益性與經(jīng)濟性矛盾的重要課題。

3.公共交通價格政策的統(tǒng)籌性有待增強

公共交通價格政策涉及到公共交通票價、停車收費、財政補貼、稅收減免等等，涉及到物價、交通、財政、審計、國土、城建、公安、環(huán)保、城管、稅務(wù)、民政等多個政府部門。當(dāng)前，在政策的制定實施過程中，由于缺乏“組合拳”動作和“一攬子”計劃，各項政策不能有機融合發(fā)揮出最大效應(yīng)。例如，在調(diào)整票價優(yōu)惠政策時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮不同人群，不同時間，不同需求，綜合制定公交、地鐵等公共交通工具等“一攬子”優(yōu)惠政策；在市區(qū)內(nèi)實施實行差別化停車收費政策，提高中心城區(qū)停車收費時，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃建設(shè)使用市郊換乘停車場，市區(qū)公交、地鐵附近的公共自行車設(shè)施，完善不同交通工具之間的無縫接駁。

三、相關(guān)政策建議

1.推動立法加強頂層設(shè)計

根據(jù)國外經(jīng)驗，強有力的公共交通法律是保障公共交通發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，要根據(jù)實際情況，盡快建立健全公共交通法律法規(guī)體系，明確公共交通的社會公益性質(zhì)，理清政府、企業(yè)和社會的權(quán)責(zé)邊界。公交企業(yè)的性質(zhì)決定了不可能只依靠市場的力量來發(fā)展公交，通過立法來規(guī)定政府這只“有形的手”怎么伸，伸多遠(yuǎn)，尤其是要明確價格工作在促進公交優(yōu)先發(fā)展的地位、作用及手段，從而依據(jù)法律法規(guī)研究制定一系列優(yōu)先發(fā)展公共交通的價格政策和措施，為公交優(yōu)先發(fā)展提供規(guī)范、可持續(xù)的價格保證。

2.建立公開透明的補貼機制

建立嚴(yán)格的公交企業(yè)的成本監(jiān)審機制，合理界定公交行業(yè)成本范圍，科學(xué)測算、審核和評價公交企業(yè)經(jīng)營狀況，加強涉及公交運營成本的生產(chǎn)資料的價格監(jiān)測，合理界定和計算政策性虧損。建立多方參與的社會評價機制，健全信息公開制度，加大對公交企業(yè)的監(jiān)督管理，構(gòu)建公交服務(wù)質(zhì)量常態(tài)化評估機制，綜合考慮政策性虧損金額和服務(wù)質(zhì)量等因素，合理確定補貼資金的來源與保障、支付時間和方式。同時對公交企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排等方面的投入，可以依法建立專項補貼基金。

3.構(gòu)建科學(xué)合理的票價體系

綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，以社會公益為導(dǎo)向，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價為原則，建立科學(xué)合理、公開透明、公眾參與的票價形成和調(diào)整機制。針對不同的人群，統(tǒng)籌兼顧，不斷完善多層次、差別化、可操作性的票價優(yōu)惠政策體系。參考國外先進經(jīng)驗，綜合考慮居民的收入、成本、CPI等因素，研究制定在保持票價與可支配收入之比相對穩(wěn)定，公共交通客流穩(wěn)定增長的前提下的動態(tài)調(diào)整票價公式，促進票價調(diào)整工作規(guī)范化、常態(tài)化和制度化運行。

4.強化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌政策

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論文 關(guān)鍵詞：地址編碼　城市地理信息　地理編碼數(shù)據(jù)庫　標(biāo)準(zhǔn)

論文摘要：對國內(nèi)外城市地址編碼的 發(fā)展 j力史和應(yīng)用現(xiàn)狀進行 總結(jié) 分析，重點分析北京的地址編碼現(xiàn)狀，總結(jié)分析現(xiàn)存地址編碼存在的問題并分析建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的城市地址編碼體系的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一、引言

數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)是城市信息化管理的一項基礎(chǔ)性工作，而城市地址編碼在數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)中是最基礎(chǔ)性的工作之一。城市地址編碼，是指在地理特征中加入地址屬性，并通過該編碼與其他城市空間信息建立聯(lián)系，從而實現(xiàn)地址信息的空間定位，實現(xiàn)地址信息與空間信息的雙向轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)地址描述與空間坐標(biāo)的快捷對應(yīng)。

在普遍的意義上，目前通行的關(guān)于地址的一些編碼，例如行政區(qū)域代碼、郵政編碼、道路代碼、河流代碼等，都屬于城市地址編碼范疇，這些編碼都具有宏觀定位的作用；但主要的問題是如何為每一個特定的地理要素或位置指定一個惟一的標(biāo)識碼，從而達(dá)到準(zhǔn)確的定位。

了解并摸清國內(nèi)外已有的城市地址編碼的相關(guān)研究和應(yīng)用現(xiàn)狀，對城市規(guī)劃管理的精細(xì)化、信息化、人性化具有重要的意義。

二、國外的發(fā)展 歷史 和研究現(xiàn)狀

1．美國是地址編碼應(yīng)用最早、最廣泛的國家。為配合1970年的人口普查，20世紀(jì)60年代中期，美國國情普查局研究發(fā)展了“雙重獨立地圖編碼系統(tǒng)”(dualindependentmapencoding，簡稱dime)，其基本思想是按照各要素的拓?fù)潢P(guān)系來組織數(shù)據(jù)，形成一個地理基礎(chǔ)文件系統(tǒng)。特別值得一提的是，在城市道路中心線的每個弧段均帶有道路左右兩邊的門牌起止信息，為地址信息的定位奠定了基礎(chǔ)。在隨后進行的人口普查工作中普查的分區(qū)及調(diào)查、數(shù)據(jù)的整理，都以這個地理基礎(chǔ)文件系統(tǒng)為參照。dime的開發(fā)在地理信息系統(tǒng)技術(shù)的發(fā)展史上具有里程碑的意義。

20世紀(jì)80年代后期，為了準(zhǔn)備1990年的國情普查，美國國情普查局又將dime系統(tǒng)發(fā)展為ti．ger(topologically integrated geographic encodingandreferencing)系統(tǒng)，意為拓?fù)浼傻牡乩砭幋a與參照系統(tǒng)。tiger數(shù)據(jù)庫是1990年人口調(diào)查用的覆蓋全國的所有地圖資料庫。例如，在人口普查中，需要使用地理編碼給劃分出的普查地理區(qū)域分配數(shù)字代碼，來代替普查區(qū)域的文字名稱，以方便 計算 機處理。利用地理信息系統(tǒng)可以對不同地域的分類信息進行統(tǒng)計分析，把人口普查得到的住戶和個人資料方便地與其所在地域聯(lián)系起來，反映出普查資料的地理特征。tiger數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容處于不斷更新之中，差不多每兩年就有一個新版本，并以多種形式的文件向社會公眾提供。只需要付一定的工本費，就可以方便地得到所需地域的tiger數(shù)據(jù)。

2．加拿大、德國、以色列等國家，很早就對地址編碼技術(shù)同樣做了細(xì)致而大量的研究工作和實際應(yīng)用。同美國一樣，這些成果在對各自國家的規(guī)劃、行政、測繪等事業(yè)的工作都起到了積極的作用。如加拿大完成了國家級的地理編碼數(shù)據(jù)庫建設(shè)，由于使用了文件系統(tǒng)管理地理編碼數(shù)據(jù)，使得地理編碼數(shù)據(jù)庫具有較高的響應(yīng)速度，在加拿大全國1．5g字節(jié)的地理編碼數(shù)據(jù)量的情況下，進行地址匹配僅需1秒鐘。

3．英國使用的是基于britishstandard7666’框架的nlpg(nationallandandpropertygazetteer)數(shù)據(jù)庫。

三、國內(nèi)的發(fā)展歷史和研究現(xiàn)狀

在我國，從20世紀(jì)80年代開始，一部分城市的規(guī)劃、測繪及管理部門對城市地址編碼問題相繼開展了研究工作。

1．目前，香港特別行政區(qū)的地理編碼數(shù)據(jù)庫精確度可達(dá)到街道門牌及建筑物層面j， 臺灣 省精確度可達(dá)到街道及主要景點層面，而大陸地區(qū)精確度只能達(dá)到省市層面，還沒有統(tǒng)一的精確度可達(dá)到街道門牌及建筑物層面的地理編碼數(shù)據(jù)庫。

2．上海市對以城市道路和街坊為核心的基礎(chǔ)地理要素編碼方法進行了研究j，克服了傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)地理要素編碼方法中因人為因素造成編碼存在惟一性、擴展性和穩(wěn)定性方的缺陷，提出將編碼內(nèi)容與地理要素的地理位置相關(guān)聯(lián)的網(wǎng)格化城市基礎(chǔ)地理要素編碼方法。該方法的編制覆蓋上海全市的基礎(chǔ)地理要素編碼，可供上海城市規(guī)劃、建設(shè)與管理使用。同時為促進上海空間基礎(chǔ)地理信息的共享和交換，推動城市地理信息系統(tǒng)的開發(fā)利用創(chuàng)造條件。

3．大連市空間資源研究中心與區(qū)域地理信息服務(wù)商合作建立了大連市地理編碼系統(tǒng)，由區(qū)到市逐步完善地理編碼數(shù)據(jù)庫，并應(yīng)用到了大連市工商行政管理局系統(tǒng)平臺提升和旅順口區(qū)公安戶籍管理系統(tǒng)平臺提升，取得了比較好的效果。

4．北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院在1988年開展了《北京市城市地理編碼》的項目研究，主要研究內(nèi)容是對城市地域范圍內(nèi)的地理要素進行編碼設(shè)計和建立北京市城市地理編碼數(shù)據(jù)庫應(yīng)用管理系統(tǒng)。以該項研究的成果為基礎(chǔ)，于1993年批準(zhǔn)了國標(biāo)：《城市地理要素——城市道路、道路交叉口、街坊、市政工程管線編碼結(jié)構(gòu)規(guī)則》(gb／t1439503)。

5．北京市測繪設(shè)計研究院在20世紀(jì)90年代中期，開展了《城市地理信息系統(tǒng)地址編碼規(guī)則》項目，提出了相應(yīng)的推薦文本；在本世紀(jì)初，組織城市相關(guān)單位編制了《城市基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》(cjj100—2004)，并在其中提出了城市地名、城市門樓牌數(shù)據(jù)采集的原則。近年來，北京市測繪院針對城市地理信息應(yīng)用，陸續(xù)采集并更新了城八區(qū)地名和門樓牌地址。

6．北京市規(guī)劃委員會和首都信息發(fā)展股份有限公司共同開發(fā)了北京市規(guī)劃委員會地名管理信息系統(tǒng)，目的是實現(xiàn)地名審批、管理、應(yīng)用過程的計算機化，并且通過各區(qū)縣局與市地名辦聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全市地名數(shù)據(jù)的實時更新。

7．北京信息資源管理中心研究建設(shè)北京市地址數(shù)據(jù)庫，建立了標(biāo)準(zhǔn)的地址模型和地址數(shù)據(jù)的采集工藝。

8．北京市東城區(qū)采用單元網(wǎng)格管理法和城市部件、城市事件管理法相結(jié)合的方式，對城市進行監(jiān)督和管理。建設(shè)部于2005年7月，選定了10個城市作為第一批試點城市，迄今南京市鼓樓區(qū)、上海市長寧區(qū)和盧灣區(qū)已完成試點開發(fā)，投入運行，開始顯現(xiàn)其社會和 經(jīng)濟 效益。

9．北京市 交通 委員會制定了道路的編碼方法，在與北京市測繪沒計研究院合作開發(fā)“北京市交通專用地理信息系統(tǒng)”中將這些編碼投入使用，以實現(xiàn)道路的快速查詢定位。

四、現(xiàn)有地址編碼存在的問題

1．城市地理信息資源的分類沒有標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一的地址代碼，編碼的范圍僅局限于行業(yè)內(nèi)部，同一種編碼方法難以覆蓋全市，不利于共享信息資源。

2．編碼的惟一性存在歧義，即同一個地址的編碼由于編制的行業(yè)不同會出現(xiàn)多種編碼。

3．編碼的內(nèi)容中包含諸如行政區(qū)劃等人為要素，一旦行政區(qū)劃進行調(diào)整，則整套基礎(chǔ)地理要素編碼必須作大的調(diào)整甚至重新編制。

五、建立城市地址編碼的發(fā)展?jié)摿?/p>

在充分調(diào)查、分析、整合現(xiàn)有城市地址編碼資源的基礎(chǔ)上，提出適合我國國情的，符合我國城市規(guī)劃、建設(shè)、管理特點的城市地址編碼原則，將具有相當(dāng)大的潛力。

1．

3．大連市空間資源研究中心與區(qū)域地理信息服務(wù)商合作建立了大連市地理編碼系統(tǒng)，由區(qū)到市逐步完善地理編碼數(shù)據(jù)庫，并應(yīng)用到了大連市工商行政管理局系統(tǒng)平臺提升和旅順口區(qū)公安戶籍管理系統(tǒng)平臺提升，取得了比較好的效果。

4．北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院在1988年開展了《北京市城市地理編碼》的項目研究，主要研究內(nèi)容是對城市地域范圍內(nèi)的地理要素進行編碼設(shè)計和建立北京市城市地理編碼數(shù)據(jù)庫應(yīng)用管理系統(tǒng)。以該項研究的成果為基礎(chǔ)，于1993年批準(zhǔn)了國標(biāo)：《城市地理要素——城市道路、道路交叉口、街坊、市政工程管線編碼結(jié)構(gòu)規(guī)則》(gb／t1439503)。

5．北京市測繪設(shè)計研究院在20世紀(jì)90年代中期，開展了《城市地理信息系統(tǒng)地址編碼規(guī)則》項目，提出了相應(yīng)的推薦文本；在本世紀(jì)初，組織城市相關(guān)單位編制了《城市基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》(cjj100—2004)，并在其中提出了城市地名、城市門樓牌數(shù)據(jù)采集的原則。近年來，北京市測繪院針對城市地理信息應(yīng)用，陸續(xù)采集并更新了城八區(qū)地名和門樓牌地址。

6．北京市規(guī)劃委員會和首都信息 發(fā)展 股份有限公司共同開發(fā)了北京市規(guī)劃委員會地名管理信息系統(tǒng)，目的是實現(xiàn)地名審批、管理、應(yīng)用過程的 計算 機化，并且通過各區(qū)縣局與市地名辦聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全市地名數(shù)據(jù)的實時更新。

7．北京信息資源管理中心研究建設(shè)北京市地址數(shù)據(jù)庫，建立了標(biāo)準(zhǔn)的地址模型和地址數(shù)據(jù)的采集工藝。

8．北京市東城區(qū)采用單元網(wǎng)格管理法和城市部件、城市事件管理法相結(jié)合的方式，對城市進行監(jiān)督和管理。建設(shè)部于2005年7月，選定了10個城市作為第一批試點城市，迄今南京市鼓樓區(qū)、上海市長寧區(qū)和盧灣區(qū)已完成試點開發(fā)，投入運行，開始顯現(xiàn)其社會和 經(jīng)濟 效益。

9．北京市 交通 委員會制定了道路的編碼方法，在與北京市測繪沒計研究院合作開發(fā)“北京市交通專用地理信息系統(tǒng)”中將這些編碼投入使用，以實現(xiàn)道路的快速查詢定位。

四、現(xiàn)有地址編碼存在的問題

1．城市地理信息資源的分類沒有標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一的地址代碼，編碼的范圍僅局限于行業(yè)內(nèi)部，同一種編碼方法難以覆蓋全市，不利于共享信息資源。

2．編碼的惟一性存在歧義，即同一個地址的編碼由于編制的行業(yè)不同會出現(xiàn)多種編碼。

3．編碼的內(nèi)容中包含諸如行政區(qū)劃等人為要素，一旦行政區(qū)劃進行調(diào)整，則整套基礎(chǔ)地理要素編碼必須作大的調(diào)整甚至重新編制。

五、建立城市地址編碼的發(fā)展?jié)摿?/p>

篇4

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由于城管執(zhí)法體制從誕生之日起本身存在的缺陷，在推進城管行政執(zhí)法體制改革的過程中，各種矛盾和難題相繼出現(xiàn)，使這項工作陷入了困境。近段時間以來，學(xué)術(shù)界和實際工作者圍繞城管執(zhí)法體制問題開展了熱烈討論，對體制改革的得失進行了深刻思考，努力把視域拓展到更深、更高的角度和層面，試圖創(chuàng)設(shè)出更加合理、科學(xué)的城管執(zhí)法體制。在此，我們反思現(xiàn)行城管執(zhí)法體制的利弊，提出新型城管執(zhí)法體制的基本框架，與全國同行商榷，期待引起大家對體制理論和實踐問題的思考和爭鳴。

一、對城管執(zhí)法體制的歷史回顧和評估

（一）關(guān)于城管執(zhí)法體制改革的歷史回顧

縱觀城管執(zhí)法體制改革從提出到試點、從理論到實踐的過程，可以分為3個階段。

1、探索階段（1996年～20__年）。1996年3月17日，八屆人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！薄缎姓幜P法》的這一規(guī)定，為城管執(zhí)法體制的建立提供了理論依據(jù)。國務(wù)院法制辦和各地法制部門進行了大量的實地調(diào)查和理論論證，確立了相對集中行政處罰權(quán)的理論構(gòu)架，統(tǒng)一了試點機構(gòu)名稱，以及行使相對集中行政處罰權(quán)的范圍、內(nèi)容等，奠定了城管執(zhí)法體制的基礎(chǔ)。

2、實施階段（20__年～20__年）。工作重心由理論探討轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`運行，法制部門退居幕后，各地城市政府擔(dān)當(dāng)了城管執(zhí)法體制改革的主力軍。各種具有地方特色的模式層出不窮，城管執(zhí)法體制變革在一個廣闊的時代背景下迅猛展開。

3、困惑和反思階段（20__年以后）。經(jīng)過幾年的實踐，城管執(zhí)法體制理論上的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來，各地城管執(zhí)法機關(guān)面臨一些難以突破的理論障礙和實踐難題，體制改革的動力不足、體制創(chuàng)新的方法不多。20__年以來，城管執(zhí)法體制變革出現(xiàn)了停滯甚至倒退的現(xiàn)象，引起全國一片反思之聲。大家從初期的興奮轉(zhuǎn)為困惑和焦慮，進而沉下來認(rèn)真思考，經(jīng)過認(rèn)真審視和反思后提出了有針對性的意見和新的觀點。困惑和反思是建立一種新的行政執(zhí)法體制必然要經(jīng)歷的階段。在反思和批評中，思路可能被打開和拓展，不足之處可能被克服。經(jīng)過反思，城管執(zhí)法體制的建立可能進入到更健康、更快捷發(fā)展的階段。

（二）當(dāng)前城管執(zhí)法體制的大致類型

1、獨立體。將建設(shè)、工商、公安等行業(yè)的行政處罰權(quán)全部或者部分剝離出來（簡稱7＋1或7＋X），跨行業(yè)配置給獨立組建的城管行政執(zhí)法局（城管綜合行政執(zhí)法局），其特點是行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)分離，部門之間相互分離、相互監(jiān)督、相互約束。這種架構(gòu)規(guī)范、穩(wěn)固，具有很強的剛性，符合政府行政管理改革的趨勢。但是管罰分離，在現(xiàn)有的政府行政體系中很多關(guān)系難以理清，權(quán)責(zé)不一致，出現(xiàn)新的職責(zé)不明，易使管理部門和執(zhí)法部門之間相互推諉、扯皮。同時，如果不對管理部門進行相對集中的整編，在原有機構(gòu)編制中出現(xiàn)新機構(gòu)，可能造成新的機構(gòu)膨脹和效率低下。

2、聯(lián)合體。對原有的城建監(jiān)察或城管執(zhí)法隊伍重新進行整頓，按照相對集中行政處罰權(quán)要求設(shè)定行政處罰權(quán)，建立行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法隊伍，將行政執(zhí)法機關(guān)與行政審批機關(guān)合并在一起，分別掛“城市管理局（城管辦）和”城市管理行政執(zhí)法局（綜合執(zhí)法局、總隊、大隊）牌子，實行“一套人馬，兩塊牌子”的管理和執(zhí)法模式。其優(yōu)點是在統(tǒng)一體系中運行，管理與執(zhí)法互補，可以整合力量；缺陷是相互之間沒有制約力，在制度上不能制止亂作為現(xiàn)象。

3、從屬體。城管行政執(zhí)法局作為二級局從屬于一級局。這種體制的特點是城管行政執(zhí)法局從屬于建設(shè)局（市政管理局、城管辦），由一級局副職兼任城管執(zhí)法局局長，并以一級局的名義執(zhí)法。這種構(gòu)架是原來的城建監(jiān)察體制的繼承與延續(xù)，在實際工作中可能有效，但不符合相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法的精神。

（三）對城管執(zhí)法體制的評估

1、是對行政執(zhí)法體制的革命性顛覆。城管執(zhí)法體制改革是中國行政管理體制改革的一場革命，是對管罰合一的行政執(zhí)法體制一次“切割式”的顛覆，其革命意義，絕不亞于政府減少事權(quán)、“有限政府”的改革所具有的意義。正因如此，如何分權(quán)、如何監(jiān)督、如何制約便成為非常敏感的問題，分權(quán)和監(jiān)督的界限、程度一直是相關(guān)部門爭論不休的焦點。利益格局的重新分配，使很多部門對“竟敢動我的奶酪”的城管執(zhí)法體制設(shè)置了重重障礙。在現(xiàn)有行政管理體制未徹底突破的條件下，城管執(zhí)法體制的改革，打破性成分和建設(shè)性成分并存，打破已經(jīng)開始，而重建卻困難重重。

2、是實施民主政治的有益嘗試。形成政府內(nèi)部相互監(jiān)督機制、擴大公民有序的政治參與度，是社會主義民主的一個通則。城管執(zhí)法體制改革直接的、顯性層面的動因，是解決職權(quán)交叉、機構(gòu)臃腫、隊伍重疊、多頭執(zhí)法、效率低下等問題，理順行政執(zhí)法關(guān)系，降低執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法質(zhì)量和水平；深層的、內(nèi)在的動因，則是構(gòu)建行政權(quán)相互監(jiān)督制約、社會多元主體廣泛參與的民主體制?？梢赃@么認(rèn)為，開展城管執(zhí)法體制改革，不單單是調(diào)整、解決城管行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題，更重要的是通過局部試點，探索建立現(xiàn)代、民主、高效的行政體制。各地實踐的進程顯示，當(dāng)前建立城管執(zhí)法體制的焦點在顯性層面上

，重點關(guān)注機構(gòu)的建立、隊伍的精簡、減少多頭執(zhí)法和執(zhí)法擾民等問題，而忽視了監(jiān)督的剛性和參與的民主化要求。

3、是對執(zhí)法者執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗。建立城管執(zhí)法體制所確定的一系列原則和方法，打破了過去沿襲的機制，提出了很多新的課題。要實現(xiàn)城管執(zhí)法體制改革的平穩(wěn)進行，執(zhí)法者必須具有全新的公共管理理念、“人本主義”的管理思路、出色的制度構(gòu)建能力、超眾的組織協(xié)調(diào)能力等等。所以，城管執(zhí)法體制是一塊“試金石”，考驗著執(zhí)法者的素質(zhì)和能力。

4、取得了一定程度的進展。政府事權(quán)在一定范圍內(nèi)初步實現(xiàn)了分離，外部監(jiān)督有所加強；重新梳理了城市管理領(lǐng)域的職責(zé)、機構(gòu)，合并了行政執(zhí)法隊伍，減少了多頭執(zhí)法現(xiàn)象；執(zhí)法隊伍進一步年輕化、規(guī)范化、專業(yè)化，隊伍形象較以前有所提升；初步轉(zhuǎn)變了執(zhí)法理念，把治理違法、優(yōu)化環(huán)境作為執(zhí)法目的；大膽創(chuàng)新，初步形成了一些有效的執(zhí)法機制，規(guī)范化、親民化、科技化、信息化、精細(xì)化水平得到提高。

二、當(dāng)前城管執(zhí)法體制存在的主要問題

（一）法律地位不穩(wěn)固

《行政處罰法》只規(guī)定了實施相對集中行政處罰權(quán)制度的原則，中編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法工作的要求缺乏法律依據(jù)，且本質(zhì)上與相對集中行政處罰權(quán)制度是相互矛盾、抵觸的。由于沒有《組織法》的保障，國務(wù)院或省級政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細(xì)化的城管執(zhí)法相關(guān)法規(guī)、規(guī)定，城管執(zhí)法體制的法律地位不確定、不穩(wěn)固，隨時可能有被取消、與管理部門重新合并的趨勢。為此，浙江省由省法制辦牽頭，正在研究制定《開展相對集中行政處罰權(quán)制度的辦法》，以對這一體制從法律地位上進一步明確和確定，防止城管執(zhí)法部門在機構(gòu)變動中被撤銷或合并。

（二）管理體制不統(tǒng)一

1、執(zhí)法機構(gòu)名稱不統(tǒng)一。由于存在上面提到的三種不同的體制類型，執(zhí)法機構(gòu)的名稱五花八門。

2、歸口不統(tǒng)一。有的是政府組成部門，由政府直接管轄；有的歸口建設(shè)系統(tǒng)；有的只是某個部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。歸口不統(tǒng)一，中央、省級無直接主管部門，導(dǎo)致編制、經(jīng)費諸多方面的不統(tǒng)一。

3、建制不統(tǒng)一。有垂直管理，有分級管理；局、分局，總隊、支隊、大隊、中隊設(shè)置混亂。

4、人員編制不統(tǒng)一。國務(wù)院有關(guān)文件明確要求行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，《公務(wù)員法》也設(shè)置了行政執(zhí)法類公務(wù)員，從法律上對執(zhí)法人員身份作了明確規(guī)定。但各城市受行政編制限制，在理解上又有偏差，把一線執(zhí)法隊員基本核定為事業(yè)編制。

5、著裝不統(tǒng)一。各城市爭相模仿公安部門，基本都設(shè)計制作了自己的執(zhí)法制服和標(biāo)識，混雜不一且與公安部門制服相似，帶來的直接后果是20__年國務(wù)院對制服問題的清理和整頓。

6、執(zhí)法文書不統(tǒng)一。

（三）職能界定不清

1、審批權(quán)和處罰權(quán)劃斷后，檢查權(quán)和監(jiān)管權(quán)的歸屬不清。審批部門的批后監(jiān)管權(quán)有哪些、執(zhí)行到什么程度、有何措施，處罰部門的檢查權(quán)屬于什么性質(zhì)的權(quán)力、如何執(zhí)行，對這些問題，沒有深入研究。

2、將部分行政處罰權(quán)劃分出去的標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確，人為地將相互關(guān)聯(lián)的一種違法行為細(xì)分，增加了執(zhí)法層次，違背了相對集中行政處罰權(quán)的要求。如分拆環(huán)保和公安交通中的部分行政處罰權(quán)，導(dǎo)致新的職責(zé)交叉。

（四）執(zhí)法手段延伸不夠

由于政府規(guī)章和行政處罰各類的限制，執(zhí)法中主要采用教育、糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式，缺乏必要的“殺手锏”，缺乏有效的后續(xù)手段。

（五）相互監(jiān)督不到位

實施城管執(zhí)法體制的目的之一，是為了加強執(zhí)法部門與相關(guān)主管部門的監(jiān)督約束。但事實上，執(zhí)法部門無法律依據(jù)進行監(jiān)督。主管部門的審批許可權(quán)是獨立行使的，目前的法律并沒有規(guī)定對審批有檢查權(quán)，主管部門的審批行為是否違法，只能由法院或政府監(jiān)察部門界定，不在行政執(zhí)法部門的監(jiān)督范圍。在執(zhí)法實踐中，為了不破壞與主管部門的良好關(guān)系、爭取主管部門的支持配合，執(zhí)法部門對管理部門審批過的過當(dāng)行為也認(rèn)定是合法的。這種認(rèn)定方式，對政府部門的違法行政行為起不到監(jiān)督作用。

（六）創(chuàng)新動力不足

一方面，面臨理論的困惑，大家感到橫亙著難以逾越的制度鴻溝，同時，改革的前景不明朗，很多人抱著等一等、看一看的心態(tài)。另一方面，城管執(zhí)法體制建立后，城市管理違法行為并沒有迅速減少，查處違法行為的措施依然缺乏，執(zhí)法環(huán)境依然沒有根本好轉(zhuǎn)，有些人覺得改與不改沒有本質(zhì)區(qū)別，權(quán)力從左手換到右手，改變的只是形式。更有甚者，少數(shù)地方覺得老的體制用起來更加順手，干脆掉頭重走舊路，體制變革半途夭折。城管執(zhí)法體制改革正走在一個方向欠明的十字路口，面臨重重困境。

三、建立科學(xué)、合理的城管執(zhí)法體制的構(gòu)想

（一）建立科學(xué)、合理的城管執(zhí)法體制的理論前提

1、遵循漸進式改良的理論邏輯。政府行政體制改革，是要調(diào)整、改變建國以來在計劃經(jīng)濟條件下形成的一整套政府自身運行的組織制度。這套組織制度經(jīng)過長期的動作已經(jīng)高度固化，內(nèi)部的關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化格局，往往牽一發(fā)而動全身。如果改變的僅僅是其中的某一個環(huán)節(jié)，會引起其他環(huán)節(jié)一連串的不適應(yīng)，進而導(dǎo)致整個運行過程的混亂、停滯、倒退。按照相對集中行政處罰權(quán)理論對城管執(zhí)法體制進行調(diào)整，是在大的行政體制未改變的前提下，對城市管理領(lǐng)域內(nèi)的行政權(quán)進行重新配置，是一次局部環(huán)節(jié)的調(diào)整。如果忽視這次調(diào)整的前提條件，完全原來的體制結(jié)構(gòu)，會出現(xiàn)法律、法規(guī)的空白，打亂原來的運行節(jié)奏。

對行政體制的任何激進的改革都應(yīng)當(dāng)慎重，對在特定歷史條件下建立的行政體制構(gòu)架，要肯定原有體制中的合理成分，新的體制的建立應(yīng)該是原有體制的邏輯延伸，而不是截然劃斷。任何推倒重來的做法都值得商榷。據(jù)此，我們認(rèn)為，在城管執(zhí)法體制變革中，要慎提改革，多提改良和完善。在相對集中行政處罰權(quán)制度下建立起來的城管執(zhí)法體制，應(yīng)該是城建監(jiān)察體制的進一步改良的完善，是在城建監(jiān)察綜合4個方面處罰權(quán)基礎(chǔ)上的進一步擴大和深化，是用相對集中行政處罰權(quán)理論對城建系統(tǒng)行政處罰權(quán)配置的一次再細(xì)化、再調(diào)整。在這樣的邏輯基礎(chǔ)上建立起來的城管執(zhí)法體制，既解決了牽頭部門的問題，又解決了執(zhí)法主體法定的問題。

2、構(gòu)建統(tǒng)一、開放的職能結(jié)構(gòu)。在構(gòu)架上，要能體現(xiàn)出城管執(zhí)法體制的統(tǒng)一性和精簡性。在全國范圍內(nèi)，要做到城管執(zhí)法機構(gòu)獨立、隊伍單一、服裝統(tǒng)一、人員編制精簡、執(zhí)法有效。在價值取向上，應(yīng)該體制出“強其所應(yīng)強”的職能定位。處罰權(quán)是政府行政權(quán)力中維護公序良俗的有效“利器”，從國外城市管理的經(jīng)驗來看，通常的做法是弱化審批許可權(quán)，讓非政府組織、社會團體和市民最大程度地參與管理，同時強化監(jiān)管和執(zhí)法，對違法行為嚴(yán)管重罰。所以，城管執(zhí)法應(yīng)在現(xiàn)有的處罰權(quán)基礎(chǔ)上，增加強制措施和處罰種類，進一步強化懲戒力和威懾力。在對外關(guān)系上，城管執(zhí)法體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)出開放性、自洽性的特點，能夠不斷與體制外的環(huán)境進行必要的物質(zhì)、信息和能量交換；城管執(zhí)法本身要具有內(nèi)外聯(lián)系的功能，成為城市管理審批、監(jiān)管、檢查等環(huán)節(jié)的中樞。

3、打破現(xiàn)有的思維模式。國務(wù)院按照《行政處罰法》提出的城管行政執(zhí)法體制，本來就是一種構(gòu)設(shè)，有大膽超越的地方，也有受到原有行政體制制約而顯得謹(jǐn)慎的一面。實踐表明這種模式需要調(diào)整和改進，我們不能囿于國務(wù)院的原則規(guī)定，而應(yīng)對明顯不適合的部分大膽進行調(diào)整和革新。如相對集中行政處罰權(quán)制度與綜合執(zhí)法制度本質(zhì)上是矛盾的、不相容的，部分行政處罰權(quán)的劃斷歸并造成新的機構(gòu)膨脹，把是否需要技術(shù)部門鑒定作為行政處罰權(quán)劃分的原則不科學(xué)、不可行等等，我們要根據(jù)實踐的具體情況，提出相應(yīng)對策。

（二）構(gòu)建城管執(zhí)法體制的新形態(tài)

根據(jù)上述理論思辨和城管執(zhí)法實際情況，我們提出城管執(zhí)法體制的一種新形態(tài)。

1、建立中央、省、地級市、縣四級法制、編制保障支撐機制。一是中央、省、地級市、縣四級法制部門代表中央和地方政府，在推進相對集中行政處罰權(quán)制度、開展綜合行政執(zhí)法工作中，主要負(fù)責(zé)法律法規(guī)的修訂和完善；對城管執(zhí)法部門依法行政、貫徹落實執(zhí)法責(zé)任制等進行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督；對城管執(zhí)法和相關(guān)部門管理過程中法律法規(guī)交叉和重疊之處進行厘清和裁決等。二是中央、省、地級市、縣編辦部門代表中央和地方政府掌握好城管執(zhí)法隊伍的總編數(shù)和隊員的編制、身份等管理，抓好城管執(zhí)法體制改革后的精簡隊伍、歸攏編制、善后安置等工作。

2、建立中央、省、地級市、縣四級垂直領(lǐng)導(dǎo)的城管執(zhí)法機構(gòu)。將城管執(zhí)法部門納入建設(shè)系統(tǒng)，在建設(shè)部門設(shè)置城管行政執(zhí)法總局，負(fù)責(zé)全國的城管執(zhí)法工作；省級建設(shè)廳設(shè)置城管行政執(zhí)法局；市、縣建立城管行政執(zhí)法局，列入政府組成部門，但歸口建設(shè)系統(tǒng)。省級以下城管行政執(zhí)法局可根據(jù)各地實際情況實行垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級管理。中央、省級城管行政執(zhí)法機關(guān)負(fù)責(zé)溝通、協(xié)調(diào)和法律、法規(guī)的把關(guān)，不從事具體的執(zhí)法行為；市、縣級城管行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)具體的執(zhí)法工作。

3、依據(jù)《行政處罰法》在特定領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)。將建設(shè)系統(tǒng)的全部處罰權(quán)集中起來，同時將部分與城市管理相關(guān)的邊緣性的處罰權(quán)如環(huán)保、工商、公安交通、文化等部分行政處罰權(quán)集中起來，依據(jù)城管行政執(zhí)法管轄權(quán)和處罰依據(jù)進行處罰。

4、貫徹管罰分離原則，城管執(zhí)法機關(guān)獨立動作。各級城管執(zhí)法機關(guān)必須貫徹管罰分離的原則，嚴(yán)格實行許可權(quán)和處罰權(quán)分離。市、縣級城管執(zhí)法局必須是獨立的執(zhí)法機關(guān)，不得成為部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。與其他部門的日常聯(lián)系溝通由城管執(zhí)法局自行負(fù)責(zé)，涉及重大的、難以單獨解決的問題，由建設(shè)部門牽頭協(xié)調(diào)。

（三）新型城管執(zhí)法體制的特點

1、延伸了城管執(zhí)法的層次。一是把城管執(zhí)法體制從較低層面延伸到較高層面，在中央和省級明確了城管執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，確定了行業(yè)主管部門，形成了自上而下的體制格局。二是改變了法律、法規(guī)不適應(yīng)的現(xiàn)狀。中央、省級制定的法律、法規(guī)效力較高，市、縣制定的法律、規(guī)章或規(guī)范性文件效力較低，實行城管執(zhí)法體制，目前高位法基本沒有變更，調(diào)整后的低位法經(jīng)常面臨與高位法相抵觸的情況，造成了執(zhí)法工作的被動。在中央和省級建立城管執(zhí)法機構(gòu)，調(diào)整效力較高的法律、法規(guī)，有利于理順各級法律、法規(guī)的關(guān)系，解決法律、法規(guī)不適應(yīng)的問題。

2、實現(xiàn)了城管執(zhí)法的統(tǒng)一。把城管執(zhí)法體制的設(shè)置由自下而上轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙?，城市政府各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤胶狭吓模阌谥鸩铰鋵嵆枪軋?zhí)法體制“六個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一機構(gòu)名稱、統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一行政編制、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一執(zhí)法文書。