導(dǎo)語：如何才能寫好一篇自然資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、土地節(jié)約與集約利用的深刻內(nèi)涵

土地節(jié)約與集約利用不簡單是指對土地資源的節(jié)約使用，而應(yīng)該三個方面的內(nèi)容，即土地資源的節(jié)約利用，土地資源的集約化利用以及土地資源的高效利用。其中土地資源的節(jié)約利用是指各項建設(shè)活動都要盡量節(jié)省用地，想方設(shè)法地不占用或少占用耕地、林地等；土地資源的節(jié)約利用是指每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強度，提高土地利用的集約化程度；土地資源的高效利用是指通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。

近些年來隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展，我國城市化進程加快，然而由于土地所有權(quán)的實現(xiàn)制度不合理，土地供求調(diào)控制度上的缺失等方面的原因，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源浪費嚴重。因此現(xiàn)階段加強城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源的節(jié)約與集約利用分析，探討加強城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源節(jié)約與集約利用的主要措施顯得尤為必要。

二、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源利用的現(xiàn)狀及存在的主要問題

近年來我國在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進展的進程中，對于促進經(jīng)濟水平的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也同時也導(dǎo)致了大量的土地資源浪費。根據(jù)2004年國土資源部的土地利用調(diào)查報告顯示，我國耕地面積自1996年以來已經(jīng)減少了近0.076億hm2，城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中的閑置、空閑土地面積達26. 374 萬hm2，這相當(dāng)于當(dāng)前全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7. 8%。

我國雖然國土面積幅員遼闊，但是可利用的土地資源并不多，而且很多管理人員在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃時，土地節(jié)約與集約利用意識不強，再加上土地所有權(quán)的實現(xiàn)制度不合理，土地供求調(diào)控制度上的缺失等制度方面的原因，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中出現(xiàn)大量的土地資源閑置或浪費，具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1、土地資源不合理利用現(xiàn)象嚴重

在我國很多地區(qū)為了實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，而大面積的進行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，繼而忽略了對耕地、林地的保護，有些地方甚至出現(xiàn)非法、不合理圈地、抄地現(xiàn)象，導(dǎo)致很多土地資源出現(xiàn)規(guī)劃不建設(shè)，大量土地閑置、違法用地現(xiàn)象，這樣不僅造成城鄉(xiāng)土地利用效率低下，還降低土地產(chǎn)出效益，土地價值不能充分實現(xiàn)。

2、土地資源不能公平配置

當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場火爆，很多開發(fā)商開始囤積大量資金進行房地產(chǎn)投資，于是很多地方出現(xiàn)大量買地、圈地建房現(xiàn)象。很多開發(fā)商為了迎合市場需求，盲目進行別墅等高檔樓盤建設(shè)，這樣擠占了大量的優(yōu)質(zhì)土地資源，使得很多綠色產(chǎn)業(yè)無法獲得適合的土地資源，影響了城市經(jīng)濟的多元化和持續(xù)性發(fā)展。

3 、土地利用粗放化

我國由于建國時間較晚，很多制度體制不完善，比如土地所有權(quán)的實現(xiàn)制度不合理、市場交易機制不完善、土地收益分配制度缺陷、土地供求調(diào)控制度上的缺失等方面的原因，導(dǎo)致我國土地資源的利用還停留在粗放型利用模式，比如很多城市的布局極為松散，集聚性差，隨處可見寬馬路大廣場，空間利用率低下；很多農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，普遍存在著空心村和空置房問題，以及農(nóng)村宅基地超占現(xiàn)象。

三、加強城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源節(jié)約與集約利用的有效措施

鑒于當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中普遍存在的土地資源閑置、浪費現(xiàn)象，進行合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃，探討更為合理的土地資源節(jié)約與集約利用的措施刻不容緩，筆者結(jié)合多年工作經(jīng)驗現(xiàn)提出以下幾點建議。

1、強化土地節(jié)約和集約利用意識

意識影響和控制著行為的發(fā)展，因此在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃時，樹立和強化土地節(jié)約和集約利用意識顯得尤為重要。目前隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展和人們思想觀念的提高，自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護已經(jīng)成為現(xiàn)代社會發(fā)展的主旋律。而相關(guān)管理人員也要提高土地節(jié)約和集約利用意識，在進行城鄉(xiāng)的規(guī)劃時注意從宏觀角度出發(fā)，將節(jié)約集約利用作為土地資源開發(fā)的重要原則，實現(xiàn)土地資源的高效利用和保護。

2、加強土地資源的集約利用

面臨著土地資源日益減少的難題，做好土地資源的集約利用，提高利用效率也很必要。目前對于城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅要注意土地的平面、空間規(guī)劃，還要注意土地利用與經(jīng)濟發(fā)展、社會進步以及生態(tài)保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這就需要相關(guān)土地管理規(guī)劃部門、環(huán)保部門以及經(jīng)濟發(fā)展部門相互配合，從土地利用的縱橫向布局考慮，注意地下和空中空間的開發(fā)利用，提高土地資源的利用效率。

3、制定完善土地節(jié)約和集約利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃在城鄉(xiāng)土地資源的利用中發(fā)揮著重要作用，而制定完善的土地節(jié)約和集約利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，可以從宏觀和微觀角度對土地資源進行精細化控制，從而為科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃提供可能。制定完善土地節(jié)約和集約利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)主要是指根據(jù)城鄉(xiāng)土地面積、人口數(shù)量等指標(biāo)，確定建設(shè)用地總量、規(guī)模等，同時還要做好各項用地標(biāo)準(zhǔn)的修訂。再進行土地節(jié)約和集約利用規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的制定時，要優(yōu)先進行教育、醫(yī)療、體育、文化等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃工作，嚴格控制居住用地指標(biāo)、工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、環(huán)境生態(tài)建設(shè)用地指標(biāo)以及農(nóng)村宅基用地等標(biāo)準(zhǔn)，堅決避免出現(xiàn)各種違規(guī)圈地、占地現(xiàn)象。

4、做好各類閑置土地資源的可持續(xù)開發(fā)和利用

據(jù)統(tǒng)計目前我國由于礦產(chǎn)開采、磚瓦燒制、燃煤發(fā)電、興修水利、拆遷等人為原因?qū)е潞芏嗟胤匠霈F(xiàn)大量的閑置土地，這些閑置土地不僅污染環(huán)境，影響城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體美觀，還造成了嚴重的土地浪費，因此為了提高土地資源的利用率，需要對這些閑置的土地進行改造和再利用，比如在建、已建商業(yè)項目在現(xiàn)有房屋（建筑）基礎(chǔ)上增加投資，提高容積率，對城市河流、危險坡地進行加固治理和整治，以實現(xiàn)后續(xù)的開發(fā)利用等。

5、完善土地資源的市場化運作

土地的節(jié)約和集約利用不僅需要政府管理部門制定合理的宏觀的調(diào)控政策和科學(xué)的規(guī)劃措施，還需要注意靈活運用市場手段，完善土地資源的市場化運作。若要完善土地資源的市場化運作就需要相關(guān)政府管理部門，通過了解土地市場經(jīng)濟情況，制定合理的土地利用和城市總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，進一步完善目前我國的土地市場交易機制。

四、結(jié)束語

總體來說，在進行合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃時，如何科學(xué)的進行土地的節(jié)約和集約利用是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工作，不僅需要相關(guān)管理人員做好土地利用和城市總體規(guī)劃等標(biāo)準(zhǔn)的制定，還要注意靈活運用市場手段，完善土地交易市場的交易機制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間的合理布局，以及生態(tài)和自然環(huán)境的保護。

參考文獻：

[1] 王靜，邵曉梅. 土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法研究：現(xiàn)狀、問題與趨勢. 地理科學(xué)進展，2008，27（3）：68-74

篇2

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)規(guī)劃 問題 對策

[中圖分類號] TU98 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）05-0006-02

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種空間布局，要求各級政府根據(jù)自身的實際情況與面對的問題，對城鄉(xiāng)建設(shè)做出合理規(guī)劃，從而達到保護自然生態(tài)環(huán)境、高效利用自然資源的目的。土地資源作為一種十分重要的自然資源，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中占有著十分重要的地位，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供必要的空間，也是我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但土地資源的有限性與人口持續(xù)增長之間的矛盾，使得我國土地資源日益緊缺，土地資源逐漸成為我國經(jīng)濟發(fā)展的制約因素，因此土地資源合理利用與否直接關(guān)系到城鄉(xiāng)規(guī)劃的質(zhì)量與發(fā)展?jié)摿ΑＴ诔青l(xiāng)規(guī)劃中，必須努力實現(xiàn)對土地的合理規(guī)劃，保證土地資源的高效利用。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地合理利用

目前我國正處在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)鍵時期，隨著城市化不斷推進，城市中可用空間越來越少，為了適應(yīng)城市建設(shè)的需要，城市的邊界不斷向鄉(xiāng)村推移，壓縮了鄉(xiāng)村的空間。農(nóng)民在失去土地之后，為了生活迫不得已進入城市，加入到城市各行各業(yè)，以此來維持生計。經(jīng)濟發(fā)展與土地資源之間的矛盾日益尖銳，我們可以看到土地資源是城市、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的重要資源，為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供了一個必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，歷史的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們：城市持續(xù)有序的發(fā)展必須與土地的合理利用結(jié)合起來。在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，必須做到土地資源的合理利用。近年來我國對城鄉(xiāng)規(guī)劃重視程度不斷提高，國家不斷制定相關(guān)的法律規(guī)范，保證我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理進行，并以相關(guān)法律為支撐，不斷構(gòu)建起城鄉(xiāng)規(guī)劃的新秩序，建立起和諧的社會的關(guān)系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)，完成城市建設(shè)的任務(wù)。

2 土地利用存在的問題

改革開放之后，我國生產(chǎn)力獲得了極大的解放與發(fā)展，社會主義經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大的成就，為了保證我國經(jīng)濟建設(shè)的成果，保證我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，使經(jīng)濟成果惠及到全體人民。這就要求在進行經(jīng)濟建設(shè)的過程中，做到科學(xué)的發(fā)展與規(guī)劃。土地資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，由于土地的有限性、不可再生性的特點，這就必須要求在實際的開發(fā)利用過程中，做到科學(xué)合理的規(guī)劃和利用土地資源。但是當(dāng)前的土地利用工作仍存在一些問題。

2.1 土地征用存在不合理的現(xiàn)象。土地征用是指國家利用公權(quán)力使用有效手段將農(nóng)民的土地進行征用，并給予相應(yīng)的賠償。但是應(yīng)該看到我國現(xiàn)有的土地征用的補償價格遠沒達到農(nóng)民土地的實際價值。目前征用土地標(biāo)準(zhǔn)是按照被征用土地的原用途給予補償，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。這些補償費既不是地價，也不是地租，同時未反映土地的規(guī)劃用途，其屬于市場以外的產(chǎn)物，因此得不到市場的檢驗與認同，在實際補償過程中往往表現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)過低，損害廣大農(nóng)民利益的現(xiàn)場。另外土地作為一種重要的生產(chǎn)物質(zhì)材料，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活有著重要的影響，農(nóng)民一旦失去了賴以生存的土地，為了自身的生活不得不走進城市，從事相關(guān)工作賺取報酬來維持生計，由于文化素質(zhì)與技術(shù)水平較低，進城務(wù)工的農(nóng)民收入也較低，加之受到一些不公正的社會對待，使社會不穩(wěn)定的因素增加，影響社會主義和諧社會的構(gòu)建。

2.2 土地開發(fā)存在盲目建設(shè)的局面。許多地方?jīng)]有堅持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，沒有嚴格按照城市總體規(guī)劃的區(qū)塊規(guī)劃功能進行開發(fā)建設(shè)，不僅影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施，造成城市布局的混亂，也導(dǎo)致土地的利用率大大降低，很多寶貴的土地資源被閑置下來，得不到應(yīng)有的開發(fā)利用，造成資源的極大浪費。同時各個行政主管部門存在著溝通不暢、職責(zé)不明的現(xiàn)象，由于城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的主管部門不一致，各個部門對于城市建設(shè)有著各自的打算與計劃，對于同一片土地資源可能存在著不同的規(guī)劃，這就造成了土地利用開發(fā)過程中，不同部門各行其是，出現(xiàn)批前管理工作的缺位、錯位，使得土地開發(fā)利用較為混亂。

2.3 土地批后管理上存在監(jiān)管力度不足的情況。由于地方政府及相應(yīng)職能部門把主要精力放在項目的前置審批上，缺少對用地主體土地開發(fā)后續(xù)環(huán)節(jié)進行全程跟蹤管理。使得開發(fā)商在取得土地后，經(jīng)常出現(xiàn)未按期開發(fā)建設(shè)的情況，甚至有開發(fā)商將土地圈占起來，無實質(zhì)性開發(fā)項目，待土地增值后再進行轉(zhuǎn)手，從中牟取暴利。部分開發(fā)商在土地的建設(shè)過程中存在著擅自增加容積率或者改變土地用途的現(xiàn)象，不僅破壞了正常的土地市場關(guān)系，而且影響土地的合理利用。

3 對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用問題的建議

土地資源的合理利用是城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)之一，在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，為了對城鄉(xiāng)規(guī)劃做出合理的安排，實現(xiàn)土地資源的合理利用，我們需要結(jié)合實際，探討如何對土地資源進行合理的利用。

3.1 完善土地征用的方式，政府在對農(nóng)民的土地進行征用的時候，需要結(jié)合當(dāng)前土地市場價格以及城鄉(xiāng)規(guī)劃給予農(nóng)民足量的征用補償款，按照科學(xué)的原則對補償款進行合理分配。同時當(dāng)?shù)卣畱?yīng)改變以往單一的征地補償方式，把主要精力放到抓好農(nóng)民再就業(yè)的培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的知識水平和專業(yè)技能，創(chuàng)造更多更好的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會上來。

3.2 政府和土地開發(fā)主體都要遵循先規(guī)劃后建設(shè)的原則，嚴格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，保證城鄉(xiāng)建設(shè)的有序性、科學(xué)性，使土地資源得到合理有效的利用。同時政府職能部門之間要明確職責(zé)分工，加強彼此之間的合作。特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)主管部門與土地主管部門之間要保證信息的正常交流與共享，建立工作互動機制，避免出現(xiàn)政府部門的不作為和亂作為，保證土地開發(fā)利用在各個環(huán)節(jié)都實現(xiàn)有效的監(jiān)管，杜絕出現(xiàn)土地管理工作的混亂。

3.3 加強法律體系的建設(shè)，完善法律體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法在一定程度上明確了相關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。從法理上對參與者的責(zé)任做出相關(guān)的規(guī)定，相關(guān)的主管部門應(yīng)該在相關(guān)法律的指導(dǎo)下，逐漸引導(dǎo)市場、規(guī)范各個參與者的行為，保證了城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性與有效性。在土地的規(guī)劃過程中要樹立起保護土地資源的意識，在實際開發(fā)土地，推動城市化進程的過程中，更要注重土地資源的保護，優(yōu)化土地利用模式，真正實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地。

四、結(jié)語

隨著我國城市化進程的不斷推進，城市規(guī)模越來越大，城市的數(shù)量越來越多，使得我國的土地資源越來越稀缺，土地資源日益成為一種十分重要的戰(zhàn)略資源，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展的速度與質(zhì)量。為了保證我國經(jīng)濟發(fā)展的速度，保證我國城市化進程的合理進行，需要實現(xiàn)土地資源的合理利用，對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)做出科學(xué)的統(tǒng)籌，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。

參考文獻

篇3

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境規(guī)劃空間資源主體功能區(qū)劃生態(tài)功能區(qū)劃

Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.

Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division

中圖分類號：X32 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

前言

中國在現(xiàn)代化建設(shè)中面臨著資源短缺、環(huán)境惡化的瓶頸，十七大報告提出，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會（簡稱“兩型”社會）不僅是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，也是落實科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)建設(shè)是兩型社會建設(shè)的載體，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的藍本，要想最終實現(xiàn)兩型社會目標(biāo)，就必須追溯到源頭，對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提出更高的要求。城鄉(xiāng)建設(shè)快速推進給城鄉(xiāng)環(huán)境帶來了一系列諸如資源短缺、環(huán)境污染、城市熱導(dǎo)等負面影響， 這些負面影響已逐步彌蓋了城鄉(xiāng)建設(shè)的正面效應(yīng)，成為制約城市自身健康發(fā)展的瓶頸。隨著人民生活水平不斷提高，人民對居住環(huán)境的要求越來越高，良好的景觀和生態(tài)環(huán)境成為了城市人民追求的新目標(biāo)，從以人為本的角度出發(fā)，為了滿足城市自身的可持續(xù)發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃有機納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃已成為必然選擇。

從傳統(tǒng)“兩規(guī)協(xié)調(diào)”（土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）的博弈歷程來看，兩種規(guī)劃協(xié)調(diào)的本質(zhì)是用地問題，新城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實施已經(jīng)提供了解決問題的法律平臺。借鑒傳統(tǒng)兩規(guī)合一的經(jīng)驗，從宏觀角度分析，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點應(yīng)該是建設(shè)用地擴張與生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)用地的失衡問題，因此本文跳出了僅就城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)保篇章分析問題的小圈子，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源的協(xié)調(diào)性系統(tǒng)提出“兩規(guī)合一”的具體建議。

一、 規(guī)劃編制理念的融合

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的融合并不是簡單的把環(huán)保規(guī)劃拿來照搬內(nèi)容，而是需要從上至下系統(tǒng)的吸納，規(guī)劃編制理念是規(guī)劃編制中的“上”，規(guī)劃理念類似根基，限定了規(guī)劃的大體框架和編制方向。因此“兩規(guī)合一”首先要從理念上融會貫通[1]。

1、規(guī)劃編制的定位由單純滿足建設(shè)規(guī)模需求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┬杵胶獾碾p向協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，是以需求為導(dǎo)向的規(guī)劃模式，主要立足于發(fā)展的需求決定城市的性質(zhì)、職能和規(guī)模。把環(huán)境保護融入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，不僅要考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，還要充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力及資源的供給能力，為城鄉(xiāng)的發(fā)展提供基本保障和充足后勁。量化城市在資源、能源、環(huán)境等方面所能接受的容量，通過需求與容量的相互協(xié)調(diào)，科學(xué)統(tǒng)籌城市的定位和發(fā)展規(guī)模，保障城市的經(jīng)濟社會活動在資源、環(huán)境可容納的范圍內(nèi)，真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2、規(guī)劃編制的重點由空間布局和發(fā)展建設(shè)轉(zhuǎn)向生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)進行。傳統(tǒng)城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃注重的是人工物質(zhì)空間的規(guī)劃，多把空間如何布局，空間上如何安排人類活動及相應(yīng)設(shè)施建設(shè)作為首要內(nèi)容，輔以自然生態(tài)環(huán)境的點綴，這就導(dǎo)致了對自然生態(tài)系統(tǒng)的忽視。把環(huán)境保護規(guī)劃有機納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就需要擴大城鄉(xiāng)規(guī)劃的視野，豐富與相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃內(nèi)容，并保障新增內(nèi)容與傳統(tǒng)內(nèi)容的有機協(xié)調(diào)，實現(xiàn)從“單純的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”到“禁建區(qū)、限建區(qū)與適建區(qū)規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變。優(yōu)先考慮自然生態(tài)條件，最大限度地保護和修復(fù)自然生態(tài)，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會活動限定在合理的空間范圍內(nèi)，從空間資源角度保障城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

二、 空間資源協(xié)調(diào)性分析

空間資源的爭奪是城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃矛盾焦點所在[2]，因此“兩規(guī)合一”的突破口和關(guān)鍵點就是如何在經(jīng)濟社會活動與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)配置好空間資源，而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制正是實現(xiàn)空間資源協(xié)調(diào)配置的具體抓手?？臻g管制具體內(nèi)容是優(yōu)先保護區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境，緩解空間資源壓力，優(yōu)化空間資源配置，通過明確各種地域類型空間管制的范圍、形式和程度，確保城鄉(xiāng)空間形態(tài)和資源豐度，引導(dǎo)城鄉(xiāng)合理建設(shè)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和環(huán)境的和諧發(fā)展。[3]中國地域遼闊，各地生態(tài)環(huán)境條件和經(jīng)濟社會發(fā)展差異很大，把行政分割的城鄉(xiāng)空間放到整個國土空間和完整生態(tài)系統(tǒng)的大空間范圍內(nèi)考慮，處在不同地域的城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)服從該地域整體的主體功能和生態(tài)功能，因此不同地域城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制內(nèi)容應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃的布局對空間資源從宏觀層面上加以引導(dǎo)。把城鄉(xiāng)空間拆解到小空間范圍分析，主要抽象概括為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三種空間資源的優(yōu)化配置，其中禁建區(qū)、限建區(qū)與環(huán)境領(lǐng)域的受保護地區(qū)在空間界定上有重疊部分，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃在具體編制及實施空間管制內(nèi)容時應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境中受保護地的點狀分布情況，保護地的具體類型及保護的具體要求，以求在空間管制范圍劃分上更加合理，在管制措施制定上更加具體，增強空間管制的科學(xué)性和可操作性。

1、宏觀層面上空間資源協(xié)調(diào)性分析

主體功能區(qū)就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。根據(jù)上述開發(fā)定義和理念，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。[4]優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)都屬于城市化地區(qū)，開發(fā)內(nèi)容總體上相同但開發(fā)強度和開發(fā)方式不同。限制開發(fā)區(qū)主要包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。上述三類區(qū)是以行政界定的市（縣）為基本單元。禁止開發(fā)區(qū)是一類特殊的重點生態(tài)功能區(qū)，根據(jù)保護需要呈點狀分布，不以行政邊界界定。

生態(tài)功能區(qū)劃是在充分認識區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程及生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律的基礎(chǔ)上劃分生態(tài)功能區(qū)。主要劃分了生態(tài)調(diào)節(jié)、產(chǎn)品提供和人居保障三類生態(tài)功能區(qū)，其中生態(tài)調(diào)節(jié)功能主要包括水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護、土壤保持、洪水調(diào)儲等五小類功能。[5]生態(tài)功能區(qū)主要是以行政界定的市（縣）為基本單元。

上述大范圍空間的兩類區(qū)劃具有一定的對應(yīng)關(guān)系，其中主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)，限制開發(fā)區(qū)分別與生態(tài)功能區(qū)劃中的人居保障區(qū)，生態(tài)調(diào)節(jié)及產(chǎn)品提供區(qū)基本對應(yīng)，。對應(yīng)情況具體見圖。

由圖可知，主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)包括生態(tài)功能區(qū)劃中的居住保障區(qū)及部分農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)。其中居住保障區(qū)與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)的開發(fā)政策基本一致，農(nóng)產(chǎn)品提供和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)的開發(fā)政策不一致，后一類地區(qū)看似在開發(fā)政策上存在矛盾，但對該類地區(qū)的空間資源進行詳細分解可知，兩類規(guī)劃分別對同一大類地區(qū)不同位置的空間資源做出了具體要求。由于主體功能區(qū)劃的印發(fā)時間較生態(tài)功能區(qū)劃晚，區(qū)劃基礎(chǔ)信息更符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，因此兩類規(guī)劃中沒有提及的空間資源部分應(yīng)執(zhí)行主體功能區(qū)劃中的相關(guān)要求。根據(jù)上述分析，站在經(jīng)濟社會和生態(tài)戰(zhàn)略布局高度，從宏觀層面對處在不同地域的城鄉(xiāng)空間管制提出原則性要求。

處在優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與居住保障區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集中的地區(qū)：環(huán)渤海、長三角、珠三角等大都市群地區(qū)應(yīng)控制城市蔓延擴張，其中應(yīng)減少工礦建設(shè)和農(nóng)村生活空間，擴大城市居住、公共設(shè)施、綠色生態(tài)空間。不斷優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)格局，凈化水系，提高水質(zhì)，嚴格保護耕地、水面、濕地、林地、草地和自然文化遺產(chǎn)，保護好城市之間的綠色開敞空間。其余地區(qū)的城鄉(xiāng)應(yīng)擴大城市規(guī)模，減少農(nóng)村生活空間，擴大城市居住、公共設(shè)施、服務(wù)業(yè)、交通和綠色生態(tài)空間。保護生態(tài)環(huán)境，減少工業(yè)化城鎮(zhèn)化對生態(tài)系統(tǒng)的侵占和影響。

處在優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與農(nóng)產(chǎn)品提供和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集的地區(qū)：主要是東隴海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地區(qū)，這些地區(qū)的中心城市和其它地區(qū)應(yīng)該執(zhí)行主體功能區(qū)中關(guān)于優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)的政策和要求，東隴海的蘇北灘涂濕地生物多樣性保護地帶、江淮的大別山水源涵養(yǎng)地帶、冀中南的太行山地水土保持地帶，臧中南的防風(fēng)固沙及熱帶雨林地帶應(yīng)執(zhí)行生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)的空間管制要求，重點生態(tài)功能區(qū)應(yīng)形成點狀開發(fā)，面上保護的空間結(jié)構(gòu)，人類活動占用的空間控制在目前水平，保有大片開敞生態(tài)空間，水面、濕地、林地、草地等綠色生態(tài)空間擴大。

2、微觀層面上空間資源協(xié)調(diào)性分析

以河北省為例，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃在小范圍空間的充分融合?！逗颖笔∩鷳B(tài)環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》涉及空間目標(biāo)指標(biāo)一項，描述為“全省水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護區(qū)、海岸線、濕地等重要生態(tài)功能區(qū)的保護明顯加強，受保護地區(qū)占國土面積的比例達到12%以上。[6]”并結(jié)合相關(guān)專項規(guī)劃，主要對管理權(quán)限內(nèi)的水源地和自然保護區(qū)提出了具體的保護與管理要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃法僅原則性規(guī)定了三區(qū)的劃分方法及管制要求，為了進一步細化、實化城鄉(xiāng)空間管制內(nèi)容，本文主要從禁、限建區(qū)劃分范圍及管制具體要求兩個層面分析城鄉(xiāng)規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的協(xié)調(diào)融合，以求在微觀層面加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

（1）禁建區(qū)、限建區(qū)劃分范圍及比例

在劃分禁建區(qū)和限建區(qū)時首先要囊括生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中受保護的各類地區(qū)，并且應(yīng)扣除重疊面積。這些地區(qū)大都已經(jīng)劃定了保護界限并呈點狀分布在城鄉(xiāng)空間中，囊括的方法并不是這些區(qū)域的簡單加和，應(yīng)從維護生態(tài)整體性和功能性角度出發(fā)，有意構(gòu)建相關(guān)保護地的生態(tài)廊道，以聯(lián)通點狀保護地，營造相對開敞的生態(tài)空間，加強生態(tài)要素之間物質(zhì)、能量、信息的流通，充分發(fā)揮出禁建區(qū)、限建區(qū)的生態(tài)效能?？偨Y(jié)我國東、中、西部典型地區(qū)空間管制規(guī)劃得出，只要地區(qū)內(nèi)地形不復(fù)雜（山地、沿海等），禁、限建區(qū)的比例一般在85%左右，其中禁建區(qū)一般達到10%，限建區(qū)75%,[3]結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，河北省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中禁建區(qū)比例應(yīng)該達到12%以上。

（2）禁建區(qū)、限建區(qū)的具體管制要求

結(jié)合環(huán)境領(lǐng)域管理及保護重點，主要對城鄉(xiāng)規(guī)劃禁、限建區(qū)中的水源地及自然保護區(qū)的管制要求進行細化，其余空間資源根據(jù)其功能類型應(yīng)分別符合風(fēng)景旅游保護區(qū)、歷史文化保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)等相關(guān)法律法規(guī)及對應(yīng)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃的要求。

水源地空間管制要求：根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》，結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃及水源地規(guī)劃，對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水源地地區(qū)提出了三類具體管制要求，一是水源保護區(qū)常規(guī)環(huán)境管制要求。除嚴格按照水污染防治法要求對保護區(qū)行為進行管理外，土地規(guī)劃部門加強對水源保護區(qū)的規(guī)劃管理，對已劃入水源保護區(qū)的區(qū)域，要嚴格土地審批，禁止新、改、擴建項目；對已占用水源保護區(qū)用地的原有單位（項目），應(yīng)結(jié)合區(qū)域改造，逐步搬遷。二是飲用水水源風(fēng)險管制要求。針對水污染事故的突發(fā)性，建立長效管理機制，加強一級保護區(qū)內(nèi)交通穿越風(fēng)險管理，強化危險化學(xué)品運輸監(jiān)管，在水源保護區(qū)內(nèi)定期開展生態(tài)監(jiān)察。三是保護區(qū)內(nèi)面源管制要求。結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理村莊布局，在水源保護區(qū)周邊等重點村鎮(zhèn)開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，加強農(nóng)村工業(yè)企業(yè)污染、生活污染、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場（小區(qū)）污染、農(nóng)業(yè)面源污染等方面的防治工作。

自然保護區(qū)空間管制要求：根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，結(jié)合河北省生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃及相關(guān)專項環(huán)境規(guī)劃，對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的自然保護區(qū)提出具體管制要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)劃分應(yīng)具有一定預(yù)見性并呈動態(tài)開敞狀態(tài)，以適當(dāng)擴大自然保護區(qū)面積。結(jié)合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)應(yīng)自動納入根據(jù)需要新建立的自然保護區(qū)，對受到嚴重威脅的典型生態(tài)系統(tǒng)、珍惜瀕危物種、珍貴海洋生物資源以及自然遺跡等，實施搶救性保護，并納入配套的一批生態(tài)廊道，將主要的自然保護區(qū)連片成網(wǎng)。除上述傳統(tǒng)的自然保護區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)提高對生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域的關(guān)注程度，并將其及時補充納入禁建區(qū)、限建區(qū)范圍，從空間資源的配置上給予優(yōu)先保障，切實提高生物多樣性保護能力。

結(jié)語

隨著社會的進步，城市的自身發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的融合成為了一種趨勢，本文從兩種規(guī)劃矛盾焦點即空間資源分配問題作為研究的突破點，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源協(xié)調(diào)性分析系統(tǒng)地提出了“兩規(guī)合一”的具體建議。從宏觀層面以主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃為導(dǎo)則和基本框架，對不同地域范圍城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間管制內(nèi)容提出了原則性要求。并以河北省為例，從加強城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性和可操作性的角度出發(fā)，從空間范圍劃分及控制措施制定等微觀層面具體細化了城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制內(nèi)容。

參考文獻

[1]段寧. “兩型社會”背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的理念轉(zhuǎn)變與內(nèi)容創(chuàng)新. 城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展―2009年中國城市規(guī)劃年會論文集，2009:623-630

[2]曹春霞,丁湘成. 空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)機制研究. 科技建設(shè), 2009（4）：640-648

[3] 金繼晶,鄭伯紅. 面向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的空間管制規(guī)劃. 現(xiàn)代城市研究，2009（2）：29-34

[4] 全國主體功能區(qū)劃. 國土資源部, 2011

篇4

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟發(fā)展 城鎮(zhèn)化 配套設(shè)施 城鄉(xiāng)規(guī)劃 建議

一、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府行為的一部分，主要解決的是區(qū)域發(fā)展問題以及科學(xué)決策問題?？茖W(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃可以為城鎮(zhèn)化進程提供政策性與理論性的前提，是城鎮(zhèn)化進程平穩(wěn)發(fā)展的保證。可以從以下幾點體現(xiàn)：

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃可以從一定層面上指導(dǎo)城鎮(zhèn)化的宏觀方向，在城鄉(xiāng)人民收入分配、工業(yè)化布局、勞動人口結(jié)構(gòu)以及自然資源使用規(guī)劃方面，都起到不可替代的作用，特別是對城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)建設(shè)、社會保障方面的建設(shè)，可以加速城鎮(zhèn)化進程；

2.保證城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的按需建設(shè)、有度開發(fā)。避免城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重復(fù)建設(shè)以及無用建設(shè)，減少大量資金的浪費，提高資源的使用效率；

3.城鄉(xiāng)規(guī)劃可以有力的促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，拓寬農(nóng)民增收的渠道，為縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供政策上的保障。

二、城鎮(zhèn)化中面臨的問題

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)思想脫離群眾

我國一些地方政府為了片面的追求政績，具體工作中不從群眾的實際需要出發(fā)，而是將重點放在了“面子”上，城鎮(zhèn)化發(fā)展中也不乏這樣的例子。比如中國北方一座縣城，人口三十萬左右，在城鎮(zhèn)化進程中大量興建柏油馬路、政府豪華辦公樓、大型商業(yè)綜合體等，還在位于市中心的位置用復(fù)古的手段修建了很多明清建筑，以彰顯其文化底蘊。但是對于市民所關(guān)心的環(huán)境問題、收入問題、住房問題等卻不聞不問，可謂勞民傷財。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃功利性較強

城鎮(zhèn)化發(fā)展以及城鄉(xiāng)規(guī)劃在中國很多地區(qū)已經(jīng)成為政府招商引資的重要手段，有著極強的功利色彩。在規(guī)劃的過程中，規(guī)劃部門的工作人員從政府自身的角度出發(fā)，片面的興建大型商業(yè)性設(shè)施，為營造良好的商業(yè)環(huán)境可謂無所不用其極。但這些規(guī)劃多數(shù)偏重商業(yè)利益，而對于轄區(qū)的現(xiàn)實情況考慮不夠細致，忽略了自然、政治、經(jīng)濟、文化以及社會的眾多因素，導(dǎo)致了規(guī)劃與實際情況的出入很大，甚至不具備可行性。這種規(guī)劃方式，一則對于當(dāng)?shù)刭Y源不能進行有效利用，再則對于提升當(dāng)?shù)氐娜宋沫h(huán)境以及百姓的生活水平?jīng)]有好處，有違城鄉(xiāng)規(guī)劃的初衷。而這種規(guī)劃所產(chǎn)生的后果往往是失業(yè)率上升，人民幸福生活指數(shù)降低。

3.缺乏有效監(jiān)管機制

在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，一些地區(qū)的組織形式松散，在轄區(qū)范圍內(nèi)不能夠形成統(tǒng)一思想，進而在轄區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃中出現(xiàn)了很多版本，最終阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。比如一些地區(qū)的縣級市或是市轄區(qū)單獨進行城鎮(zhèn)化開發(fā)，而不經(jīng)過地級市的規(guī)劃審批，到頭來使得城市建設(shè)一團糟，主要體現(xiàn)為區(qū)域劃分不明、功能區(qū)規(guī)劃不合理等，違背了社會主義集中力量辦大事的原則，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)有機的發(fā)展。而這種現(xiàn)象在國內(nèi)很多地區(qū)都時有發(fā)生，主要原因是由于針對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，國家以及各省、市、地區(qū)沒有形成一套有效的獎懲機制，加之城市規(guī)劃項目往往不是由一屆政府就可以解決的，所以在問責(zé)方面也存在時間與空間的問題。這對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作起到了負面引導(dǎo)的作用。

4.貧富差距加大

一些地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本原則是將該地區(qū)的優(yōu)勢資源組合。這有利于加速城鎮(zhèn)化的進程，提升城鎮(zhèn)化水平，可以在優(yōu)勢行業(yè)或是優(yōu)勢地區(qū)集中優(yōu)勢人才，使其更好的發(fā)揮作用，做到人盡其才物盡其用。在實際工作中，這種規(guī)劃發(fā)展方式效果較為明顯，但卻也帶來了相關(guān)問題，如對于一些行業(yè)的優(yōu)勢重組，勢必會將一部分人力資源與社會資源淘汰出局，這樣就導(dǎo)致了城市就業(yè)率下降，增加了社會的不穩(wěn)定因素。再比如距離高速路口最近的地區(qū)往往是大面積的農(nóng)田水利設(shè)施，但地方政府為了突出交通便捷的優(yōu)勢，將農(nóng)田占用，并將其性質(zhì)有農(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)用地。在一方面，確實可以起到招商引資的效果，另一方面，卻使以土地為生命的農(nóng)民變?yōu)槭У剞r(nóng)民，被迫外出打工，而多數(shù)農(nóng)民由于沒有一技之長，生活水平直線下降。對于這一類的城鄉(xiāng)規(guī)劃與農(nóng)村改造，地方政府應(yīng)該進行全面的論證，并妥善安置失地農(nóng)民。否則這種行為會從客觀上導(dǎo)致貧富兩極的差距加大，與社會主義本質(zhì)相違背。

三、關(guān)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展建議

1.科學(xué)規(guī)劃，加強論證

首先，在規(guī)劃的過程中要對于轄區(qū)內(nèi)的基本條件進行分析，包括政治、經(jīng)濟、文化等社會因素以及自然資源、氣候類型等自然因素。這樣能夠為規(guī)劃提供更多的依據(jù)，使規(guī)劃更加科學(xué)、合理。此外，規(guī)劃中要善于運用高新科技手段，如3S技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等；其次，在規(guī)劃的過程中要對各個部門的責(zé)任進行明確。并且要做到先規(guī)劃后論證，聽取相關(guān)部門以及市民代表、企業(yè)代表的意見。確定規(guī)劃的可行性后，才可以進入正式的實施階段。

2.嚴肅考評機制

在城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，要依據(jù)規(guī)劃產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會效果以及對人民群眾生活所產(chǎn)生的影響，制定獎懲機制，并且要完善追責(zé)機制。對于在城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中出現(xiàn)的違紀行為，要進行嚴肅處理，無論責(zé)任人是否在崗，都要依規(guī)給予相應(yīng)的處罰。而對于工作較好的地區(qū)，則可以由上一級政府給予一定的獎勵。同時政府部門要提升規(guī)劃隊伍的專業(yè)水平以及全局意識，使其能夠有效進行規(guī)劃設(shè)計。規(guī)劃人員要有社會責(zé)任感與歷史使命感，這樣才有可能將城市規(guī)劃進行的科學(xué)有序。此外，政府部門可以與地方高校進行聯(lián)姻，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的部分任務(wù)交給高校完成，利用高校豐富的資源進行城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理布局。

3.以縮小貧富差距為目的

在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中，勢必會對一部分人的利益造成侵害，針對此種情況，對于利益受損的人民群眾，要建立健全合理的補償機制。比如在房屋拆遷的過程中，對房屋的性質(zhì)進行劃分，如個人住宅，商業(yè)地產(chǎn)等，按照不同的賠付標(biāo)準(zhǔn)進行賠償。對于拆遷居民的回遷，要對其購房給予一定的優(yōu)惠。在占用農(nóng)業(yè)用地方面，要給予失地農(nóng)民合理的賠償額度，縮小征地與賣地的差價，并對失地農(nóng)民進行再就業(yè)的安排，使農(nóng)民沒有后顧之憂。同時可以依據(jù)地方實際情況，為農(nóng)民解決農(nóng)轉(zhuǎn)非的問題，從一個側(cè)面推動城鎮(zhèn)化進程與戶籍改革的進程，讓農(nóng)民得到真正的實惠。此外，政府要下大力氣解決就業(yè)問題，將人口資源作為城市發(fā)展的第一要素加以合理的利用，比如積極引導(dǎo)就業(yè)、保持市場就業(yè)信息通暢、為市民提供免費的職業(yè)培訓(xùn)等。

4.規(guī)劃惠及全體民眾

城鎮(zhèn)化的最終目的是將人民的生活水平提高。因此要在城市經(jīng)濟得到一定發(fā)展的同時，要建立社保體系、醫(yī)保體系以及其他社會保障與社會福利。并且在城鎮(zhèn)化達到一定程度時，適當(dāng)考慮進行政府性、非營利性機構(gòu)的建設(shè)，如學(xué)校的建設(shè)、醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)、公共娛樂設(shè)施的建設(shè)以及保障性住房的建設(shè)。使城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果由人民共享。

四、結(jié)語

我國的現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)進入攻堅時期，而城鎮(zhèn)化發(fā)展也進入到了一個加速器。對于城鎮(zhèn)化進程的把控，各地區(qū)政府要做到科學(xué)發(fā)展、以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。將人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點與落腳點，這樣才不會將路走偏。我國的城鎮(zhèn)化進程雖然有著特殊性，但是也可以通過學(xué)習(xí)國外的一些先進經(jīng)驗，使我國本土的城鎮(zhèn)化更加科學(xué)。特別需要注意的是，在發(fā)展的問題上，一定要從實際出發(fā)，要立足國情、省情、市情進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，這樣才能夠推動城鎮(zhèn)化的健康運行。

參考文獻：

[1]陳剛，劉欣葵，張瑾，《地方政府的規(guī)劃實踐》[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010

[2]中國法制出版社.《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[Z] .北京： 中國法制出版社， 2007.

篇5

【關(guān)鍵詞】立法；轉(zhuǎn)變思路；科學(xué)

中圖分類號： TU972+.1 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：

一．《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重大突破

1.確定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以人為本的立法思想

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》把鄉(xiāng)、村規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作范圍，并對鎮(zhèn)的規(guī)劃工作提出了更為明確的要求，加強了對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)的保護、防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容的重視，同時要求城市建設(shè)和發(fā)展要優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，重視城市和鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能在更大區(qū)域的發(fā)揮，體現(xiàn)規(guī)劃的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局作用，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.強調(diào)了重要資源的保護和控制

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意保護城市生態(tài)環(huán)境，加強城市綠化建設(shè)，保護歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀，并提出了有利生產(chǎn)、方便生活、促進流通、繁榮經(jīng)濟、節(jié)約用地等原則，重點體現(xiàn)了對城市本身的規(guī)劃控制。

3.明確控制性詳細規(guī)劃的法律地位，嚴格規(guī)劃實施管理

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從三個方面加強了規(guī)劃的實施管理：

（1）加強了控制性詳細規(guī)劃的審批管理。

（2）明確劃撥出讓用地的規(guī)劃管理程序，控制性詳細規(guī)劃成為確定出讓用地規(guī)劃條件，進行劃撥用地規(guī)劃管理的基本依據(jù)。

（3）明確規(guī)定未確定規(guī)劃條件的地塊不得出讓。

這些條文確定了控制性詳細規(guī)劃作為規(guī)劃管理基本依據(jù)的法律地位，提升了控制性詳細規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性，同時對控制詳細規(guī)劃的編制也提出了更高的要求。

結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》新的要求，對控制性詳細規(guī)劃的思考

1.要加強控制性詳細規(guī)劃的羈束作用

“依法治國”是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必要要求，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域貫徹“依法治國”的方略，就是要加強規(guī)劃的依法編制、審批和實施；在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制層次之下，進一步編制分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃等，要為具體的開發(fā)建設(shè)行為及相應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)管理提供盡可能詳細、準(zhǔn)確的規(guī)劃依據(jù)和條件，使得具體的管理“有依據(jù)可依，有章法可循”，從而使得羈束權(quán)限的范圍逐步擴大，同時也使得必要的自由裁量權(quán)限框架也變得更為確定和嚴密。其深刻的社會意義就是城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的法制化程度切實提高。規(guī)劃編制水平的持續(xù)提高，地方的創(chuàng)新實踐，以及整個社會的法制意識的加強，為國家層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃立法發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.貫徹好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定

一方面，“城市總體規(guī)劃”和“鎮(zhèn)總體規(guī)劃”要切實能夠為控制性詳細規(guī)劃編制提供科學(xué)合理的根據(jù)；另一方面，要堅決糾正或改變以開發(fā)建設(shè)項目要求來主導(dǎo)控制性詳細規(guī)劃的種種做法；不能任意劃定規(guī)劃基地，“就是論事”地編制控制性詳細規(guī)劃，要充分意識到控制性詳細規(guī)劃成果的空間物質(zhì)性后果及對房地產(chǎn)權(quán)益人的影響。

四.科學(xué)確定控制性詳細規(guī)劃控制指標(biāo)的技術(shù)性探討

1.地塊劃分應(yīng)該同產(chǎn)權(quán)結(jié)合起來

一般地塊劃分考慮的是道路分割、用地性質(zhì)等，而城市開發(fā)建設(shè)往往同產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，是以土地使用權(quán)所有者作為開發(fā)主體進行的。土地使用性質(zhì)相同，而產(chǎn)權(quán)不一的地塊，可能會在開發(fā)中面臨不同的意向，在操作上出現(xiàn)許多不便。按產(chǎn)權(quán)劃分地塊能更好滿足各自建設(shè)控制、用地規(guī)劃、審批管理的要求。從法規(guī)控制上看，產(chǎn)權(quán)地塊的形態(tài)肌理越規(guī)整有序規(guī)劃越簡便統(tǒng)一。

2.控制詳細規(guī)劃必須考慮地價的因素

許多城市按商業(yè)、辦公、住宅、工業(yè)等不同使用類型和城市中區(qū)位、交通、環(huán)境條件劃分若干地段，制定了級差價格。這給控制性詳細規(guī)劃中考慮地價因素創(chuàng)造了便利條件。

地段的地價可作為控制性詳細規(guī)劃經(jīng)濟分析的依據(jù)。地價是城市開發(fā)成本的重要組成部分，再加上動遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)安裝和前期工程費用，以及開發(fā)稅費、開發(fā)費用等得出開發(fā)成本，這是城市開發(fā)投入產(chǎn)出分析的重要組成部分，只有做了這種經(jīng)濟分析，才能驗證控制性規(guī)劃制定的指標(biāo)是否切實可行、經(jīng)濟合理。投入產(chǎn)出經(jīng)濟分析可為政府制定政策和開發(fā)項目、開發(fā)時序等重大問題的決策提供參考意見。

3.控制性詳細規(guī)劃要以城市設(shè)計為基礎(chǔ)

控制性詳細規(guī)劃必須貫徹城市設(shè)計思想，工作的開展要以形體規(guī)劃層面的城市設(shè)計為基礎(chǔ)。在確定土地使用強度指標(biāo)時，不但要進行歸納統(tǒng)計、調(diào)查分析和對比，而且還要更多地進行形體布局模擬。形體布局模擬雖然工作量大但較可靠、直觀，對研究空間環(huán)境結(jié)構(gòu)有利。當(dāng)前許多最終落實到指標(biāo)上的城市設(shè)計，往往偏重于空間物質(zhì)環(huán)境形式上的美觀，有的把大片建筑當(dāng)作一個建筑看待，建筑空間關(guān)系很好，但只要改動其中一兩棟建筑，就破壞了建筑群的格局。這種建筑群不能適應(yīng)不同業(yè)主、不同投資、長時間陸續(xù)建設(shè)的情況。由于過多考慮建筑空間布局、形體變化的要求，把地塊劃分成大小不一，把建筑高度定的高度不一，對相鄰地塊人為地定出不同的容積率、建筑密度，形成不合理地價差，違背了地價運作的經(jīng)濟規(guī)律和批租土地、開發(fā)土地的實際情況。

4.開發(fā)強度指標(biāo)宜采用雙向限制

規(guī)劃應(yīng)從土地的集約利用出發(fā)，根據(jù)不同地塊的規(guī)劃用地性質(zhì)、地塊規(guī)模、環(huán)境容量、交通條件、景觀要求即現(xiàn)狀等評鑒因素綜合確定相關(guān)控制指標(biāo)的幅度范圍，采用雙向控制的字表體系。例如：某工業(yè)園控制性詳細規(guī)劃規(guī)定一般工業(yè)地塊的容積率原則上不低于規(guī)劃控制指標(biāo)的80%，并且容積率不低于1.2，建筑密度不低于35%，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施等用地不得超過工業(yè)項目總用地的7%。各地塊的綠地率在不低于規(guī)定指標(biāo)的同時，也要嚴格控制部分地塊的綠化率，原則上各工業(yè)地塊的綠地率不得低于規(guī)劃控制指標(biāo)，且不應(yīng)大于20%。

5.結(jié)語

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定和施行，是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的一件大事。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了規(guī)劃與建設(shè)管理的羈束性關(guān)系，標(biāo)志者我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制化的巨大進步。這一新的立法內(nèi)容對規(guī)劃編制單位，特別是控制性詳細規(guī)劃的編制方法提出了更高的要求，為此，作為規(guī)劃設(shè)計單位將積極響應(yīng)。

參考文獻：

全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會，城市規(guī)劃法規(guī)文件會變，中國建筑工業(yè)出版社。2000

篇6

為促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快形成以市區(qū)為中心，建制鎮(zhèn)為依托，經(jīng)濟繁榮、功能完善、特色鮮明的城鎮(zhèn)體系，提高城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村發(fā)展水平，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》、《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[]13號）要求，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃編制工作通知如下：

一、充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制工作的重要意義

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新型城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)實需要，是促進集約發(fā)展、節(jié)約土地的必然選擇。各地要充分認識加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制工作的重要性和緊迫性。

近年來，各地組織開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制工作，取得了一定成效，但仍然存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為：一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊還沒有修編或編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃；二是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃已不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。對此，各地必須引起高度重視，采取切實有效措施認真加以解決。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制目標(biāo)

各地要加大工作力度，確保在年年底完成以下規(guī)劃編制工作目標(biāo)：

（一）全面完成市域范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的修編工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)的基本依據(jù)。在規(guī)劃修編過程中，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，結(jié)合現(xiàn)狀，科學(xué)預(yù)測，充分論證，確保規(guī)劃編制的科學(xué)性、實效性和長遠性。要對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成果進行重新審核，凡規(guī)劃期限不到2020年或期限到2020年但內(nèi)容深度達不到規(guī)劃要求或不適應(yīng)發(fā)展需要的都要進行修編或調(diào)整完善。其中，市區(qū)的鎮(zhèn)等7個鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，不僅要完成修編任務(wù)，還要完成上報市政府審批的工作。

（二）全面完成市域所有村莊規(guī)劃的編制工作。各地應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)村莊的經(jīng)濟與發(fā)展，自然與資源條件，合理編制村莊規(guī)劃；統(tǒng)籌安排村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅布局，因地制宜，突出特色，保護鄉(xiāng)村自然生態(tài)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，塑造各具特色的鄉(xiāng)村空間形態(tài)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃的編制要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)以市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、各縣（市）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃為依據(jù)，并與基本農(nóng)田保護區(qū)等專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的主要內(nèi)容有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)與規(guī)模、發(fā)展方向、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地布局、綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項規(guī)劃，以及鎮(zhèn)區(qū)近期建設(shè)規(guī)劃及規(guī)劃實施的措施等。對建制鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)、居住小區(qū)、旅游景點、主要道路、廣場等重點建設(shè)地段及重大建設(shè)項目，還應(yīng)編制詳細規(guī)劃。

村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容有：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施配置、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。村民公寓建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容參照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB50180-93）執(zhí)行。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制主體和審批程序

各縣（市）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制主體和審批程序按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定執(zhí)行。

市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃由各城區(qū)政府和各開發(fā)區(qū)管委會組織編制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃經(jīng)各城區(qū)政府審查同意后，報市政府批準(zhǔn)。村莊規(guī)劃，須經(jīng)村民會議或村民代表會議討論同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府報各城區(qū)政府和各開發(fā)區(qū)管委會批準(zhǔn)。其中東津鎮(zhèn)、尹集鄉(xiāng)、臥龍鎮(zhèn)、歐廟鎮(zhèn)、伙牌鎮(zhèn)、牛首鎮(zhèn)的村莊規(guī)劃需經(jīng)各駐地規(guī)劃分局審查同意后，報區(qū)政府批準(zhǔn)。

五、工作保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

本次規(guī)劃編制工作時間緊、任務(wù)重、專業(yè)性強，市政府已把此項工作列入重要議事日程，將切實加強領(lǐng)導(dǎo)，強化措施，確保工作順利推進。

各地要成立工作專班，精心組織，加強督辦，不折不扣地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃編制任務(wù)。要具體落實規(guī)劃編制責(zé)任，市城鄉(xiāng)規(guī)劃局負責(zé)整個市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的督查、審查和報批工作；各城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)局主要負責(zé)轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的組織、協(xié)調(diào)、審查和上報工作；各縣（市）城鄉(xiāng)規(guī)劃局負責(zé)本轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的督查、審查和報批工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體負責(zé)組織本鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定與實施工作。

（二）加強檢查考核

各地要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)和監(jiān)督,按編制工作計劃抓好工作調(diào)度,確保村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作任務(wù)全面完成。在12月15日前，各地要組織考核組對本轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制完成情況進行自查，并將自查情況形成報告上報市政府。

市政府將于12月底組織考核組對各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制情況進行專項檢查和考核，并將檢查考核結(jié)果予以公布。對未能按期完成規(guī)劃編制任務(wù)的地方，將予以通報批評，并追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

篇7

（一）做好矛盾糾紛處理。加強領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任制;暢通渠道，轉(zhuǎn)變工作方式。通過走基層、大接訪等形式，廣泛開展矛盾糾紛排查，收集群眾訴求，問題主要集中在土地管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)、地災(zāi)防治方面、不動產(chǎn)權(quán)辦理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面。累計答復(fù)和處理各級交辦的件150余件。

（二）做好“七五”普法宣傳活動。在城區(qū)、片區(qū)，先后組織開展“4.22世界地球日”、“5.12全國防災(zāi)減災(zāi)日”、“6.25全國土地日”“12.4國家憲法日”等主題日宣傳活動，深入開展法律“七進”活動，圍繞土地資源管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)、地質(zhì)災(zāi)害防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等法律政策進行廣泛宣傳，切實提高公眾關(guān)注自然資源、嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的意識，增強地災(zāi)風(fēng)險防范和安全生產(chǎn)的觀念。累計開展法制宣傳30余場次，發(fā)放宣傳資料2萬余份，接受群眾咨詢5000余人次。

（三）認真做好依法治市工作。一是每年按照要求，及時組織傳達學(xué)習(xí)依法治州（市）工作會議精神，對相關(guān)工作進行再安排再推進。二是深入推動“兩法”銜接（行政執(zhí)法與刑事司法銜接）工作，增強打擊自然資源違法行為的威懾力。三是對我局行政許可、行政處罰等行政權(quán)力事項進行再清理，共清理行權(quán)事項226項，確保行使行政權(quán)力事項有法可依，做到依法行政。四是在行政執(zhí)法過程中，做好法制審查，開展重大行政處罰、行政強制報送備案，報送10余起重大行政處罰（強制）案件。

（四）深入開展土地整治工作。先后參與等片區(qū)土地整治，通過對土地使用者戶籍、土地來源、四至界限、用途等方面進行調(diào)查收集，并嚴格按照“四個一批”進行處理，有效遏制了違法用地、違法建設(shè)的勢頭，增強了農(nóng)牧民群眾“依法用地、依法建設(shè)，用地和建設(shè)需要進行審批”的意識，進一步規(guī)范了我市土地管理秩序。

篇8

一、基本情況

我們市局考察調(diào)研組，分別到市委黨校，在市委黨校培訓(xùn)學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)培訓(xùn)主要內(nèi)容包括：1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌構(gòu)架下的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作---新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作實踐2、培育千億產(chǎn)業(yè)集群、打造品質(zhì)生活新城---臨港新城3、自主創(chuàng)新---讓經(jīng)濟插上騰飛的翅膀---市委黨校4、市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的情況及經(jīng)驗---農(nóng)工辦5、科學(xué)發(fā)展的先行者-從幸福到現(xiàn)代化濱江花園城市---市委辦公室6、加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級---市現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)發(fā)展情況介紹---市委黨校

16到18日參加了市規(guī)劃局每半年召開的城市空間論壇暨城市規(guī)劃管理研討班，參與人是相關(guān)規(guī)劃專家、學(xué)者與城市管理專家。由香港著名交通、規(guī)劃專家，何黃交通顧問有限公司主席黃良會教授講授了城市轉(zhuǎn)型升級與交通規(guī)劃面臨的任務(wù)；由曾獲同濟大學(xué)城市規(guī)劃專業(yè)學(xué)士、碩士、博士學(xué)位，現(xiàn)任同濟大學(xué)城市規(guī)劃系主講副教授欒峰講授了面向統(tǒng)籌發(fā)展的縣鄉(xiāng)域總體規(guī)劃；由中國城市規(guī)劃學(xué)會理事、中國城市規(guī)劃協(xié)會理事、教授級高級城市規(guī)劃師、國家注冊城市規(guī)劃師、現(xiàn)任市規(guī)劃局黨組書記、局長繆敏講授了中小城市規(guī)劃管理實踐；由同濟大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院副院長、上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、法蘭西共和國藝術(shù)與人文學(xué)騎士勛章獲得者周儉講授了都江堰市災(zāi)后重建規(guī)劃實踐。研討會期間與會人員鳥瞰城市全貌，考察了市中山公園、黃山湖公園、市政廣場（文明廣場）、體育中心、城市客廳天華軸線、市城市規(guī)劃展示館、新橋鎮(zhèn)建設(shè)、海瀾國際馬術(shù)俱樂部、新橋鎮(zhèn)規(guī)劃展示館、華西村幸福園、328米增地空中新農(nóng)村大樓等。

21日在市規(guī)劃局檔案室系統(tǒng)學(xué)習(xí)了規(guī)劃科技檔案的整理及歸檔工作。在市行政服務(wù)中心規(guī)劃局窗口學(xué)習(xí)。

位于中國最具活力的經(jīng)濟區(qū)———長江三角洲中部，北靠長江，南接太湖，距上海、南京各150公里，是自上海溯江而上的第一座濱江港口城市。作為吳文化的發(fā)祥地之一，自古文化昌盛，明清時就是蘇南的教育中心；改革開放以來，人在中國萬分之一的土地上，以千分之一的人口，創(chuàng)造了超過中國二百五十分之一的國內(nèi)生產(chǎn)總值、百分之一的上市公司。的高速發(fā)展為城市帶來了無可限量的前景，城鄉(xiāng)建設(shè)日新月異，在發(fā)展中也不可避免的會在“新與舊”、“發(fā)展與保護”之間徘徊。但同時，多年積累的資本與經(jīng)驗也為未來發(fā)展模式的選擇提供了更多的可能，使得有能力在空間、能源、環(huán)境等資源日益緊縮的制約下獲得更大的機遇，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

二、經(jīng)驗和啟示

市的做法對我市城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展具有十分重要的借鑒意義?？偨Y(jié)其新形勢下的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實踐經(jīng)驗，主要有以下幾點值得我們重點關(guān)注：

（一）強調(diào)集聚，要節(jié)約利用資源

以為代表的“蘇南經(jīng)濟模式”發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)工業(yè)發(fā)展齊頭并進、城鄉(xiāng)建設(shè)全面開花。要改變城鎮(zhèn)建設(shè)的分散狀態(tài)，促進人口和經(jīng)濟向城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、規(guī)劃的農(nóng)村居民點集中，充分節(jié)約、集約利用土地等各類資源，促進基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，資源共享，發(fā)揮資源與資金的最大效益。

（二）強調(diào)分工，產(chǎn)業(yè)發(fā)展有特色

行政區(qū)劃988平方公里，由于發(fā)展基礎(chǔ)條件各有不同，各地發(fā)展?fàn)顩r也有著較大差異。中心城區(qū)已基本形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)及較為完善的三產(chǎn)服務(wù)功能，澄東片區(qū)已成為最重要的工業(yè)基地和財政經(jīng)濟重鎮(zhèn)，澄西片區(qū)依托沿江開發(fā)形成了臨江工業(yè)基地，澄南、澄東南片區(qū)工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢明顯。實行資源的優(yōu)化配置，促進產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，城鎮(zhèn)功能應(yīng)合理分工，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)各有特色，減少盲目競爭，實行分工有序，從而加強全市或片區(qū)的整體實力，“整體大于局部之和”。

（三）強調(diào)生態(tài)，尊重自然環(huán)境

充分保護和利用山體、水系等自然資源，在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，尊重地形地貌，尊重生態(tài)景觀資源，使城鎮(zhèn)建設(shè)與自然環(huán)境良好共生，與自然生態(tài)系統(tǒng)有機互動。

（四）強調(diào)文化，城鎮(zhèn)風(fēng)貌有特色

歷史悠久、人文薈萃、名勝古跡眾多，有著深厚的歷史文化積淀；山水秀麗、河網(wǎng)密布，具有典型的江南水鄉(xiāng)特色。但是，改革開放以來，快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程造成“千城一面”的景象，城鎮(zhèn)特色缺乏。挖掘歷史文化資源，使地方的風(fēng)貌特色、歷史文化傳統(tǒng)以及優(yōu)良生產(chǎn)生活習(xí)慣，得到有效的延續(xù)；在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中要重視挖掘、保留和利用當(dāng)?shù)氐臍v史文化遺存，防止地方傳統(tǒng)文化的斷層、傳統(tǒng)風(fēng)貌特色的缺失將是今后城鎮(zhèn)建設(shè)的一項重要內(nèi)容。

（五）強調(diào)功能，提高城鎮(zhèn)運行質(zhì)量

市域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口滯留鄉(xiāng)村，城鎮(zhèn)化明顯落后與工業(yè)化，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展是今后城鄉(xiāng)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。為吸引更多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)，必須加強城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能的建設(shè)，充實和完善城鎮(zhèn)社會公共服務(wù)設(shè)施，促進服務(wù)的高效性和方便性，提高城鎮(zhèn)的環(huán)境質(zhì)量，加強各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為居民創(chuàng)造良好的工作與生活空間，提高城鎮(zhèn)內(nèi)在運行質(zhì)量。

在新的工作理念的指引下，在省城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議精神的促動下，該市抓住契機，全力以赴，通過兩年的努力，全面實現(xiàn)了市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制全覆蓋。

三、幾點建議

它山之石，可以攻玉。結(jié)合我市市情，提出以下幾點城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展建議

（一）高瞻遠矚，科學(xué)編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

組織編制《市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》，規(guī)劃將城鄉(xiāng)全市域作為一個整體，整合城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局形態(tài)，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)分工，明確一、二、三產(chǎn)業(yè)的空間布局；合理框定近遠期城鎮(zhèn)用地規(guī)模，明確劃定城鎮(zhèn)生態(tài)空間，維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域交通、市政等重大基礎(chǔ)設(shè)施的落實，保證區(qū)域長遠穩(wěn)定發(fā)展。此統(tǒng)籌規(guī)劃為各鎮(zhèn)開展規(guī)劃編制工作提供了依據(jù)，使各片區(qū)之間、各鎮(zhèn)之間實現(xiàn)了規(guī)劃的無縫對接。

（二）統(tǒng)籌兼顧，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋

認真落實城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋任務(wù)，積極推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。加快推進各鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編和報批工作。指導(dǎo)各鎮(zhèn)以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為契機，開展了新一輪總體規(guī)劃的修編，完成了總體規(guī)劃模型。同時加強對城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制性詳細規(guī)劃的編制。

（三）凸現(xiàn)特色，重視城市設(shè)計和城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色規(guī)劃

組織編制《市整體風(fēng)貌研究》，對全市做整體的城市設(shè)計，把握我市風(fēng)貌特色，指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)。特色，應(yīng)編制《歷史文化名城保護規(guī)劃》、等，對于保護我市獨具特色的歷史文化名城風(fēng)貌景觀，挖掘歷史文化名城內(nèi)涵，處理好城鎮(zhèn)發(fā)展與保護之間關(guān)系。

（四）合理布局，加強農(nóng)村居民點村莊建設(shè)規(guī)劃

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)針對農(nóng)村居民點的分布現(xiàn)狀和近期新建居民點的成功經(jīng)驗，在農(nóng)村居民點規(guī)劃時充分考慮耕作半徑、耕作面積和歷史文化遺存以及特色村莊保留等，合理確定農(nóng)村居民點的規(guī)劃布點。規(guī)定農(nóng)村居民點的規(guī)劃布點。目前，農(nóng)村居民點的村莊建設(shè)規(guī)劃已全面完成。

篇9

景觀生態(tài)學(xué)的課程特點

作為一門新興學(xué)科，景觀生態(tài)學(xué)是現(xiàn)代生態(tài)學(xué)中內(nèi)容最豐富、發(fā)展最快、影響最廣泛的學(xué)科之一。它將生態(tài)學(xué)中結(jié)構(gòu)和功能的關(guān)系研究與地理學(xué)中人地相互作用的研究融為一體，把區(qū)域和生態(tài)系統(tǒng)研究連接起來，運用地學(xué)和生態(tài)學(xué)的基本方法，并結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，以景觀為研究對象，探討物質(zhì)流、物種流、能量流和信息流在地球表層的遷移與轉(zhuǎn)換，研究景觀空間格局與生態(tài)過程之間的相互關(guān)系。景觀生態(tài)學(xué)充分體現(xiàn)了當(dāng)前環(huán)境保護與人類可持續(xù)發(fā)展的時代主旋律，是認識和解決人類面臨的資源、環(huán)境等重大問題的有效途徑，在環(huán)境和自然資源保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計、生物多樣性保護、土地利用、景觀生態(tài)建設(shè)等方面具有廣闊前景。從目前景觀生態(tài)學(xué)的發(fā)展水平和研究現(xiàn)狀來看，景觀生態(tài)學(xué)課程具有整體觀和宏觀性強、交叉性和融合性強、實用性和實踐性強等特點。1.整體觀和宏觀性強景觀生態(tài)學(xué)重點研究宏觀尺度問題，更多通過分析景觀要素之間的空間關(guān)系和功能關(guān)系來研究景觀的整體屬性，在研究和解決宏觀綜合問題方面具有明顯的優(yōu)勢。在景觀水平上可以將資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會問題進行綜合，以可持續(xù)的景觀空間格局研究為中心，探討人地關(guān)系及人類活動方式的調(diào)整，研究可持續(xù)的、宜人的、生態(tài)安全的景觀格局及其建設(shè)途徑，可為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃提供理論和技術(shù)支持。[2]2.交叉性和融合性強景觀生態(tài)學(xué)作為一門正在發(fā)展中的綜合叉學(xué)科，在形成和發(fā)展的過程中汲取了地理學(xué)、生態(tài)學(xué)及其他學(xué)科的現(xiàn)有理論，兼有生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、資源科學(xué)、規(guī)劃管理科學(xué)等許多現(xiàn)代大學(xué)科群系的多功能特點，同時還與遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球定位系統(tǒng)（GPS）等現(xiàn)代地學(xué)信息技術(shù)緊密結(jié)合，交叉性和融合性非常強，適宜于組織和協(xié)調(diào)跨學(xué)科、多專業(yè)的區(qū)域生態(tài)綜合研究，[3]用以解決人們?nèi)找骊P(guān)注的人居環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的實際問題。3.實用性和實踐性強景觀生態(tài)學(xué)強調(diào)多尺度上空間格局和生態(tài)學(xué)過程相互作用以及斑塊動態(tài)的觀點，為解決實際的生態(tài)環(huán)境問題提供了一個更合理、更有效的概念構(gòu)架，具有很強的實用性。[4]同時，景觀生態(tài)學(xué)的研究關(guān)注現(xiàn)實問題，如優(yōu)化景觀效果、規(guī)范人類活動、改善生存環(huán)境等，使景觀生態(tài)學(xué)成為解決當(dāng)前諸多人們?nèi)找骊P(guān)注的社會、環(huán)境等問題的重要手段。[5]

景觀生態(tài)學(xué)的教學(xué)現(xiàn)狀

景觀生態(tài)學(xué)源于東歐而興于西歐北美，如今在德國、英國、波蘭、捷克、美國和加拿大等國的高校中均廣泛設(shè)置了這門專業(yè)或課程，其教學(xué)的側(cè)重點也各不相同。在景觀生態(tài)學(xué)的教學(xué)過程中德國比較強調(diào)學(xué)生的自學(xué)能力，除了講授基礎(chǔ)理論和方法，還會以練習(xí)與分組輔導(dǎo)課、課題作業(yè)、研討、實習(xí)等形式來培養(yǎng)學(xué)生對景觀生態(tài)問題的方法性認識和獨立解決問題的能力。[6]英國的大學(xué)多將景觀生態(tài)規(guī)劃作為一門專業(yè)，在教學(xué)上通常根據(jù)不同的學(xué)年分為建筑相關(guān)課程、園藝學(xué)、土壤學(xué)、生態(tài)學(xué)等，最后一年會進行大型項目的實習(xí)和論文寫作。美國大學(xué)景觀生態(tài)學(xué)課程的授課方式主要是教師講授與討論課相結(jié)合，同時開設(shè)大量的實踐作業(yè)和練習(xí)，而且討論成績、實踐成績和考試成績等都會計入到課程成績的綜合評定中。[7]我國的景觀生態(tài)學(xué)課程最先在林業(yè)院校開設(shè)，主要講授應(yīng)用景觀生態(tài)學(xué)原理和資源保護等；隨后許多高校的地理系、生態(tài)系、環(huán)境系、城市規(guī)劃系、建筑學(xué)系及其相關(guān)專業(yè)都逐漸開設(shè)了景觀生態(tài)學(xué)課程。由于專業(yè)開設(shè)背景不一，再加上景觀生態(tài)學(xué)的多學(xué)科性，使得景觀生態(tài)學(xué)在各個專業(yè)中的定位非常模糊，許多院校都是在其專業(yè)的培養(yǎng)計劃中機械地加入景觀生態(tài)學(xué)課程，使得該課程與同專業(yè)中的其他課程聯(lián)系不大，導(dǎo)致學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性不高，教學(xué)效果較差。另外，由于學(xué)生的專業(yè)背景不同和教學(xué)資源有限，很多院校在景觀生態(tài)學(xué)課程的教學(xué)過程中根本沒有設(shè)置實踐教學(xué)教學(xué)環(huán)節(jié)，而是單純按照選定的教材進行課堂理論教學(xué)。以河南理工大學(xué)資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)為例，由于缺乏必要的師資力量和教學(xué)資源，景觀生態(tài)學(xué)課程總學(xué)時（40個學(xué)時）全部安排為課堂理論教學(xué)，導(dǎo)致學(xué)生無法在實踐中學(xué)習(xí)目前景觀生態(tài)學(xué)中比較常用的野外定位觀測、遙感技術(shù)和模型模擬等方法，教學(xué)效果不太理想。究其原因主要包括兩個方面：一是教學(xué)內(nèi)容與專業(yè)課結(jié)合較少。由于選用的教材是周志翔教授針對森林資源類本科專業(yè)教學(xué)編寫的，其教學(xué)內(nèi)容和應(yīng)用案例多是從林學(xué)專業(yè)角度談的，與資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的其他課程聯(lián)系較少，而且缺乏實踐教學(xué)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致學(xué)生缺乏學(xué)習(xí)興趣。二是教學(xué)方法單一。教學(xué)過程主要是采用多媒體進行課堂理論教學(xué)，盡管有助于提高講課效率且使抽象的內(nèi)容情景化，但是不能充分發(fā)揮教師的主導(dǎo)作用，容易使學(xué)生產(chǎn)生視覺疲勞，從而影響教學(xué)效果。

篇10

一、鄉(xiāng)村旅游

鄉(xiāng)村旅游是以村寨集體所有土地之上的自然、人文景觀為對象的親臨審美享驗。現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游中，有游客、村民、政府、旅游服務(wù)企業(yè)等多方主體介入，對鄉(xiāng)村旅游有著各自的利益訴求，因而使得鄉(xiāng)村旅游具有多方面的特征。

(一)鄉(xiāng)村旅游是以鄉(xiāng)村為旅游目的地的旅游活動

村寨范圍內(nèi)的村民生產(chǎn)生活活動、土地、建筑、自然資源、生態(tài)環(huán)境、風(fēng)俗民情等構(gòu)成一個獨特的文化現(xiàn)象，成為村寨以外游客的文化審美對象。鄉(xiāng)村旅游得以存在的基礎(chǔ)，在于多元文化的存在，在于審美是人類共通的理性能力和活動。從經(jīng)濟社會背景上看，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)生是以城市和農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)為前提，農(nóng)村有著不同于城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

(二)鄉(xiāng)村旅游是一種類屬于服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)

游客來到鄉(xiāng)村，需要解決食宿等基本生活需求，需要休閑、娛樂、體驗等更高層次的生活需求。基于游客的種種需求，就產(chǎn)生了商品(服務(wù))需求，能最先、就近滿足游客需求的，就只有旅游目的地的村民了。由此，他們多了一條農(nóng)業(yè)以外的營生方式。

(三)鄉(xiāng)村旅游還是一項政府倡導(dǎo)和鼓勵的民族村寨經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略

由于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的營利性，讓一些寧靜、美麗、自然、淳樸，同時又封閉、落后的民族村寨，看到了發(fā)展經(jīng)濟、脫貧致富的希望，也讓地方政府看到發(fā)展經(jīng)濟、展示政績的新路徑。黔、湘、云、貴、川、渝等西南少數(shù)民族地區(qū)的地方政府，都不約而同地把鄉(xiāng)村旅游作為一項重要的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

(四)鄉(xiāng)村旅游也是一種民族村寨文化保護、傳承和發(fā)展的新途徑

文化是多元存在的，多元的文化之間是平等的，多元文化在交流中相互影響和共同發(fā)展，這已經(jīng)是普遍的共識。［1］通過鄉(xiāng)村旅游，展示民族村寨的文化特色，提升自己文化的價值和影響力，增強各自文化的自信心。

(五)鄉(xiāng)村旅游還是一種新型集體經(jīng)濟

鄉(xiāng)村旅游是發(fā)生在村寨集體所有土地之上，是集體所有的土地及其附著物為主要審美對象。集體土地范圍內(nèi)的森林、植被、建筑，都可以概括地看作“附著物”。村寨集體土地及其附著物，構(gòu)成鄉(xiāng)村旅游的必備要素和硬件。換言之，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的主要生產(chǎn)要素，就是村寨集體土地及其附著物。旅游學(xué)者認為，鄉(xiāng)村旅游資源產(chǎn)權(quán)不明晰。［2］28－29但是從物權(quán)法原理來解釋，鄉(xiāng)村旅游資源的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸村寨集體所有。基于所有權(quán)的權(quán)能分離原理，已經(jīng)有學(xué)者將鄉(xiāng)村旅游資源產(chǎn)權(quán)分為占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。在湖南的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營案例中，已經(jīng)出現(xiàn)了“土地租金”或“山水資源使用費”的提法，即鄉(xiāng)村買斷鄉(xiāng)村旅游資源的經(jīng)營權(quán)所得的收益。［3］40－41鄉(xiāng)村集體所有的土地及其附著物，是鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟主要的生產(chǎn)要素，理應(yīng)集體收益，無論在理論上還是實務(wù)上已經(jīng)逐漸成為共識。因此，鄉(xiāng)村旅游是一種新型集體經(jīng)濟。

二、村民自治的新詮釋

(一)村民自治權(quán)的性質(zhì)

村民自治是《村民委員會組織法》所確立的一項基本的組織原則和社會管理原則。村寨是我國歷史形成、相對固定、數(shù)量最多的社區(qū)單元。自1988年起施行的《村民委員會組織法(試行)》以來，學(xué)者不斷地探討“村民自治權(quán)”的命題。關(guān)于村民自治權(quán)的法律屬性，有三種主張:第一種認為它是自治權(quán)利，不是權(quán)力;第二種認為它是村莊范圍內(nèi)的公共管理權(quán)力，不是權(quán)利;第三種認為它具有權(quán)利和權(quán)力的雙重屬性。一方面，包括個體性的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治權(quán)利;一方面，包括團體性村民自治組織的權(quán)力。村民自治本質(zhì)屬于國家與社會的分權(quán)，村民自治組織和政府組織、行業(yè)協(xié)會等其他非政府組織一起共同治理社會，辦理村寨公共事務(wù)和公益事業(yè)，行使著一定的社會事務(wù)的公共管理權(quán)力。［4］18－19筆者也持第三種觀點。

(二)村民自治權(quán)的內(nèi)容

村民自治權(quán)的內(nèi)容，包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)四大民利，學(xué)界對此觀點一致。但是，這種概括是不全面的，不能深入地揭示村民自治權(quán)的真實面貌。它應(yīng)該包括發(fā)包權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等經(jīng)濟性權(quán)利，有學(xué)者歸納為“經(jīng)濟自治權(quán)”，即村民、村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織依法享有的在集體經(jīng)濟活動中自主經(jīng)營、自我服務(wù)、自負盈虧的權(quán)利。［4］20這種歸納和梳理是非常必要的。但是，其隱含的前提是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，還是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體的農(nóng)村?換言之，這種對村民自治權(quán)的詮釋，不能有力解釋城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下的鄉(xiāng)村現(xiàn)實，特別是不能解釋鄉(xiāng)村旅游興起下的村寨現(xiàn)實。筆者對四大民利沒有異議。但是，對“經(jīng)濟自治權(quán)”有新的詮釋，而且這種新的詮釋是基于《村民委員會組織法》(2010)的法條解釋。首先，經(jīng)濟自治權(quán)是指村民委員會不能干涉村民、農(nóng)戶、村民小組、農(nóng)戶自愿結(jié)成的專業(yè)合作社、其他各種形式的合作經(jīng)濟組織的合法經(jīng)濟活動的自。《村民委員會組織法》(2010)第八條第三款就規(guī)定:“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。這里的集體經(jīng)濟組織，不包括聯(lián)戶、合伙，主要指以村、村民小組、比村和村民小組范圍更小的自然村寨的集體共有的土地(山林、水庫等)為主要生產(chǎn)資料的經(jīng)營性組織，比如集體林場、魚塘等。其次，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府等各級人民政府不能干涉集體經(jīng)濟組織的依法獨立進行經(jīng)濟活動的自。《村民委員會組織法》(2010)第五條規(guī)定第一款規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！卑凑照蠓珠_的原則，政府不能干預(yù)企業(yè)等營利性組織的經(jīng)濟活動。村民委員會尚且要尊重和支持集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟自，自然包括基層政府在內(nèi)的各級政府也是不能干預(yù)集體經(jīng)濟組織的自主經(jīng)營的。這既符合類推解釋的原理，又符合體系解釋的原理。再次，“集體經(jīng)濟組織”曾經(jīng)是中國20世紀農(nóng)村普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象，依然是《村民委員會組織法》中的法律名詞，在新的歷史條件下需要重新作出界定。集體經(jīng)濟組織是以生產(chǎn)資料集體所有來界定的。在集體林權(quán)制度改革全面深入開展的情況下，像集體林場這樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織極少存在。以集體土地為生產(chǎn)資料的集體經(jīng)濟組織也大為減少。如果換一種思維方式，土地不僅以生物生產(chǎn)力來創(chuàng)造價值，還可以以土地的外在形態(tài)和審美價值來獲取價值。即優(yōu)美的自然風(fēng)光、良好的自然生態(tài)，也是一種“生產(chǎn)力”，也是可以換來財富的生產(chǎn)資料。從這種意義上，民族村寨作為旅游目的地的鄉(xiāng)村旅游，也是一種集體經(jīng)濟。貴州省雷山縣郎德上寨的鄉(xiāng)村旅游，就是最佳的例證。最后，經(jīng)濟自治權(quán)是一種有法律邊界的權(quán)利。村民委員會行使公共管理權(quán)力，必須依照村民委員會組織法、村民自治章程、村規(guī)民約和村民會議、村民代表會議的決定、決議。村民、農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織、其他合作經(jīng)濟組織，從事經(jīng)濟活動，必須遵守國家關(guān)于土地、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護方面的法律。《村民委員會組織法》(2010)第八條第二款規(guī)定:“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！钡谑畻l規(guī)定:“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督?！?/p>

三、鄉(xiāng)村旅游屬于“村民自治范圍內(nèi)的事項”

(一)鄉(xiāng)村旅游屬于集體經(jīng)濟

前文已經(jīng)從物權(quán)法原理的角度論證了，鄉(xiāng)村旅游的必備生產(chǎn)要素是集體所有的土地及其附著物，因而鄉(xiāng)村旅游是一種新型集體經(jīng)濟。這里從地役權(quán)、公民環(huán)境使用權(quán)的角度，進一步加強論證該命題。⒈鄉(xiāng)村旅游是建立在村民與旅游者之間默示的“環(huán)境使用權(quán)契約”之上現(xiàn)代私權(quán)的發(fā)展，已經(jīng)產(chǎn)生了“公民環(huán)境使用權(quán)”的理論［5］。公民環(huán)境使用權(quán)，是指公民依法合理使用其周圍及其他環(huán)境資源的權(quán)利。具體包括:(1)寧靜權(quán)，指公民有不受噪聲、振動污染的權(quán)利;(2)日照權(quán)，指公民有享受陽光照射不被阻擋的權(quán)利;(3)通風(fēng)權(quán)，指公民享受周圍環(huán)境有良好的通風(fēng)條件的權(quán)利;(4)眺望權(quán)，指公民享有視線不被阻擋的權(quán)利;(5)清潔水權(quán)，指公民享有飲用清潔、衛(wèi)生的水的權(quán)利等等。當(dāng)然，關(guān)于公民環(huán)境使用權(quán)的侵權(quán)糾紛，在我國還主要發(fā)生在人口密集、空間擁擠的大城市，城市居民擁有很強的權(quán)利意識。我們要追問的是，在鄉(xiāng)村旅游的的背景下，民族村寨里的村民是否也應(yīng)該有公民環(huán)境使用權(quán)呢?權(quán)利是平等的，否則只能是特權(quán)。因此，民族村寨里的村民也是有公民環(huán)境使用權(quán)的。貴州省黔東南苗族侗族自治州之所以被稱為“人類疲憊心靈憩息的最后家園”，不就是因為這里的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量最優(yōu)嗎?在游客大量進入民族村寨的情況下，勢必影響到村民的寧靜權(quán)、清潔水權(quán)等。換言之，鄉(xiāng)村旅游是以村民對游客的“干擾容忍”、村民對環(huán)境使用權(quán)的“適度犧牲”為代價的。從一定意義上，鄉(xiāng)村旅游是建立在村民和游客之間默示的“環(huán)境使用權(quán)契約”之上的。當(dāng)然，這種默示契約也有被撕毀的時候，那就是當(dāng)村民從鄉(xiāng)村旅游所得少于其所犧牲的情形。如2006年湖南吉首德夯苗寨圍堵公路阻止游客進入景區(qū)達一個月之久。［3］40因此，鄉(xiāng)村旅游是建立在村寨全體村民的共同意志之上的。⒉鄉(xiāng)村旅游還可以解釋為游客在民族村寨土地上設(shè)定的地役權(quán)負擔(dān)地役權(quán)是不動產(chǎn)權(quán)利人為了自己的便利而在他人不動產(chǎn)上有償設(shè)定的負擔(dān)。比如眺望權(quán)是一種城市樓房中生活的人群中發(fā)生的地役權(quán)現(xiàn)象。眺望權(quán)是不動產(chǎn)權(quán)利人享有的基于自身不動產(chǎn)形成的視野(風(fēng)景)不受侵害的權(quán)利。如果遮擋方能夠和不動產(chǎn)權(quán)利人協(xié)商一致，由遮擋方給予適當(dāng)?shù)难a償，不動產(chǎn)權(quán)利人可以犧牲眺望權(quán)。法國民法典和德國民法典都將眺望權(quán)規(guī)定在地役權(quán)中，賦予當(dāng)事人協(xié)商有償取得或放棄眺望權(quán)。鄉(xiāng)村旅游中，民族村寨的居民為了滿足游客對少數(shù)民族建筑的審美需求，對自己的住房需求做出一定程度的限制。如貴州省雷山縣西江千戶苗寨，曾經(jīng)建好的磚瓦房，或被迫拆除，或加上木板進行外裝修，“還原”苗族吊腳樓的風(fēng)格。一些“苗家樂”的建筑，都是磚瓦房的內(nèi)核，外加吊腳樓的外裝飾，建筑成本倍增。這些可以看作是類似地役權(quán)的負擔(dān)。當(dāng)然，這些“負擔(dān)”是地方政府規(guī)劃統(tǒng)一，并直接要求的，也給予了適當(dāng)?shù)难a助。①但是追根溯源，還是游客的審美需求帶來的負擔(dān)，通過行政權(quán)力得以實現(xiàn)。民族村寨的村民承諾了對游客審美需求的滿足。因此，從地役權(quán)的理念看，鄉(xiāng)村旅游也是建立在民族村寨的全體村民滿足游客審美需求的共同意愿之上?？傊?，鄉(xiāng)村旅游是建立在民族村寨的集體所有土地及其附著物的要素投入，以及全體村民滿足游客審美享驗需求的共同意愿之上的一種新型集體經(jīng)濟。

(二)鄉(xiāng)村旅游本身就是民族村寨所提供的公共服務(wù)和公益事業(yè)

我們常常認為供水、供電、供氣屬于公共服務(wù)，文化、教育、衛(wèi)生屬于公益事業(yè)。還認為，非營利性是公共服務(wù)和公益事業(yè)的顯著特征。其實不然，公共服務(wù)強調(diào)的是服務(wù)對象的普遍性和服務(wù)的必須性，公益事業(yè)強調(diào)的是受益對象的普遍性。鄉(xiāng)村旅游是一種新型集體經(jīng)濟，它主要是為城市游客提供公共服務(wù)，它還是讓全體村民受益的公益事業(yè)。鄉(xiāng)村旅游，一方面在為城市游客提供公共服務(wù)，另一方面在改善旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也改善村寨的公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)了公共服務(wù)的均等化。比如2011年西江千戶苗寨已經(jīng)建成貴州省內(nèi)第一座鄉(xiāng)村污水處理工程，總投資1511.42萬元，全部解決了西江千戶苗寨1288戶農(nóng)家的污水排放。鄉(xiāng)村旅游，展示民族文化的同時，還促進民族文化的傳承和保護，這本身就是文化建設(shè)的內(nèi)容，而且是寓公益性的文化保護事業(yè)于營利性的文化產(chǎn)業(yè)之中。因此，鄉(xiāng)村旅游本身屬于群眾性的文化公益事業(yè)的范疇，是一種新型的文化公益事業(yè)的有效形式?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條第二款就規(guī)定:“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！鞭k理村寨的公共事務(wù)和公益事業(yè)，是村民委員會的首要的法定職責(zé)。因此，鄉(xiāng)村旅游是民族村寨的村民委員會分內(nèi)之事。

四、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展需要地方政府的指導(dǎo)、支持和幫助，但是鄉(xiāng)村旅游的主體是村寨自治組織

我們不否認，民族村寨的自治能力是有限度的，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的能力是有不足的，因此需要地方政府的指導(dǎo)、支持和幫助。但是這不能動搖鄉(xiāng)村旅游中村寨自治組織的主體地位。這一點《村民委員會組織法》第五條已經(jīng)有規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。但是，政府主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的弊端也是存在的，政府開發(fā)鄉(xiāng)村旅游也有其理性的限度。

(一)政府集中財力辦典型的經(jīng)驗難以推廣

2008年9月26日由政府主導(dǎo)的貴州省第三屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(簡稱旅發(fā)大會)、第一屆多彩貴州?中國原生態(tài)國際攝影大展、第二屆中國貴州凱里原生態(tài)民族文化藝術(shù)節(jié)(簡稱“一會一展一節(jié)”)在西江千戶苗寨隆重召開后，西江千戶苗寨的鄉(xiāng)村旅游業(yè)才得以飛躍性的發(fā)展。但是，我們也要看到，圍繞著“一會一展一節(jié)”，于2008年上半年旅發(fā)大會召開之前投入1.8億多元進行大量的項目建設(shè)，其中西江主會場的實施項目26個，縣城實施項目6個。［2］28－29而2009年末雷山縣的財政收入不足7000萬元。西江苗寨的旅游開發(fā)是舉全省之力，整合省直部門和州縣資金的大手筆，其經(jīng)驗是不可復(fù)制、無法推廣的。

(二)政府主導(dǎo)旅游開發(fā)建設(shè)也可能帶來鄉(xiāng)村旅游資源的建設(shè)性破壞

從西江旅游開發(fā)項目建設(shè)效果來看，也是有值得商榷的地方。雷山縣政府的自我評價和學(xué)界的評價有不一致的地方。“西江的鄉(xiāng)村旅游起步于20世紀90年代初，但因交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后，規(guī)劃空白，投入極少，西江鄉(xiāng)村旅游每年接待游客僅一萬人左右。2008年全省第三屆旅發(fā)大會確定在西江召開后，在沒有規(guī)劃的情況下，要上什么項目，確定哪些開工建設(shè)，都是我們在建設(shè)過程中面臨的選擇。從旅發(fā)大會實施的26個項目來看，沒有形成建設(shè)性破壞，沒有形成原生文化的遺失，關(guān)鍵在于西江是按城鎮(zhèn)來建設(shè)，按古村落來打造，按鄉(xiāng)村旅游來設(shè)計、規(guī)劃、建設(shè)，得到了專家、游客和老百姓的認同”。因此，雷山縣政府總結(jié)認為，“合理定性、科學(xué)定位是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的前提”。［6］這是雷山縣政府的自我評價，是從經(jīng)濟效果以外的鄉(xiāng)村旅游資源可持續(xù)利用角度的評價。但是，我們也發(fā)現(xiàn)學(xué)者有不同的評價。“政府為迎接第三屆貴州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會而修建主會場時，將原本的河邊農(nóng)田全部占用，還將一部分世代居于此的苗族村民遷移他處。由于在整個設(shè)計建設(shè)過程中，有關(guān)方面沒有充分征詢村委會和當(dāng)?shù)孛缱逭系囊庖?，致使主會場、回廊以及周邊?1座吊腳樓的風(fēng)格與老建筑明顯不同。與此同時，一些部門出于建設(shè)西江、發(fā)展西江的目的，再次大興土木，改造原本風(fēng)景秀麗的天然河道，造成了難以恢復(fù)的破壞;在寨腳修建了平坦、寬敞的水泥公路，使得新增的景觀和建筑與苗寨的民族風(fēng)味格格不入，完全城市化、公園化，沒有一點苗族元素和色彩”［7］。顯然，官方和學(xué)界的評價是不一樣。怎么來看待兩者的差異，如何對“有無建設(shè)性破壞”得出客觀的評價呢?這里涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃制度、規(guī)劃評價的程序正義和實質(zhì)正義。首先，鄉(xiāng)村建設(shè)、旅游規(guī)劃是一項專業(yè)技術(shù)規(guī)劃，應(yīng)該交給具有規(guī)劃資質(zhì)的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)編制，才能保證其科學(xué)性。我們無意否認西江苗寨所開工建設(shè)26個項目的科學(xué)性，但是尊重專業(yè)方能不失嚴謹，減少失誤的可能性。其次，評價鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)“有無建設(shè)性破壞”，應(yīng)該交給中立的第三方來評估，方能保證其公正性。既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，是違背程序正義的。法諺也云:“每個人不能當(dāng)自己的法官。”最后，規(guī)劃制度有一系列體現(xiàn)程序正義的程序規(guī)定，可以保證規(guī)劃的實體正義和合目的性。一是保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)的程序規(guī)定。比如《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理條例》(1993)所規(guī)定的“村莊規(guī)劃必須經(jīng)過村民委員會探討通過”;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)所規(guī)定的“村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃”。二是保障專家和村民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的程序規(guī)定。比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)所規(guī)定的“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”三是村民的監(jiān)督權(quán)的程序規(guī)定。比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)所規(guī)定的“任何單位和個人都……有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個人都有權(quán)……舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對舉報或者控告，應(yīng)當(dāng)及時受理并組織核查、處理。”