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關(guān)鍵詞：預算績效審計；績效目標；績效監(jiān)控；績效評價

一、基層央行財務(wù)預算績效審計的實踐探索

自2018年以來，人民銀行各分支機構(gòu)便開始探索構(gòu)建預算績效管理工作機制，強化績效目標管理，積極開展績效監(jiān)控和績效評價，創(chuàng)新評價方法，全面推進預算績效管理工作。伴隨著基層央行財務(wù)預算績效管理的實踐探索，績效審計于2019年啟動，從審計情況來看，基層央行雖已具備預算績效的理念，但對于績效的認識和習慣還有待加強，績效管理各環(huán)節(jié)工作的開展相對粗糙。究其原因，主要是由于頂層設(shè)計的缺失，部分行雖起草了相關(guān)預算績效管理辦法，但無論從效力上還是從內(nèi)容上講，都存在指導性不足、約束力不夠、內(nèi)容不完整、操作性不強等問題，無法滿足基層行績效工作需要。與此同時，在進行績效審計過程中，審計人員也一度陷入無據(jù)可依的尷尬。對此，審計人員在認真梳理財政部關(guān)于績效管理的一系列指導意見基礎(chǔ)上，結(jié)合上級行下發(fā)的相關(guān)工作通知，并通過與會計財務(wù)部門績效管理專員的座談交流，對基層央行績效管理實際開展情況進行畫像。總體來看，在績效審計過程中，審計人員更多的是側(cè)重合規(guī)性評判，如：檢查是否按照規(guī)定程序開展了績效監(jiān)控、績效評價等工作；是否將績效評價結(jié)果進行了運用等。而對于績效目標的設(shè)定是否科學，績效監(jiān)控是否有效，績效評價結(jié)果能否產(chǎn)生約束、激勵等深層次績效審計工作開展的深度不夠。

二、基層央行財務(wù)預算績效審計的內(nèi)容重點

基層央行財務(wù)預算績效審計應(yīng)突出3方面內(nèi)容，分別是：對績效管理機制的審計、對績效管理鏈條的審計、對績效管理效果的審計。

（一）突出對預算績效管理機制的審計

實施全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理，需要完善的績效管理機制做保障。對績效管理機制的審計需重點關(guān)注被審計單位績效管理制度情況，是否結(jié)合本單位實際制定完善相關(guān)實施細則，能否有效指導本單位預算績效管理工作；關(guān)注組織管理情況，是否構(gòu)建了縱向一致和橫向協(xié)同的組織架構(gòu)，是否明確相關(guān)單位（部門）之間的權(quán)責關(guān)系，相關(guān)職能部門能否履行既定職責；關(guān)注激勵、約束情況，是否夯實主體責任，相關(guān)激勵、約束措施能否有效推動被審計單位績效管理工作。

（二）突出對預算績效管理鏈條的審計

對預算績效管理鏈條的審計，是開展預算績效審計的重中之重，也最考驗審計人員業(yè)務(wù)能力及專業(yè)素養(yǎng)。審計人員除了要關(guān)注各環(huán)節(jié)工作是否按既定程序、流程開展之外，還應(yīng)重點關(guān)注內(nèi)在的科學性和合理性。預算績效管理鏈條審計各環(huán)節(jié)關(guān)注重點、關(guān)注內(nèi)容如表1所示。

（三）突出對預算績效管理效果的審計

預算績效管理效果主要是指預算資金的配置效率和使用效益，其中，評判配置效率，審計人員除了可以通過對事前績效評估環(huán)節(jié)及績效評價環(huán)節(jié)的審計，實現(xiàn)對單個項目、政策支出的微觀績效進行關(guān)注之外，也應(yīng)注重從宏觀視角分析，對被審計單位整體層面的資金資源配置效率進行關(guān)注。在評判使用效益過程中，一方面，遵守國家預算管理、財務(wù)管理等法律法規(guī)的資金列支是評判資金使用效益的重要性基礎(chǔ)，即審計人員仍需對被審計單位預算執(zhí)行真實性、合規(guī)性進行重點關(guān)注。另一方面，在調(diào)查“職工滿意不滿意，認可不認可”的基礎(chǔ)之上，需關(guān)注被審計單位效益發(fā)揮與行業(yè)標準、業(yè)內(nèi)標桿及自身以往年度數(shù)據(jù)對比情況。

三、基層央行財務(wù)預算績效審計的對策建議

深入基層央行預算績效管理審計，有效推動人民銀行預算績效管理，審計人員可從以下幾方面著手。

（一）適時轉(zhuǎn)變績效管理審計思路

傳統(tǒng)的審計思路主要是指“事中、事后審計”，但預算績效管理是一個涉及事前評估、事中監(jiān)控、事后評價的閉環(huán)系統(tǒng)。因此，審計人員需適時將審計思路調(diào)整為“事前、事中、跟蹤審計”，在開展基層央行預算績效管理審計時，可將審計端口前延，在事前績效評估環(huán)節(jié)，把關(guān)項目立項可行性；在事中績效監(jiān)控環(huán)節(jié)，把關(guān)預算執(zhí)行進度及績效目標完成情況；在事后評價環(huán)節(jié)，向后延伸，跟蹤項目效果、效益的發(fā)揮，把關(guān)績效評價結(jié)果的客觀性。

（二）及時調(diào)整績效管理審計方法

傳統(tǒng)的審計方法主要包括復核法、核對法、審閱法、盤點法等，而在績效管理審計過程中，除了運用常規(guī)的審計方法之外，需對審計方法及時調(diào)整。如：調(diào)查法，即借助座談、問卷等方式，對觀察到的現(xiàn)象或事實進行考察，通過對搜集到的各種資料進行分析處理，得出相應(yīng)結(jié)論的方法；目標成果法，即根據(jù)實際產(chǎn)出成果，評價被審計單位績效目標是否實現(xiàn)，將產(chǎn)出成果與事先確定的目標和需求進行對比，確定目標實現(xiàn)程度的方法等等。

（三）有效拓展績效管理審計成果運用

開展預算績效管理審計，既要關(guān)注“表”，即績效管理程序性、流程性的工作，更要關(guān)注“里”，即各環(huán)節(jié)工作的科學性及合理性。因此，審計條線需有效拓展績效審計成果的運用，一方面，可將績效審計報告在適當范圍內(nèi)公開，提醒相關(guān)審計人員學習，鼓勵審計人員實行“項目+調(diào)研”，提升績效管理審計專業(yè)化水平。另一方面，可總結(jié)、提煉績效審計方式、方法，梳理、歸納相關(guān)預算績效管理各環(huán)節(jié)操作規(guī)范、標準及依據(jù)，形成《預算績效管理審計小冊子》，指導審計人員績效管理審計工作的開展。

（四）積極開展績效管理審計培訓

開展人民銀行預算績效管理審計，對審計人員提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，人民銀行的預算績效管理實踐僅2年有余，不少審計人員對其接觸有限。另一方面，開展績效管理審計，除了關(guān)注各環(huán)節(jié)工作的程序合規(guī)性之外，更重要的是關(guān)注其科學性、合理性，能夠在審計過程中，檢查發(fā)現(xiàn)一些缺陷，提出一些建設(shè)性、可操作性的改進意見。因此，需針對事前預算績效的評估方法、績效目標的設(shè)定、績效評價體系等方面，通過邀請業(yè)內(nèi)專家開展講座、與績效管理相關(guān)部門座談交流、解讀績效考評報告等方式，積極開展審計培訓，促進審計人員了解熟悉一系列前沿、通用、可行的績效審計操作規(guī)范，提升實務(wù)技能和綜合素養(yǎng)。

參考文獻：

[1]徐燕.淺議預算績效管理審計的關(guān)注點[N].中國審計報,2020-02-05(04).

[2]審計署深圳特派辦理論研究會課題組,胡尊鍇,李忠,劉文杰,李賢飛,胡祥,林浩,何理路,于浩,張心嚴,李納.財政專項資金績效審計現(xiàn)狀及策略研究[J].審計研究,2020(01):7-15.

篇2

精細化管理理論最早源于日本20世紀50年代，它是一種企業(yè)管理理念，是一種以最大限度地減少和降低管理成本為目標的管理方式。也就是將精確、細致的思維和管理模式引入到規(guī)范化和標準化的管理方法中，通過細化崗位職責，明確管理責任，有效控制風險，使企業(yè)在生產(chǎn)管理過程中更加科學、合理，用最小的成本創(chuàng)造更多的財富。高校預算精細化管理是指樹立精益思想和治理理念，運用信息化、標準化和系統(tǒng)化管理技術(shù)和手段，對預算任務(wù)分解細化，明確職責分工，規(guī)范工作流程，建立健全責任制度、監(jiān)督和評價機制，按照精確、細致、深入的要求進行預算管理，針對關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)，采取有效措施，增強執(zhí)行力，提高經(jīng)費使用效益。

二、預算精細化管理的方法

（一）細化是根本

細化主要包括以下內(nèi)容：（1）目標分解細，將預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督和預算考核等各個環(huán)節(jié)的目標任務(wù)分解到各個崗位，形成細化的目標體系；（2）職責界定細，根據(jù)目標分解，細化崗位職責，落實職責到人，做到無遺漏、無交叉，保證各崗位之間既協(xié)調(diào)配合又相互制約；（3）制度要求細，制定規(guī)章制度要具體，可操作性強，可能出現(xiàn)理解歧義時通過制定實施細則，增強制度的執(zhí)行力；（4）過程監(jiān)控細，過程監(jiān)控要針對重點和關(guān)鍵點，關(guān)注實效；（5）考核評估細，細化考核內(nèi)容、考核指標、考核過程、獎懲措施等，重點解決執(zhí)行與不執(zhí)行一個樣，執(zhí)行好壞一個樣問題。

（二）量化是重要手段

在預算執(zhí)行、監(jiān)督控制、績效考核、制度制定等過程中，注重使用量化手段，使執(zhí)行者更加清楚明了。

（三）流程設(shè)計是關(guān)鍵

堅持規(guī)范管理、精簡程序、明確要求、分清責任的原則，健全和優(yōu)化預算管理工作流程，使預算各個環(huán)節(jié)的運行更加高效。

（四）預算定額體系是基礎(chǔ)

在預算管理過程中要建立如人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、水電辦公及實驗用房等分配定額，使學校資源配置更加科學合理。

三、高校預算精細化管理的內(nèi)容及具體措施

（一）建立完善預算編制程序

改變原來由財務(wù)部門根據(jù)以前年度數(shù)據(jù)和對預算年度財力預測確定預算方案的做法，充分征求預算執(zhí)行者的意見，使預算和工作規(guī)劃緊密結(jié)合，實行“二上二下”的預算編制程序。每年9月份，財務(wù)部門布置下年預算，各學院、機關(guān)各處室（以下簡稱預算單位）按照要求上報本單位預算建議數(shù)（一上）；財務(wù)部門整理匯總后，對正常運行經(jīng)費預算數(shù)提出初步意見，對專項經(jīng)費組織專家（專家?guī)祀S機抽取產(chǎn)生）進行評審，按照項目的輕重緩急排序，根據(jù)財力提出納入年度預算的項目及金額，財務(wù)部門據(jù)此編寫預算草案，報校財經(jīng)委員會領(lǐng)導小組審核批準后反饋給預算單位（一下）；預算單位根據(jù)反饋信息修改并上報本單位預算建議數(shù)（二上）；財務(wù)部門匯總報校財經(jīng)委員會領(lǐng)導小組審核通過后，以正式文件批復預算（二下）。

（二）建立完善預算決策機制

由于體制或機制上的原因，我國許多高校資源配置權(quán)仍掌握在行政管理部門手中，真正懂得業(yè)務(wù)的部門缺少話語權(quán)。進行預算精細化管理，要建立預算決策制衡機制，充分發(fā)揮大學學術(shù)組織和學術(shù)人員的積極性，使掌握教學、科研運行規(guī)律的專家教授參與經(jīng)費預算決策過程，通過學術(shù)力量和行政力量的有效制衡，增強教育經(jīng)費配置的科學性和合理性。

（三）細化預算編制

財務(wù)預算是單位年度內(nèi)要完成工作計劃的貨幣表現(xiàn)，應(yīng)根據(jù)客觀需要和工作任務(wù)有機結(jié)合，編制細化至明細科目的經(jīng)費預算。具體做法：將年度工作計劃分解成具體的任務(wù)，細化任務(wù)對應(yīng)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，將經(jīng)濟業(yè)務(wù)和會計科目有機結(jié)合，并預計支出金額，完成預算編制。預算細化到科目，一方面可以發(fā)揮預算作為經(jīng)濟工作“指揮棒”的作用，另一方面有利于經(jīng)費支出的控制和考核。

（四）預算支出精細化管理

目前，高校在經(jīng)費支出中存在的主要問題：一是不按批復預算執(zhí)行，決算、預算“兩張皮”；二是隨意擴大支出范圍，提高執(zhí)行標準，過分強調(diào)業(yè)務(wù)的合理性，置合法性于不顧。加強經(jīng)費精細化管理，在經(jīng)費支出方面要做到以下幾點：1.加強合法性審核。保證每筆支出符合國家財經(jīng)法律法規(guī)和學校規(guī)章制度，保證每筆業(yè)務(wù)的支出范圍和標準有據(jù)可循。2.加強真實性和合理性審核。會計核算首先要保證票據(jù)的真實性，要通過網(wǎng)上查詢辨別票據(jù)真?zhèn)巍Ｆ浯我獙I(yè)務(wù)和票據(jù)的相關(guān)性進行審核。比如農(nóng)業(yè)院校老師進行科研，經(jīng)常要到田間地頭，帶車出行很有必要，由此產(chǎn)生汽油票報銷問題，汽油消耗公私難分，一刀切全部不報或不加以辨別全部報銷都不合理，須通過對票據(jù)相關(guān)性審核決定是否報銷。經(jīng)辦人報賬時要附書面說明，闡明開車事由、出發(fā)地、目的地、過路（過橋）費等，會計人員根據(jù)事由判斷報銷的必要性，根據(jù)出發(fā)地到目的地的距離估算汽油費報銷金額，根據(jù)過路（過橋）票據(jù)判斷業(yè)務(wù)的真實性。對于事由充分，金額合理，預算相符，且有相應(yīng)過路（過橋）票據(jù)支撐的業(yè)務(wù)就給予報銷，否則拒絕報銷。3.嚴格預算調(diào)整程序。預算一經(jīng)確定，要維護預算的嚴肅性，一般不予調(diào)整，如果由于客觀情況發(fā)生變化確需調(diào)整，要履行嚴格的預算調(diào)整程序，經(jīng)審批后執(zhí)行。4.嚴格結(jié)算管理。按規(guī)定進行轉(zhuǎn)賬結(jié)算和公務(wù)卡結(jié)算，從嚴控制現(xiàn)金支出。5.建立經(jīng)費支出預警系統(tǒng)。在財務(wù)管理系統(tǒng)中，對預算項目除進行總額控制外，還要對預算項目對應(yīng)的明細科目進行控制。以圖1中操場維修為例，不但要對操場維修的經(jīng)費預算總額進行控制，還要對操場維修發(fā)生的人工費、材料費以及租賃費等進行控制，控制由計算機自動完成：預算下達后，將預算項目對應(yīng)的會計科目支出控制數(shù)輸入財務(wù)管理系統(tǒng)，當某項開支達到此控制數(shù)時，財務(wù)管理系統(tǒng)發(fā)出警示，禁止操作，促使經(jīng)費負責人分析支出偏離預算的原因并進行及時調(diào)整。6.完善經(jīng)濟責任制。強化經(jīng)費審批人的責任意識，根據(jù)經(jīng)費審批程序和審批權(quán)限細化各級財務(wù)管理人員的權(quán)限職責，確保各級經(jīng)濟責任落實到人。

（五）完善預算監(jiān)管體系

監(jiān)管到位，違反規(guī)定的要受到應(yīng)有懲處，使經(jīng)費使用者和審批者時刻感到頭懸“達摩克利斯之劍”，對財經(jīng)法律法規(guī)心存敬畏，自覺依法合規(guī)辦理經(jīng)濟業(yè)務(wù)。加強預算監(jiān)管，要建立健全內(nèi)部監(jiān)管、外部監(jiān)管和民主監(jiān)督三位一體的監(jiān)管體系。1.加強高校內(nèi)部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管是指高校內(nèi)部審計和監(jiān)察部門對高校經(jīng)濟活動的監(jiān)督。充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門的監(jiān)督作用，規(guī)范審計時間、方法、范圍、頻率等，發(fā)現(xiàn)問題，重在整改，對于嚴重違規(guī)事件，責任追究決不姑息，整改結(jié)果要在一定范圍內(nèi)公開，發(fā)揮警示作用。學校紀委、監(jiān)察部門負責受理經(jīng)濟業(yè)務(wù)違規(guī)、違紀行為投訴和舉報，并對反映的問題進行核實，提出處理意見及建議。2.加強高校外部監(jiān)管。外部監(jiān)管是指國家機關(guān)和社會對高校的監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管有局限性，有些業(yè)務(wù)特別是合理不合法的業(yè)務(wù)是在相關(guān)領(lǐng)導同意下進行的，這時的外部財務(wù)監(jiān)管就顯得非常重要和必要。除主管部門、審計部門、財政部門等對學校有計劃監(jiān)督檢查外，學校每年要從重大項目中隨機抽取2—3個，委托社會第三方進行審計，發(fā)現(xiàn)問題，舉一反三，杜絕同類錯誤再次發(fā)生。3.加強民主監(jiān)督。完善大學財務(wù)信息公開制度，利用網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等多種形式加強財務(wù)信息公開，不僅披露年度財務(wù)預決算數(shù)據(jù)，還要公開重要經(jīng)濟決策和重大會計事項等，自覺接受教職工生的監(jiān)督。

（六）建立經(jīng)費使用績效評價機制

績效管理是確保高校預算管理的重要一環(huán)，其主要內(nèi)容：一是建立經(jīng)費績效考核指標體系；二是實施經(jīng)費績效考核評價；三是注重績效評價結(jié)果的應(yīng)用。1.細化績效考核指標。根據(jù)高校教育發(fā)展規(guī)律和學校實際情況設(shè)置績效考核指標體系。充分征求管理職能部門和各學院意見和建議，確保考核指標的合理性和科學性。在指標設(shè)計中要注重考核指標的可操作性：一是考核指標必須和學校發(fā)展目標相一致，為大家所認同；二是考核指標必須能被清晰地表述出來；三是對考核指標的實現(xiàn)程度能夠給出一個明確結(jié)果。2.客觀公正地進行績效考核評價。成立由職能部門負責人、各學院負責人、專家教授和教師等參加的績效考核小組，改變學校年度工作考核和財務(wù)考核“兩張皮”現(xiàn)象，將當年工作計劃完成與資金使用情況同時考核，財務(wù)考核與工作考核同時進行，綜合評價。3.實行考核激勵機制。做到考核結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用，營造獎罰分明的工作氛圍。對考核優(yōu)秀的單位，除了大力宣傳和表揚外，還可以使用經(jīng)費調(diào)節(jié)手段提高考核實效。比如對各學院的考核，學校年初可預留學院一定比例的預算經(jīng)費，根據(jù)考核結(jié)果分別采取獎勵、返還、沒收的做法：對于考核結(jié)果后三名的學院，學校沒收預留經(jīng)費；對于考核結(jié)果前三名的學院，學校不但返還預留經(jīng)費，而且給予獎勵，獎勵資金來源于考核結(jié)果后三名學院沒收的經(jīng)費；對于考核結(jié)果中間的學院，學校返還預留經(jīng)費，但不予獎勵。

四、高校精細化管理條件保證

（一）加強高校信息化建設(shè)

信息化建設(shè)是高校預算精細化管理的技術(shù)支撐和重要手段，學校要根據(jù)經(jīng)費精細化管理的要求，將先進的管理理念、管理思路和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相融合，通過軟件功能開發(fā)，使流程控制替代人為控制，規(guī)范控制替代經(jīng)驗控制，促進管理更加科學和富有成效。通過下面的宿舍調(diào)整事例可以看出信息化建設(shè)在精細化管理中發(fā)揮的重要作用。學生宿舍調(diào)整是高校常見業(yè)務(wù)，住宿費需要根據(jù)宿舍變動多退少補，高校常見的做法：后勤每學期將調(diào)整信息報到財務(wù)處，由財務(wù)處一個一個變更學生住宿費標準后進行結(jié)算，后勤、財務(wù)信息傳遞與變更工作量大，且易出錯。云南農(nóng)業(yè)大學針對這一問題開發(fā)了住宿費管理軟件，打開軟件的“住宿地圖”功能，學生宿舍樓、樓層、床位以及所住學生信息一目了然，學生宿舍調(diào)整，只需宿教管理部門在該系統(tǒng)中進行宿舍信息變更，財務(wù)處打開住宿費結(jié)算功能就可以實現(xiàn)住宿費的多退少補，使學生住宿費結(jié)算更加及時、準確和高效。

（二）加強內(nèi)部控制制度建設(shè)

現(xiàn)代管理最主要的特色是制度管理，實現(xiàn)經(jīng)費精細化管理，建立健全財務(wù)規(guī)章制度是保證，學校要在國家財經(jīng)法律法規(guī)大框架下，結(jié)合自身實際，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離、互相制衡的原則，制定完善各項內(nèi)部控制制度，不留空白和死角。注重制度的可操作性和可執(zhí)行性，規(guī)章制度要具體、細化，必要時出臺實施細則，使財務(wù)工作不僅達到有章可循、有法可依，而且使教職工知道如何“循”，如何“依”。

五、結(jié)束語