導(dǎo)語：如何才能寫好一篇集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市試點工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，支持“三鄉(xiāng)工程”建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有關(guān)工作。

（一）堅持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營性建設(shè)用地等問題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導(dǎo)作用，強(qiáng)化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值，促進(jìn)全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和人口調(diào)整，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）堅持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議三分之二以上成員或成員代表會議三分之二以上成員同意。

（三）堅持市場運作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。鼓勵地塊交易引入競爭性環(huán)節(jié)，采用“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等方式進(jìn)行，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（四）堅持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關(guān)規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，選擇有條件的地塊先行試點，取得成功經(jīng)驗后逐步在全縣推廣施行。

二、目標(biāo)任務(wù)

（一）盤活集體建設(shè)用地。對依法登記、符合國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設(shè)用地供需矛盾，為實施集體經(jīng)營性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動能。

（二）強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入與國有建設(shè)用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺進(jìn)行監(jiān)管，由縣不動產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國有建設(shè)用地同等義務(wù)，按規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用、繳納相關(guān)稅費并辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國有建設(shè)用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設(shè)用地納入年度供地計劃管理，全部進(jìn)入江蘇省土地交易平臺或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設(shè)用地交易過程與規(guī)則嚴(yán)格參照國有建設(shè)用地執(zhí)行。

（四）不斷完善分配機(jī)制。按照保護(hù)農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵鎮(zhèn)（街道）通過合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入，讓相關(guān)村集體通過股份分紅等實現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。

三、試點條件

當(dāng)前我縣已具備開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點條 件，具體為：

（一） 基礎(chǔ)配套工作扎實

當(dāng)前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開展，工作 進(jìn)展成效顯著，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價制定工作已完成。

（二） 集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量大，入市需求明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟(jì)社 會發(fā)展對土地需求日益增長，市場主體、政府對利用集體建設(shè)用 地在推動項目落地過程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識。

（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)

圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強(qiáng)化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我縣集中優(yōu)勢力量強(qiáng)化規(guī)劃編制，堅持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)給農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了契機(jī)。

四、交易程序

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、作價出資（入股）入市交易，原則上應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進(jìn)行：

（一）前期準(zhǔn)備。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前，入市實施主體完成擬入市宗地勘測定界，依法申請取得經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發(fā)強(qiáng)度配套設(shè)施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應(yīng)包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時間、規(guī)劃條件、開竣工時間、起始價、競買保證金、底價確定原則（有底價出讓的）、收益分配辦法、土地價款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市起始地價須經(jīng)有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)評估，方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織民主討論通過。

（三）方案審批。入市方案由入市實施主體報鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門進(jìn)行審查，報縣政府批準(zhǔn)同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市核準(zhǔn)書》。

（四）入市交易?？h自然資源和規(guī)劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺公開進(jìn)行交易。竟得人（中標(biāo)人）按照合同約定，將土地價款繳納至縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市專項賬戶。

（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門與競得人（中標(biāo)人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交確認(rèn)書》。簽訂成交確認(rèn)書后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方應(yīng)簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃、作價、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價款及相關(guān)稅費。

（六）申請規(guī)劃許可。在建設(shè)用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證， 辦理開發(fā)建設(shè)需要的其他事項。

（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時申請登記。

五、實施步驟

（一）開展基礎(chǔ)調(diào)查(2020年10月）。以第三次國土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行分類匯總，并實行動態(tài)管理，對所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意愿，為科學(xué)決策、推進(jìn)試點打下基礎(chǔ)。

（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）。基于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總體布局，對于入市意愿較強(qiáng)、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合漣水縣實際，研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法、操作細(xì)則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國家有關(guān)規(guī)定研究制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件。

（四）開展交易試點(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后按法定程序公開交易。

（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修訂完善我縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作。

六、職責(zé)分工

縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點管理、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。在試點的基礎(chǔ)上會同縣其他相關(guān)部門制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施辦法、操作細(xì)則；指導(dǎo)試點鎮(zhèn)（街道）招標(biāo)拍賣掛牌入市交易的具體實施、交易結(jié)果確認(rèn)；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺。

縣財政局負(fù)責(zé)集體經(jīng)營性建設(shè)用地成交價款專賬核算，會同相關(guān)部門制定全縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導(dǎo)試點鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。

縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理。

其他相關(guān)部門根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設(shè)用地入市的監(jiān)督、管理、服務(wù)和配套政策的制定工作。

 

篇2

( 一) 關(guān)于經(jīng)營性墓地的概念厘定

在我國，墓地分為公益性墓地和經(jīng)營性墓地，二者在使用主體、獲得方式和使用方式上都是不同的。根據(jù)《公墓管理暫行辦法》( 下文中簡稱《公墓管理辦法》) 第3 條規(guī)定: 公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施。公墓分為公益性公墓和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地。經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務(wù)的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。第17 條凡在經(jīng)營性公墓內(nèi)安葬骨灰或遺體的，喪主應(yīng)按規(guī)定交納墓穴租用費、建墓工料費、安葬費和護(hù)墓管理費。在使用主體上經(jīng)營性墓地的使用主體為城鎮(zhèn)居民，而公益性墓地的使用主體是農(nóng)村村民; 在獲得方式上經(jīng)營性墓地是購墓者通過買賣方式獲得的，公益性墓地則是農(nóng)村村民根據(jù)其所具有的農(nóng)村戶籍身份獲得的; 因此在使用方式上經(jīng)營性墓地是有償使用，公益性墓地為無償使用。所以，可以將經(jīng)營性墓地的概念概括為: 經(jīng)營性墓地是城鎮(zhèn)居民向有銷售資格的墓地經(jīng)營主體通過購買方式獲得使用的用于安葬遺體或骨灰的公共墓地。

( 二) 經(jīng)營性墓地的管理主體與經(jīng)營主體

1. 經(jīng)營性墓地的管理主體

對于經(jīng)營性墓地的管理主體殯葬管理法規(guī)文件中有十分明確的規(guī)定，《殯葬管理條例》( 下文中簡稱《殯葬條例》) 第6 條規(guī)定民政部是全國公墓的主管部門，負(fù)責(zé)制定公墓建設(shè)的政策法規(guī)和總體規(guī)劃，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。縣級以上各級民政部門是本行政區(qū)域內(nèi)的公墓主管部門，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國家公墓政策法規(guī)，對本行政區(qū)域內(nèi)的公墓建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行具體指導(dǎo)。第7 條規(guī)定: 省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的殯葬工作規(guī)劃和殯葬需要，提出殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務(wù)站等殯葬設(shè)施的數(shù)量、布局規(guī)劃，報本級人民政府批準(zhǔn)。第8 條規(guī)定: 建設(shè)公墓，經(jīng)縣級人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府的民政部門審核同意后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門審批?！豆构芾磙k法》第10 條規(guī)定建立經(jīng)營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經(jīng)同級人民政府審核同意，報省、自治區(qū)、直轄市民政廳( 局) 批準(zhǔn)。2002 年《關(guān)于堅決查禁違規(guī)銷售公墓穴位和骨灰格位的緊急通知》指出各省、自治區(qū)、直轄市民政部門作為當(dāng)?shù)貧浽針I(yè)務(wù)的主管部門，對經(jīng)營性公墓承擔(dān)行業(yè)管理的責(zé)任。由上述法規(guī)內(nèi)容可知，經(jīng)營性墓地的管理主體為中央和地方縣級以上人民政府民政部門，在中央為民政部，在地方上為縣級以上人民政府民政局、民政廳。

2. 經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體

關(guān)于經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體的規(guī)定，從現(xiàn)行的主要法規(guī)來看，在《公墓管理辦法》與《殯葬條例》之間有一定的矛盾之處?！豆构芾磙k法》第5 條規(guī)定: 經(jīng)營性公墓由殯葬事業(yè)單位建立。第10 條規(guī)定建立經(jīng)營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經(jīng)同級人民政府審核同意，報省、自治區(qū)、直轄市民政廳( 局) 批準(zhǔn)。而《殯葬條例》第9 條規(guī)定任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自興建殯葬設(shè)施。《公墓管理辦法》對經(jīng)營性墓地經(jīng)營主體作了排他性的規(guī)定，即只有殯葬事業(yè)單位一個可以成為經(jīng)營主體，《殯葬條例》則規(guī)定了只要獲得批準(zhǔn)，單位和個人均可成為經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體，主體范圍大大擴(kuò)大。對于這一矛盾的規(guī)定該如何理解，筆者認(rèn)為，這一矛盾規(guī)定的出現(xiàn)是我國殯葬法律法規(guī)不夠健全完善的一個體現(xiàn)，僅從法律效力層面來看，《殯葬條例》屬于行政法規(guī)其效力高于屬于部門規(guī)章的《公墓管理辦法》，且《殯葬條例》在2012 年進(jìn)行過修正，修改廢除了部分不合理的條款，而對于經(jīng)營性墓地經(jīng)營主體的規(guī)定則未作出修改。因此，我們可以確定獲得批準(zhǔn)的單位和個人可以成為經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體。這也符合國家進(jìn)一步深化殯葬改革，逐步實現(xiàn)殯葬服務(wù)項目經(jīng)營主體的多元化和市場化的要求。

二、經(jīng)營性墓地在我國現(xiàn)行殯葬管理法律體系下存在的問題分析

( 一) 經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)、期限界定不明確

我國實行土地公有制，有國家所有和集體所有兩種形式。在土地公有制度下經(jīng)營性公墓興建所占用的土地只能是國有土地或集體土地。而對于經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的取得方式、使用土地的類別等問題并沒有直接的法律條文加以規(guī)定，我們只能從現(xiàn)有的涉及到經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)內(nèi)容的一些法律法規(guī)中進(jìn)行概括推斷?！睹裾?、國家土地管理局關(guān)于清理整頓非法經(jīng)營性公墓的通知》第3 項規(guī)定: 經(jīng)批準(zhǔn)的公墓單位，按照有關(guān)規(guī)定，持民政部門的批件，到縣級以上土地管理和工商行政管理部門分別辦理土地使用權(quán)出讓和營業(yè)執(zhí)照等有關(guān)手續(xù)，使用集體所有土地興建經(jīng)營性公墓的，其土地必須征用轉(zhuǎn)為國有后，以土地使用權(quán)出讓方式供地。根據(jù)此條并結(jié)合《公墓管理辦法》第3 條和第5 條及《中華人民共和國土地管理法》( 以下簡稱《土地管理法》) 第43、44、54 條之規(guī)定，可以得知建立經(jīng)營性墓地所使用的土地必須是國有土地，需要使用集體所有的土地，需先通過國家征收轉(zhuǎn)化為國有土地才能使用。建立經(jīng)營性墓地所使用的國有土地的取得方式只能是通過出讓方式有償取得，不能通過劃撥或其他方式取得。由于現(xiàn)行法律對經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不夠明確，因此對于界定經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的權(quán)利屬性產(chǎn)生了較大困難。經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的權(quán)利屬性不能明確界定導(dǎo)致的另一個后果是無法確定該土地使用權(quán)的期限。目前我國經(jīng)營性墓地糾紛頻頻發(fā)生，各種權(quán)利沖突根源在于墓地法律保護(hù)的缺位和墓地的權(quán)利屬性不明，在法律層面上并沒有對墓地的權(quán)利做出清晰的界定，致使墓地上的權(quán)利時常遭受土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人和建設(shè)用地使用權(quán)人等權(quán)利人的侵害。

( 二) 購墓者所享有的權(quán)利內(nèi)容不明確

現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對于購買經(jīng)營性墓地的購墓者所享有的權(quán)利缺乏明確具體的規(guī)定。尤其是對于經(jīng)營性墓地的購買者是否可以仿照現(xiàn)行房地產(chǎn)交易中的地隨房走的原則，既獲得墓穴建筑的所有權(quán)，又享有墓穴所占用土地的使用權(quán)這一問題現(xiàn)行法律法規(guī)完全處于一種模棱兩可的狀態(tài)。官方的觀點認(rèn)為主張購墓者對經(jīng)營性墓地所占用土地不享有使用權(quán)而是租賃權(quán)。這一觀點遭到很多研究者的質(zhì)疑，他們認(rèn)為購墓者對經(jīng)營性墓地所占用土地享有土地使用權(quán)。對于購墓者的土地使用權(quán)問題之所以會出現(xiàn)截然不同的認(rèn)識，筆者認(rèn)為主要是由于我國現(xiàn)行法規(guī)中對購墓者的土地使用權(quán)沒有明確的規(guī)定造成的，研究者們依據(jù)現(xiàn)有的法律對購墓者的土地使用權(quán)性質(zhì)進(jìn)行概括推定，法律依據(jù)和推定技術(shù)上的不同造成觀點上的差異。

三、基于現(xiàn)行法律體系下對我國經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)制度的探索

( 一) 明確界定經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)及歸屬

土地使用權(quán)與《物權(quán)法》中的用益物權(quán)有著重要的關(guān)聯(lián)，在現(xiàn)行法律體系中我國2007 年頒布的《物權(quán)法》對土地使用權(quán)作了系統(tǒng)的分類規(guī)定，將之放在用益物權(quán)編中。因此，作為土地使用權(quán)的一種墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)性的而非債權(quán)性的是毋庸置疑的。在該編除一般規(guī)定外，其余分別規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)四種用益物權(quán)。因此，墓地土地使用權(quán)到底屬于哪種用益物權(quán)則需要具體分析。

第一，從四種用益物權(quán)所對應(yīng)的土地類型上來看，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)所對應(yīng)的土地類型是農(nóng)村集體所有土地，建設(shè)用地使用權(quán)所對應(yīng)的土地類型是國有土地，地役權(quán)對應(yīng)的土地類型則沒有具體限制。由前文可知，經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)對應(yīng)的土地類型是國有土地，興建經(jīng)營性墓地若使用集體所有土地，必須先將集體土地征用轉(zhuǎn)為國有后，以土地使用權(quán)出讓方式供地才可以使用。因此，就對應(yīng)的土地類型上來講經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)是一致的。

第二，從四種用益物權(quán)所對應(yīng)的土地利用目的來看，土地承包經(jīng)營權(quán)對應(yīng)的土地利用目的是利用土地進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，宅基地使用權(quán)對應(yīng)的土地利用目的是利用土地興建農(nóng)村住宅及其附屬設(shè)施，建設(shè)用地使用權(quán)對應(yīng)的土地利用目的是利用土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，地役權(quán)中的供役地不僅限于土地，其目的是利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。經(jīng)營性墓地土地使用主體取得土地使用權(quán)是為了建立經(jīng)營性墓地，建造墓穴、墓穴建筑物及各種墓地配套設(shè)施，而這些墓穴、墓穴建筑物和各種配套設(shè)施恰恰是屬于建筑物的范疇。

因此，從這一方面來說經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)的范疇。綜上，墓地土地使用權(quán)應(yīng)屬于用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)。經(jīng)營性墓地作為用益物權(quán)中的建設(shè)用地的土地使用權(quán)期限是多少呢?我國實行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地。由國家住房和建設(shè)部制定并于2012 年1 月1 日施行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)( GB 50137 - 2011) 》將城鄉(xiāng)用地分為2 大類9 中類14 小類，殯葬設(shè)施用地屬于中類H3 項下的區(qū)域公共設(shè)施用地。根據(jù)《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第12 條的規(guī)定排除可知，經(jīng)營性墓地的土地使用權(quán)不應(yīng)歸屬于居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)、旅游和娛樂用地。經(jīng)營性墓地的土地使用權(quán)可以歸屬于衛(wèi)生用地也可以歸屬于其他用地。而衛(wèi)生用地和其他用地的土地使用權(quán)期限均為50 年，由此可以認(rèn)定經(jīng)營性墓地的土地使用權(quán)期限為50 年。

( 二) 明確購墓者對經(jīng)營性墓地使用的權(quán)利的性質(zhì)

上文已經(jīng)提到，現(xiàn)有法律法規(guī)中沒有直接規(guī)定購墓者對經(jīng)營性墓地所占用的土地享有的權(quán)利內(nèi)容，研究者針對這一問題也存在爭議。經(jīng)營性墓地的買賣與房地產(chǎn)的買賣雖有一定的相似之處，但由于其所交易對象的特殊性，及出于現(xiàn)實社會環(huán)境的客觀需要，不能將二者等同看待。筆者認(rèn)為購墓者不應(yīng)取得經(jīng)營性墓地所占用土地的使用權(quán)。購墓者是以租賃的方式使用經(jīng)營性墓地所占用的土地，購墓者對經(jīng)營性墓地所占土地享有的是承租權(quán)。經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的出租者應(yīng)為建立經(jīng)營性墓地的單位或者個人。建立經(jīng)營性墓地的單位或者個人在依法以出讓的方式取得建設(shè)用地的土地使用權(quán)以后，在建設(shè)用地上建立經(jīng)營性墓地，其享有對經(jīng)營性墓地所占土地的使用權(quán)。購墓者在購買經(jīng)營性墓地時并不能取得經(jīng)營性墓地所占用土地的使用權(quán)，所以建立經(jīng)營性墓地的單位或個人是經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的出租主體。購墓者則為承租主體，購墓者不能取得經(jīng)營性墓地占用土地的使用權(quán)，只能以承租的方式使用經(jīng)營性墓地所占用的土地。筆者認(rèn)為經(jīng)營性墓地的購買者不應(yīng)取得經(jīng)營性墓地所占用土地的使用權(quán)，理由如下:第一，從經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的期限與經(jīng)營性墓地使用周期需要內(nèi)在契合。

篇3

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。

記者：三中全會后，一些地方摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因為農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進(jìn)行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進(jìn)？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。

三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進(jìn)。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權(quán)可以抵押

文件解讀：土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因為抵押、擔(dān)保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔(dān)保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔(dān)保的土地，我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事。

記者：鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)；第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵；其次，企業(yè)進(jìn)來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：宅基地可以自由買賣

文件解讀：農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)問題，也引起人們的關(guān)注。為什么要提出住房財產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

篇4

誤讀一：

農(nóng)村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。

我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的?！叭胧小边@個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因為農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進(jìn)行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進(jìn)？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。

那么，三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進(jìn)。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級人民政府組織實施，補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權(quán)可以抵押。

文件解讀：

土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因為抵押、擔(dān)保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔(dān)保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔(dān)保的土地？這個關(guān)系非常大，我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因為這種抵押很容易導(dǎo)致兩個問題，一個是可能引發(fā)高利貸；第二可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名私下買賣土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問題，都需要在下一步改革設(shè)計中進(jìn)行很細(xì)致的研究。

記者：鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)，第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房，第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵；其次，企業(yè)進(jìn)來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：

宅基地可以自由買賣。

文件解讀：

農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：三中全會《決定》中，還提出了農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)問題，也引起了人們的關(guān)注。為什么要提出住房財產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

篇5

堅決死守耕地紅線，實施耕地保護(hù)補(bǔ)償，完善土地征收制度。

“十三五”時期的約束性指標(biāo)包括：全國適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量在18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積在15.46億畝以上，確保建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝、力爭10億畝，新增建設(shè)用地總量控制在3256萬畝。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。綜合考慮土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)、基本農(nóng)田保護(hù)面積等，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)建設(shè)性補(bǔ)償機(jī)制。完善土地征收制度，縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，公開征收信息，健全對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元補(bǔ)償保障機(jī)制，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。同時，全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開展耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動，加強(qiáng)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。

審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，完成農(nóng)村土地制度改革試點任務(wù)。

《綱要》提出，“十三五”時期，要總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點經(jīng)驗，推動相關(guān)法律法規(guī)修訂，在全國復(fù)制推廣。2015年中國在33個試點（包括北京市大興區(qū)、天津市薊縣等）全面啟動農(nóng)村制度試點工作。今年年初，國土資源部部長姜大明在2016年全國國土資源工作會議上表示，中國將強(qiáng)化主體責(zé)任，確保2017年底前完成農(nóng)村土地制度改革試點任務(wù)。

農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地制度三項改革是試點的主要內(nèi)容。通過改革試點，探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度，同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。探索形成可復(fù)制、可推廣的改革成果，為科學(xué)立法、修改完善相關(guān)法律法規(guī)提供支撐。

改革試點的基本原則，一是把握正確方向，緊扣十八屆三中全會提出的農(nóng)村土地制度改革任務(wù)；二是堅守改革底線，堅持試點先行，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損；三是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，始終把維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點；四是堅持循序漸進(jìn)，既要有條件、按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，又要鼓勵試點地區(qū)結(jié)合實際，大膽探索；五是注重改革協(xié)調(diào)，形成改革合力。

改革試點的主要任務(wù)是建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。一是完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。

三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式；對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。針對土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題，要建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。

落實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

“十三五”時期將全面落實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，統(tǒng)一登記范圍，規(guī)范登記行為。同時，保障不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有效運行，建立健全不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌不動產(chǎn)登記相關(guān)資源，實現(xiàn)資料及時移交、業(yè)務(wù)流程再造、系統(tǒng)有效融合，并做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記過渡期后納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系的銜接工作。將逐步建成并平穩(wěn)運行不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，基本建成覆蓋全國的信息平臺，保證各級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)順利接入平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享。

完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，全面完成農(nóng)村承包經(jīng)營地、宅基地、農(nóng)房、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證。完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式，將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)處置決策程序。加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，確定產(chǎn)權(quán)主體，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式。保護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，公平分享自然資源資產(chǎn)收益。

推進(jìn)農(nóng)村土地整治，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

篇6

關(guān)鍵詞：土地制度改革；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，農(nóng)村不僅僅是為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展為導(dǎo)向建立一系列農(nóng)村建設(shè)用地，立足我國農(nóng)村土地的實際情況，堅持問題導(dǎo)向，保持底線思維，兼顧效率與公平的基本原則，夯實農(nóng)村集體的土地權(quán)能，從而兼顧國家、集體與個人的利益，建立起以土地增值為目的的收益分配機(jī)制，切實維護(hù)好農(nóng)民土地的一切權(quán)益，保障農(nóng)民分享土地所帶來的增值收益。

一、建立農(nóng)村試點，完善土地征收制度

不同的地區(qū)、地理條件下的方案不一，要將農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行分類，在高山、丘陵、平原等分別建立農(nóng)村試點，逐漸完善土地征收制度。其一，應(yīng)準(zhǔn)確農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的正確方向，緊扣全會內(nèi)容，為農(nóng)村建立明確的土地制度改革任務(wù)，堅守改革的基本底線，采取試點先行的方法，在“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的基礎(chǔ)上大力創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，堅持“把維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點”作為土地制度改革的基本原則，循序漸進(jìn)，在有條件的情況下根據(jù)一定的程序與步驟審慎穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，并促使農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)大膽探索，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境下協(xié)調(diào)好土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，從而形成改革合力為農(nóng)村土地制度改革注入活力。其二，應(yīng)建立健全土地征收制度，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況確保土地征收制度向“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元”的方向發(fā)展，確定好征地范圍，完善被征地農(nóng)民保障機(jī)制，盡可能地縮小農(nóng)村試點中的土地征收范圍，制定一系列土地征收目錄，界定好農(nóng)村的公共利益用地范圍，從而在健全的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度下減少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和糾紛，并形成一系列矛盾m紛調(diào)處機(jī)制，確保土地征收信息的公開性，充分賦予被征地農(nóng)民的一切權(quán)利，形成合理、規(guī)范、多元化方向的土地保障機(jī)制。

二、以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實土地的確權(quán)工作

土地是重農(nóng)固本、安民之基，只有結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，將土地制度改革提上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要日程中，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實土地的確權(quán)工作，才能全面深化和推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷攻堅克難，為彰顯農(nóng)村新一輪的新局面注射動力。其一，做好土地分離經(jīng)營權(quán)的工作，有序推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，結(jié)合農(nóng)村土地發(fā)展和利用現(xiàn)狀開展并創(chuàng)新多種形式的規(guī)模經(jīng)營，逐步引導(dǎo)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。其二，落實土地的確權(quán)工作，農(nóng)村土地制度改革的過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)占有重要的位置，需要在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，在一定程度上是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段所形成的產(chǎn)物，也是我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的延伸，則必須結(jié)合土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營方向，有方向地進(jìn)行土地制度改革，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為方向，切實優(yōu)化我國農(nóng)村各地區(qū)的土地資源配置，在緩解人地矛盾的基礎(chǔ)上，盡可能地強(qiáng)化農(nóng)村土地制度改革提高農(nóng)村勞動的整體生產(chǎn)率，從而有效地增加農(nóng)民收入，逐漸完善一系列農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。

三、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革

應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)導(dǎo)向，建立明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革。其一，應(yīng)解決好農(nóng)村資產(chǎn)、資源交易分布廣泛等問題，有針對性地完善農(nóng)村集體資產(chǎn)承包制度，循序漸進(jìn)，建立健全農(nóng)村土地租賃、出讓管理制度，在土地開發(fā)和利用的過程中維護(hù)好農(nóng)村集體與農(nóng)民的切身權(quán)益，在確保生產(chǎn)要素自由流動的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)村土地資源的潛能，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市制度，在統(tǒng)籌規(guī)劃和用途管制的條件下，賦予經(jīng)營性土地出讓、租賃、入股等權(quán)利，將其擺在與國有土地同等的位置，確保同等入市，同權(quán)同價，形成以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為核心的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其二，應(yīng)結(jié)合農(nóng)戶真實需要逐漸完善農(nóng)村宅基地管理制度，在農(nóng)村宅基地分配方面提供一系列政策與制度保障，賦予農(nóng)戶充分的宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，形成農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的一系列保障，在抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的時候，采取增減掛鉤試點工作方案，確權(quán)登記頒證，全面深化農(nóng)村土地制度改革。

四、結(jié)論

綜上所述，應(yīng)站在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向，建立農(nóng)村試點，完善土地征收制度，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實土地的確權(quán)工作，并統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革，形成農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列制度性保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉磊.城鄉(xiāng)關(guān)系視野下中國農(nóng)村土地制度改革的道路選擇[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（06）

篇7

關(guān)鍵詞：金陵村；集體建設(shè)用地；農(nóng)地入市；措施建議

在現(xiàn)行的《土地管理法》中，國有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地，其中包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現(xiàn)出來。政府低價從農(nóng)民手中收購?fù)恋?，通過“招―拍―掛”的形式，把土地炒到天價，從而獲得高額報酬，農(nóng)民卻并沒有從土地的增值價值中獲得實惠；另一方面，通過宏觀調(diào)控的方式抑制房價的呼聲越來越高。因此，逐漸放開農(nóng)地入市政策，允許集體建設(shè)用地直接入市，是推進(jìn)我國土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1號文件提出，要加快引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點。這一舉措旨在通過市場化手段，激活被長期壓抑的土地、資金等生產(chǎn)要素，優(yōu)化土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)地入市的發(fā)展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標(biāo)，直接拍賣集體建設(shè)用地的改革措施出發(fā)探討其農(nóng)地入市的發(fā)展過程，并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，提出相關(guān)問題和建議。

一、金陵村二組農(nóng)地入市的現(xiàn)狀

四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達(dá)282.4畝。當(dāng)?shù)乩习傩帐杖雭碓粗饕糠N地，沒有工業(yè)或農(nóng)業(yè)上的大型支柱產(chǎn)業(yè)。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務(wù)工人員較多，承包地大多閑置或贈予他人耕種。由此一來，該村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災(zāi)區(qū)之一，房屋受損嚴(yán)重，對重建工作提出了嚴(yán)峻的考驗。災(zāi)后重建過程中，大多數(shù)村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長積極爭取到了整理土地出讓指標(biāo)的試點機(jī)會。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區(qū)金陵花園僅占地40多畝，節(jié)約出110畝集體建設(shè)用地。農(nóng)民住進(jìn)了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復(fù)墾為耕地。為了金陵村二組未來經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和增加收入來源，組長決定僅賣掉節(jié)約出的110畝集體建設(shè)用地中的約76畝地，以15萬元/畝的價格賣給成都市溫江區(qū)用于還債，剩下的約34畝用地指標(biāo)借成都市進(jìn)行集體建設(shè)用地直接入市拍賣的試驗機(jī)會在成都市產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌出讓。這塊地以44.2萬元/畝的價格成功出讓，土地使用權(quán)出讓期限40年，土地將用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老。在金陵村實現(xiàn)農(nóng)地入市的過程中，合法擁有建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)戶和村組集體聯(lián)合，與有意的社會投資方締約，在確保先為農(nóng)戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設(shè)用地上，從事符合規(guī)劃的投資、建設(shè)和經(jīng)營活動。這與十七屆三中全會的土地制度改革綱領(lǐng)相一致。

二、金陵村農(nóng)地入市經(jīng)驗

（一）合理分配入市收益，全面保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益

災(zāi)后，農(nóng)民不僅住進(jìn)了寬敞明亮的新家，土地流轉(zhuǎn)收益中扣去各種稅費的大部分款項都分配到農(nóng)民手中，小部分用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。金陵村二組在集體建設(shè)用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補(bǔ)貼給失地農(nóng)民，另一部分用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老，增加社會福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且整理復(fù)墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進(jìn)行了調(diào)節(jié)分配，承包地又重新回到農(nóng)民手中，并且完成了承包地的確權(quán)頒證工作。相比于原有的征地制度，農(nóng)民的權(quán)益更大程度上得到了保障。農(nóng)民在農(nóng)地入市過程中，掌握了自，自覺自愿參與了集體決議，與政府公平“對話”，兩者之間的矛盾均在過程中內(nèi)化。政府及社會企業(yè)均從此次農(nóng)地入市中獲益，農(nóng)民更是成為土地入市流轉(zhuǎn)最大的受益者。

（二）提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設(shè)用地入市使得土地資源的配置效率和價值大大提高。一是整理節(jié)約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。新增了較多可供進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營管理的土地，有效促進(jìn)了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并逐步形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。二是土地和房屋的增值吸引越來越多有實力的企業(yè)及社會資本的投資，帶動了當(dāng)?shù)氐姆?wù)業(yè)、旅游業(yè)及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)機(jī)會，吸引一部分轉(zhuǎn)移到城市的勞動力回流農(nóng)村，一定程度上緩解了農(nóng)村勞動力缺乏的現(xiàn)象。三是耕地并沒有完全消失，使得農(nóng)民有地可種，排除了長期依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣的集體建設(shè)用地發(fā)展起來也將給村民帶來醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創(chuàng)造了更大的價值。

（三）加強(qiáng)基層民主建設(shè)，給農(nóng)民以充分的自

金陵村二組之所以能順利將集體建設(shè)用地成功入市拍賣，最重要的原因就是以農(nóng)民的意志為轉(zhuǎn)移，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上建立合理可行的入市機(jī)制。同時，政府部門注重加強(qiáng)基層民主建設(shè)，充分尊重農(nóng)民的意愿，給予正確的宣傳、引導(dǎo)和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對稱的現(xiàn)象，村民較高程度上實現(xiàn)了自治。這為農(nóng)地入市的順利進(jìn)行奠定了扎實的群眾基礎(chǔ)。

（四）明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度

農(nóng)地入市涉及諸多方面的問題，是一個極其復(fù)雜的過程。在重新整理分配土地的過程中，確定土地產(chǎn)權(quán)是非常重要的環(huán)節(jié)。首先，需要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)。其次，登記和整理集體土地所有權(quán)，登記各個地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準(zhǔn)備工作才能為土地交易入市打下扎實的基礎(chǔ)。

（五）規(guī)范農(nóng)地入市的形式和程序

參照國有土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓的法定形式，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本形式包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和轉(zhuǎn)租，對于涉及商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目的用地要求通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開交易方式取得使用權(quán)。為了減少村干部和有關(guān)政府謀取私利，強(qiáng)拆強(qiáng)流轉(zhuǎn)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的想象發(fā)生，規(guī)范農(nóng)地入市程序，所有流程按照規(guī)定簽訂相關(guān)合同并辦理登記確認(rèn)手續(xù)。這個過程強(qiáng)調(diào)公開、民主。

三、存在問題

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市是解決當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用效率低和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大勢所趨。但是，目前我國發(fā)展農(nóng)地入市僅僅停留在摸索階段，仍然存在很多問題和挑戰(zhàn)。筆者通過對金陵村的調(diào)查，并結(jié)合我國農(nóng)地入市的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了以下兩個方面的問題。

（一）社會保障體系不完善，失地農(nóng)民的長期生存問題有待解決

農(nóng)地入市必然會減少耕地面積，使農(nóng)民完全或部分地離開長期賴以生存的土地，要解決農(nóng)地入市之后遺留下來的農(nóng)民長期生存問題，這就要求有健全完善的社會保障體系為農(nóng)民提供一定的生活保障。在我國農(nóng)村社會保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農(nóng)民的社會保障工作成為亟需解決的問題。雖然，金陵村二組將整理出來的約34畝的土地拍賣出讓，吸引社會資本發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，但是，社會資本投資必定要求一定的利潤回報，這可能會增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，阻礙農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，不能從真正意義上給農(nóng)民提供合理有效的生活和養(yǎng)老保障。

（二）農(nóng)地入市事后監(jiān)督體系不健全

農(nóng)地入市處在初期階段，土地管理方面的政策及法律法規(guī)并不完善，而且土地管理部門對土地的監(jiān)督管理大多在土地開發(fā)利用之前，對土地開發(fā)利用之后的監(jiān)督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設(shè)用地入市之后，如何結(jié)合實際情況發(fā)展創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和增加農(nóng)民勞動力價值的產(chǎn)業(yè)？農(nóng)地入市后，農(nóng)村的土地被大量的開發(fā)利用，土地價值實現(xiàn)較大程度的增長，土地增值在給農(nóng)村帶來巨大利益的同時，也將伴隨城鄉(xiāng)土地價格新的不均衡現(xiàn)象的發(fā)生。如何減小土地交易的風(fēng)險，穩(wěn)定土地交易價格？如何避免農(nóng)地入市事前、事中及事后信息不對稱和新一輪“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生？這些問題的出現(xiàn)都將成為阻礙農(nóng)地入市可持續(xù)發(fā)展的隱患。解決農(nóng)地入市事后的一系列問題需要健全的土地監(jiān)督管理措施，顯然目前我國相關(guān)的法律法規(guī)不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問題。

四、結(jié)論

本文通過對四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組集體建設(shè)用地直接入市的情況進(jìn)行分析闡述，總結(jié)了經(jīng)驗，提出了存在的問題?？偟膩碚f，相對于土地征用而言，農(nóng)地入市充分發(fā)揮市場作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒有嚴(yán)格規(guī)范的制度保駕護(hù)航，農(nóng)地入市發(fā)揮的作用將十分有限。為了充分發(fā)揮農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的積極效應(yīng)，在考慮農(nóng)地入市內(nèi)部結(jié)構(gòu)及外部因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從以下幾點完善農(nóng)地入市的調(diào)控制度：一是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，完善農(nóng)村社會保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競爭機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村土地價格，發(fā)展涉農(nóng)保險行業(yè)，分散農(nóng)民在農(nóng)地入市過程中可能遭遇到的風(fēng)險；三是修改《土地管理法》，完善農(nóng)地入市的配套立法，進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度，形成規(guī)范的農(nóng)地入市的程序。

總而言之，通過一系列措施的落實，土地管理制度的不斷改善，農(nóng)地入市一定會為農(nóng)村土地問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的局面，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展社會主義新農(nóng)村的新動力。

參考文獻(xiàn)：

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[3]黃楠楠.“農(nóng)地入市”問題之我見[J].南方論壇，2014（06）.

篇8

各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

我國人多地少，耕地資源稀缺，當(dāng)前又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。切實保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針?，F(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、按照節(jié)約集約用地原則，審查調(diào)整各類相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)

（一）強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內(nèi)。不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃安排的，必須及時調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模。

（二）切實加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃。要按照合理布局、經(jīng)濟(jì)可行、控制時序的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復(fù)建設(shè)浪費土地資源。

（三）從嚴(yán)控制城市用地規(guī)模。城市規(guī)劃要按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，科學(xué)確定城市定位、功能目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，增強(qiáng)城市綜合承載能力。要按照節(jié)約集約用地的要求，加快城市規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結(jié)構(gòu)等城市規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)，合理確定各項建設(shè)建筑密度、容積率、綠地率，嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各項市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)。嚴(yán)禁規(guī)劃建設(shè)脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

（四）嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)。要健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，抓緊編制公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。要按照節(jié)約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現(xiàn)有各類工程項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。凡與土地使用標(biāo)準(zhǔn)不一致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范，要及時修訂。要采取先進(jìn)節(jié)地技術(shù)、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施工程用地和取棄土用地標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)項目設(shè)計、施工和建設(shè)用地審批必須嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，對超標(biāo)準(zhǔn)用地的，要核減用地面積。今后，各地區(qū)、各部門不得開展涉及用地標(biāo)準(zhǔn)并有悖于節(jié)約集約用地原則的達(dá)標(biāo)評比活動，已經(jīng)部署開展的相關(guān)活動要堅決停下來。

二、充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高建設(shè)用地利用效率

（五）開展建設(shè)用地普查評價。各地要在第二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織開展建設(shè)用地普查評價，對現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況做出評估，并按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，處理好建設(shè)用地開發(fā)利用中存在的問題。今后各項建設(shè)要優(yōu)先開發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設(shè)用地利用效率。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關(guān)部門抓緊研究制訂具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務(wù)院做出專題報告。

（七）積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發(fā)的未利用地做出規(guī)劃，引導(dǎo)和鼓勵將適宜建設(shè)的未利用地開發(fā)成建設(shè)用地。積極復(fù)墾利用廢棄地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經(jīng)核準(zhǔn)報廢的公路、鐵路、機(jī)場、礦場等使用的原劃撥土地，應(yīng)依法及時收回，重新安排使用；除可以繼續(xù)劃撥使用的以外，經(jīng)依法批準(zhǔn)由原土地使用者自行開發(fā)的，按市場價補(bǔ)繳土地價款。今后，要嚴(yán)格落實被損毀土地的復(fù)墾責(zé)任，在批準(zhǔn)建設(shè)用地或發(fā)放采礦權(quán)許可證時，責(zé)任單位應(yīng)依法及時足額繳納土地復(fù)墾費。

（八）鼓勵開發(fā)利用地上地下空間。對現(xiàn)有工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業(yè)用地，要進(jìn)一步提高工業(yè)用地控制指標(biāo)，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價款。財政、稅務(wù)部門要嚴(yán)格落實和完善鼓勵節(jié)約集約用地的稅收政策。國土資源部要會同有關(guān)部門，依照《中華人民共和國物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，抓緊研究制訂土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法。

（九）鼓勵開發(fā)區(qū)提高土地利用效率。國土資源部要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標(biāo)體系，加快開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評估工作。凡土地利用評估達(dá)到要求并通過國家審核公告的開發(fā)區(qū)，確需擴(kuò)區(qū)的，可以申請整合依法依規(guī)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，或者利用符合規(guī)劃的現(xiàn)有建設(shè)用地擴(kuò)區(qū)。對符合“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”要求的國家級開發(fā)區(qū)，優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)。

三、充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約集約用地長效機(jī)制

（十）深入推進(jìn)土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，及時調(diào)整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實行有償使用。其他建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格實行市場配置，有償使用。要加強(qiáng)建設(shè)用地稅收征管，抓緊研究各類建設(shè)用地的財稅政策。

（十一）完善建設(shè)用地儲備制度。儲備建設(shè)用地必須符合規(guī)劃、計劃，并將現(xiàn)有未利用的建設(shè)用地優(yōu)先納入儲備。儲備土地出讓前，應(yīng)當(dāng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、安置補(bǔ)償?shù)确山?jīng)濟(jì)關(guān)系，完成必要的前期開發(fā)，縮短開發(fā)周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發(fā)要引入市場機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇實施單位。經(jīng)過前期開發(fā)的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統(tǒng)一組織出讓。

（十二）合理確定出讓土地的宗地規(guī)模。土地出讓前要制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃和土地供應(yīng)方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規(guī)劃條件。規(guī)劃條件一經(jīng)確定，不得擅自調(diào)整。合理確定出讓土地的宗地規(guī)模，督促及時開發(fā)利用，形成有效供給，確保節(jié)約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發(fā)放土地證書，也不得按土地價款繳納比例分割發(fā)放土地證書。

（十三）嚴(yán)格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。工業(yè)用地和商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓(xùn)等用地），以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標(biāo)拍賣掛牌等方式公開出讓。國土資源部門要會同發(fā)展改革、城市規(guī)劃、建設(shè)、水利、環(huán)保等部門制訂工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓計劃，擬定出讓地塊的產(chǎn)業(yè)類型、項目建議、規(guī)劃條件、環(huán)保要求等內(nèi)容，作為工業(yè)用地出讓的前置條件。工業(yè)和經(jīng)營性用地出讓必須以招標(biāo)拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴(yán)禁用地者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個人簽訂協(xié)議圈占土地，通過補(bǔ)辦用地手續(xù)規(guī)避招標(biāo)拍賣掛牌出讓。

（十四）強(qiáng)化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴(yán)格約定建設(shè)項目投資額、開竣工時間、規(guī)劃條件、價款、違約責(zé)任等內(nèi)容。對非經(jīng)營性用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，應(yīng)當(dāng)約定或明確政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。

（十五）優(yōu)化住宅用地結(jié)構(gòu)。合理安排住宅用地，繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目的土地供應(yīng)。供應(yīng)住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設(shè)，防止大套型商品房多占土地。

四、強(qiáng)化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用

（十六）高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍。利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，必須符合規(guī)劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴(yán)格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格禁止“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。

（十七）鼓勵提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。要在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，住宅建設(shè)用地要先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎勵或補(bǔ)助。

（十八）嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策。各地要結(jié)合本地實際完善人均住宅面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，控制農(nóng)民超用地標(biāo)準(zhǔn)建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產(chǎn)生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象。

五、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，全面落實節(jié)約集約用地責(zé)任

（十九）建立健全土地市場動態(tài)監(jiān)測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執(zhí)行實施全程監(jiān)管，及時向社會公開供地計劃、結(jié)果及實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息。國土資源部門要對土地供應(yīng)和開發(fā)利用情況進(jìn)行定期評價分析，研究完善加強(qiáng)土地調(diào)控、促進(jìn)節(jié)約集約用地的政策措施。

（二十）完善建設(shè)項目竣工驗收制度。要將建設(shè)項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設(shè)項目竣工驗收的一項內(nèi)容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

（二十一）加強(qiáng)各類土地變化狀況的監(jiān)測。運用遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段，做好年度土地變更調(diào)查，建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，全面掌握各類土地變化狀況。國家每年選擇若干個省級行政區(qū)，進(jìn)行全行政區(qū)域的土地利用狀況監(jiān)測。重點監(jiān)測各地新增建設(shè)用地、耕地減少和違法用地等情況，監(jiān)測結(jié)果要向社會公開。

（二十二）加強(qiáng)對節(jié)約集約用地工作的監(jiān)管。國土資源部要會同監(jiān)察部等有關(guān)部門持續(xù)開展用地情況的執(zhí)法檢查，重點查處嚴(yán)重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規(guī)案件，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員的責(zé)任。要將企業(yè)違法用地、閑置土地等信息納入有關(guān)部門信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。金融機(jī)構(gòu)對房地產(chǎn)項目超過土地出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年，完成土地開發(fā)面積不足1/3或投資不足1/4的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，從嚴(yán)控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規(guī)提供貸款和核準(zhǔn)融資的，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（二十三）建立節(jié)約集約用地考核制度。制定單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結(jié)果由國土資源部門定期公布，作為下達(dá)土地利用年度計劃的依據(jù)。

各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識節(jié)約集約用地的重要性和緊迫性，增強(qiáng)節(jié)約集約用地的責(zé)任感，切實轉(zhuǎn)變用地觀念，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，將節(jié)約集約用地的要求落實在政府決策中，落實到各項建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃用地，著力內(nèi)涵挖潛，以節(jié)約集約用地的實際行動全面落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

中華人民共和國國務(wù)院

篇9

2007年10月起實施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實施。

然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理條例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡，便可在合法程序下實施拆遷。顯然，規(guī)劃項目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。

更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購買權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)?！边@與征收不動產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。

何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國聯(lián)邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補(bǔ)償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項要件判定：①該目的影響的是與個人相對應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財產(chǎn)使用；③公共組織擁有財產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。

目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經(jīng)營性用地開發(fā)。

土地儲備機(jī)構(gòu)對儲備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理或臨時利用。完成前期開發(fā)整理的儲備土地， 納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營性用地供地方式，按照2007年11月起實施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實施：對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

顯然，這里的經(jīng)營性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實施土地儲備征收的要件缺乏。

篇10

1．1低效及違法利用長期存在為提高土地收益，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織往往對未征收的集體土地進(jìn)行利用，在此過程中也產(chǎn)生了很多問題：①對集體土地的利用大都是以低端租賃為主的“瓦片經(jīng)濟(jì)”［3］，土地利用效率低下，且房屋、設(shè)施往往存在很多安全隱患，管理難度較大，容易發(fā)生各種事故；②集體土地違法利用時有發(fā)生，其中一部分是符合國家土地規(guī)劃和用途管制，僅因為二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體建設(shè)用地不能直接用于非農(nóng)建設(shè)的“非法”利用，而另一部分則是違反國家土地規(guī)劃和用途管制、權(quán)利瑕疵無法得到彌補(bǔ)的“非法”利用［4］；③容易產(chǎn)生矛盾糾紛，集體土地違法利用一旦出現(xiàn)糾紛，現(xiàn)行法律將依據(jù)合同違法不予保護(hù)的規(guī)定，將土地使用恢復(fù)到使用前的狀態(tài)，土地使用人僅能取得支付的價款，其他財產(chǎn)損失無法得到有效彌補(bǔ)，權(quán)利無法得到完全保障，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。

1．2集體土地征收利用新問題十八屆三中全會明確提出了農(nóng)村土地制度改革的方向和目標(biāo)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。在現(xiàn)行制度下，這一改革目標(biāo)的提出就引發(fā)了規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用的新問題：即規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地是否與規(guī)劃區(qū)范圍外集體土地適用同樣的規(guī)則。如果完全適用，允許規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，那么必將在城鎮(zhèn)內(nèi)形成集體土地與國有土地長期、甚至永續(xù)并存的局面，這與《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定相違背。如果不適用，即仍然禁止規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，則即使征收標(biāo)準(zhǔn)有所提高，也會形成規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外新的同地不同權(quán)、同地不同價的現(xiàn)象，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益得不到有效保護(hù)，相應(yīng)的征收工作將很難推進(jìn)。

2原因分析

規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用問題的根源之一就是我國的集體土地制度本身，特別是農(nóng)民與土地身份聯(lián)系的制度設(shè)計。同時，城市化的推進(jìn)與土地制度變革也是引發(fā)一系列問題的重要原因。

2．1農(nóng)民與土地的身份綁定《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)確立我國農(nóng)村實行土地的集體所有制，這種所有制是以“土地所有權(quán)屬于集體和國家、而使用權(quán)屬于農(nóng)民為特征”［6］。這一制度設(shè)計的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：①集體土地的所有權(quán)主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民僅擁有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，從而在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體土地之間建立起了身份聯(lián)系；②土地利用者只能是農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織，不能實現(xiàn)社會化流轉(zhuǎn)，使得土地的權(quán)能受到了極大的限制，土地的價值難以充分實現(xiàn)。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“雙轉(zhuǎn)換”不同步造成了居民身份與集體土地的割裂，使得集體土地與所有權(quán)主體均處于尷尬地位，同時集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)能受到限制，經(jīng)濟(jì)利益不能得到很好發(fā)揮，加之農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織受到自身素質(zhì)限制，土地的低效、違法利用問題就在所難免。

2．2土地收益分配制度不合理造成我國土地收益分配不合理的主要原因是集體土地流轉(zhuǎn)制度與征收補(bǔ)償制度的不合理，而更深層次的原因是既得利益集團(tuán)的不讓步。根據(jù)我國《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，集體土地尤其是集體建設(shè)用地不能進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民和集體不能直接獲得產(chǎn)權(quán)收益。在征收過程中，土地收益在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府三者間進(jìn)行分配，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外的集體土地征收補(bǔ)償適用同樣的規(guī)則：即政府獲得土地增值收益，“而農(nóng)民集體和農(nóng)民未能分享土地征收過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益，只能被動地接受國家法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和已經(jīng)定好的補(bǔ)償條件”［7］。出于自身利益或部門權(quán)力考慮，城市利益集團(tuán)、地方政府甚至相關(guān)主管部門等既得利益集團(tuán)不愿意做出改變，使得土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的局面難以扭轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民、集體和政府間極其不合理的土地收益分配格局長期存在［8］。從法律上講，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)人，農(nóng)民是土地使用權(quán)人，兩者按照一定比例分配土地收益是形成目前農(nóng)民和集體間分配格局的基礎(chǔ)。對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織而言，隨著農(nóng)民身份和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，其代表農(nóng)民集體的基礎(chǔ)逐漸喪失，公益性角色逐漸退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而實際操作中，不僅沒有對既定的分配格局及時加以調(diào)整以體現(xiàn)這一變化，反而由于集體經(jīng)濟(jì)組織處于相對強(qiáng)勢的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有擴(kuò)大之勢。

2．3土地制度改革的必然中國的經(jīng)濟(jì)體制改革基本上沿襲先試點、后推廣、再到全面普及和穩(wěn)步推進(jìn)這一模式，土地制度的改革也是如此。實踐表明，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得成功，流轉(zhuǎn)的規(guī)模、范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)效率不斷提高。自2000年湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點實施以來，各地通過試點對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索不斷深入，而2009年以來實行的農(nóng)村土地確權(quán)工作更為土地制度變革打下了堅實的基礎(chǔ)［9］，應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革時機(jī)已經(jīng)成熟。十八屆三中全會順應(yīng)時事，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的改革目標(biāo)，同時試點探索農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，開啟了新一輪的土地制度改革。規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地作為一種特殊的農(nóng)村集體土地，全新的改革目標(biāo)與相對滯后的制度安排相結(jié)合，必然引發(fā)其流轉(zhuǎn)、征收過程中的新問題。

3相關(guān)建議

法律與制度是市場良性、有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地制度，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、完善土地制度的應(yīng)有之意，而完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地的主體資格、征收、分配和流轉(zhuǎn)等幾方面的制度安排即是重中之重。

3．1明確延續(xù)所有權(quán)主體資格中國的城市化將是一個漫長而持續(xù)的歷史進(jìn)程，身份與土地轉(zhuǎn)換不同步現(xiàn)象也將長期存在，法律應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)實的需要進(jìn)行相應(yīng)的修改完善。土地的國家所有制和集體所有制是我國現(xiàn)行土地制度的根基，在國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之外確立第三類所有權(quán)人或者確立第三類土地，都將動搖我國的基本土地制度和公有制的根基，與基本國情和立法精神不符。同時，考慮到僅是因為身份綁定的制度設(shè)計導(dǎo)致理論上農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織主體資格的喪失以及土地處于無主狀態(tài)，而事實上這些主體都依然存在，并且實踐中也是這樣認(rèn)定和操作的。因此，建議修改《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，將規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)已完成身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織作為原主體的延續(xù)在法律上進(jìn)行明確，完善集體土地所有權(quán)的主體資格規(guī)定，修復(fù)法律漏洞。

3．2分類設(shè)計土地轉(zhuǎn)換途徑對于規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地，應(yīng)當(dāng)堅持城市土地屬于國家的基本原則，將其最終轉(zhuǎn)換為國有土地。同時，為了提高其轉(zhuǎn)換成效，還應(yīng)以上述目標(biāo)為指引不斷完善其轉(zhuǎn)換途徑，具體如下：①對于規(guī)劃用途為經(jīng)營性用地的，建議適用市場化的征收途徑，土地并入現(xiàn)有的平臺進(jìn)行招拍掛或協(xié)議出讓，由集體經(jīng)濟(jì)組織、國家和受讓方簽訂三方合同，集體經(jīng)濟(jì)組織出讓所有權(quán)，獲得土地出讓金；國家取得所有權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為國有土地；受讓方支付土地出讓金，獲得國有土地使用權(quán)，一次性解決土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換問題和同地同權(quán)同價問題；②對于規(guī)劃用途為公益性用地的，建議根據(jù)公共利益原則仍然采用傳統(tǒng)的征收方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換，但需要嚴(yán)格征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止地方政府在通過這種方式完成征地后，轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)，以獲取高額利益，為此可以規(guī)定由于規(guī)劃調(diào)整確實需要轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)的，其差額收益部分仍然歸原集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民所有。

3．3合理調(diào)整利益分配格局政府是土地市場的管理者和服務(wù)者，若由其完全占有土地增值收益，成為土地征收的最大受益者，必將侵害農(nóng)民的權(quán)益，混淆角色定位，造成土地市場秩序的混亂［10］。實踐中，由土地征收所引發(fā)的糾紛屢有發(fā)生以及地方政府的土地出讓金收入越來越高已經(jīng)充分說明了這一點。同時，也要考慮到土地價值的攀升往往得益于政府對配套設(shè)施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原則和成本補(bǔ)償原則，政府應(yīng)當(dāng)參與流轉(zhuǎn)收益分配。建議政府恢復(fù)土地市場管理者、服務(wù)者的角色，按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，通過土地交易稅、土地使用稅、契稅等間接方式參與分配，使農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織直接獲得大部分的產(chǎn)權(quán)收益。這一建議主要針對集體土地市場化征收方式下的利益分配。而在農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織間的分配中，應(yīng)加大對農(nóng)民利益的保護(hù)，由農(nóng)民分得土地收益的絕大部分?？紤]到雖然集體經(jīng)濟(jì)組織的公益性角色大大退化，但仍部分承擔(dān)了維護(hù)農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)、吸納農(nóng)民就業(yè)的職能，因此也應(yīng)當(dāng)獲得一定數(shù)額的分配，但其份額應(yīng)減少，并且其所獲份額以實物資產(chǎn)為宜。