導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地管理制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1.1農(nóng)村土地資源與城市化建設(shè)之間存在矛盾

在我國的城市化進程不斷加快的背景下，大量的農(nóng)村人口涌入城市，城市建設(shè)用地的需求量呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長，據(jù)統(tǒng)計，隨著我國城鎮(zhèn)化率提高百分之一，農(nóng)村的耕地將減少675萬畝，甚至在建設(shè)過程中一部分基本農(nóng)田被占用，國家提出的耕地紅線受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我國土地的供需矛盾日益尖銳，當(dāng)前可用于建設(shè)的農(nóng)村用地已經(jīng)十分有限，如何解決城市化發(fā)展與農(nóng)村土地資源之間的矛盾，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，成為國家和地方政府需要重點考慮的問題。

1.2農(nóng)村土地經(jīng)營模式落后

我國實行的在很大程度上促進了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，然而這種分散經(jīng)營的模式導(dǎo)致土地利用效率極為低下，遠不能滿足我國建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求，導(dǎo)致此種情況的原因有以下幾個方面：第一，我國的農(nóng)村耕地分配過程中，未達到公平公正的要求，是按照人口、土地的肥沃程度以及距離遠近等因素進行搭配分配的，因此同一個家庭的不同地塊之間距離較大，較為分散，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機械和設(shè)施很難得到大規(guī)模的推廣和應(yīng)用，因此無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營的要求；第二，當(dāng)前農(nóng)村土地分散經(jīng)營的方式很難與市場形成良好的對接，由于過分追求產(chǎn)量也忽視了產(chǎn)品的質(zhì)量，大量農(nóng)藥和化肥的施用導(dǎo)致對大面積土地形成面源污染，使我國農(nóng)村土地質(zhì)量不斷退化。

2我國農(nóng)村土地管理制度改革的建議

2.1不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)責(zé)任體系

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理體系中，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不夠清晰導(dǎo)致地方政府、企業(yè)等鉆空子侵占土地的現(xiàn)象比比皆是，要想解決這樣的現(xiàn)實困境，就必須采取有效的措施，對農(nóng)村土地資源進行保護。實際工作中，要不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)責(zé)任體系，包括以下幾點：第一，明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)，由村內(nèi)所有農(nóng)戶建立農(nóng)戶集體組織，農(nóng)村土地的變更等情況必須經(jīng)由農(nóng)戶集體組織商議通過后實施，這樣就可有效避免由地方政府或村委會對土地的擅自處置，有利于肅清農(nóng)村土地管理的“灰色地帶”。第二，對土地的收益分配方面要做到透明化，包括程序、過程、方案的透明化，農(nóng)民享有土地收益過程的知情權(quán)。第三，國家應(yīng)當(dāng)通過立法來約束地方政府在農(nóng)村的征地行為，改變由于政府壟斷土地市場造成的土地收入不平等的局面，允許不同所有制的土地進入到土地市場，在法律的框架內(nèi)減少審批環(huán)節(jié)，明確農(nóng)民對土地產(chǎn)品的權(quán)利，通過多主體的土地供應(yīng)來逐步消除城市和農(nóng)村在土地收益分配方面的差距。

2.2農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的改革

在我國，出于國家性質(zhì)和國情方面的考慮，仿照國外將農(nóng)村土地徹底私有化的做法并不具有可行性和可操作性，因此，為了提高農(nóng)村土地利用效率、提高農(nóng)戶生產(chǎn)投入的積極性，并使農(nóng)村土地市場更有活力，可從土地所有權(quán)和使用權(quán)方面嘗試改革。具體來說，要延長農(nóng)民對土地的使用權(quán)年限，除了國家在特殊情況下對公共用地的征用外，農(nóng)民承包的耕地和農(nóng)村宅基地的使用權(quán)可永久歸農(nóng)戶所有，允許農(nóng)村用地的使用權(quán)進行交易、出租、入股、抵押和出售等，不僅能夠形成農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的長期行為，而且還可充分利用市場機制來促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，從而提高我國農(nóng)村土地利用效率，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

2.3合理征收土地使用稅和房地產(chǎn)交易稅

在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)責(zé)任和延長土地使用權(quán)限后，地方政府的財政收入勢必受到影響，為穩(wěn)定地方政府的收入來源，可通過征收土地使用稅和房地產(chǎn)交易稅的方式來代替從前土地出讓金等各種收費。在土地使用稅和房地產(chǎn)交易稅征收過程中，地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)統(tǒng)籌，秉著公平、公正、保護弱勢群體的原則，采用高收入者多征，占地過多、房產(chǎn)面積過大者多征，低收入者少征的方式，既穩(wěn)定了地方政府的財政收入，又有助于對農(nóng)村土地資源的合理分配。

2.4實行城鄉(xiāng)一體化的土地管理制度

要消除城市土地和農(nóng)村土地的收益差距，并協(xié)調(diào)好城市用地和農(nóng)村用地之間的關(guān)系，就要在制度的層面逐步實行城鄉(xiāng)一體化的土地管理機制，充分發(fā)揮政府對土地資源的宏觀調(diào)控作用，將城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、基本農(nóng)田、工礦用地都納入到城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌范圍之內(nèi)，對用地規(guī)模實行總量控制和增量控制。具體來說，首先，要合理制定土地利用規(guī)劃，重大決策的實施必須經(jīng)過法定程序，接受社會的監(jiān)督；其次，明確不同區(qū)域土地的用途，建立城鄉(xiāng)一體的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，設(shè)定紅線，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意改變土地用途，對違法行為要加大處罰力度，確?；巨r(nóng)田等關(guān)乎國家糧食安全的用地。

3結(jié)束語

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村； 集體土地； 管理制度

隨著我國城市化、工業(yè)化進程的加快，對農(nóng)村集體土地的征用在全國范圍內(nèi)如火如荼地開展。但是在集體土地征用過程中，由于法律與制度的滯后及缺陷，造成土地征用過程中常出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為，出現(xiàn)征地范圍過大、缺乏公告與登記程序、征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，嚴(yán)重損害農(nóng)民利益。因此，加快農(nóng)村集體土地管理制度的改革，完善農(nóng)村集體土地征用立法工作，可適應(yīng)現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，對促進和諧社會及新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。

1、落實土地所有權(quán)的平等

我國憲法中明確規(guī)定，以我國實際國情為出發(fā)點，推行農(nóng)村土地公有制。也就是分為土地國有制與農(nóng)村集體制兩種方式。但是當(dāng)前的法律與政策來看，對農(nóng)村集體土地的利用存在不平等待遇。農(nóng)村集體作為土地所有者，對土地的占用、處置及權(quán)益等方面，都不能真正實現(xiàn)國有土地所有者的地位，無法與國家土地的占用、處置、權(quán)益等享受相同權(quán)力。因此，在遵循市場經(jīng)濟“公平、公正、公開”原則上，改革當(dāng)前對農(nóng)村土地所有權(quán)不公平的條款，確保農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性，這也是實現(xiàn)農(nóng)村集體土地經(jīng)濟效益的重要保障。

2、提高土地的利用效率

隨著我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的不斷調(diào)整及城市化進程的加快，在農(nóng)村建設(shè)過程中，一些土地逐漸用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)中。但是我國土地肩負著全國約13億人口的糧食安全問題，對我國整體發(fā)展具有重要意義。將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，必將造成可用土地的大面積減少，甚至造成生態(tài)失衡、水土資源破壞；因此，加快農(nóng)村集體土地管理制度改革，必將促進土地與人口增長、環(huán)境資源之間的關(guān)系，嚴(yán)格控制用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)用途，提高農(nóng)村土地的應(yīng)用效益與生態(tài)效益。

3、合理控制征地范圍

目前，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，沒有對經(jīng)營性用地、公益性用地等進行明確劃分。因此，農(nóng)村集體土地管理制度的改革，必須合理劃分公益用地范圍。對于國家投資建設(shè)的水利、交通、能源等公共設(shè)施、社會福利事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等，可以依法征收；城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，作為城市發(fā)展的重要載體，也可以適當(dāng)征收；但是對于城區(qū)規(guī)劃之外的土地，則應(yīng)明確用地性質(zhì)，不得隨意征收。

4、建立健全集體土地所有權(quán)相關(guān)制度

一直以來，所有制問題制約了我國土地的全面發(fā)展?，F(xiàn)有的物權(quán)制度在農(nóng)村集體土地管理制度中的應(yīng)用遠遠不夠。制定農(nóng)村集體土地管理制度，根本目標(biāo)在于發(fā)揮土地應(yīng)有的效益，確保應(yīng)用最大化。而一切改革手段與改革目標(biāo)都在于不斷提高土地的利用價值與應(yīng)用過程。這就需要通制度與法律來提供保障，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。在我國，土地所有者的利益與土地使用者的利益基本一致，都是為了促進土地利用效率，發(fā)揮土地應(yīng)用價值，而土地價值能否全面發(fā)揮，取決于土地資源的優(yōu)化配置，同時又建立在土地權(quán)利是否健全、流轉(zhuǎn)是否合理基礎(chǔ)上。在我國，不存在土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題，而承擔(dān)土地資源的客體主要是土地的使用權(quán)。因此建立以土地使用權(quán)為核心的土地管理制度，將成為我國農(nóng)村集體土地管理的發(fā)展方向。

5、完善農(nóng)村集體土地的配套設(shè)施

以我國實際國情為出發(fā)點，農(nóng)村集體土地管理制度的改革是一項系統(tǒng)性工程，需要諸多配套設(shè)施的保障，才能順利實現(xiàn)。其一，建設(shè)新型農(nóng)村集體土地治理體制，例如在我國一些農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了以村民議事為主的決策機構(gòu)，將村委會升級為公共事業(yè)服務(wù)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟則以自主經(jīng)營形式發(fā)展；其二，完善耕地保護制度，提高土地規(guī)劃、管理效益，采取分級保護耕地方式，設(shè)立保護基金，發(fā)揮耕地保護補償手段；其三，設(shè)置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，如在農(nóng)村地區(qū)成立土地流轉(zhuǎn)管理中心、教育平臺等；其四，加快農(nóng)村金融體系建設(shè)，改革金融制度，為實現(xiàn)農(nóng)村土地資本化提供保障；其五，完善農(nóng)村土地擔(dān)保體系，降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險；其六，完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)法律、法規(guī)建設(shè)，為農(nóng)村集體土地管理制度改革提供保障。

6、規(guī)范征地制度與程序

通過完善農(nóng)村集體土地的征地制度、規(guī)范征地程序，提出恰當(dāng)?shù)恼鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)。加快創(chuàng)新手段，提出“農(nóng)用地基準(zhǔn)地價”的綜合作價方法，完善征地的補償標(biāo)準(zhǔn)，改善“同地不同價”現(xiàn)象。所有的用地單位或者個人不得以私自利益，與征地單位或者個人商量補償價格，避免出現(xiàn)私下交易，造成土地市場混亂。另外，通過預(yù)存征地補償款的方式，完善征地的補償爭議，減少矛盾糾紛，確保各項補償款及時落實到位。在征地過程中，應(yīng)確保農(nóng)民利益，提高農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)，同時保留申訴權(quán)，完善聽政報告制度，實行兩公告、一登記，確保農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

7、妥善安置渠道

通過渠道的妥善安置，為征地的農(nóng)民解決后顧之憂，確保生計。國家應(yīng)考慮到農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際情況，以多元化渠道安排農(nóng)民的就業(yè)及創(chuàng)業(yè)。提高對農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，實現(xiàn)勞動力優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)移；對于自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，國家應(yīng)該在場地、稅收及貸款等方面給予支持和優(yōu)惠，從長遠生計為農(nóng)民加強考慮。另外，本著農(nóng)民自愿的原則，安置補助費用可以直接存到社保部門，為被征地農(nóng)民提供個人社會保險賬戶，并購買醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險，保障農(nóng)民今后的生活。

8、發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用

農(nóng)村集體土地管理制度的改革，牽扯到社會利益的再分配，同時關(guān)系到來自各方面的利益關(guān)系，必將產(chǎn)生矛盾與沖突。這就需要國家以社會利益為出發(fā)點，敢于創(chuàng)新、敢于嘗試，就像提出“土地有償使用”一樣，以國家絕對的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，廣泛開展輿論宣傳，在社會各階層、各單位、各部門形成全新意識，為制度改革提供思想武器，營造良好的社會支持氛圍。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；規(guī)劃問題；對策

中圖分類號：F301.3 文獻標(biāo)識碼：A

農(nóng)村宅基地管理歷來都是我國土地管理的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展的一個重要突破口[1]。隨著我國城市化進程的加快，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的弊端日益暴露出來。由于農(nóng)村宅基地使用管理上存在缺陷，致使農(nóng)村宅基地使用混亂，農(nóng)村宅基地長被期閑置荒廢和粗放利用，“一戶多宅”、“空心村”現(xiàn)象十分普遍。本文以山東省定陶縣西李莊村為典型，對該村的宅基地使用情況進行全面系統(tǒng)的調(diào)查分析，對當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地管理和使用中普遍存在的現(xiàn)象進行闡述，對這些現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進行分析，并對如何完善我國農(nóng)村宅基地制度，規(guī)范宅基地規(guī)劃管理，提出一些個人的見解。

1 農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理上存在的主要問題

通過對西李莊村的實地調(diào)查及相關(guān)資料收集，發(fā)現(xiàn)西李莊村在農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理方面存在很大的問題。歸納起來主要有以下幾個方面：

1.1 農(nóng)村宅基地未批先建，違法占地嚴(yán)重

農(nóng)村宅基地違法占地主要有以下幾種：未批先建；未經(jīng)批準(zhǔn)改建、擴建；宅基地雖經(jīng)批準(zhǔn)但在建設(shè)中超標(biāo)準(zhǔn)占地；以欺騙手段獲取建房手續(xù)后，改變建房地點，占用條件較好的耕地甚至基本農(nóng)田[2]。據(jù)調(diào)查得知，西李莊村所在地的土地管理部門于20世紀(jì)90年代初開始對該村宅基地進行初始登記并頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》，使得在此之前建設(shè)的大量違法占地和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的宅基地“合法化”。而在此之后建設(shè)用的宅基地規(guī)定必須登記申請領(lǐng)取相應(yīng)使用證明后使用，由于村民法律知識的缺缺及土地管理部門的監(jiān)管力不夠，該村普遍存在著占用林荒地或打谷場建設(shè)新宅的現(xiàn)象，另據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，西李莊村自1990年至今，宅基地占用村頭或村內(nèi)林荒地共12宗；自2000年至今，占用打谷場用地6宗；這兩種占地類型占宅基地比重為15.39%。

1.2 宅基地閑置率高，“空心化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重

由于農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理的缺位以及城鄉(xiāng)二元戶籍制度下村民“離鄉(xiāng)不放土”的遷移模式，導(dǎo)致目前我國大部分農(nóng)村都存在著“空心村”的現(xiàn)象，不僅浪費了土地資源，而且嚴(yán)重影響了村容村貌。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，西李莊村的廢棄宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面積的31.61%。其中，因村民建新未拆舊、年久失修等造成的已無房屋或房屋損毀、失去居住功能的廢棄宅基地14宗，廢棄面積達4322.78m2；因長期不居住造成的閑置宅基地或是取得土地使用權(quán)但暫未在其上建房屋造成的空閑宅基地分別占到了5014.60m2和5312.80m2。

1.3 “一戶多宅”與宅基地面積超標(biāo)

根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但據(jù)實地調(diào)查統(tǒng)計，在西李莊村的100戶中，擁有大于一宅的戶數(shù)為23戶，占總戶數(shù)的23%，最多的一戶有5宗宅基地，“一戶多宅”情況比較嚴(yán)重。另據(jù)統(tǒng)計，該村100戶居民的單戶宅基地面積均超過了200m2，其中89戶大于264m2，超出《菏澤市農(nóng)村宅基地管理辦法》有關(guān)“平原地區(qū)的村莊，每戶面積不得超過200m2。村莊建在鹽堿地、荒灘地上的，可適當(dāng)放寬，但最多不得超過264m2”的宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)，并且自2000年以來超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢，新增宅基地單宗平均面積均超過400m2，超最高標(biāo)準(zhǔn)比率達50%以上。

2 農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理問題的原因分析

如上述西李莊村存在的農(nóng)村宅基地問題在我國大部分的農(nóng)村地區(qū)都普遍存在，造成以上農(nóng)村宅基地問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾個方面：

2.1 宅基地管理法律缺失，管理難度大

由于我國在農(nóng)村宅基地管理方面的法律、法規(guī)嚴(yán)重缺失，且往往效力層次比較低，使得相關(guān)部門對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理僅能依靠當(dāng)?shù)氐囊?guī)范性文件和地方性政策。如西李莊村所在地的土地管理部門于20世紀(jì)90年代初才開始對該村宅基地進行初始登記并頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》，這使得20世紀(jì)90年代以前的農(nóng)村宅基地管理陷入一片混亂。雖然改革開放以來，農(nóng)村宅基地法制建設(shè)取得了明顯的績效，初步建立了宅基地管理體制。但卻仍然存在著立法內(nèi)容粗糙滯后，可操作性差的弊端[3]。據(jù)調(diào)查，對于西李莊村村民占用林荒地或打谷場建設(shè)新宅的現(xiàn)象，村委一直是持沉默態(tài)度，而上級土地主管部門也只是對其作出罰款處罰了事，并不對其違法侵占行為采取實質(zhì)性的制止行動。

2.2 村莊規(guī)劃不到位，村民規(guī)劃意識不強

農(nóng)村宅基地管理應(yīng)該堅持規(guī)劃先行的原則，農(nóng)村的宅基地管理必須格按照鎮(zhèn)、村土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行，在合理規(guī)劃的前提下才能保障宅基地管理順利的開展。由于農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃的滯后，過去在農(nóng)村常常由村委會或村干部說了算，造成了宅基地管理的混亂。現(xiàn)在，雖然部分村搞了村莊建設(shè)規(guī)劃，但是由于廣大村民規(guī)劃意識的淡薄以及規(guī)劃本身缺乏，使得編制的規(guī)劃成為一紙空文，無法在村莊內(nèi)落實。正是由于農(nóng)村土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的缺失導(dǎo)致了西李莊村農(nóng)村居民點布局 “散、亂、空”的局面。

2.3 城市化進程加快，人口流動頻繁

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進，農(nóng)民的就業(yè)門路也變得更為廣闊，進城務(wù)工和工作并落戶的村民越來越多。但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度和社會保障制度等多種原因，往往會選擇留下自己在農(nóng)村的住房和宅基地，這種“雙重占地”問題的存在也造成該村大量宅基地的閑置和廢棄。另外，遺產(chǎn)繼承及子女外遷也是造成目前很多農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象突出的主要原因。

3 解決農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理問題的對策和建議

3.1 加快宅基地立法，使農(nóng)村宅基地管理有法可依

雖然我國現(xiàn)行的《土地管理法》第六十二條對農(nóng)村宅基地的數(shù)量、宅基地的面積、占用規(guī)則、批準(zhǔn)權(quán)限等有相應(yīng)的規(guī)定，但是都是大面上或宏觀上的規(guī)定，不夠具體明確，對以上存在的宅基地空置、宅基地超標(biāo)占地、未批先建、批而不建等現(xiàn)象沒有做出詳細的處罰規(guī)定。造成在宅基地管理過程中，執(zhí)行起來比較困難，操作性差。另外，在宅基地的劃分標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、費用收取、流轉(zhuǎn)管理等方面的法律規(guī)范也需要進一步具體的規(guī)范。因此，國家要快農(nóng)村宅基地立法工作，盡快出臺農(nóng)村宅基地管理相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

3.2 加強宅基地規(guī)劃，使農(nóng)村宅基地管理有規(guī)可依

規(guī)劃是龍頭，是搞好農(nóng)村宅基地管理的前提和保障。要保障我國農(nóng)村宅基地管理工作的順利開展，不僅要結(jié)合當(dāng)前新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。同時，還要在秉承“控制增量、合理布局、集約用地保護耕地”的總原則下，嚴(yán)格按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求，進一步制編制村級詳細規(guī)劃和村莊建設(shè)整體規(guī)劃。在對農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模進行規(guī)定的基礎(chǔ)上對農(nóng)村住宅的房屋樣式、建筑地點、占地面積等方面做出限定[4]。同時，為了確保規(guī)劃能落實到實處，各級政府應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，安排專項資金編制村莊建設(shè)規(guī)劃；要加強對村民的普法宣傳力度，增強村民的規(guī)劃意識，增加政策執(zhí)行的推力。

3.3 立足內(nèi)涵挖潛，積極推進宅基地整理

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的政策大背景之下，各地要根據(jù)各級土地利用總體規(guī)劃、年度詳細規(guī)劃和村莊整體規(guī)劃等的基本要求，按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，科學(xué)制定和實施村莊改造整治計劃，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村宅基地整理工作的開展。要因地制宜地開展廢棄宅基地、空置宅基地、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，制定相應(yīng)的解決消化措施.加大盤活存量建設(shè)用地的力度。對于農(nóng)村村民新建、改建、擴建住宅的，要先行安排利用村內(nèi)空閑地、空置宅基地和廢棄宅基地，嚴(yán)禁占有耕地再建住宅現(xiàn)象的發(fā)生。對于一戶多宅的農(nóng)戶可以對其多余宅基地進行指標(biāo)置換，仿照重慶市“地票”政策，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地在一定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)指標(biāo)置換。

參考文獻

[1] 孫丹.基于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地利用與管理[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技，2008，19（4）：64-68.

[2] 李卓琳.對當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地問題的研究與建議[J]. 才智，2011（11）：315-316.

篇4

【關(guān)鍵詞】土地管理制度 農(nóng)民權(quán)益 郫縣

一、土地制度改革及其所面對的問題

農(nóng)村土地管理制度改革的關(guān)鍵是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅如此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革亦為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障的核心之所在。隨著農(nóng)村土地制度改革的日漸深入，鄉(xiāng)村土地所有權(quán)產(chǎn)生了不少亟待解決的問題：其一，農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利與義務(wù)尚未準(zhǔn)確地界定，經(jīng)常出現(xiàn)行政管理權(quán)侵犯土地財產(chǎn)權(quán)的問題。其二，集體成員資格沒有得到準(zhǔn)確的界定，由于農(nóng)民待遇問題而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村地權(quán)矛盾愈演愈烈。產(chǎn)生這些問題的根源在于，鄉(xiāng)村集體土地所有權(quán)主體缺位，缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)機制。我國很多地方進行了與土地制度有關(guān)的改革，但是在總體上看來，現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致公平與效率兩個方面均有損失，并有悖于構(gòu)建和諧社會的總體目標(biāo)。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保護

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中亟待處理的事情

1.對所有權(quán)主體代表予以明確。集體建設(shè)用地的改革的關(guān)鍵是對集體所有者的最大權(quán)益得以保障所達到的程度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌管著農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，然而該組織為實際上不存在的所有者，于是即導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不少問題。于是，對所有權(quán)主體代表予以明確成為當(dāng)務(wù)之急。

2.對城市與鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃予以統(tǒng)一。對國內(nèi)當(dāng)前規(guī)劃系統(tǒng)的變革，須要重視規(guī)劃的指導(dǎo)作用，完成土地使用宏觀規(guī)劃功能的拓展。在對鄉(xiāng)村土地規(guī)劃予以編制的時候，須很好地聽取弱勢群體的意見，一切從農(nóng)村實際出發(fā)，發(fā)揮農(nóng)村定位中的功效。不僅如此，還應(yīng)該同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護等配套規(guī)劃相適應(yīng)。

（二）郫縣農(nóng)村集體建設(shè)用地改革情況

1.在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，對農(nóng)村集體土地予以確權(quán)登記。其一為奉行政策先行。按照《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)政策出臺了一系列的相關(guān)文件，形成了整個縣集體土地產(chǎn)權(quán)以及宅基地使用權(quán)確權(quán)登記體系。其二為奉行農(nóng)民自主。真正地依靠基層自治組織，由農(nóng)民自己協(xié)商處理問題，很好地處理了確權(quán)登記的不少難點。

2.為求確保流轉(zhuǎn)暢通，促使集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)。其一，很好地建設(shè)了土地交易平臺，將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入國有土地市場統(tǒng)一管理。其二，很好地對配套服務(wù)制度予以了健全。開創(chuàng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司，積極擴展了多種金融投融資渠道，完善了農(nóng)村所有權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)服務(wù)。

三、農(nóng)村土地整治與農(nóng)民權(quán)益保護

（一）農(nóng)村土地整治定位的意義

1.破解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的標(biāo)準(zhǔn)約束難題。國內(nèi)非城市建設(shè)用地的布局不集中、面積偏大，還時常在市縣土地管理里游離。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地政策改革是以村莊用地非同小可的潛力作為基礎(chǔ)的，村莊土地整治是處理城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)與耕地補占平衡兩大障礙的重大戰(zhàn)略選擇。

2.破解農(nóng)村建設(shè)集約用地的現(xiàn)實瓶頸難題。貫徹執(zhí)行政策的重難點都在農(nóng)村。這當(dāng)中進一步開展城鄉(xiāng)土地管理政策變革，推進新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村用地集約化的關(guān)鍵在于創(chuàng)新機制與否，打造現(xiàn)代中性化社區(qū)。唯有在創(chuàng)新機制上取得了成功，才可以為破解農(nóng)村建設(shè)集約用地的現(xiàn)實瓶頸難題帶來可能。

（二）農(nóng)村土地整治的選擇與創(chuàng)新

1.農(nóng)村土地整治的選擇。農(nóng)村土地整治關(guān)聯(lián)到的行政機構(gòu)很多，對農(nóng)村土地整理工作的順利進行造成消極影響。在對經(jīng)濟、社會和生態(tài)進行具體分析的前提下制定具體規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是推進城市和農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展不可或缺的方式。就鄉(xiāng)村土地整治制度革新來講，務(wù)必對部分制度設(shè)計思想予以轉(zhuǎn)變。

2.農(nóng)村土地整治的創(chuàng)新。土地整治應(yīng)該規(guī)劃先行，尤其當(dāng)用縣域作單元，探索鄉(xiāng)村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建設(shè)應(yīng)該把握好時間節(jié)點，并經(jīng)得住實踐考驗。重視規(guī)模效應(yīng)，保證剛建村莊不會馬上變成未來的空心村。鄉(xiāng)村土地整治也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況來采用多種技術(shù)指標(biāo)以及管理方式。

四、耕地保護補償機制與農(nóng)民權(quán)益保護

（一）耕地保護補償機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增強第一產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益，加大力度建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，這即要求形成耕地保護補償機制，從而調(diào)動農(nóng)民積極性，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，形成適當(dāng)?shù)囊?guī)模經(jīng)營。整個社會共同消費的保護耕地的費用不應(yīng)該僅由管理土地的縣鄉(xiāng)級地方行政機關(guān)以及承包耕地的村民完全承擔(dān)，中央與省級行政機關(guān)亦要擔(dān)負有關(guān)的費用，從事非第一產(chǎn)業(yè)的人們均須擔(dān)負一部分的費用。

（二）土地收益現(xiàn)狀與征地制度的革新

1.土地收益欠合理。從表面看來，是征地和賣地價格存在剪刀差，實質(zhì)上卻是運作機制的問題。站在農(nóng)民的角度看，是應(yīng)該享有全部的土地財產(chǎn)權(quán)；但是站在政府的視角看，卻為著實轉(zhuǎn)變職能，對部門以及不同級別行政機構(gòu)間的關(guān)系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，對公共利益予以清晰的界定，對行政機構(gòu)征地活動予以規(guī)范。對于不是經(jīng)營性的用地，可使用征地的方式同時予以合理補償；對那些經(jīng)營性用地，應(yīng)該在土地使用宏觀規(guī)劃等的管控下很好地發(fā)揮市場合理配置資源的功效。其二，從征地補償?shù)秸鞯厥袌龆▋r。要不斷深入地探究征地市場化補償機制發(fā)展結(jié)論的成立性。土地征用制度需要從用途、價格雙管齊下轉(zhuǎn)向僅有的用途管。

五、結(jié)論

本研究在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，對成都市郫縣的已有經(jīng)驗予以了總結(jié)。郫縣根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市帶動農(nóng)村以及工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的主體思想，為保護耕地的村民提供經(jīng)濟補償，催生了城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展。只有按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盤活農(nóng)村土地資源以及資產(chǎn)，才能更好地使農(nóng)民權(quán)益得到保障。

參考文獻

[1]譚術(shù)魁，彭補拙.農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)的支撐體系研究[J].財經(jīng)研究，2002（10）.

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在社會主義市場經(jīng)濟條件下和城鎮(zhèn)化的進程中，我國農(nóng)村已經(jīng)逐步形成了比較完整的現(xiàn)代土地制度體系。現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度體系是由五種土地制度構(gòu)成的。這五種制度的現(xiàn)狀可以概括為：農(nóng)村土地集體所有制得到堅持和完善，但土地集體所有權(quán)仍需明晰；農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度得到穩(wěn)定和充實，但仍需完善；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度初步形成，但仍處于探索階段，農(nóng)村土地征用與補償制度基本形成，但仍需改進；農(nóng)村土地管理制度已經(jīng)建立起來，但仍需健全。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

1.在法律上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體界定不明晰。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位，“農(nóng)民集體”是一個抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征。從所有制內(nèi)容來看，國家和集體在法律關(guān)系上是平等的兩個主體，實際卻表現(xiàn)為國家高于集體，國家可以通過城鎮(zhèn)化征收和征用集體的土地，反之則不行。“農(nóng)村集體土地所有權(quán)在法律上界定不明，結(jié)果導(dǎo)致土地被少數(shù)人控制，許多農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)被侵害，也導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進程中，本應(yīng)作為既得利益的農(nóng)民的權(quán)利，卻被國家或其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組織侵害。”我國農(nóng)村集體所有權(quán)主體的模糊和缺失，其根本原因在于我國現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平不高并且在全國范圍還不均衡，因此集體所有制這種形式在一定階段內(nèi)仍將存在。從法律方面看，立法上的缺失和法律解釋的模糊也是造成這一現(xiàn)象的主要原因。

2.在產(chǎn)權(quán)安排上，現(xiàn)行土地承包制度不夠完善。是一種小農(nóng)式的家庭經(jīng)營模式，其特點是農(nóng)戶擁有小面積的土地，耕作的方式是勞動密集型。這一土地制度安排隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，不能與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化相適應(yīng)，出現(xiàn)了不同程度的制度障礙。究其原因，一是這種生產(chǎn)關(guān)系規(guī)模小，產(chǎn)生不了規(guī)模效應(yīng)，二是僅僅賦予農(nóng)民使用權(quán)，而無所有權(quán)，土地的使用經(jīng)營常常受政策、人口、鄉(xiāng)村干部等外部因素的干擾；三是還沒有建立完善暢通的土地流轉(zhuǎn)機制；四是“由于吸引了大量的勞動力，勞動力的缺乏阻礙了整個農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變革與農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程?！?/p>

3.在全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制沒有普遍建立起來。土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或經(jīng)濟組織，保留承租權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。首先，目前農(nóng)村有大量的未利用建設(shè)用地處于低效利用甚至閑置、半閑置狀態(tài)。其次解決農(nóng)村家庭人口勞動力的增減變化，外出務(wù)工人員的流動與現(xiàn)行的土地制度的矛盾，都需要形成合理規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制。土地流轉(zhuǎn)機制的缺失導(dǎo)致土地的粗放式經(jīng)營，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少動力，阻礙了農(nóng)村城市化和現(xiàn)代化的進程。土地流轉(zhuǎn)機制缺失的原因是我國集體產(chǎn)權(quán)制度所有權(quán)的缺失、國家法律法規(guī)的不健全，以及農(nóng)村社會保障的不完善。

4.現(xiàn)行土地征收和補償制度損害農(nóng)民利益。在我國，土地征收補償制度分為土地補償、青苗補償、地上附著物補償、被征地人員的安置補助四種。我國的征地補償制度在計劃經(jīng)濟時代能夠降低經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)成本，對社會主義的建設(shè)起到了積極的作用。在_市場經(jīng)濟時代，這種征地制度表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。主要體現(xiàn)在政府在征地過程中權(quán)力過大，征地目的和征地程序不清，范圍過寬，缺少相應(yīng)的法律和制度上的監(jiān)督和制衡，征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理損害農(nóng)民利益，被征地農(nóng)民的安置和社會保障工作不到位。造成這種狀況的根本原因在于土地產(chǎn)權(quán)制度權(quán)能的缺失，以及法律法規(guī)制度建設(shè)上的滯后。

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1.前言

土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化的利用、科學(xué)合理的調(diào)整土地管理而制定管理制度，是一個國家合理使用土地資源的準(zhǔn)則與規(guī)范。土地管理是政府機構(gòu)通過行政手段、法律等方式對單位、社會團體的土地資源進行管理的一個過程。

2.中國土地管理制度的現(xiàn)狀分析

我國的土地管理制度主要有占地補償制度、土地登記制度、保護耕地制度、用途管理制度等。現(xiàn)階段，我國土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規(guī)范我國土地管理制度的基礎(chǔ)性法律，為國內(nèi)建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國土地管理制度仍然存在一定的問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)村和城市兩個方面。

2.1農(nóng)村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的執(zhí)法問題執(zhí)法問題是目前國內(nèi)土地管制度中十分關(guān)鍵性的問題，目前，隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，政府為了發(fā)展市場經(jīng)濟，提升在市場上的競爭力，對法律法規(guī)的重視程度不夠，對行政方面的執(zhí)法力度不夠嚴(yán)格，沒有按照法律法規(guī)的要求和標(biāo)準(zhǔn)行使相應(yīng)的權(quán)利和履行相應(yīng)的義務(wù)，以至于造成執(zhí)法混亂的局面。

2.1.2制度立法方面的問題突出近年來，在國內(nèi)的土地管理制度方面，各個地方的政府有權(quán)對土地實行征收管理，進而制定相對應(yīng)的征地補償機制。但在真正的土地管理工作中，各個地方政府即是土地政策的制定者，同時又是政策的協(xié)調(diào)者與執(zhí)行者。盡管很多地方政府的土地所有權(quán)歸村小組所有，但在實際的土地工作中，村小組已經(jīng)沒有對土地管理的權(quán)限，最終難以保障土地被征收者的經(jīng)濟利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相應(yīng)的地價機制隨著經(jīng)濟市場的不斷發(fā)展，土地市場逐漸被政府壟斷，并且國內(nèi)的地價制度沒有得到足夠的完善，缺乏動態(tài)的土地調(diào)整機制，很難準(zhǔn)確的調(diào)整基準(zhǔn)地價，造成土地制度管理難以適應(yīng)經(jīng)濟市場的價格波動，導(dǎo)致相關(guān)的土地征收部門征收的地價比市場價格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地產(chǎn)權(quán)制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國家所有，任何單位與個人無權(quán)占有，土地資源的使用權(quán)由國務(wù)院代為行使，地方政府沒有權(quán)利進行干涉。但是，在實際的土地管理過程中，地方政府可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并從中獲取相應(yīng)的利潤，掌握著真正的土地權(quán)使用職能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規(guī)定了，土地歸國家所有，直接由國家實施管理，政府想要征用土地時，國家會給被征收地者相應(yīng)的經(jīng)濟補償，但是，在“公共利益”沒有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權(quán)，在征地時，完全沒有考慮到經(jīng)濟市場的發(fā)展情況，并且地方征收的土地補償非常低，這就造成在各個地方征收土地的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“釘子戶”的情況，導(dǎo)致土地征地制度出現(xiàn)不合理。

3.完善我國土地管理制度的具體措施

3.1完善土地的管理制度

我國要想加強土地管理措施，就必須要進一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場為核心，增強各個部門之間的合作和交流，并制定相應(yīng)的土地管理法。我國的土地轉(zhuǎn)讓是通過土地協(xié)議來開展實施，各個地方的土地交易中心將交易中心的流程簡化，這樣開發(fā)商能夠依靠土地合同直接向政府部門領(lǐng)取相應(yīng)的審批手續(xù)，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而構(gòu)建良好的土地管理制度。

3.2優(yōu)化我國的土地規(guī)劃體系

政府部門在構(gòu)建我國的土地管理制度時，必須先優(yōu)化土地規(guī)劃體系，加大對土地執(zhí)法監(jiān)督的力度，要學(xué)會科學(xué)、有效的規(guī)劃土地，并加強土地規(guī)劃制度的約束性，在滿足社會對土地需求的同時，結(jié)合經(jīng)濟市場的發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)格的執(zhí)行監(jiān)管機制。同時，要考慮到群眾的經(jīng)濟利益，土地管理制度同時要結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的狀況，規(guī)劃合理、科學(xué)的土地使用方法。此外，國家要加大對土地規(guī)劃體系的執(zhí)法力度，增強執(zhí)法者的監(jiān)督工作，使土地執(zhí)法能夠高效的實施，進一步建健全、完善土地規(guī)劃系統(tǒng)。

3.3完善土地權(quán)利體系

相應(yīng)的部門在進行土地管理過程中，要不斷健全土地權(quán)利體系，進而約束地方政府的征地行為。國家要保證群眾的土地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，必須要保障國家的土地財產(chǎn)權(quán)益。但是，在我國目前的土地管理體制中，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并沒有明確的規(guī)定。在一些實際的土地管理過程中，部分地方政府和企業(yè)都一直征占農(nóng)民的土地，導(dǎo)致很多土地濫用、浪費的現(xiàn)象出現(xiàn)，對農(nóng)民的經(jīng)濟有一定的影響，因此，國家要不斷健全土地權(quán)利體系，合理規(guī)劃土地資源。

3.4改革土地財政稅收

我國應(yīng)該對相應(yīng)的稅收管理單位實施績效考核，監(jiān)督政府部門在保護人們的土地資源的同時，也能夠提高土地資源的利用率，進而保障人們的經(jīng)濟利益，建立全新的土地財政制度，保障土地財政制度的可持續(xù)性發(fā)展，避免出現(xiàn)閑置的土地。

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自1990年開始至今，20 多年的時間， 土地總體規(guī)劃與管理工作對合理利用土地資源、強化土地利用的宏觀調(diào)控、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)起到了積極的促進作用；但是，土地布局尤其是農(nóng)村土地布局依舊呈現(xiàn)混亂的現(xiàn)象，并且我們發(fā)現(xiàn)有大量的土地已經(jīng)被破壞，從而導(dǎo)致土地利用率下降的結(jié)果，進而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及人們的經(jīng)濟生活。由此可見，解決農(nóng)村土地規(guī)劃與管理問題，迫在眉睫。

二、農(nóng)村土地規(guī)劃以及管理存在的問題

目前，農(nóng)村土地規(guī)劃以及管理共存在以下幾方面的問題：一，缺乏完善的土地利用規(guī)劃體系；二，土地的承包程序不夠規(guī)范；三，土地管理制度不夠完善。

（一）缺乏完善的土地規(guī)劃管理體系

與大部分地區(qū)不同，農(nóng)村的土地在使用時沒有完整的一個規(guī)劃體系，大部分土地都屬于完全開放狀態(tài)，誰愿意使用就拿來使用，不愿意使用就任其荒廢，進而導(dǎo)致農(nóng)村土地的規(guī)劃比較混亂。尤其是近幾年來，隨著人口數(shù)量的增加以及人們生活水平的提高，大部分人喜歡到農(nóng)村買一塊空地，建一所房子，以用來養(yǎng)老，但是由于沒有完整的規(guī)劃體系，所以大家就是隨意買，隨意建造，進而導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)生布局混亂的現(xiàn)象。

（二）土地承包程序不夠規(guī)范

按照承包法的規(guī)定，正確的土地承包流程應(yīng)該是：如果雙方想要互換土地權(quán)或者是轉(zhuǎn)讓土地權(quán)，那么雙方的人員應(yīng)該首先向縣級以上的人民政府遞交土地承包申請表。然而，在農(nóng)村，大家并沒有嚴(yán)格按照這種方式來進行土地的承包，而是以口頭承諾的方式，雙方互相一說就可以了，進而導(dǎo)致土地的承包關(guān)系比較混亂，從而使得土地的管理存在一系列問題。另外，還有一些地區(qū)呈現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，村里的干部強迫農(nóng)民簽下承包合同，將村里的土地包給外來的開發(fā)商，進而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題。甚至有的村干部為了貪取一大筆錢，將土地以極其低的價格轉(zhuǎn)讓出去，進而導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟收入下降，影響大家的基本生活。

（三）土地管理制度不完善

雖然目前很多的土地管理部門都在強調(diào)以及重申要完善土地管理制度，但是仍然存在“未批先建、東批西建”的現(xiàn)象。而這些現(xiàn)象在被發(fā)現(xiàn)以后，大部分人會采取罰款的方式進行解決，更有甚者，連罰款都不用交，長時間下來，便會讓大家形成一種錯覺，那就是，只要有錢，便可以隨便的使用土地，大不了，就交點罰款，事情就解決了。

三、保證土地合理規(guī)劃和管理的對策

針對農(nóng)村土地規(guī)劃管理存在的問題，共有如下幾點解決對策：一、建立完善的土地規(guī)劃管理體系；二，規(guī)范土地承包程序；三，加大執(zhí)法力度

（一）建立完善的土地規(guī)劃管理體系

若想實現(xiàn)土地規(guī)劃的合理化，必須先建立完善的土地規(guī)劃管理體系。而良好的土地規(guī)劃管理體系的建立必定離不開專業(yè)的規(guī)劃人員以及合理的管理制度。首先，我們應(yīng)該展開全國式招聘，招聘一些關(guān)于規(guī)劃專業(yè)方面的人才，然后對這些人才進行一定的培訓(xùn)以及考核，考核合格之后，將他們分配到各個地區(qū)去，實行土地規(guī)劃策略。其次，在做規(guī)劃時，相關(guān)的人員不能只考慮到土地的布局以及土地的利用，還應(yīng)該考慮到群眾的經(jīng)濟利益，要在實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟生活不受影響的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地規(guī)劃以及管理的合理化。

（二）規(guī)范土地承包程序

除了要建立完善的管理制度以外，還要規(guī)范土地承包程序。無論是地方村民還是地方管理人員，都應(yīng)該嚴(yán)格地按照土地承包法的規(guī)定承包土地，應(yīng)該首先向縣級以上人民政府遞交申請單，申請單批下來以后才可以進行土地權(quán)的轉(zhuǎn)讓以及交換。同時，相關(guān)的規(guī)劃工作人員應(yīng)該進行檢查工作，一旦發(fā)現(xiàn)有人不按照相關(guān)的規(guī)定執(zhí)行工作，應(yīng)該按照相關(guān)法律法規(guī)進行懲罰、嚴(yán)加打擊，切不可以以罰款或其他的不了了之的方式進行處理。對于那些非法強迫百姓簽訂土地權(quán)轉(zhuǎn)讓的官員，也應(yīng)該按照相關(guān)的法律法規(guī)進行處罰，進而讓大家了解到采用規(guī)范的土地承包程序的必要性。

（三）加大執(zhí)法力度

對于那些“非法占地”、“無故荒地”的現(xiàn)象，應(yīng)該加大執(zhí)法力度。首先，針對于“非法占地、未批先建”的現(xiàn)象，應(yīng)該采用如下兩種處罰方式：一，拆除所建的建筑，回歸土地；二，補辦土地承包手續(xù)或者是土地建立手續(xù)，而不是建大的采取罰款的方式，這樣一來，一方面可以讓大家了解到“非法占地”是會受到法律的制裁的，進而消除有錢就可占地的心理，另一方面，也可以實現(xiàn)土地使用的規(guī)范化。其次，對于“無故荒地”的現(xiàn)象，可以采用如下幾種懲罰手段：一，罰款；二，處以警告；三，回收土地所有權(quán)，進而消除“荒地滿村”的現(xiàn)象。同時，各個地區(qū)應(yīng)該建立專業(yè)的督察小組，由督察小組人員進行定期檢查，并及時向上級匯報檢查情況，進而實現(xiàn)土地規(guī)劃以及管理的完善化。

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關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)；用地；增減掛鉤；城鎮(zhèn)化

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，不僅符合我國土地管理要求，同時也是我國實現(xiàn)土地資源科學(xué)配置的要求。另外，該項目政策的實施，對改善農(nóng)村居民生存環(huán)境有一定的積極意義。雖然此項政策有一定的不成熟之處，但在經(jīng)過試點檢驗后，缺陷之處會得到改進，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目會逐漸顯現(xiàn)出價值。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施的現(xiàn)實意義

1.1 有利于緩解城市建設(shè)用地供需矛盾

為了促進城市長久穩(wěn)定發(fā)展，國家依據(jù)各地城市情況，對各個城市年度用地都進行了非常嚴(yán)格的規(guī)定，這使得城市在發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化期間遇到了不少問題。而該項目政策的應(yīng)用，在達到耕地占補需求的情況下，掛鉤指標(biāo)用來進行城鎮(zhèn)建設(shè)，這樣年度用地指標(biāo)將不會受到影響，也不會對規(guī)劃期中用地產(chǎn)生不良影響，以此使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾得到緩解。

1.2 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

一直以來，我國絕大部分農(nóng)民都愿意分散居住，幾乎所有村莊都是農(nóng)戶自主建設(shè)而成。因為未曾進行科學(xué)規(guī)劃，因此村莊布局不甚合理，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村發(fā)展。但是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的應(yīng)用實施，農(nóng)村居住地可以進行科學(xué)規(guī)范，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施放在一起，這不僅達到了節(jié)約土地的目的，還使得村鎮(zhèn)衛(wèi)生條件得到很好的改善。

1.3 有利于農(nóng)村土地管理制度向著更好的方向改革

現(xiàn)階段，我國針對農(nóng)村土地等方面，并未進行法律法規(guī)上的規(guī)定，因此農(nóng)村土地很多方面問題都缺乏政策辦法，比如所有權(quán)問題、權(quán)益保障問題等。另外，農(nóng)村土地應(yīng)用與之相對應(yīng)的管理制度還需要進行深度改革，現(xiàn)階段的農(nóng)村集體建設(shè)用地還無法達到市場化需求，正常的市場流轉(zhuǎn)還有一定的難度。但是該項目政策的應(yīng)用，使得土地權(quán)屬得到了合理解釋，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也更具規(guī)范性，不僅利于保護耕地，還利于保護農(nóng)戶的正當(dāng)利益，同時還能夠提升土地利用效率。而上述這些內(nèi)容正是農(nóng)村土地管理制度改革必須要解決的內(nèi)容，所以說城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施有利于農(nóng)村土地管理制度向著更好的方向改革。而如果農(nóng)村土地管理制度改革取得成功，農(nóng)村土地資產(chǎn)價值會得到明顯提升，距離城市比較遠的農(nóng)村也能夠得到享受到城市改革成果。另外，該項目的應(yīng)用，對其他方面制度建立與改革也有積極的意義，比如耕地保護補償制度、征地制度等。

2 科學(xué)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的策略

2.1 注重統(tǒng)籌規(guī)劃、構(gòu)建科學(xué)合理的管理機制

各地政府有應(yīng)該按照公平、公正原則，依據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展情況、土地利用效率、發(fā)展戰(zhàn)略等因素，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤總量加以確定。根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃原則，負責(zé)人員需要將拆舊區(qū)與建新區(qū)，都納入到整體區(qū)域發(fā)展中，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)定位、統(tǒng)籌定位，合理進行產(chǎn)業(yè)布局，做好耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護等工作，以此實現(xiàn)城鎮(zhèn)與村莊的自然過渡，使得城鄉(xiāng)形成合理形態(tài)。與此同時，負責(zé)人員要對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加以確定，對城市能夠承載的人口密度進行確定，同時要制定出耕地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)以及土地環(huán)境承受能力標(biāo)準(zhǔn)，而后依照這些標(biāo)準(zhǔn)對新區(qū)以及城市生態(tài)環(huán)境進行建設(shè)，最后在進行整體評估。

2.2 建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標(biāo)有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關(guān)鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取政府財政投入、實施單位自籌和村級投工投勞相結(jié)合的辦法，同時要出臺掛鉤指標(biāo)有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責(zé)任。凡是需要使用掛鉤指標(biāo)的用地單位，均需按照標(biāo)準(zhǔn)支付指標(biāo)使用費，收取的掛鉤指標(biāo)有償使用費專項用于當(dāng)?shù)氐膾煦^復(fù)墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復(fù)墾企業(yè)化運作，鼓勵企業(yè)或者個人參與掛鉤復(fù)墾出資，掛鉤指標(biāo)優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

2.3 創(chuàng)新新增耕地的收益分配機制和項目區(qū)的補償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益

農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復(fù)墾的補償能否到位，標(biāo)準(zhǔn)是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定切實可行的補償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機制，要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制，以便切實尊重農(nóng)民的主體地位，不斷提高農(nóng)民參與實施增減掛鉤項目的積極性。

3 進一步創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施方法的建議

積極探索開展跨縣設(shè)置增減掛鉤試點和在擴權(quán)試點縣重點鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）探索縣域范圍內(nèi)固定建新區(qū)、不固定拆舊區(qū)掛鉤試點；在同一鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）范圍內(nèi)調(diào)整村莊建設(shè)用地布局的，呈報省國土資源廳統(tǒng)籌安排納入增減掛鉤管理。

3.1 創(chuàng)建新型掛鉤項目全域規(guī)劃

做好全市掛鉤項目全域規(guī)劃，編制“縣（市）級掛鉤項目全域規(guī)劃”，上報市級備案，按省下達市級掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，根據(jù)各縣（市）歷年掛鉤項目實施情況，指標(biāo)完成情況，下達掛鉤項目指標(biāo)規(guī)模。

3.2 建立掛鉤項目實施監(jiān)管制度

根據(jù)下達指標(biāo)，按掛鉤項目全域規(guī)劃擬定年初實施計劃并上報市局備案，分季度上報項目實施進度，并建立定期現(xiàn)場踏勘巡查記錄，確保項目實施完成質(zhì)量。

3.3 建立創(chuàng)新驗收模式

在不固定拆舊區(qū)的前提下，必須確保掛鉤項目技術(shù)驗收環(huán)節(jié)的科學(xué)性、嚴(yán)密性，需要改革創(chuàng)新掛鉤項目驗收模式，引入“年度地籍變更驗收模式”。按照地籍變更的地類年度統(tǒng)計方式，結(jié)合掛鉤項目驗收技術(shù)規(guī)程，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾成耕地后，根據(jù)前中后影像資料，利用航拍影像技術(shù)及測繪成果套合對比，并嚴(yán)格評定復(fù)墾后耕地質(zhì)量等級，采取地籍變更，建立變更臺帳，匯總項目區(qū)復(fù)墾面積，形成掛鉤項目地籍變更驗收成果，獲得掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

結(jié)束語

綜上所述，可知城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目是真正的惠民項目。該項目實施重點在于科學(xué)合理的調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，以便能夠?qū)崿F(xiàn)集約用地，這對全面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平有著直接的作用。本文主要從現(xiàn)實意義、策略、建議等方面對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目進行了分析，希望能夠為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供建議。■

參考文獻

[1]李曉強，孫麗.淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤[J].黑龍江科技信息，2012（4）.

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；資產(chǎn)管理；挑戰(zhàn)；政策建議

中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。

為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學(xué)生村官和資產(chǎn)評估專業(yè)人士三個群體為調(diào)查對象，通過實地走訪、座談?wù){(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問卷594份（其中農(nóng)民316份、大學(xué)生村官180份和資產(chǎn)評估協(xié)會98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當(dāng)前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。

1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當(dāng)時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當(dāng)今中國最嚴(yán)重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴(yán)格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。

周誠在《土地經(jīng)濟學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責(zé)經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導(dǎo)致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒右约捌渑c地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學(xué)的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應(yīng)該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫?。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認(rèn)識不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務(wù)體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認(rèn)識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。

3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場

黨的十報告明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產(chǎn)的平臺，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場，是深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，開展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險試點質(zhì)押。建議積極推進地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權(quán)利，強化土地用益物權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。有序推進集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地擁有同樣的用益物權(quán)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)利是國家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農(nóng)村土地市場，完善社會主義市場體系。

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篇10

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是國家土地產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，也是我國農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)與核心。本文從賦予農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，健全農(nóng)地管理制度體系，加強農(nóng)業(yè)立法工作四個方面淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的幾點思考。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村 土地制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一般是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其派生出來的集體土地使用權(quán)和其他土地權(quán)利形成的相關(guān)制度，是國家土地產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，也是我國農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)與核心。本文從賦予農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，健全農(nóng)地管理制度體系，加強農(nóng)業(yè)立法工作四個方面淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的幾點思考。

一、賦予農(nóng)戶獨立的土地產(chǎn)權(quán)。

土地產(chǎn)權(quán)是指以土地所有權(quán)為核心的土地財產(chǎn)權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)及與其相聯(lián)系的和相對獨立的各種權(quán)利，如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。

1.賦予農(nóng)民長久而有保障的土地占有權(quán)。土地占有期限長短，是影響地權(quán)制度穩(wěn)定性的一個重要因素。無論是在公有制還是私有制下，各國一般都把延長土地租用期限作為完善地權(quán)制度的一項重要內(nèi)容。澳大利亞、新加坡、吉爾吉斯斯坦等國家公有土地利用比較有效，很重要的一個原因就是它們都不同程度地采取了土地的長久性租用制。為了使農(nóng)民形成穩(wěn)定的投資預(yù)期，我國也應(yīng)該賦予農(nóng)民對土地長久的占有權(quán)。這樣做，可以徹底消除農(nóng)民的顧慮，大大提高農(nóng)民長期投資的積極性。

2.完善農(nóng)民對土地的使用權(quán)。在保證國家合同訂購和完成集體提留的前提下，允許農(nóng)戶在自己承包的土地上，根據(jù)市場的需要,自主經(jīng)營，農(nóng)戶可以自己決定生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少和怎樣生產(chǎn)。任何組織和個人都不得干預(yù)。同時，在租用期內(nèi)農(nóng)戶還應(yīng)有優(yōu)化土地配置、提高土地產(chǎn)出價值的權(quán)利。但是農(nóng)戶無權(quán)自行將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。

3. 保證農(nóng)民對土地的收益權(quán)。這包括兩方面內(nèi)容:一方面，農(nóng)民必須從出售土地產(chǎn)品中得到其應(yīng)得到的利益，其前提條件是農(nóng)民必須有農(nóng)產(chǎn)品價格的定價權(quán)。另一方面，農(nóng)戶應(yīng)得到其使用土地后因投入資本和勞動而增加了的土地改良價值，這應(yīng)當(dāng)在承包地調(diào)整或轉(zhuǎn)包時，得到應(yīng)有的補償。此外，還必須嚴(yán)厲禁止各有關(guān)部門以各種名目對農(nóng)民進行各種非法攤派。

4. 賦予農(nóng)戶一定時期的土地處置權(quán)。要允許農(nóng)戶在一定時期內(nèi)對其所擁有的土地進行轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、贈予、繼承等。尤其是要允許農(nóng)民以農(nóng)地使用權(quán)作抵押獲取銀行貸款。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一個大難題就是資金十分短缺，尤其是用于農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展的資金投入不足。從世界各國來看，各地的農(nóng)民通常都有貸款的要求，以作短期和長期的用途。因農(nóng)場在準(zhǔn)備土地種植的季節(jié)，現(xiàn)金流量通常都是支大于收，而在收獲季節(jié)以后，現(xiàn)金則會出現(xiàn)收大于支的情況。由于許多農(nóng)民沒有成本資金，所以短期貸款是普遍存在的。

二、建立合理而有效的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。

建立合理而有效的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，其意義在于使土地這種農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素進入市場流通領(lǐng)域，發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的作用，完善農(nóng)村市場體系，發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟，通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提高土地經(jīng)濟效率。目前我國建立土地流轉(zhuǎn)機制的主客觀條件已經(jīng)具備。

1、我國農(nóng)產(chǎn)品市場已由原來的農(nóng)產(chǎn)品供給絕對短缺的賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品供給相對過剩的買方市場。這種轉(zhuǎn)變形成了較大的農(nóng)業(yè)剩余，為自給半自給農(nóng)業(yè)向較高農(nóng)產(chǎn)品商品率的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變提供了必要的條件，同時又促使了農(nóng)戶行為從單純的農(nóng)地經(jīng)營轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營，并在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益驅(qū)動和誘導(dǎo)下，日漸明顯地加強了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化傾向，這一切使得土地的有效流轉(zhuǎn)成為可能。

2、農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。80年代以來，隨著以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革的逐漸深入，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得到了迅速的提高，大量的農(nóng)村勞動力被釋放出來。農(nóng)村勞動力由隱性剩余轉(zhuǎn)為顯性剩余，其轉(zhuǎn)移的速度與強度都在加大。土地經(jīng)營已不再是農(nóng)戶惟一的收入來源，土地的生存保障功能已趨弱化，這就為有效的土地流轉(zhuǎn)機制的建立提供了現(xiàn)實的客觀基礎(chǔ)。

3、農(nóng)業(yè)市場化進程逐步加速，隨著社會主義市場經(jīng)濟步伐的整體推進，市場體系已逐漸形成，尤其是生產(chǎn)要素市場的初步建立，為市場機制的基礎(chǔ)性資源配置作用的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。土地作為生產(chǎn)要素進入流通并相應(yīng)獲得報酬，這種利益動力加速了農(nóng)業(yè)的市場化進程，為土地的有效流轉(zhuǎn)提供了良好的經(jīng)濟運行環(huán)境。

4、土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實中已大量存在，各地方零星發(fā)生的土地使用權(quán)和“四荒”使用權(quán)拍賣，土地資源在不同經(jīng)營主體之間的流動，土地資源的配置效率較好地凸現(xiàn)出來，從而為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了實踐基礎(chǔ)。土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不能搞強迫命令。此外，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不能局限在一村一鄉(xiāng)范圍內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀發(fā)展的需要由市場機制來調(diào)節(jié)和配置土地資源，要突破社區(qū)限制，也不要受戶口制度束縛。各級地方政府要對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行引導(dǎo)、監(jiān)督和提供服務(wù)。

三、 建立和健全農(nóng)地管理制度體系。

為了維護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，為了保證土地資源得到充分合理的利用，我們必須加快建立和健全國家對農(nóng)地的宏觀管理。從目前我國農(nóng)地管理制度體系來看：

1、土地管理機構(gòu)不健全。雖從國家到地方都建立了土地管理局，但其內(nèi)部機構(gòu)還很不健全。

2、土地管理隊伍比較薄弱，缺乏高技術(shù)、深層次的專業(yè)技術(shù)人員，缺乏運用現(xiàn)代技術(shù)進行土地信息管理的能力。

3、各項管理制度不健全，對于土地利用的監(jiān)督職能不強，制度不嚴(yán)格。

4、地籍管理機構(gòu)和制度仍然不健全，全國各地因地界矛盾發(fā)生糾紛呈上升趨勢。

5、由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，造成管理權(quán)責(zé)不明確，為很多違法行為提供可乘之機。

因此，我國農(nóng)地管理制度體系的建設(shè)必須在健全組織機構(gòu)、提高土地管理人員素質(zhì)的基礎(chǔ)。通過建立土地登記制度，來保障土地產(chǎn)權(quán)的行使，以提高土地利用的微觀效率；通過對產(chǎn)權(quán)行使的某些限制，使土地利用符合社會利益；通過嚴(yán)格界定“公用目的”的外延，改革土地征用制度，以保護耕地資源；通過農(nóng)地用途管制制度，達到節(jié)約耕地，合理使用耕地的宏觀效率。