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Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.

關(guān)鍵詞：社會(huì)治安；綜合治理；特點(diǎn)；問題；政策

Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy

中圖分類號：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1006-4311（2013）30-0328-02

0 引言

社會(huì)治安問題是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的重大問題，隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)和深入，社會(huì)治安綜合治理受到社會(huì)的高度重視并被逐漸提上日程。社會(huì)治安綜合治理政策被廣泛應(yīng)用在社會(huì)治安管理上，對我國社會(huì)治安工作起到了十分積極的作用。但是目前的社會(huì)治安形勢仍然很嚴(yán)峻，并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)違法犯罪行為增多的勢頭，仍然存在著很多問題對其治理工作起了限制和阻礙作用。一味的嚴(yán)打或者寬松化治理并不能有效地進(jìn)行治理。只有繼續(xù)不斷建立和完善相關(guān)的治安綜合治理政策等法律體系，為治安綜合治理工作提供一定的方針和指南，才能更好的為社會(huì)治安綜合治理工作服務(wù)和指導(dǎo)，提高社會(huì)治安綜合治理的工作成效。

1 社會(huì)治安綜合治理政策的特點(diǎn)

在社會(huì)治安治理工作中，我國主要是以政策的形式進(jìn)行實(shí)施。社會(huì)治安綜合治理政策大致有以下幾個(gè)特點(diǎn)，現(xiàn)做如下分析：

第一，社會(huì)治安綜合治理政策是指按照黨的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制所構(gòu)建的綜合治理領(lǐng)導(dǎo)體系。其既不需要設(shè)立專門的法定實(shí)施機(jī)構(gòu)，也不需要改變法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)組織管理。其領(lǐng)導(dǎo)體系就是指按照黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對社會(huì)治理工作由黨和政府共同管理，辦事機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行具體管理，同時(shí)明確各單位的職責(zé)。上至省市，下至縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須建立和完善社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以便使得社會(huì)治安治理工作能夠進(jìn)行明確分工。權(quán)責(zé)明確，促進(jìn)社會(huì)治安綜合治理工作的順利開展。

第二，以社會(huì)治安綜合治理政策為指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)，對綜合治理的相關(guān)管理規(guī)范加以明確。在綜合治理的區(qū)域，以屬地管理為原則，明確主管人的責(zé)任，并且以“系統(tǒng)抓和抓系統(tǒng)”的方式進(jìn)行輔助。對于國家各個(gè)部門來說，要進(jìn)行齊抓共管，一切治理措施都必須以綜合治理方針為標(biāo)準(zhǔn)，對于基層中的各個(gè)單位來說，則可以進(jìn)行群防群治，專心管理好本部門的人員，處理和本部門、本單位的治理工作，做到各盡其責(zé)。

第三，社會(huì)治安綜合治理的調(diào)控手段要以政策性責(zé)任為核心?？梢圆扇【C合治理目標(biāo)責(zé)任制以及一票否決制來進(jìn)行實(shí)施，或者還可以取消評先評優(yōu)的資格，甚至將個(gè)人的政治榮譽(yù)和工作成效相聯(lián)系等方式來提高治安人員的工作熱情和辦事效率。

第四，社會(huì)綜合治理政策具有非常廣闊的實(shí)施主體。在社會(huì)治安綜合治理工作上，無論是政府機(jī)關(guān)，還是社會(huì)團(tuán)體以及企事業(yè)單位，都是政策實(shí)施的主體，對綜合治理工作負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對其人員和資產(chǎn)的管理，以便進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)綜合治理政策的建立和完善。

2 社會(huì)治安綜合治理政策的優(yōu)缺點(diǎn)

2.1 社會(huì)治安綜合治理政策的優(yōu)點(diǎn) 政策實(shí)施方式在對社會(huì)治安問題進(jìn)行綜合治理時(shí)具有其獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)。

第一，社會(huì)治安綜合治理政策實(shí)施機(jī)制較為靈活。如果國家對社會(huì)治安的相關(guān)法律法規(guī)的；立法比較滯后，為了促進(jìn)社會(huì)治安綜合治理工作的順利進(jìn)行，可以率先實(shí)行治安綜合治理政策對其進(jìn)行指導(dǎo)。

第二，按照社會(huì)治安綜合治理政策進(jìn)行實(shí)施可以不必新建實(shí)施機(jī)制。其完全可以以現(xiàn)行的體制為標(biāo)準(zhǔn)和依托，專門的國家實(shí)施體制不必建立。

第三，通過社會(huì)治安綜合治理政策來對各個(gè)單位和相關(guān)人員的升遷獎(jiǎng)懲進(jìn)行約束和管理，可以進(jìn)一步明確其職責(zé)，促使其能夠嚴(yán)于律己，提高其自身的治安治理效率和質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。同時(shí)按照政策進(jìn)行實(shí)施比較符合目前我國的相關(guān)法律制度，讓政府政策可以先行發(fā)揮作用。

第四，社會(huì)治安綜合治理政策具有一定的權(quán)威性和普遍約束力，其具有較強(qiáng)的影響力，通過相關(guān)的指令和措施，可以促使省市縣級等各個(gè)區(qū)域和各個(gè)單位的人員能夠進(jìn)一步明確責(zé)任，加強(qiáng)對社會(huì)治安綜合治理的工作。

2.2 社會(huì)治安綜合治理政策的局限性 政策在社會(huì)治安綜合治理工作中也存在著一些不足之處。首先，政策具有嚴(yán)格的要求，原則性較強(qiáng)，缺乏一定的規(guī)范性措施，對社會(huì)治安綜合治理操作方面有一些不利影響。其次，國家不能要求政策強(qiáng)制執(zhí)行，使得政策的權(quán)威性和實(shí)際執(zhí)行情況仍然和預(yù)想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依據(jù)和法律基礎(chǔ)。再者，政策的實(shí)施主體也未進(jìn)行明確規(guī)范，對負(fù)責(zé)綜合治理并進(jìn)行實(shí)施的國家管理和部門以及群防組織的性質(zhì)和職責(zé)范圍進(jìn)行明確確定，使得社會(huì)治安綜合治理缺乏嚴(yán)密的分工層次，管理體系未能有效建立開來。另外，社會(huì)治安綜合治理工作沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制對其進(jìn)行監(jiān)督和檢查，導(dǎo)致在治理過程中投機(jī)違法現(xiàn)象頻發(fā)，人員治理的積極性不高，給社會(huì)治安工作的有效進(jìn)行帶來很大的難度。

3 社會(huì)治安綜合治理工作中存在的主要問題和建議

3.1 主要問題 社會(huì)治安綜合治理過程中也存在著很多問題和難題，社會(huì)矛盾較多，大致表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，對社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的定位。管轄綜合治理機(jī)構(gòu)缺乏明確的地位，難以斷定其是屬于政府還是黨委。并且治理工作的連續(xù)性較差，缺乏具體的實(shí)施和治理計(jì)劃，權(quán)威不足，容易受到人為因素的影響。導(dǎo)致治理工作的實(shí)踐性較差，流于形式，治理效果并不明顯。

第二，人員編制不合理，缺乏足夠的資金保障。盡管政府對綜合治理的人員編制以及資金投入等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定和要求，然而地方資金有限，尤其是對于縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)等基層來說，財(cái)政更為吃緊，要想加大對人員編制和資金的投入力度，有點(diǎn)力不從心，使得綜合治理機(jī)制難以有效地建立和完善，對社會(huì)治安綜合治理難以起到實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和幫助。

第三，治安防范工作力度不足。有些地區(qū)的治安防范工作較差，缺乏一定的治安措施和治安體系，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，進(jìn)一步加大了治理的難度。

3.2 社會(huì)治安綜合治理的有效建議 對于社會(huì)治安綜合治理政策的制定來說，一定要嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，結(jié)合不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際治安狀況制定科學(xué)合理的治理政策，涉及到更為廣泛的區(qū)域，并且對治理措施進(jìn)行細(xì)化規(guī)定和要求，避免出現(xiàn)紙上談兵的現(xiàn)象。另外，由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)出現(xiàn)一些變化和調(diào)整，對于綜合治理政策也要隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以便能夠?yàn)樯鐣?huì)治安的治理工作提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾和保障。對于社會(huì)綜合治理工作來說，明確各級政府的治理范圍和職責(zé)，加強(qiáng)對人員的合理編制，并建立一定的監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。

4 結(jié)語

綜上所述，社會(huì)治安綜合治理政策對于社會(huì)治理工作發(fā)揮著十分重要的作用。在政策的指導(dǎo)和服務(wù)下，明確社會(huì)治安綜合治理的分工和職責(zé)，對人員進(jìn)行合理編制，并進(jìn)行有效的監(jiān)督，可以提高治理成效，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。

參考文獻(xiàn)：

[1]張傳玲.關(guān)于社會(huì)治安綜合治理問題的探討[J].商情（教育經(jīng)濟(jì)研究），2008（06）.

[2]盧虎.為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航──毛口鄉(xiāng)抓社會(huì)治安綜合治理工作扎實(shí)有效[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與技術(shù)，2001（02）.

[3].用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)治安綜合治理工作[J].人民檢察，2006（02）.

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關(guān)鍵詞：校園安全；安全事件；綜合治理；律師；職能作用

中圖分類號：G47文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）06-0278-02

近年來，校園安全事件頻繁發(fā)生，校園安全的維護(hù)成為教育管理工作中刻不容緩的問題，許多地區(qū)采取了種種措施保障校園安全，但這些措施也僅局限于校內(nèi)的治安管理，治理效果不十分明顯，因?yàn)樾@管理者并沒有完全和社會(huì)各部門進(jìn)行配合，沒有充分發(fā)揮社會(huì)綜合治理的廣泛作用。律師作為社會(huì)法律工作者，依法維護(hù)校園安全也是工作職責(zé)之一，校園管理者和律師應(yīng)當(dāng)在校園安全的綜合治理中積極配合，以充分發(fā)揮法律工作者的職能作用，以協(xié)助和配合校園安全這一教育管理工作的有效進(jìn)行。

一、校園安全

校園安全，可以從主體、客體和內(nèi)容三個(gè)方面來進(jìn)行定義。從廣義上說，校園安全的主體應(yīng)該為全體社會(huì)公民和學(xué)校等單位團(tuán)體，狹義上的校園安全主體一般指在校學(xué)生、教職工。而校園安全的客體包括了在校師生的生命、財(cái)產(chǎn)、人格等權(quán)利，以及學(xué)校公共財(cái)物的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，當(dāng)然也應(yīng)該包括校園文化資產(chǎn)的權(quán)益。校園安全的內(nèi)容應(yīng)該是對涉及校園人、財(cái)、物、校園文化等人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益綜合安全的保護(hù)。目前，中國對校園安全關(guān)注的焦點(diǎn)主要是學(xué)生人身安全，而對于教職工安全、學(xué)校公共財(cái)產(chǎn)安全等一般不列入重點(diǎn)監(jiān)測的范圍，對于校園文化資產(chǎn)的監(jiān)控更不被作為校園安全的內(nèi)容，這種做法顯然不能有效保護(hù)校園安全。

既然校園安全的范圍如此寬泛，那么校園安全的建設(shè)原則應(yīng)包含如下內(nèi)容：

1.以人為本原則。它主要指生命權(quán)。在物權(quán)、債權(quán)、生命權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利中，生命權(quán)毋庸置疑應(yīng)該是最為重要的權(quán)利，它是生命主體享有一切權(quán)利的前提。校園安全所涉及到的內(nèi)容是很復(fù)雜的，但是無論在何種情況下都應(yīng)該以保護(hù)校園安全主體的生命安全為第一要?jiǎng)?wù)，這是校園安全建設(shè)的首要原則。

2.預(yù)防為主原則。在整個(gè)校園安全建設(shè)和管理中，安全事件發(fā)生后只能在最短的時(shí)間內(nèi)把損失降低到最小，這樣無法有效的從根本上制止校園危險(xiǎn)事件的發(fā)生。所以校園安全建設(shè)應(yīng)該秉承預(yù)防為主的原則，通過分析一些危險(xiǎn)隱患產(chǎn)生的原因和一些初期的跡象，防患于未然，將安全隱患消滅消滅在萌芽狀態(tài)中，從源頭上防止校園不安全事件的發(fā)生。

3.綜合治理原則。校園安全是個(gè)綜合治理工程，它涉及面較廣，包括了人、財(cái)、物、意識(shí)等各個(gè)層面中與校園有關(guān)的內(nèi)容，這些都是與生命安全息息相關(guān)的，比如，校園公共財(cái)物的維護(hù)、校園周邊環(huán)境的治理、校園網(wǎng)絡(luò)安全、校園相關(guān)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等等。所以校園安全需要全面兼顧，綜合治理，才能真正確保校園的安全。

4.科學(xué)管理原則。校園安全建設(shè)要依托科學(xué)指導(dǎo)和幫助，這些可以大大提高校園的安全程度和安保效率，同時(shí)還應(yīng)依靠在校的所有人的力量和智慧，充分調(diào)動(dòng)校園內(nèi)安全主體的主觀能動(dòng)性。

二、校園安全現(xiàn)狀

近幾年，中國有關(guān)校園的中毒事件、踩踏事件、暴力事件、交通安全事件屢見報(bào)端，而且每年的安全事件發(fā)生呈上升趨勢。這些表現(xiàn)的特點(diǎn)有：

1.安全隱患增多。中國小學(xué)、中學(xué)尤其是大學(xué)的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)形式日益多樣化，后勤服務(wù)社會(huì)化，學(xué)校正成為一個(gè)開放式的教育園區(qū)，尤其是大量的社會(huì)實(shí)體、社會(huì)成員進(jìn)入校園，給管理帶來很大的難度，這些都是校園內(nèi)存在的安全隱患。

2.安全意識(shí)薄弱、自我保護(hù)意識(shí)差。校園內(nèi)外發(fā)生的許多涉及學(xué)生的意外傷害事故中，大多數(shù)當(dāng)事學(xué)生對事故的發(fā)生沒有任何心理準(zhǔn)備和自我保護(hù)意識(shí)，因?yàn)槎鄶?shù)學(xué)生所接受的安全教育幾乎為零，安全意識(shí)甚為淡薄，學(xué)生思想中僅有的一些安全意識(shí)來源于本能和老師及父母簡單的提醒。

3.周邊環(huán)境對校園安全影響大。網(wǎng)吧、游戲廳、錄像廳、酒吧等休閑娛樂場所充斥在校園周圍，在這些場所中一些不良的社會(huì)現(xiàn)象潛移默化地腐蝕著學(xué)生的思想和行為，影響學(xué)生樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，這些成為教唆犯罪和滋生犯罪的誘因和溫床。

4.由于心理問題而導(dǎo)致的意外傷害和死亡事故有所上升。青少年學(xué)生處在心理和生理的成長期，比較敏感，當(dāng)家庭環(huán)境、學(xué)校和社會(huì)發(fā)生反常情況時(shí)，容易誘發(fā)一些心理疾病，從而做出傷害自己或他人的行為，這種類型的安全事件，大學(xué)比中小學(xué)表現(xiàn)的更為突出。

三、律師工作職能在校園安全治安綜合治理中的作用

律師作為法律工作者，其工作范圍幾乎涵蓋社會(huì)各生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，針對近年來校園安全問題的嚴(yán)重性，積極發(fā)揮律師在校園安全綜合治理中的職能作用已經(jīng)成為校園安全管理中不可忽視的一部分，它具有比較重要的現(xiàn)實(shí)意義和作用。

1.律師工作在構(gòu)建校園安全綜合治理中的重要服務(wù)作用。律師通過向校園提供法律服務(wù)，既普及了法律知識(shí)，又使校園矛盾和糾紛能得到有效的化解，因此，如果在校園安全治理中納入律師的法律幫助，治理成效會(huì)有更大的提高。

2.律師工作在校園安全治理中的具體作用。由于專業(yè)法律工作者掌握大量的法律知識(shí)和豐富的法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，因此可以從現(xiàn)行法律規(guī)定和校園人、才、物的權(quán)益的角度出發(fā)，協(xié)助校園管理者制定有效的安全管理措施，使校園安全主體的合法權(quán)益得到充分的維護(hù)，從而達(dá)到通過法律保護(hù)來實(shí)現(xiàn)校園安全的目的。

3.律師工作是校園安全綜合治理中普及法律知識(shí)的主要途徑。當(dāng)前，校園普法和律師工作還沒有得到校園安全治理的重視，但是在社會(huì)治安綜合治理中，律師的作用已經(jīng)得到充分的發(fā)揮，并且已經(jīng)取得很大的成效。因此，將律師的法律服務(wù)工作引進(jìn)到校園安全治理中，來加強(qiáng)校園安全法制宣傳教育力度，傳播法律知識(shí)，弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)校園安全法律意識(shí)，同時(shí)通過律師向相關(guān)國家機(jī)關(guān)提出校園安全綜合治理的司法建議、調(diào)研報(bào)告、議案、提案等，從而促使校園安全法律制度不斷完善和提高。

四、校園如何充分利用律師在校園安全綜合治理中的職能作用

針對校園安全現(xiàn)狀和校園安全綜合治理中出現(xiàn)的問題，首先要著重解決校園安全預(yù)防問題，其中包括積極發(fā)揮律師在校園安全的綜合治理中的職能作用。

1.校園安全綜合治理中應(yīng)提升律師的法律指導(dǎo)地位。校園安全綜合治理中進(jìn)一步建立和完善法律顧問制度，發(fā)揮律師法律顧問的作用；大力開展法律援助活動(dòng)，積極動(dòng)員法律工作者為學(xué)生提供法律幫助；開展校園依法維權(quán)活動(dòng)，幫助校園學(xué)生解決涉及到的法律問題；加強(qiáng)校園的法制教育，維護(hù)師生的合法權(quán)益；安排律師參與校園接待工作，建立律師和校園聯(lián)系制度和責(zé)任制度等等。

2.大力開展“法律進(jìn)校園”活動(dòng)。充分發(fā)揮“法律宣講負(fù)責(zé)人”的優(yōu)勢作用，開展“法律進(jìn)校園”活動(dòng)。通過為大、中、小學(xué)生上法制課來教育廣大師生增強(qiáng)法制觀念，提高法制意識(shí)；幫助學(xué)校制定、完善校園安全工作制度；開展多種形式的 “法律進(jìn)校園”活動(dòng)，積極發(fā)揮學(xué)校主渠道的作用，搭建律師服務(wù)平臺(tái)，充分利用校園廣播、校園網(wǎng)和板報(bào)、櫥窗等宣傳陣地廣泛普及法律、公共安全、應(yīng)急管理和逃生自救等知識(shí)，做到法律知識(shí)全覆蓋；利用各種形式開展《未成年人保護(hù)法》宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)未成年人的自我保護(hù)意識(shí)。

3.校園建立與學(xué)校所在地律師事務(wù)所和律師的聯(lián)系制度。建立與學(xué)校所在地律師事務(wù)所和律師的聯(lián)系制度，實(shí)現(xiàn)安全事件的律師工作介入的聯(lián)網(wǎng)，充分并及時(shí)利用雙方的安全資源，防止重大事故的發(fā)生。同時(shí)聘請律師擔(dān)任校內(nèi)的兼職教導(dǎo)員和法律咨詢工作人員，加強(qiáng)對在校師生安全意識(shí)的法律教育。

4.做好弱勢群體學(xué)生的法援工作。校園積極主動(dòng)地與律師聯(lián)合，及時(shí)做好弱勢群體學(xué)生的法律援助工作，使學(xué)生的合法權(quán)益得到最大限度的保護(hù)。

5.為律師參與校園安全綜合治理工作創(chuàng)造條件。校園管理者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)聘請律師參與校園安全的綜合治理工作，在律師的協(xié)助下，制定校園安全的發(fā)展計(jì)劃、指導(dǎo)措施和各項(xiàng)管理制度，以保證校園安全綜合治理工作合憲、合法，同時(shí)擴(kuò)大律師對校園安全綜合治理工作的影響力，使律師對校園安全綜合治理方略的實(shí)施和構(gòu)建校園安全環(huán)境發(fā)揮更大的作用。

綜上所述，律師職能作用的充分發(fā)揮，對于推動(dòng)和促進(jìn)校園安全管理起著重要的作用。但目前，律師工作在校園管理中沒能得到充分的利用和發(fā)揮。因此，我們應(yīng)當(dāng)提升律師在校園安全治理中的管理地位、凸顯律師作用、彰顯律師價(jià)值，才能從真正意義上充分發(fā)揮律師在校園安全綜合治理中的作用。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：檢察建議；法律監(jiān)督；社會(huì)管理

檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)多年來為了更好地履行法律監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)辦案法律效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一，根據(jù)法律對檢察職權(quán)的規(guī)定，在司法實(shí)踐中創(chuàng)立的一種工作形式。一直以來檢察建議都缺少明確的法律依據(jù)，只有《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條和《中華人民共和國刑事訴訟法》第二條等原則性的規(guī)定；直至2009年11月17日最高人民檢察院針對檢察建議制作不規(guī)范、發(fā)送混亂等情況下發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》［1］，對檢察建議的適用范圍、制發(fā)程序及管理等做了相關(guān)的規(guī)定，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)的一種重要法律文書，才有了全面、統(tǒng)一的詳細(xì)規(guī)定。

檢察機(jī)關(guān)除了擔(dān)負(fù)打擊犯罪的職能外，還負(fù)有宣傳法制、教育群眾、預(yù)防犯罪等法律監(jiān)督職能，這些職能必須通過非訴訟活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，檢察建議就是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能，介入社會(huì)管理，參加社會(huì)治安綜合治理的重要載體和手段。檢察人員身處辦案一線，對法律條文和案件發(fā)案特點(diǎn)、趨勢等較為熟悉，如能結(jié)合案件和現(xiàn)實(shí)情況做好調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上有針對性的提出操作性較強(qiáng)的對策和建議，那將有效完善相關(guān)制度建設(shè)，極大提高社會(huì)管理成效。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)發(fā)送的檢察建議主要集中如下幾方面：一是結(jié)合辦理刑事犯罪案件，履行社會(huì)治安綜合治理的相關(guān)責(zé)任，向發(fā)案單位及其主管部門提出建章立制、改進(jìn)工作、堵塞漏洞的檢察建議；二是結(jié)合查辦職務(wù)犯罪案件，就加強(qiáng)管理，完善制度，預(yù)防職務(wù)犯罪提出檢察建議；三是結(jié)合民事、行政檢察工作，就社會(huì)反響大、突出的民事糾紛問題和行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中存在的問題，進(jìn)行監(jiān)督，提出對策、建議。［2］從這幾個(gè)方面我們不難看出，檢察建議已經(jīng)涵蓋社會(huì)綜治、反腐及民事和行政執(zhí)法等領(lǐng)域，而當(dāng)前這些領(lǐng)域所存在的問題正是群眾反響比較大，比較集中的，從這個(gè)角度看，可以說檢察機(jī)關(guān)和檢察建議在完善社會(huì)管理方面有著自己的優(yōu)勢。

然而現(xiàn)實(shí)情況卻是檢察建議往往停于表面，流于形式，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，究其原因主要有以下幾個(gè)方面：

1、由于檢察建議被列入各業(yè)務(wù)線的考核指標(biāo)，出于應(yīng)付考核需要，制作檢察建議書往往是應(yīng)付了事。檢察建議內(nèi)容空洞，泛泛而談。

2、檢察建議的制作往往各人、各科室自為戰(zhàn)，不能形成合力，導(dǎo)致檢察建議的質(zhì)量參差不齊。很多檢察建議的制作僅僅是案件承辦人根據(jù)個(gè)案或一系列案件的情況憑借自己的一些思考進(jìn)行的，由于各人對同一事實(shí)的感受不同，各科室職能和所處位置不同，因此看問題的角度等也不竟相同，導(dǎo)致最后的切入點(diǎn)和給出的對策、建議存在較大的差距，極大影響了檢察建議的質(zhì)量。

3、承辦人與檢察建議制作人脫節(jié)，造成檢察建議內(nèi)容不能貼近實(shí)際情況。比如預(yù)防職務(wù)犯罪的檢察建議，現(xiàn)實(shí)中往往是由各級院的職務(wù)犯罪預(yù)防科在自偵部門移送的職務(wù)犯罪案件的有關(guān)資料（諸如偵結(jié)報(bào)告、意見書、案件分析報(bào)告等）基礎(chǔ)上制作檢察建議，可以說制作人員接觸的是經(jīng)過案件承辦人篩選后的案件信息，在這些可能二手、三手材料基礎(chǔ)上制作出來的檢察建議可能不夠全面和深刻。

4、由于檢察建議的內(nèi)容常常要涉及專業(yè)領(lǐng)域，需要專業(yè)知識(shí)，而檢察人員往往不具備該方面的專業(yè)知識(shí)，因此很難就有關(guān)專業(yè)方面的問題給出有針對性的和可操作性的建議。同時(shí)，由于檢察人員往往對實(shí)際情況難以全面掌握，在制作檢察建議過程中往往又缺少與被建議單位的溝通，因此很難從被建議單位的具體情況出發(fā)為其提出具有可操作性的建議內(nèi)容。這些不切合實(shí)際，沒有可操作性的檢察建議幾乎不可能引發(fā)被建議單位按照建議內(nèi)容采取相關(guān)措施的動(dòng)力，只能做些表面功夫甚至是“書面功夫”應(yīng)付檢察機(jī)關(guān)。久而久之，不僅檢察建議的社會(huì)效應(yīng)無從談起，就連檢察機(jī)關(guān)的威信也將喪失殆盡。

5、檢察建議的落實(shí)情況難以監(jiān)督。檢察建議的發(fā)出僅僅是開始，檢察建議上的建議、措施要真正發(fā)揮作用、落到實(shí)處還需要被建議部門認(rèn)真采取相關(guān)措施，體現(xiàn)在日常管理、執(zhí)行上。現(xiàn)實(shí)中，檢察建議發(fā)出后，往往會(huì)要求對方在三十日內(nèi)給予書面反饋，對方單位也都會(huì)給予書面反饋意見，但一般也就僅此而已。建議內(nèi)容是否引起足夠重視，整改措施是否真正落到實(shí)處，還缺少事后的監(jiān)督。

6、檢察建議的效力究竟幾何。檢察建議作為一種非訴訟法律文書，從其字面涵義看，僅僅是建議，既然是建議就可以采納，也可以不采納；并且《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》也并沒有對檢察建議是否具有強(qiáng)制執(zhí)行的屬性做出規(guī)定，因此是否采納檢察建議、采納多少建議、建議落實(shí)到何種程度全憑被建議單位自己決定，這就把檢察建議的效力打了大大的折扣。

要牢固樹立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位，發(fā)揮檢察建議在社會(huì)管理中的重要作用，就必須在提升內(nèi)功和改變外部環(huán)境上下功夫，著力提升檢察建議的社會(huì)效應(yīng)：

1、從思想上重視檢察建議工作，轉(zhuǎn)變檢察人員的只有積極辦案才是檢察機(jī)關(guān)首要任務(wù)的認(rèn)識(shí)。我們不是為了打擊犯罪而打擊犯罪，我們懲戒罪犯的目的是為了更好地預(yù)防犯罪，是一種特殊的教育手段。在查辦案件過程中，分析案件特點(diǎn)、犯罪軌跡，找出存在的漏洞和不足，然后通過檢察建議幫助案發(fā)單位亡羊補(bǔ)牢，完善規(guī)章制度，從而減少犯罪機(jī)會(huì)。

2、檢察建議的制作程序應(yīng)該更為科學(xué)和規(guī)范，確保檢察建議準(zhǔn)確性、針對性，增強(qiáng)檢察建議的質(zhì)量?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》雖然規(guī)定了檢察建議需“報(bào)請檢察長審批或者提請檢察委員會(huì)討論決定”，但這只是對最后把關(guān)做了規(guī)定，卻沒有具體規(guī)定檢察建議制作的程序。

高質(zhì)量的檢察建議應(yīng)該有一套完整規(guī)范的檢察建議制作流程。首先檢察建議的初稿制作人必須是案件的承辦人或是自始至終參與案件辦理的人員，其掌握的都是第一手的信息；并且由于其身處辦案一線，直觀的感受最強(qiáng)烈，最容易發(fā)現(xiàn)有關(guān)問題和漏洞。其次，檢察建議初稿必須經(jīng)科室負(fù)責(zé)人修改。一般而言，科室領(lǐng)導(dǎo)都有多年從事該項(xiàng)工作的經(jīng)歷，經(jīng)驗(yàn)閱歷較為豐富，由其對初稿進(jìn)行把關(guān)修改可以去粗存精，更容易得出一般規(guī)律性的結(jié)論，對建議措施等內(nèi)容的把握上也更為準(zhǔn)確和有針對性。再次，修改后的檢察建議應(yīng)在單位一定范圍內(nèi)公開，群策群力，集思廣益，吸納有益的建議和對策。最后，檢察建議的內(nèi)容還應(yīng)與被建議單位進(jìn)行有效溝通，使建議切實(shí)可行。

3、實(shí)行專家詢問制。檢察機(jī)關(guān)查處的案件包括社會(huì)各個(gè)行業(yè)，而查處的問題涉及專業(yè)性強(qiáng)，如財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)、招投標(biāo)、評估……檢察人員的知識(shí)面不可能面面俱到，深度和廣度與專業(yè)人員都相比較都存在很大的差距。難免在提出檢察建議時(shí)，針對性、可操作性不強(qiáng)，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題。因此，建立專家詢問制是順應(yīng)形勢的要求，一方面充分利用行業(yè)系統(tǒng)專業(yè)人士的知識(shí)，幫助我們找準(zhǔn)“病灶”，開出良方，拿出切實(shí)可行的對策，提升我們檢察建議的質(zhì)量；另一方面，行業(yè)專家大多為人大代表或政協(xié)委員，加強(qiáng)與他們的聯(lián)系，有利于檢察機(jī)關(guān)與人大、政協(xié)的了解和溝通，同時(shí)也自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。

4、要建立聯(lián)系和回訪機(jī)制，一方面加強(qiáng)與被建議單位的溝通聯(lián)系，確保制訂的檢察建議內(nèi)容貼近現(xiàn)實(shí)，具有可操作性；另一方面加強(qiáng)對檢察建議落實(shí)情況的監(jiān)督，對于未獲回復(fù)的檢察建議應(yīng)重點(diǎn)回訪，查找原因，幫助被建議單位落實(shí)建議。

5、完善法律監(jiān)督工作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尋求黨委政府及人大的支持，建立檢察建議的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)意見，確保檢察建議具有一定強(qiáng)制效力，對不認(rèn)真落實(shí)檢察建議有關(guān)內(nèi)容的單位和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，樹立檢察建議的權(quán)威。就檢察建議落實(shí)情況而言，無論是在監(jiān)督的力度上還是監(jiān)督的廣度上，檢察機(jī)關(guān)都有較大的局限，因此充分發(fā)揮黨委政府及人大在監(jiān)督落實(shí)檢察建議方面的作用，形成監(jiān)督合力勢在必行。也只有這樣才能確保檢察建議發(fā)能發(fā)出去，做能做得了。

總之，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能的重要武器，只有在內(nèi)規(guī)范化檢察建議的制作過程，提高檢察建議的質(zhì)量；在外營造有利于檢察建議推行的環(huán)境，才能充分發(fā)揮出檢察建議在完善社會(huì)管理方面的效用。

注釋：

［1］人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）載于正義網(wǎng)

篇4

一、石橋地區(qū)基本概況

石橋街道地處*區(qū)北部，東與江干區(qū)交界，北與拱墅區(qū)相連，地域面積9.73平方公里，轄區(qū)共有7個(gè)社區(qū)，在冊常住人口18404人。隨著城市化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，轄區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，流動(dòng)人員日益增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20*年至20*年，石橋地區(qū)流動(dòng)人員總數(shù)從2.2萬人上升至6萬余人（大部分居住在撤村建居社區(qū)出租房內(nèi)），年均增長幅度為22.14%。

二、目前石橋地區(qū)出租房的治安狀況

近幾年，石橋地區(qū)的主要刑事案件為侵財(cái)性案件，20*年全地區(qū)共計(jì)受理治安案件1171起，受理刑事案件1318件，刑事立案985起，其中侵財(cái)類案件897起，而這些案件主要發(fā)生地是出租房，90%以上的涉案人員(作案者和受害者)為流動(dòng)人員。通過調(diào)研，我們認(rèn)為出租房流動(dòng)人員發(fā)案率高在客觀上主要有五方面的原因：一是大量流動(dòng)人員來自全國各地的貧困地區(qū)及農(nóng)村，受教育程度低，法律意識(shí)淡??；二是流動(dòng)人員中有10％左右的人員無固定職業(yè)，無固定經(jīng)濟(jì)來源；三是房東治安管理責(zé)任心不強(qiáng),沒有較好地落實(shí)安全防范措施；四是出租房居住人員安全防范意識(shí)不強(qiáng),自我保護(hù)能力差,給作案者創(chuàng)造了機(jī)會(huì)；五是缺乏對出租房規(guī)范管理的體制和機(jī)制。

三、石橋地區(qū)出租房管理采取的措施

結(jié)合街道外來流動(dòng)人員多，出租私房集中連片和流動(dòng)人員發(fā)案率高的特點(diǎn)，為做好外來流動(dòng)人員服務(wù)與管理工作，有效推進(jìn)“打防控”一體化的社會(huì)治安長效機(jī)制建設(shè)，20*年10月，石橋街道在石橋社區(qū)率先開展了以出租房賓館式管理為抓手的流動(dòng)人員服務(wù)管理新模式試點(diǎn)工作，并于20*年3月在街道范圍內(nèi)全面推廣。石橋街道出租房賓館式管理工作機(jī)制的探索，得到了市、區(qū)有關(guān)部門的充分肯定。主要做法是：

1、以“六個(gè)一”為重點(diǎn)，全面推行出租房賓館式管理

一是健全一支隊(duì)伍，即：出租房專管員隊(duì)伍。根據(jù)現(xiàn)有出租房的分布情況，按照每40戶配備一人的標(biāo)準(zhǔn)選配60名出租房專管員隊(duì)伍。對專管員隊(duì)伍的管理，堅(jiān)持“四個(gè)統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考核。通過專管員日常走訪和巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除出租房內(nèi)的各類治安及消防等安全隱患，及時(shí)排查可疑人員，掌握違法犯罪線索，確保承租人和出租人的生命財(cái)產(chǎn)安全。

二是建立一個(gè)中心，即：出租房信息服務(wù)中心。目前各社區(qū)統(tǒng)一建立了出租房信息服務(wù)中心，專門用于流動(dòng)人員辦理各類登記辦證手續(xù)，同時(shí)向流動(dòng)人員提供就學(xué)、計(jì)生、勞動(dòng)保障、醫(yī)療咨詢等各類服務(wù)。

三是豎好一塊牌子，即：樓道公示牌。各社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的所有農(nóng)居出租房以每3-5幢為單位，在樓道進(jìn)出口安裝了出租房賓館式管理公示牌。公示牌上有專管員及片管員的姓名、照片、聯(lián)系電話等基本信息。

四是發(fā)放一本冊子，即：社區(qū)出租房賓館式管理宣傳冊。街道制作了《出租房賓館式管理宣傳冊》，免費(fèi)向流動(dòng)人員發(fā)放,大大提高了居民對出租房賓館式管理的了解程度，增強(qiáng)工作中的配合性。

五是明確一項(xiàng)規(guī)定，即：辦證時(shí)限規(guī)定。街道根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定下發(fā)了一項(xiàng)規(guī)定，即：凡轄區(qū)內(nèi)的承租人員，必須在入住當(dāng)天到房東處填寫入住登記單，三天內(nèi)必須親自或委托他人到信息服務(wù)中心辦理相關(guān)證件。

六是提供一批服務(wù)，即：完善一系列服務(wù)措施。街道制作了《流動(dòng)人員牽手工程服務(wù)指南》宣傳冊，免費(fèi)發(fā)放給流動(dòng)人員，當(dāng)他們在工作、生活中遇到困難時(shí)，通過手冊能及時(shí)得到幫助。包括為流動(dòng)人員建立房源信息登記庫、暫住證辦理上門服務(wù)、提供工商辦證便利服務(wù)等等。

2、以“街道綜治中心、社區(qū)綜治工作站”為依托，進(jìn)一步完善出租房賓館式管理

一是負(fù)責(zé)出租房專管員隊(duì)伍的日常管理，當(dāng)好“管理員”。各社區(qū)依托綜治工作站，具體落實(shí)三項(xiàng)制度，即：一月一檢查制度，每月由社區(qū)綜治工作站對各專管員的所管片區(qū)進(jìn)行綜合檢查；三月一培訓(xùn)制度，每季對專管員進(jìn)行為期三天的業(yè)務(wù)和思想教育培訓(xùn)；半年一考評制度，評比結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、不稱職三檔，兩次以上被評為不稱職的專管員予以辭退。

二是負(fù)責(zé)流動(dòng)人員矛盾糾紛排解工作，當(dāng)好“娘舅”。流動(dòng)人員由于遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)和親人，有時(shí)心理壓力比較大，極易產(chǎn)生各類矛盾糾紛。針對上述特點(diǎn)，石橋街道綜治委會(huì)同公安派出所、各社區(qū)綜治工作站成立了聯(lián)合調(diào)解室，對各類矛盾糾紛做到“三早”，即：矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、重點(diǎn)問題早介入、突出困難早排解。

三是負(fù)責(zé)收集外來流動(dòng)人員對社區(qū)治安管理的意見建議，當(dāng)好“聽眾”。各社區(qū)綜治工作站以“圓桌對話”、網(wǎng)上論壇、手機(jī)短息互動(dòng)等形式，廣泛動(dòng)員外來人員參與社區(qū)平安建設(shè)特別是出租房治安問題的大討論，在充分發(fā)揮他們的聰明才智的同時(shí)，也進(jìn)一步提高了他們的自我防范意識(shí)。

3、以出租房“五好”評比為抓手，不斷深化出租房賓館式管理

為充分調(diào)動(dòng)廣大房東自覺參與出租房賓館式管理的積極性，不斷深化出租房賓館式管理工作，街道綜治委在今年6月份出臺(tái)了在轄區(qū)范圍內(nèi)開展社會(huì)治安綜合治理工作“五好”（治安防范做得好、矛盾糾紛調(diào)處好、消防安全落實(shí)好、環(huán)境衛(wèi)生搞得好、計(jì)劃生育抓得好）出租戶和“五好”（文明經(jīng)營誠信好、治安防范做得好、消防安全落實(shí)好、環(huán)境衛(wèi)生搞得好、計(jì)劃生育抓得好）經(jīng)營戶評比活動(dòng)的實(shí)施方案，成立了評比活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，由街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，制訂了詳細(xì)的評比標(biāo)準(zhǔn)和一票否決項(xiàng)目。評比活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組在大會(huì)上對最終確定為街道的首批“五好”出租戶、“五好”經(jīng)營戶的代表表彰授牌。各社區(qū)對所有“五好”出租戶、“五好”經(jīng)營戶授牌并上門安裝。

通過上述活動(dòng)的開展，廣大房東參與出租房賓館式管理的自覺性有了明顯提高，外來流動(dòng)人員法律意識(shí)也明顯增強(qiáng)，出租房內(nèi)的治安、安全、消防隱患得到了進(jìn)一步的消除，今年1-10月份發(fā)案率同比下降4.4%,實(shí)現(xiàn)了撤鎮(zhèn)建街以來的首次下降。外來流動(dòng)人員的居住、創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷改善，從而也確保了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

四、目前出租房治安管理中存在的主要問題

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，雖然石橋街道通過出租房賓館管理的開展，在流動(dòng)人員治安管理中取得了一定的成效，但在實(shí)際管理中還存在著以下問題。

1、房東參與出租房治安管理的責(zé)任心不強(qiáng)。目前，公安派出所對出租房房東在治安管理方面處罰的主要依據(jù)是《中華人民共和國治安處罰法》、《浙江省暫住人口管理?xiàng)l例》和《*市外來暫住人員管理?xiàng)l例（2004修正）》，外來承租人未辦理暫住證等相關(guān)證件，對房東處罰的最高額度為500元，這一額度對房東的震懾力度不大。同時(shí),《治安處罰法》等法律法規(guī)對出租私房內(nèi)發(fā)生刑事案件或消防安全事故后，房東應(yīng)負(fù)何種責(zé)任沒有明確規(guī)定，致使房東輕視出租房安全設(shè)施建設(shè)的重要性，沒有更好地履行出租人應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。

2、出租房專管員在管理的權(quán)利及義務(wù)嚴(yán)重倒置。目前，石橋地區(qū)出租房管理的主要人員為出租房專管員及協(xié)管員，共有117人（其中，協(xié)管員42人為全市統(tǒng)一招聘分配，國家財(cái)政撥款）。根據(jù)市、區(qū)等綜治部門的考核要求，出租房流動(dòng)人員的登記辦證率要達(dá)到95％以上，為了達(dá)到這一目標(biāo)，協(xié)管員與專管員必須頻繁地上門檢查登記，對沒有登記辦證的人員往往要檢查其身份證等合法證件，否則就會(huì)存在大量的流動(dòng)人員無證和人戶不一致現(xiàn)象。但是，按照相關(guān)法律規(guī)定，在公安民警不在場的情況下，這些管理者實(shí)際上無權(quán)檢查公民身份證件，更無權(quán)進(jìn)入出租房內(nèi)檢查可疑人員和可疑物品。上述問題一方面對公安機(jī)關(guān)掌握流動(dòng)人員信息及發(fā)生案件后的偵破帶來難度，另一方面也極易因管理權(quán)限問題引發(fā)管理者與被管理者之間的糾紛（如今年9月華豐社區(qū)的專管員因管理權(quán)限問題與承租人發(fā)生了較嚴(yán)重的糾紛）。

3、對承租人員拒不辦理登記辦證手續(xù)的，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法成本太高。根據(jù)《浙江省暫住人口管理?xiàng)l例》規(guī)定：不辦理《暫住證》或不辦理更正、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)手續(xù)的,責(zé)令限期補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù),并可處50元以下罰款。但是在*區(qū)全區(qū)實(shí)際操作過程中，由于不適用簡易程序，因此該項(xiàng)處罰基本不執(zhí)行，由此承租人有恃無恐。

4、出租房管理成本高，社區(qū)不堪重負(fù)。目前，石橋共有外來流動(dòng)人員6萬余人，按市、區(qū)綜治部門每500名流動(dòng)人員需配備一名專管員的規(guī)定，整個(gè)石橋共需專管員120名，除去區(qū)公安分局下派的42名出租房協(xié)管員，實(shí)際還需專管員78名，按20*年每人年工資2萬元（當(dāng)年*市城鎮(zhèn)職平均工資為32440元）計(jì)算，全年共需156萬元。20*年石橋街道收到區(qū)流動(dòng)人員登記辦證撥款約50萬元，私房出租稅返還39萬元，兩者相加共計(jì)89萬元，與出租房管理所需的人員經(jīng)費(fèi)相差近70萬元，若再算上專管員服裝、通訊、交通等費(fèi)用，則差額突破100萬元。

五、加強(qiáng)城郊結(jié)合部出租房管理的建議

通過調(diào)研,我們認(rèn)為要做好城郊結(jié)合部出租房管理工作,降低出租房發(fā)案率,我們建議:

1、明確出租房的出租條件,將現(xiàn)行的出租房登記備案制度改為行政許可制度。對出租人不具備管理暫住人口的基本能力或者出租房屋安全防范設(shè)施不到位的，存在安全隱患的，不予以發(fā)證，對發(fā)生重大刑事案件的，取消出租資格。

2、進(jìn)一步修改和完善現(xiàn)行法規(guī)，明確責(zé)任機(jī)制，實(shí)行責(zé)任追究，實(shí)施房東責(zé)任倒查制。對因房東疏于管理而造成出租房內(nèi)多次發(fā)生刑事案件或發(fā)生重大消防安全事故的，應(yīng)當(dāng)對房東進(jìn)行罰款直至實(shí)施限制人身自由的行政處罰。

3、進(jìn)一步明確出租房專管員的管理權(quán)。在規(guī)定出租房專管員管理義務(wù)和責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)制定有關(guān)條例依法授予他們管理的權(quán)利，特別是要明確出租房專管員在一定條件范圍內(nèi)，上門檢查流動(dòng)人員時(shí)，有檢查承租人身份證件和進(jìn)入出租房內(nèi)查看的權(quán)利。

篇5

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理創(chuàng)新；檢察監(jiān)督職能；措施建議

推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)，是適應(yīng)我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理的必然要求。實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，建設(shè)美好社會(huì)，是履行檢察職能的應(yīng)有之義，積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新是檢察機(jī)關(guān)履行職能又一重要舉措。

一、當(dāng)前我國社會(huì)管理面臨的主要問題

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展期，社會(huì)各種矛盾凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，社會(huì)生活和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生著巨大變化，社會(huì)人員流動(dòng)性增強(qiáng)，個(gè)人與社會(huì)組織的依存關(guān)系減弱。人民內(nèi)部矛盾日益復(fù)雜多樣，各個(gè)社會(huì)階層的利益訴求也各不相同，各種傳統(tǒng)的、新型的社會(huì)治安問題等，仍然是影響我國社會(huì)穩(wěn)定的主要因素。主要表現(xiàn)為：

（一）從社會(huì)管理對象來看，社會(huì)管理任務(wù)較以往更加繁重。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)領(lǐng)域各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，不同利益群體之間的矛盾和沖突日益凸現(xiàn)，對社會(huì)公共管理與服務(wù)的需求越來越強(qiáng)烈。人員流動(dòng)性增強(qiáng)，人口結(jié)構(gòu)的多元化、社會(huì)階層化趨向越來越突出。大量不同地域、不同社會(huì)背景的人口集聚在同一社會(huì)環(huán)境中，不可避免會(huì)產(chǎn)生一些摩擦和沖突。

（二）從社會(huì)管理主體來看，錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象并存。

雖然我國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變革，但是伴隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而需要的社會(huì)管理體制改革相對滯后，社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化，使得社會(huì)管理主體的單一化難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。目前政府自身職能轉(zhuǎn)變還尚未完全到位，相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)管理主體還未成長，同時(shí)相關(guān)的社會(huì)主體管理的運(yùn)行體制不夠健全和完善，以致各類社會(huì)管理主體的職責(zé)界定不清，各自分工不明，相互對接困難，甚至出現(xiàn)相互推諉的情況，最終導(dǎo)致社會(huì)管理中錯(cuò)位與缺位的現(xiàn)象同時(shí)并存。

（三）從社會(huì)管理效果來看，當(dāng)前的社會(huì)管理效率有待提高。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，相應(yīng)的社會(huì)管理體制也發(fā)生著一系列的變革，我國的社會(huì)管理理念、管理方式取得了巨大進(jìn)步，但由于當(dāng)前我國正處于在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾多發(fā)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大變化，因此社會(huì)管理的效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在著不協(xié)調(diào)的問題，已有的社會(huì)管理體系明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，從社會(huì)管理效果來看，當(dāng)前的社會(huì)管理效率仍有待提高。

二、檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的職能定位

縱觀當(dāng)前社會(huì)管理現(xiàn)狀，必須加大力度創(chuàng)新社會(huì)管理方式，進(jìn)一步完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)管理體系，以不斷提高社會(huì)管理與公共服務(wù)水平，促進(jìn)社會(huì)和諧。檢察機(jī)關(guān)雖然并不直接承擔(dān)社會(huì)管理責(zé)任，但檢察機(jī)關(guān)既是社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)然主體，又承擔(dān)著推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要責(zé)任，檢察工作是社會(huì)管理創(chuàng)新的有機(jī)組成部分。

（一）檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)然主體。

社會(huì)管理創(chuàng)新是指打破傳統(tǒng)模式，在原管理模式上，注入新的管理理念，運(yùn)用更科學(xué)的管理方法，實(shí)現(xiàn)更好地管理。其主要內(nèi)容是健全法制、實(shí)現(xiàn)法治，基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等，目的是通過制定包括法律法規(guī)在內(nèi)的社會(huì)規(guī)則，并通過行政、司法等執(zhí)行手段，來實(shí)現(xiàn)建立在公平正義的社會(huì)秩序和社會(huì)進(jìn)步。[1]檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其根本職責(zé)在于維護(hù)國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，承擔(dān)著打擊刑事犯罪查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪、對訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督等基本任務(wù)，對推動(dòng)法制健全、法治實(shí)現(xiàn)以及法律規(guī)則的嚴(yán)格落實(shí)具有重要意義，理應(yīng)成為社會(huì)管理主體。

（二）檢察機(jī)關(guān)是推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要力量。

根據(jù)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在我國的政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活上居于重要地位，在我國大力推進(jìn)社會(huì)主義體系的形成過程中，必然要強(qiáng)化依法治國的政治方略，必然將依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政放在重要位置，檢察機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)對執(zhí)法、司法等領(lǐng)域的法律監(jiān)督，不僅能保證社會(huì)管理層面的社會(huì)公平正義，維護(hù)法律的正確實(shí)施，同時(shí)，還能通過保障國家法律統(tǒng)一實(shí)施，推動(dòng)社會(huì)管理的法治化進(jìn)程，維護(hù)社會(huì)管理中法治的權(quán)威。

（三）參與社會(huì)管理創(chuàng)新是檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)以辦案為基礎(chǔ)，通過辦理各類案件以化解社會(huì)矛盾，消解利益沖突、修護(hù)社會(huì)關(guān)系。在案件的辦理過程中，各類案件與社會(huì)管理存在內(nèi)在聯(lián)系，因?yàn)楦黝惏讣巧鐣?huì)管理過程中各類矛盾的綜合集中體現(xiàn)，作為檢察機(jī)關(guān)必須把每一個(gè)案件處理好，做到法律效果、政治效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)組織形式、社會(huì)利益格局發(fā)生深刻變化，社會(huì)流動(dòng)性和開放性顯著增強(qiáng)，人民群眾思想活動(dòng)的獨(dú)立性、多樣性、差異性明顯增強(qiáng)，迫切需要在有效整合各種社會(huì)力量共同推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

三、檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新需處理好的三大關(guān)系

社會(huì)管理既是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要內(nèi)容、發(fā)揮職能的重要領(lǐng)域，也是檢察機(jī)關(guān)必須承擔(dān)的重要社會(huì)責(zé)任。但是，檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中，需要處理好以下三大關(guān)系，只有這樣，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新才能達(dá)到一定的深度與廣度。

（一）服務(wù)大局與執(zhí)法辦案的關(guān)系。一是要善于從黨和國家工作大局著眼，小處著手，結(jié)合執(zhí)法辦案和履行各項(xiàng)檢察職能，努力從源頭上減少不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素。二是要充分發(fā)揮貼近群眾的工作優(yōu)勢，廣泛收集社情民意，注意發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性的民生訴求，積極向黨委和政府提出建議、方案，促進(jìn)完善社會(huì)管理工作。三是要在履行法律監(jiān)督職能過程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理方面存在的具體問題，積極向政府和有關(guān)部門提出檢察建議，完善內(nèi)部制約和監(jiān)督，完善社會(huì)管理和服務(wù)。檢察機(jī)關(guān)尤其要主動(dòng)與其他司法機(jī)關(guān)建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)與偵查、審判機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)，相互協(xié)作，形成合力。

（二）強(qiáng)化法律監(jiān)督與延伸檢察職能的關(guān)系。依法履行法律監(jiān)督職能是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)在緊緊圍繞法律監(jiān)督職能嚴(yán)厲打擊各類犯罪，維護(hù)良好的社會(huì)秩序。檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新社會(huì)管理必須緊緊通過專門的法律監(jiān)督職能來實(shí)現(xiàn)，通過偵查直接受理的案件、批準(zhǔn)和決定逮捕、提起公訴、監(jiān)督偵查和審判活動(dòng)等職能活動(dòng)，維護(hù)國家憲法和法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。其履行職能本身，就是打擊刑事犯罪、規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)公平正義的社會(huì)管理活動(dòng)。

（三）規(guī)范公權(quán)利與引導(dǎo)私權(quán)利行使的關(guān)系。社會(huì)管理創(chuàng)新包含著兩個(gè)基本目標(biāo)：一是要不斷提高政府的社會(huì)管理能力和效率；二是要加快社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力。因此，圍繞上述兩個(gè)基本目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取不同的對策。對于政府參與社會(huì)管理創(chuàng)新的活動(dòng)，履行職責(zé)的著眼點(diǎn)在于促進(jìn)和保障政府行為的規(guī)范和有序。在社會(huì)公共管理中，由于政府是公共管理的主體，必然引起公權(quán)力的介入，存在權(quán)力擴(kuò)張和濫用的可能性，迫切需要權(quán)力制約及制度性監(jiān)督，從而促進(jìn)公權(quán)力得以依法、規(guī)范地行使，從而有序地推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

四、從四個(gè)方面入手充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用

檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)然主體，是推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要力量，在參與和加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新中承擔(dān)著重大社會(huì)責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的偵查監(jiān)督、審查、對刑事審判監(jiān)督等職責(zé)，因此應(yīng)該以履行法律監(jiān)督職責(zé)為基礎(chǔ)，以執(zhí)法辦案的司法過程為平臺(tái)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用：

一是通過指控犯罪等司法活動(dòng)，直接參加社會(huì)管理。刑事檢察工作通過辦理刑事案件來解決犯罪問題，這既是代表國家應(yīng)對突出社會(huì)矛盾的重要方式，也是履行社會(huì)管理職責(zé)的直接體現(xiàn)。刑事檢察工作通過審查逮捕犯罪嫌疑人，認(rèn)定和指控犯罪，保障公民合法權(quán)益，維護(hù)良好社會(huì)秩序，對于社會(huì)管理的眾多方面都能夠發(fā)揮重要作用，如，對于涉及民生的食品安全、住房安全、藥品安全犯罪、危害社會(huì)秩序的假冒商標(biāo)、生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉農(nóng)等案件發(fā)揮追訴功能。所以，立法“規(guī)定為犯罪”本身就是出于社會(huì)管理的需要由立法作出的社會(huì)反應(yīng)，而檢察機(jī)關(guān)可通過相關(guān)司法活動(dòng)參與社會(huì)管理。

二是運(yùn)用刑事政策，化解社會(huì)矛盾，協(xié)同實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)。社會(huì)管理的核心是社會(huì)政策。犯罪現(xiàn)象作為一個(gè)社會(huì)問題必須尋求社會(huì)的對策。在刑事檢察適用法律管理社會(huì)的過程中，社會(huì)政策具體化為刑事政策。對于社會(huì)政策與刑事政策之間的關(guān)系，犯罪社會(huì)學(xué)家李斯特曾精辟地指出，“最好的社會(huì)政策就是最好的刑事政策”。刑事政策是刑事立法和刑事司法的靈魂，它隨著犯罪態(tài)勢的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整，這種變動(dòng)性與刑事法律的穩(wěn)定性之間形成一種互動(dòng)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施刑事法律的過程中，需要根據(jù)社會(huì)矛盾狀況運(yùn)用適宜的刑事政策，才能更好地實(shí)現(xiàn)化解社會(huì)矛盾、修復(fù)社會(huì)秩序的社會(huì)管理目標(biāo)。

三是履行法律監(jiān)督職能，促進(jìn)社會(huì)管理法治化。法治社會(huì)既是社會(huì)管理創(chuàng)新的題中應(yīng)有之義，也是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要價(jià)值目標(biāo)。法律的生命在于實(shí)行，當(dāng)前我國社會(huì)管理中比較突出的問題就是法治化程度不高，尤其是執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法狀況有待強(qiáng)化。在我國，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力行使。刑事檢察所能涉及的監(jiān)督對象和內(nèi)容范圍比較廣泛，既包括同樣承擔(dān)懲治犯罪職責(zé)的偵查機(jī)關(guān)和人民法院，也包括通過辦理犯罪案件所發(fā)現(xiàn)的其他公權(quán)力機(jī)關(guān)違法用權(quán)的情形。

四是剖析管理癥結(jié)，控制預(yù)防犯罪，服務(wù)改進(jìn)管理水平。檢察機(jī)關(guān)履行刑事檢察職能過程中，通過開展調(diào)查研究，制發(fā)檢察建議，切身擔(dān)負(fù)起參與社會(huì)管理的重要社會(huì)責(zé)任。從社會(huì)管理成效的標(biāo)志看，恐怕不在于為改造越來越多的罪犯而建造越來越多的監(jiān)獄，而在于對犯罪進(jìn)行更有效的控制和預(yù)防。從某種程度上可以說，刑罰是其他社會(huì)管理措施不妥的補(bǔ)償，如果各種社會(huì)管理措施得當(dāng)，就可以不再依賴刑罰治理犯罪。

此外，制發(fā)檢察建議也是檢察機(jī)關(guān)參與實(shí)現(xiàn)犯罪預(yù)防的社會(huì)目標(biāo)、加強(qiáng)社會(huì)管理的有效途徑。在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行中，職能部門未必能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)職能領(lǐng)域的問題，關(guān)聯(lián)部門發(fā)現(xiàn)的問題未必都有職權(quán)管轄。在這種背景下，社會(huì)管理職能部門之間協(xié)作、互動(dòng)就成為查補(bǔ)管理漏洞、不斷推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要機(jī)制。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在履行職能過程中針對所發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理或涉案單位內(nèi)部管理上的問題依法提出的建議。在實(shí)踐中，多地檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)表明，檢察建議能夠依法促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，促進(jìn)完善相關(guān)行業(yè)系統(tǒng)的制度建設(shè)，促進(jìn)凈化社會(huì)環(huán)境、參與社會(huì)治安綜合治理。

注釋：

篇6

今年來，在縣委、縣政府正確領(lǐng)導(dǎo)和省、市環(huán)保部門的指導(dǎo)下，我縣環(huán)境保護(hù)工作堅(jiān)持以人為本，樹立科學(xué)的發(fā)展觀，全面促進(jìn)環(huán)境污染整治和生態(tài)保護(hù)建設(shè)，環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制不斷健全；整治違法排污企業(yè)專項(xiàng)行動(dòng)取得明顯成效；工業(yè)污染治理成果得到鞏固；重點(diǎn)流域治理工作繼續(xù)推進(jìn)；城區(qū)環(huán)境綜合整治取得新進(jìn)展；生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到加強(qiáng)；環(huán)境監(jiān)測能力明顯增強(qiáng)?，F(xiàn)將我縣2009年的環(huán)境保護(hù)工作情況總結(jié)如下：

一、工作成績和主要做法

（一）圓滿完成學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)。根據(jù)《縣委第二批深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的實(shí)施方案》和統(tǒng)一部署,我局深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)從今年4月初開始至8月底基本結(jié)束,歷時(shí)5個(gè)月。在縣委指導(dǎo)檢查組的監(jiān)督下，學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)做到了“規(guī)定動(dòng)作”不走樣,“自選動(dòng)作”有創(chuàng)新,圓滿地完成了學(xué)習(xí)調(diào)研、分析檢查、整改落實(shí)三個(gè)階段的各項(xiàng)工作任務(wù)，達(dá)到了預(yù)期效果。通過開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，全局黨員干部進(jìn)一步樹立了科學(xué)發(fā)展觀的理念，局領(lǐng)導(dǎo)分頭完成四篇調(diào)研文章，查找出了環(huán)境保護(hù)方面影響和制約科學(xué)發(fā)展的5個(gè)突出問題，并將問題規(guī)定時(shí)限，逐步整改落實(shí)，把科學(xué)發(fā)展觀貫徹于環(huán)保工作始終。

（二）成功處置云天化“3·23”安全事件，應(yīng)急處置能力得到加強(qiáng)。今年3月23日，云天化合成氨裝置合成塔出口管道發(fā)生斷裂，導(dǎo)致高溫高壓氣體外泄產(chǎn)生沖擊波，部分生產(chǎn)設(shè)施和廠區(qū)及附近居民門窗受損。事發(fā)后，我局切實(shí)履行職責(zé)，積極配合市局和其他相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查處理,及時(shí)開展了監(jiān)測、監(jiān)察和救援行動(dòng)，有效地阻止了事件的擴(kuò)大,受到各級領(lǐng)導(dǎo)的肯定。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。事件發(fā)生后，立即啟動(dòng)了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，成立事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，落實(shí)具體責(zé)任人，逐級抓落實(shí)。二是迅捷反應(yīng)，及時(shí)應(yīng)對突發(fā)事件，嚴(yán)格執(zhí)行事件報(bào)告和應(yīng)急處置制度。應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，領(lǐng)導(dǎo)組及時(shí)調(diào)集綜合組、應(yīng)急監(jiān)察分隊(duì)和應(yīng)急監(jiān)測分隊(duì)第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場開展調(diào)查、監(jiān)測、救援工作，排查確定污染因子，先后以快報(bào)和詳報(bào)的方式將現(xiàn)場情況報(bào)告上級部門，在第一時(shí)間及時(shí)準(zhǔn)確的提供監(jiān)測數(shù)據(jù)，為事故的處理贏得時(shí)間，對穩(wěn)定群眾恐慌心理起到了積極作用。三是建立云天化“3·23”事件值班制度,實(shí)行24小時(shí)值班，確保信息傳遞的暢通。四是積極參加搶險(xiǎn)救援和善后理賠，安撫群眾，穩(wěn)定民心，包片居民未出現(xiàn)上訪現(xiàn)象。五是積極總結(jié)事件經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)更新應(yīng)急處置預(yù)案，逐步提高應(yīng)急反應(yīng)處置能力。

（四）嚴(yán)格依法行政，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管。一是嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目審批關(guān)。在項(xiàng)目審批過程中，我局始終堅(jiān)持集體審批制度、環(huán)評影響評價(jià)管理制度、環(huán)評審批承諾制度、環(huán)保審批服務(wù)制度和環(huán)保審批公眾參與制度。今年，共審批建設(shè)項(xiàng)目44個(gè)，審批夜間施工項(xiàng)目8個(gè)，對省市環(huán)保局審批的6個(gè)建設(shè)項(xiàng)目出具了環(huán)境影響評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)函和轉(zhuǎn)報(bào)意見，完成了26個(gè)項(xiàng)目的選址工作和7個(gè)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，環(huán)評和環(huán)保“三同時(shí)”執(zhí)行率達(dá)到100，從源頭上有效制止新污染源的產(chǎn)生。二是嚴(yán)把審核關(guān)，依法實(shí)施排污許可證發(fā)放管理。今年來，排污許可證年審換證4家。三是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化征收措施和力度，依法足額征收排污費(fèi)，完成了26家單位排污申報(bào)工作，征收排污費(fèi)1365160元，提前超額完成市局下達(dá)任務(wù)數(shù)80萬元的征收任務(wù)，征收范圍涵蓋了轄區(qū)內(nèi)所有工業(yè)企業(yè)及醫(yī)院、賓館、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)。四是進(jìn)一步規(guī)范環(huán)評審批程序，提高服務(wù)效率。加強(qiáng)縣政府政務(wù)服務(wù)中心環(huán)保窗口建設(shè)，實(shí)行一次性告知制度。告知內(nèi)容包括選址

初步要求、審批權(quán)限、辦事程序、辦事時(shí)限等，讓建設(shè)單位了解整個(gè)環(huán)評審批的程序和具體要求，做到審批程序和結(jié)果公開透明。成立了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批委員會(huì)，實(shí)行環(huán)評審批委員會(huì)集體討論審批。

（六）加大環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法力度。一是嚴(yán)格查處各類環(huán)保違法違規(guī)行為。嚴(yán)格現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，堅(jiān)決查處擅停污染治理設(shè)施或偷排污染物等違規(guī)行為，著力解決群眾反映強(qiáng)烈、影響群眾健康、影響社會(huì)穩(wěn)定的突出環(huán)境問題，僅2009年就現(xiàn)場檢查企業(yè)13家，限期整改1家，停止生產(chǎn)1家，查處率達(dá)到100。先后對××縣朝陽混凝土攪拌站噪聲、××縣旅游開發(fā)有限公司排放生活污水污染農(nóng)田投訴依法進(jìn)行了調(diào)查處理，處理率達(dá)到100。對1處具有一定環(huán)境安全隱患的水源地進(jìn)行了集中整治，確保了全縣集中式飲用水源地的環(huán)境安全。二是對云天化、金明化工、××縣城鎮(zhèn)污水處理廠等重點(diǎn)工程、重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行了污染防治設(shè)施現(xiàn)場檢查，檢查了污染防治設(shè)施42臺(tái)套，先后現(xiàn)場檢查共計(jì)43次，確保全縣重點(diǎn)工程和重點(diǎn)企業(yè)污染防治工作落到實(shí)處。三是建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)督檢查。全年對轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況共進(jìn)行了38批次檢查，轄區(qū)內(nèi)主要建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”執(zhí)行率達(dá)100。四是對持有排污許可證的云天化股份有限公司、××縣金明化工有限責(zé)任公司、××縣人民醫(yī)院、××云天醫(yī)院、云南包裝廠××分廠、××縣富達(dá)水泥有限責(zé)任公司達(dá)標(biāo)達(dá)證情況進(jìn)行了30余次檢查。先后配合四川、云南兩省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)，宜賓、昭通兩市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，聯(lián)合宜賓縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)對向家壩水電站工程建設(shè)施工期開展了12次現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察。五是對轄區(qū)內(nèi)簽訂了節(jié)能減排責(zé)任書的重點(diǎn)企業(yè)云天化、××縣金明化工公司按要求進(jìn)行了每月一次現(xiàn)場監(jiān)察，對云南包裝廠××分廠、××縣三乘酒業(yè)有限公司、××縣富達(dá)水泥有限責(zé)任公司、××縣旅游開發(fā)公司等企業(yè)進(jìn)行了每季一次現(xiàn)場監(jiān)察，基本實(shí)現(xiàn)了年度節(jié)能減排目標(biāo)。六是加大工作調(diào)處力度。加強(qiáng)環(huán)境污染事故和污染糾紛的調(diào)查處理工作，落實(shí)限時(shí)辦結(jié)制度，健全環(huán)境工作責(zé)任制度，強(qiáng)化值班制度，努力維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益。全年共辦理了12369環(huán)保舉報(bào)熱線、縣長熱線等污染舉報(bào)案件61余起、案件9件、人大建議2件。對所有舉報(bào)及案件均進(jìn)行了現(xiàn)場監(jiān)察并根據(jù)具體情況進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)查處理，切實(shí)做到了來信來訪案件件有回音、有落實(shí)，結(jié)案率達(dá)100％。

（七）加強(qiáng)污染整治，改善環(huán)境質(zhì)量。今年，我縣的污染整治工作著重于農(nóng)村環(huán)境和飲用水安全整治。一是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，選定太平鄉(xiāng)太平村為整治示范點(diǎn)，編制完成《太平鄉(xiāng)太平村農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施方案》,通過實(shí)施農(nóng)村改水、改灶、改廁和山、水、林、田綜合治理，全面整治農(nóng)村臟、亂、差環(huán)境。二是扎實(shí)做好飲用水源安全保護(hù)。飲用水安全問題關(guān)系到廣大人民群眾的健康、生命安全和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。繼2008年開展城鎮(zhèn)飲用水水源地基礎(chǔ)環(huán)境調(diào)查及評估工作之后，今年將向家壩鎮(zhèn)水清壩水庫列為典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水水源地開展基礎(chǔ)環(huán)境調(diào)查與評估工作，科學(xué)調(diào)查與綜合評估典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水水源地基礎(chǔ)環(huán)境狀況，完成了《水清壩水庫飲用水水源地保護(hù)區(qū)劃分報(bào)告》和《水清壩水庫飲用水水源地保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)環(huán)境調(diào)查與評估報(bào)告》。通過劃定和建設(shè)水源保護(hù)區(qū)、實(shí)施應(yīng)急保障等措施，著力解決農(nóng)村飲用水安全問題。

（九）以強(qiáng)化意識(shí)營造氛圍為目標(biāo)，著力開展環(huán)境宣傳教育工作。一是通過印標(biāo)語、宣傳手冊、掛橫幅、發(fā)傳單等多種形式，廣泛開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動(dòng)。結(jié)合“6.5”世界環(huán)境日活動(dòng)、五月科技宣傳周、科普大篷車等節(jié)日和活動(dòng)在縣城、學(xué)校、社區(qū)、村鎮(zhèn)，通過廣播宣傳《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律、法規(guī)和環(huán)保知識(shí)，發(fā)放宣傳手冊1500份、環(huán)保倡議書1000份、張貼宣傳標(biāo)語10幅，宣傳畫冊200份，投資1.5萬元制作了42個(gè)環(huán)境保護(hù)宣傳廣告燈箱，大力營造環(huán)境保護(hù)宣傳氣氛。二是立足網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)刊等宣傳媒體，不斷完善環(huán)境保護(hù)宣傳教育網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步加大了宣傳力度，在群眾中引起了較大反響。通過廣泛宣傳，使鎮(zhèn)村及企業(yè)干部職工重視支持環(huán)保工作，保護(hù)環(huán)境的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，為進(jìn)一步加強(qiáng)基層對環(huán)保的認(rèn)識(shí)和重視，落實(shí)好環(huán)保各項(xiàng)任務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是全面加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)工作。以政

治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、奉獻(xiàn)精神強(qiáng)為目標(biāo)，以學(xué)習(xí)制度、培訓(xùn)考試制度、激勵(lì)約束制度的健全完善和嚴(yán)格執(zhí)行為基礎(chǔ)，以培育文化為靈魂，今年以來，我局實(shí)行了季度業(yè)務(wù)考試制度，進(jìn)一步提高了干部職工的自覺學(xué)習(xí)意識(shí)。通過強(qiáng)化學(xué)習(xí)意識(shí)，細(xì)化培訓(xùn)手段，硬化激勵(lì)措施等途徑，真正建設(shè)一支忠于職守、業(yè)務(wù)過硬、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、務(wù)實(shí)高效、清正廉潔的環(huán)保隊(duì)伍。

（十）認(rèn)真實(shí)施四項(xiàng)工作，促進(jìn)環(huán)保工作健康發(fā)展。

一是認(rèn)真實(shí)施陽光政府四項(xiàng)制度和責(zé)任政府四項(xiàng)制度。自今年3月實(shí)施陽光政府四項(xiàng)制度以來，我局高度重視，按照要求開展了相關(guān)工作，并將此項(xiàng)工作列入日常工作的重要位置，成立了實(shí)施陽光政府四項(xiàng)制度和責(zé)任政府四項(xiàng)制度領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了實(shí)施意見，規(guī)范了各項(xiàng)具體工作，加強(qiáng)了隊(duì)伍訓(xùn)練，配備了硬件設(shè)施，切實(shí)保障政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)和“96128”政務(wù)查詢專線電話的正常工作。自5月份以來，我局共重點(diǎn)工作通報(bào)事項(xiàng)15項(xiàng)，重要公示事項(xiàng)1項(xiàng)，網(wǎng)絡(luò)查詢3次。未受到群眾投訴，受到督查組多次表揚(yáng)。

二是認(rèn)真實(shí)施“七彩云南××保護(hù)行動(dòng)”。為認(rèn)真貫徹落實(shí)國家及省、市關(guān)于環(huán)境保護(hù)的《決定》，牢固樹立“環(huán)境優(yōu)先、生態(tài)立縣”意識(shí)，加快“長江上游生態(tài)屏障”建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，按照市環(huán)保局總體部署，我縣注重加強(qiáng)自然生態(tài)保護(hù)、重點(diǎn)飲用水源地保護(hù)和污染源監(jiān)察，注重加強(qiáng)重點(diǎn)污染源監(jiān)控，認(rèn)真履行職責(zé)，圍繞市政府20項(xiàng)重要工作和20類重大建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)要求，對照市政府與縣政府簽訂的《七彩云南昭通保護(hù)行動(dòng)2009年工作目標(biāo)責(zé)任書》，認(rèn)真實(shí)施生態(tài)保護(hù)行動(dòng)、環(huán)境治理行動(dòng)、環(huán)境陽光行動(dòng)、綠色創(chuàng)建行動(dòng)、綠色傳播行動(dòng)、節(jié)能降耗等七大行動(dòng)，環(huán)境質(zhì)量不斷改善，群眾環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)。××由于工作方法創(chuàng)新、工作出色，在全市的《七彩云南昭通保護(hù)行動(dòng)2009年工作目標(biāo)責(zé)任書》考核工作中評定為優(yōu)秀。 四是圓滿結(jié)束全國第一次污染源普查工作。在2008年的工作基礎(chǔ)上完成了373家普查對象的普查數(shù)據(jù)再審核、上報(bào)，建立了污染源檔案。全縣普查工業(yè)源17家，生活源109家，農(nóng)業(yè)源247家，于6月通過了省市普查辦檢查驗(yàn)收。

此外，我局在扶貧、移民、保密、、預(yù)防職務(wù)犯罪、流動(dòng)人口計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等方面加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)了責(zé)任，明確了工作任務(wù)，取得了一定成績。

二、存在問題 （二）依法行政，執(zhí)法必嚴(yán)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。環(huán)境監(jiān)察人員環(huán)境執(zhí)法能力還有待進(jìn)一步提高，對重點(diǎn)工程、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)察力度還不夠強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)管不到位的情況依然存在。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾以及守法成本高、違法成本低、環(huán)保執(zhí)法難的問題還未從根本上解決，差距還很大。

（三）應(yīng)急處置能力建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。云天化“3·23”安全事件的發(fā)生，暴露出我局應(yīng)急通訊器材、安全防護(hù)設(shè)備、應(yīng)急監(jiān)測儀器、應(yīng)急監(jiān)測車嚴(yán)重缺乏，監(jiān)測還采用傳統(tǒng)分析儀器方法，相對便攜快速測定儀為事件處置提供技術(shù)支撐較為滯后。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)嚴(yán)重滯后，環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測能力建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測能力建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于當(dāng)前形勢發(fā)展的要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是在建立健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測機(jī)構(gòu)方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。二是在落實(shí)人員編制、保障工作經(jīng)費(fèi)等方面還有待進(jìn)一步落實(shí)。三是在配備各項(xiàng)技術(shù)裝備方面還有待解決。如執(zhí)法車輛、監(jiān)測車，環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)場取證設(shè)備、現(xiàn)場監(jiān)測設(shè)備、防護(hù)設(shè)備等。

（五）環(huán)境容量總量控制、節(jié)能減排任務(wù)艱巨。我縣工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，樓壩工業(yè)園區(qū)即將啟動(dòng)，而××環(huán)境容量總量控制指標(biāo)有限，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾突顯；區(qū)域內(nèi)云天化排放量大，市局下達(dá)的減排任務(wù)完成起來有一定難度。

（六）明年為“七彩云南××保護(hù)行動(dòng)”實(shí)施的最后一年，雖然我縣啟動(dòng)早，但對照《實(shí)施方案》，離目標(biāo)任務(wù)還有一定的差距，壓力較大。

（七）辦公業(yè)務(wù)用房滿足不了工作需要，雖已啟動(dòng)監(jiān)測執(zhí)法業(yè)務(wù)用房建設(shè)，但建設(shè)資金尚缺口200萬。

三、2012年工作計(jì)劃

2012年我縣環(huán)保工作將緊緊圍繞省、市“十一五”環(huán)保規(guī)劃，著力抓好以下工作，促進(jìn)我縣環(huán)保工作再上新臺(tái)階。

（一）繼續(xù)抓好干部職工政治理論和業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)。一是依托深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，著力解決思想認(rèn)識(shí)、班子建設(shè)、工作作風(fēng)、基礎(chǔ)能力、體制機(jī)制和環(huán)境改善等方面的問題，積極構(gòu)建用制度管理人、監(jiān)督人、激勵(lì)人的管理模式，進(jìn)一步強(qiáng)化每名干部職工的事業(yè)心和責(zé)任感。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)水平。

（二）繼續(xù)抓好全縣環(huán)境保護(hù)宣傳工作，引導(dǎo)全社會(huì)共同參與環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建和諧社會(huì)。緊緊圍繞“七彩云南××保護(hù)行動(dòng)”、“節(jié)能減排”、綠色創(chuàng)建等重點(diǎn)工作，在世界環(huán)境日、地球日、水日等節(jié)日走村入社,下企業(yè)進(jìn)學(xué)校倡導(dǎo)和號召全民環(huán)保，組織環(huán)境攝影比賽，展板宣傳，咨詢服務(wù)、資料發(fā)放等宣傳活動(dòng),充分利用電子屏幕、手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體加大環(huán)保宣傳，做到常抓不懈，重點(diǎn)注重對學(xué)生的宣傳教育。

（三）繼續(xù)抓好環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，強(qiáng)化環(huán)

境監(jiān)督管理。一是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測工作，科學(xué)、全面、及時(shí)掌握我縣水、氣、聲環(huán)境質(zhì)量，為環(huán)境管理提供依據(jù),為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。二是繼續(xù)深入貫徹《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，規(guī)范排污收費(fèi)和排污申報(bào)工作，擴(kuò)大征收范圍。三是繼續(xù)開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)、排污口規(guī)范化整治，著力解決突出環(huán)境問題，及早安排和部署全縣中高考期間環(huán)境噪聲控制和監(jiān)督管理工作。四是加大生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、污染源監(jiān)察、污染治理設(shè)施現(xiàn)場檢查、排污許可證監(jiān)察和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)察等工作力度，重點(diǎn)放在向家壩水電站建設(shè)、綏水還建公路建設(shè)、云天化、金明化工、云南包裝××分廠等重點(diǎn)項(xiàng)目和企業(yè)日常監(jiān)管，確保環(huán)境安全。五是積極爭取投入，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）加強(qiáng)飲用水水源地環(huán)境保護(hù)。按照飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)全縣城市飲用水水源地環(huán)境監(jiān)管，進(jìn)一步建立健全飲用水源水質(zhì)定期監(jiān)測報(bào)告制度、安全預(yù)警制度，定期水質(zhì)監(jiān)測信息。

（五）抓好兩碗鄉(xiāng)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作和××生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃編制，啟動(dòng)生態(tài)縣創(chuàng)建工作。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境,發(fā)展生態(tài)示范點(diǎn)，全面整治農(nóng)村臟、亂、差環(huán)境,完成兩碗鄉(xiāng)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建,為生態(tài)縣建設(shè)奠定基礎(chǔ)。完成生態(tài)縣規(guī)劃編制，啟動(dòng)生態(tài)縣創(chuàng)建工作。

（六）科學(xué)謀劃，確保完成主要污染物減排目標(biāo)任務(wù)。一是在污染源普查工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步摸清全縣cod（化學(xué)需氧量）、so2（二氧化硫）排放總量，科學(xué)制定2012年主要污染物減排目標(biāo)計(jì)劃，并分解落實(shí)責(zé)任，抓好督導(dǎo)落實(shí)。二是進(jìn)一步發(fā)揮減排工程的作用，積極引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)。督促加快云天化煤代氣二期工程、××縣城鎮(zhèn)污水處理廠重點(diǎn)工程建設(shè)進(jìn)度。三是嚴(yán)格管理減排。實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目新增污染物總量管理，把污染物總量削減指標(biāo)作為建設(shè)項(xiàng)目審批的前置條件，未落實(shí)污染物總量來源，建設(shè)項(xiàng)目不得審批。推行排污許可證制度，完成水、氣排污許可證發(fā)放工作。四是加強(qiáng)對化工、水泥等高污染企業(yè)污染防治設(shè)施運(yùn)行的監(jiān)管，提高工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放率，嚴(yán)肅查處偷排漏排等違法排污行為。

篇7

摘 要:流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的制度變遷過程反映了轉(zhuǎn)型時(shí)期中國特定時(shí)空背景下制度變遷的機(jī)理:落實(shí)憲法賦予的公民的同等權(quán)利和創(chuàng)新既往的管理模式是流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的主要內(nèi)容;市場化改革帶來的對現(xiàn)存治理體系和制度安排的挑戰(zhàn)是促進(jìn)制度變遷的主要原動(dòng)力;制度創(chuàng)新的主體力量是政府,其過程表現(xiàn)為體制內(nèi)的上下互動(dòng)。由于制度供給主體的功能局限性導(dǎo)致我國的制度文本和制度實(shí)施效果之間存在巨大的落差,只有突破制度變遷與創(chuàng)新過程中的單一動(dòng)力作用,建立公民、社會(huì)、國家之間的持續(xù)互動(dòng)機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)制度的有效供給和均衡。

關(guān)鍵詞:流動(dòng)人口;計(jì)劃生育;政策變遷

中圖分類號:C923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號:1004-1605(2010)04-0082-05

流動(dòng)人口的計(jì)劃生育問題作為轉(zhuǎn)型時(shí)期中國特定時(shí)空背景下出現(xiàn)的問題,它的治理政策的變遷一方面是市場轉(zhuǎn)軌和社會(huì)變遷的結(jié)果,另一方面又受當(dāng)前國家模式和政治構(gòu)架的規(guī)制。由于中國處于轉(zhuǎn)型這個(gè)特定時(shí)空場域,其復(fù)雜性使得我們很難對當(dāng)前中國制度變遷的機(jī)理作全面的透視,但筆者還是希望在綜合各種理論的基礎(chǔ)上,通過對有限資料的研究來厘清流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的邏輯。

一、權(quán)利回歸和模式轉(zhuǎn)變:流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的內(nèi)容分析

改革開放之后,流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大化和機(jī)制的常規(guī)化,以戶籍制度為載體的公共福利制度和行政管理體系依然存在并得以延續(xù)。作為行政管理體系一個(gè)環(huán)節(jié)的計(jì)劃生育管理體系也深受影響,形成了城鄉(xiāng)有別的計(jì)劃生育管理制度及其配套體系。在農(nóng)村,國家實(shí)行的是依托村民委員會(huì)體制的計(jì)劃生育管理模式;在城市,自20世紀(jì)70年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來,城市計(jì)劃生育管理采取的是“部門管理”和“戶籍管理”為特征的模式,其具體的管理措施主要是對單位職工采取部門管理,通過行政考核等手段把單位職工落實(shí)計(jì)劃生育納入各部門的工作責(zé)任之中,讓各部門管理其下屬單位,以達(dá)到保證育齡職工落實(shí)計(jì)劃生育的目的。除此之外,對單位體系之外的人,計(jì)劃生育行政管理部門實(shí)行自上而下――市、區(qū)、街道,直至居委會(huì),對轄區(qū)內(nèi)無固定單位的居民進(jìn)行縱向“一竿子插到底”式的行政管理。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大,依托于戶籍制度的計(jì)劃生育管理模式越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)前我國流動(dòng)人口與計(jì)劃生育政策的變遷也主要圍繞流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理模式及其配套的福利措施這兩個(gè)方面展開:

一方面實(shí)行權(quán)利回歸措施,改革戶籍制度、逐步剝離戶籍制度所帶有的各種福利措施、賦予流動(dòng)人口平等公民權(quán)等權(quán)利回歸措施。1999年國家計(jì)生委頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》第九條規(guī)定:“流動(dòng)人口現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)向其中的已婚育齡流動(dòng)人口進(jìn)行人口與計(jì)劃生育宣傳,并組織有關(guān)單位向育齡夫妻提供避孕節(jié)育措施服務(wù)?！?004年頒布、實(shí)施的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式與服務(wù)工作若干規(guī)定》更是明確指出“現(xiàn)居住地應(yīng)將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入本地區(qū)經(jīng)常性管理和服務(wù)范圍,實(shí)行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理”。這些具體措施中間已經(jīng)涉及到改革現(xiàn)行的以戶籍制度為載體的公共福利制度體系等內(nèi)容。逐步剝離以戶籍制度為載體的各種福利,使戶籍管理功能回歸本位,使各種福利制度與普遍的公民身份相聯(lián)系。雖然制度實(shí)踐過程中存在瑕疵,但是改革戶籍制度、給予流動(dòng)人口平等的公民權(quán)利已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

另一方面創(chuàng)新流動(dòng)人口的管理模式,改變傳統(tǒng)的“兩地共同管理”模式,實(shí)行以“現(xiàn)居住地管理為主”和部門合作的屬地化管理模式。1991年12月26日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由國家計(jì)生委的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》對流動(dòng)人口的管理原則強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)居住地和常住戶籍所在地“共同管理”,沒有規(guī)定哪一方應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任,而且也沒有規(guī)定各部門之間的責(zé)任、協(xié)作、分工等,造成了配合不好,甚至互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。新的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》及其后續(xù)的相關(guān)文件明確了各部門、各單位的責(zé)任,確立了“以現(xiàn)居住地管理”為主的管理模式和部門協(xié)作機(jī)制。1999年頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》的第六條規(guī)定:“流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作由其戶籍所在地和現(xiàn)居住地的地方人民政府共同管理,以現(xiàn)居住地管理為主?！辈⑶颐鞔_了流出地政府和人口計(jì)生部門的主要工作職責(zé)有“為流出人口辦理流動(dòng)人口婚育證明”;“對流動(dòng)人口開展計(jì)劃生育宣傳教育”;“指導(dǎo)流動(dòng)人口已婚育齡婦女知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施,適時(shí)提供隨訪服務(wù)”;“與流出人口已婚育齡婦女簽訂計(jì)劃生育合同”;“做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)的信息溝通和反饋工作”等?！读鲃?dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》第五條規(guī)定:“縣級以上人民政府公安、工商管理部門、勞動(dòng)就業(yè)、衛(wèi)生、房產(chǎn)管理等行政部門應(yīng)當(dāng)配合同級計(jì)劃生育行政管理部門,在各自的責(zé)任范圍內(nèi)做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作”。2004年開始實(shí)施的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》更是進(jìn)一步明確了各級流動(dòng)人口和計(jì)劃生育部門要“會(huì)同公安、民政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、建設(shè)、衛(wèi)生、等有關(guān)部門”,“對流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作實(shí)行綜合決策、綜合治理、共同做好管理和服務(wù)工作”,建立“流動(dòng)人口計(jì)劃生育綜合管理服務(wù)機(jī)制”。

二、流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的動(dòng)力機(jī)制分析

公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”單位。一般認(rèn)為,政府通過制度創(chuàng)新提供制度安排所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有兩個(gè)方面:一是經(jīng)濟(jì)方面的目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化。政府力圖提高資源配置效率,加速經(jīng)濟(jì)增長,從而使財(cái)政收入最大化,政府將為每一個(gè)利益集團(tuán)設(shè)計(jì)不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由于存在所謂的競爭約束和交換過程中的費(fèi)用約束,在使財(cái)政收入最大化與降低交換中的費(fèi)用,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效率體制之間存在持久的沖突。二是政治方面的目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)政治支持最大化。我國流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的制度變遷,在某種程度上也可以用上述理論來解釋。由于城市流動(dòng)人口規(guī)模的日益擴(kuò)大,在東莞等市區(qū)甚至已經(jīng)超過居住地的人口規(guī)模,流動(dòng)人口管理成本越來越高。同時(shí),由于流動(dòng)人口的管理無法納入國家治理體系的網(wǎng)絡(luò)之中,流動(dòng)人口的權(quán)益無法得到保障,國家試圖通過新的制度安排保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益,贏得民眾廣泛的政治支持。具體而言,我國流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的動(dòng)力機(jī)制可以從三個(gè)維度來厘清:從宏觀層面分析,流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,是國家為適應(yīng)市場轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要主動(dòng)作出的制度調(diào)整;從中觀層面分析,流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了當(dāng)前的行政調(diào)控機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效治理,是國家治理機(jī)制應(yīng)對社會(huì)變化的適時(shí)調(diào)整;從微觀層面分析,流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了國家破除了舊有的利益壁壘,維護(hù)民眾公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)利益均衡、重塑合法性基礎(chǔ)的實(shí)踐。

改革開放以來,我國流動(dòng)人口規(guī)模呈不斷上升的趨勢。根據(jù)國家人口計(jì)生委的統(tǒng)計(jì),我國的流動(dòng)人口數(shù)量從1993年的7000萬增加到2003年的14億,10年內(nèi)翻了一番,流動(dòng)人口超過了全國人口總數(shù)的10%,約占農(nóng)村勞動(dòng)力的30%,其中15歲到35歲人口占全部流動(dòng)人口的70%以上。[1]根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算,流動(dòng)人口為14735萬人,其中,跨省流動(dòng)人口4779萬人。與第五次全國人口普查相比,流動(dòng)人口增加296萬人,跨省流動(dòng)人口增加537萬人。[2]隨著流動(dòng)人口規(guī)模的日益龐大,流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理工作的壓力也不斷加大,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求,國家需要適時(shí)對流動(dòng)人口的計(jì)劃生育政策作出調(diào)整,對流動(dòng)人口的計(jì)生工作作出新的制度安排。

流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了當(dāng)前的行政調(diào)控機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效治理,是國家治理機(jī)制應(yīng)對社會(huì)變化的適時(shí)調(diào)整?，F(xiàn)代國家的構(gòu)建和治理理論告訴我們,現(xiàn)代國家建立的過程就是國家權(quán)力不斷向社會(huì)滲透的過程,對社會(huì)的組織化、網(wǎng)絡(luò)化管理不僅是現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ),也是國家有效治理的前提條件。有調(diào)查表明,流動(dòng)人口的計(jì)劃生育率比戶籍人口要低10%左右。而且,流動(dòng)人口的違法生育所占的比例也是非常高的。根據(jù)國家人口計(jì)生委2005年對江蘇、廣州等6省市的調(diào)查,農(nóng)民工計(jì)劃外生育約占各地違法生育總量的50%―80%,其中深圳、廣州、東莞三市,農(nóng)民工違法生育分別占各市違法生育的95%、87%、61.6%。[3]由此可見,當(dāng)前的行政調(diào)控機(jī)制已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效治理。1999年國家計(jì)生委頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》和2004年開始實(shí)施的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》都明確了“流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作,實(shí)行現(xiàn)居住地和戶籍所在地人民政府共同管理,以現(xiàn)居住地管理為主的原則”,并規(guī)定了流出地和流入地地方政府和計(jì)生部門的職責(zé),其中流出地政府和計(jì)生部門有“為流出人口辦理流動(dòng)人口婚育證明”、“做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理服務(wù)的信息溝通和反饋工作”等;流入地政府和計(jì)生部門有“負(fù)責(zé)對流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的日常管理,并將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入當(dāng)?shù)赜?jì)劃生育管理”等職責(zé)。但是在實(shí)際工作中,流動(dòng)人口的計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)管理一直沒有建立起來。根據(jù)國家人口計(jì)生委2006年組織開展的第六次全國人口和計(jì)劃生育抽樣調(diào)查資料和國家統(tǒng)計(jì)局2005年全國1%人口變動(dòng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),各省上報(bào)的跨省流入18―49歲人口數(shù)量為4849.9萬人,而各省上報(bào)的跨省流出人口總數(shù)為5429.6萬人,跨省流出人口比跨省流入的數(shù)量多580萬人,據(jù)此我們可以推算,至少有580萬人沒有納入流動(dòng)人口“屬地化”管理范疇。而其中各省上報(bào)的流入人口中已婚育齡婦女為1225萬人,但是上報(bào)的流出人口中已婚育齡婦女總數(shù)為1743.2萬人,中間存在518.2萬的漏統(tǒng),所以我們可以說“盲區(qū)”中的人口以已婚育齡婦女為主,其比例高達(dá)89%。[4]

流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的變遷反映了國家破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益壁壘,維護(hù)民眾公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公民資格基礎(chǔ)上的利益均衡。據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì),2002年廣東省流動(dòng)人口孕產(chǎn)婦死亡率占全省孕產(chǎn)婦死亡總數(shù)的83%,是廣東省常住人口孕產(chǎn)婦死亡率的4倍多。流動(dòng)人口中新生兒破傷風(fēng)發(fā)生數(shù)占全省新生兒破傷風(fēng)發(fā)生總數(shù)的97.3%,是全國新生兒破傷風(fēng)發(fā)生率的23.3倍。[5]國家計(jì)生委農(nóng)民工計(jì)劃生育與和生殖健康調(diào)研組的調(diào)查顯示,至少72%的計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)由農(nóng)民工自己負(fù)擔(dān),大約80%的農(nóng)民工從未獲得過免費(fèi)的避孕藥具。流動(dòng)人口的權(quán)利保障措施無法得到落實(shí)。所以國家計(jì)生委了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》在第九條就規(guī)定:“流動(dòng)人口現(xiàn)居地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處應(yīng)組織有關(guān)單位向育齡夫妻提供避孕節(jié)育措施服務(wù)”,2004年頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》更是要求,“現(xiàn)居住地應(yīng)將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入本地區(qū)經(jīng)常性管理和服務(wù)范圍,實(shí)行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理”,以期打破舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益壁壘,將流動(dòng)人口和戶籍人口都納入國家社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)體系,賦予流動(dòng)人口和戶籍人口同等的公民權(quán)利,實(shí)現(xiàn)對流動(dòng)人口基本權(quán)利的保護(hù)。

三、體制內(nèi)的上下互動(dòng):流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策變遷的過程分析

一般而言,制度創(chuàng)新主體不外乎三種:個(gè)人、個(gè)人之間自愿組成的合作團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)。新制度學(xué)派的代表人物戴維斯和諾思認(rèn)為,制度創(chuàng)新可以在上述三級水平上同時(shí)進(jìn)行。個(gè)人、個(gè)人之間自愿組成的社會(huì)團(tuán)體的創(chuàng)新在一個(gè)自下而上的社會(huì)變革原則下是可以大量存在的。但是在中國,由于集權(quán)政治框架的規(guī)制,制度變遷主要表現(xiàn)為體制內(nèi)利益的調(diào)整和均衡,提供制度安排、實(shí)施制度創(chuàng)新最主要主體的主要是政府。而在政府內(nèi)部,制度創(chuàng)新又表現(xiàn)為政府層級的差異,越是權(quán)力中心的最高層越可能成為制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”,而下一級的政府機(jī)構(gòu)則充當(dāng)“第二行動(dòng)集團(tuán)”唐興霖教授將制度創(chuàng)新的決策者和首創(chuàng)者稱為“第一行動(dòng)集團(tuán)”,在制度創(chuàng)新過程中幫助“第一行動(dòng)集團(tuán)”獲得利益并分享追加利益的稱為“第二行動(dòng)集團(tuán)”,“第一行動(dòng)集團(tuán)”最先認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行制度的弊端,預(yù)見到潛在利益,并最終提出制度創(chuàng)新的方案;“第二行動(dòng)集團(tuán)”執(zhí)行、維護(hù)“第一行動(dòng)集團(tuán)”所作出的制度創(chuàng)新方案,他們共同努力,促成制度創(chuàng)新。,高一級政府作為“第一行動(dòng)集團(tuán)”直接提供制度安排,或者為下級政府――“第二行動(dòng)集團(tuán)”的制度變遷設(shè)立整體性的邊界和方向?！暗诙袆?dòng)集團(tuán)”一方面執(zhí)行、維護(hù)“第一行動(dòng)集團(tuán)”的制度創(chuàng)新方案,另一方面在“第一行動(dòng)集團(tuán)”所規(guī)制的制度框架與邊界范圍內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行制度創(chuàng)新并將其制度創(chuàng)新的有益成果反饋給“第一行動(dòng)集團(tuán)”以尋求其制度成果的法制化和規(guī)范化。流動(dòng)人口計(jì)劃生育政策的制度變遷遵循政府內(nèi)部上下互動(dòng)的邏輯,它的主要路徑選擇為:中央政府一方面直接提供制度措施,地方政府執(zhí)行該制度措施,另一方面為了考慮各地的不同情況,中央政府又為制度創(chuàng)新設(shè)立整體性的方向與邊界,地方政府在中央政府設(shè)立的方向與邊界范圍內(nèi)展開一系列制度創(chuàng)新,其中卓有成效的制度創(chuàng)新成果將會(huì)被法制化和規(guī)范化,從而作為一種確認(rèn)的制度被推廣。

1991年,鑒于流動(dòng)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大和計(jì)劃生育的嚴(yán)重性和迫切性,國務(wù)院“第一行動(dòng)集團(tuán)”頒布了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》,對流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作作出了“兩地管理”的模式的規(guī)定,此項(xiàng)法規(guī)的頒布標(biāo)志著我國的流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理進(jìn)入規(guī)范化階段。各地在該項(xiàng)法規(guī)的規(guī)制下進(jìn)行流動(dòng)人口計(jì)劃生育問題的管理。但是隨著流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大化和機(jī)制的常規(guī)化,該法規(guī)在實(shí)踐過程中權(quán)責(zé)不明和管理不到位等問題,國務(wù)院又適時(shí)調(diào)整了流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理模式。1999年,國務(wù)院頒布了新的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》,確立了“流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作由其戶籍所在地和現(xiàn)居住地的地方人民政府共同管理,以現(xiàn)居住地管理為主”的管理原則。按照這一新制度原則,各地努力開展了流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式的執(zhí)行和改革。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前全國已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了地方性流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法,一些省(自治區(qū)、直轄市)的地級市還制定了相關(guān)的管理辦法。許多地區(qū)都建立了統(tǒng)一的外來人口領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),將流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理納入社會(huì)治安綜合治理的管理體制之中。同時(shí),根據(jù)2004年7月份國家計(jì)生委政策法規(guī)司的調(diào)查結(jié)果。全國31個(gè)省(區(qū)、市)人口計(jì)生委均設(shè)立了不同類型的流動(dòng)人口計(jì)生管理機(jī)構(gòu)(包括專門的流動(dòng)人口管理處、掛靠在相關(guān)處和事業(yè)單位性質(zhì)的流動(dòng)人口管理站(辦));全國76%地(市)級人口計(jì)生部門設(shè)置了流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu);約78%的縣(市、區(qū))級人口計(jì)生部門設(shè)立了流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu);25%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級設(shè)置流動(dòng)人口計(jì)生管理機(jī)構(gòu)。圍繞著“第一行動(dòng)集團(tuán)”提供的制度成果的推廣和執(zhí)行在各層下級政府得到了有效的落實(shí)。

除此之外,地方政府還在中央政府設(shè)立的制度邊界和框架內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新,并謀求制度措施的法制化和規(guī)范化。2001年國家計(jì)生委、民政部、中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加快城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育與工作改革的意見》,并以2001年年底在杭州召開全國城市社區(qū)計(jì)劃生育會(huì)議的形式對包括社區(qū)計(jì)生管理機(jī)制建設(shè)在內(nèi)的全面推進(jìn)城市社區(qū)人口與計(jì)劃生育工作改革做出了部署,明確提出了“依托社區(qū)、建立‘屬地管理、單位負(fù)責(zé)、居民自治、社區(qū)服務(wù)’的城市流動(dòng)人口與計(jì)劃生育管理機(jī)制”。[6]根據(jù)這一制度精神,各地方開始探索適合本地特色的流動(dòng)人口管理模式。其中有代表性制度創(chuàng)新成果主要有:(1)上海的“目標(biāo)管理責(zé)任制”模式:以全國《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》和《上海市外來流動(dòng)人員計(jì)劃生育管理辦法》為指針,把外來流動(dòng)人員計(jì)劃生育管理納入本轄區(qū)人口和計(jì)劃生育工作目標(biāo)管理責(zé)任制,增加經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、增加相關(guān)管理者的責(zé)任。(2)武漢的“三長責(zé)任制”模式:以公安局長、工商局長、計(jì)生委主任為主,勞動(dòng)、人事、城建、房地、交通、衛(wèi)生等相關(guān)部門共同參與的流動(dòng)人口計(jì)生管理模式。它是一個(gè)多部門參與配合、共同負(fù)責(zé)的綜合管理機(jī)制。(3)濟(jì)南的“兩位一體”模式:依托暫住人口管理服務(wù)站,發(fā)揮暫住人口協(xié)管員和基層計(jì)生工作人員兩支隊(duì)伍的合力作用,在基層形成“兩位一體”的管理機(jī)制。(4)寧波的“社區(qū)化管理”模式。把流動(dòng)人口融入社區(qū)管理的模式,為流動(dòng)人口提供社區(qū)化的管理和服務(wù)。[6]這些制度創(chuàng)新成果都先后作為地方政府的制度創(chuàng)新成果得以法制化和規(guī)范化,并且在不同程度上得以推廣。從以上我們可以看出,我國的流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理制度的變遷都是體制內(nèi)政府主動(dòng)供給的產(chǎn)物,其中既發(fā)揮了中央國家機(jī)關(guān)的政策主導(dǎo)作用,又調(diào)動(dòng)了地方的積極性,是一個(gè)在中央政府提供的制度框架內(nèi)上下持續(xù)互動(dòng)的過程。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫運(yùn)用“需求――供給”的理論架構(gòu)來分析制度變遷,提出了誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷的理論,肯定了政府在建立制度安排方面的價(jià)值。但同時(shí)林毅夫也強(qiáng)調(diào),由于意識(shí)形態(tài)方面的原因、集團(tuán)利益沖突以及社會(huì)科學(xué)知識(shí)的限制等等,政府可能不能建立有效的制度安排,由政府提供制度安排具有特定的功能局限性。這點(diǎn)在流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理中也表現(xiàn)突出,例如2004年頒布和實(shí)施的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理模式與服務(wù)工作若干規(guī)定》要求:“現(xiàn)居住地應(yīng)將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入本地區(qū)經(jīng)常性管理和服務(wù)范圍,實(shí)行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理”(簡稱“三同”)。但是在實(shí)際的運(yùn)作過程中,由于各地方政府不愿承擔(dān)更多的義務(wù)和責(zé)任以及以戶籍制度為代表的一些正式、非正式的制度壁壘的存在,所謂的“三同”管理和服務(wù)遠(yuǎn)沒有“同”起來。綜合流動(dòng)人口計(jì)劃生育政府變遷的分析我們可以發(fā)現(xiàn):在我國,由于受集權(quán)政治框架的規(guī)制,制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為由政府充當(dāng)創(chuàng)新主體的強(qiáng)制性制度變遷,由個(gè)人、社會(huì)組織充當(dāng)制度創(chuàng)新主體的誘致性制度變遷很難啟動(dòng),其創(chuàng)新成果也很難得到法制化和規(guī)范化。作為一種社會(huì)規(guī)范體系的制度,它的變遷與創(chuàng)新應(yīng)該體現(xiàn)為國家、社會(huì)與制度之間交相互動(dòng)的過程,而不應(yīng)是單一動(dòng)力作用的結(jié)果。個(gè)人特別是由個(gè)人自愿組成的社會(huì)團(tuán)體的制度創(chuàng)新對制度供給的平衡起著非常重要的作用。作為人們?yōu)橐恍┕餐繕?biāo)而結(jié)合到一起的團(tuán)體或?qū)嶓w的社會(huì)組織的發(fā)達(dá)與否,不僅體現(xiàn)著社會(huì)發(fā)育的完善程度,而且還會(huì)切實(shí)影響制度措施的實(shí)施效果。換句話說,發(fā)達(dá)的社會(huì)組織影響制度的運(yùn)行和創(chuàng)新,既可能成為制度執(zhí)行的主要力量,也可以成為制度創(chuàng)新的重要載體。鑒于當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)組織不發(fā)達(dá)這個(gè)特定的時(shí)空背景,政府除了應(yīng)該承擔(dān)制度供給的主體職能之外,更應(yīng)該放松管制空間,為社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的自我管理和自我發(fā)展提供制度空間,并積極尋求與社會(huì)組織和團(tuán)體的合作,鼓勵(lì)其進(jìn)行制度創(chuàng)新,并將其創(chuàng)新的有益成果法制化和規(guī)范化,以期實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的合作管理和善治。

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