導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共管理模式的基本特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

關(guān)鍵詞;官僚體制　管理主體　新公共管理

    世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

                      (一)

    自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域;政府機構(gòu)日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率?？傊?，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在:

    其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

    其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與了公共物品及服務(wù)的提供;不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

    其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。

    其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破;業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

    由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

                        (二)

    “新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人;對地方政府的預(yù)算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運行方面的靈活度達成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權(quán)。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。

篇2

論文摘要:“新公共管理模式”是當(dāng)代西方政府改革的基本趨向和實踐模式，其出現(xiàn)具有深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。從哲學(xué)層面看，西方“新公共管理”理論是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多極主體范式轉(zhuǎn)移的具體顯現(xiàn)。從歷史與邏輯相統(tǒng)一的向度，具體闡釋行政管理由傳統(tǒng)的官僚體制向新公共管理轉(zhuǎn)移的歷史過程與原因，分析其背后內(nèi)蘊的哲學(xué)墓礎(chǔ)是管理主體由單一性向多樣性的范式轉(zhuǎn)型，對當(dāng)代中國的政治體制改革具有重要啟迪。

世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

(一)

自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域;政府機構(gòu)日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率?？傊?，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在:

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與了公共物品及服務(wù)的提供;不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破;業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

(二)

“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人;對地方政府的預(yù)算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運行方面的靈活度達成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權(quán)。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負責(zé)推行改革的格魯斯委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是:其一，國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理干預(yù)太多;其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性;其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因;其四，會計和管理信息系統(tǒng)不完善;其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運動。其目標是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則;改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻就是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果:創(chuàng)造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋?從本世紀30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務(wù)，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時也造成機構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則:消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng);把顧客放在首位;授權(quán)雇員以取得成果;一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式。其改革的基本內(nèi)容:調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑:一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié);二是增加收人，特別是稅收;三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說:“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn);它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下;它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)了?！痹俅危捎诳萍几锩貏e是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

(三)

綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運動的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊:即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問題，哲學(xué)解答問題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多極主體范式轉(zhuǎn)換的具體顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權(quán)力運行主體，其中心是追求社會秩序的穩(wěn)定，管理的穩(wěn)定性主要是依靠剛性的規(guī)范來維持?？墒?，我們可以看到，規(guī)范化對行政體系自身的整體協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關(guān)注的焦點聚集在行政體系自身。原本是為了社會秩序的目標，但是在對行政體系自身的關(guān)注中，目標常常被疏遠、淡化，行政體系自身的存在和運行卻異化為行政權(quán)力與行政行為推崇的終極目的，行政權(quán)力與行政行為被置于整個社會的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權(quán)力運行機制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動，是為了張揚自我的存在。由于傳統(tǒng)的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當(dāng)政府規(guī)模太大時需精簡機構(gòu)，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機構(gòu);當(dāng)權(quán)力失控時，則強調(diào)權(quán)力制約，而權(quán)力制約不僅需要增加機構(gòu)，而且會增加權(quán)力運行的成本從而降低權(quán)力運行的效率。因而行政改革陷人精簡一膨脹、再精簡一再膨脹的惡性循環(huán)中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢，將公共管理的職能對象性分化轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w性分化，即公共管理的社會化。

篇3

一、緣起與內(nèi)涵協(xié)作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，學(xué)者們從多層面對協(xié)作性的基本內(nèi)涵進行了分析與歸納。

1．協(xié)作性公共管理的緣起

(1)思想傳承：行政協(xié)調(diào)論的現(xiàn)代生長行政協(xié)調(diào)論是傳統(tǒng)行政思想的一個優(yōu)秀因子，在西方傳統(tǒng)行政理論中不乏豐富的行政協(xié)調(diào)理念。1887年，古德諾在《政治與行政》一書中對威爾遜的“政治與行政”二分法做了進一步闡述，“分權(quán)的原則使每種機構(gòu)只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際的政治需求卻要求國家意志的表達和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！薄胺膳c執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓?！薄?2。51為此，他提出通過行政適度集權(quán)化和政府體制改革等措施來實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。1947年。懷特也在《行政學(xué)概論》一書中對行政協(xié)調(diào)的動因、機構(gòu)及原則迸行了分析。他認為：“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目的增加”，從而導(dǎo)致“在各個方面的活動中。行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難，這個問題越來越嚴重”，為了實現(xiàn)政府各部門的協(xié)調(diào)．“應(yīng)該設(shè)置政府委員會以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開展”。而“協(xié)調(diào)機關(guān)的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策，用以領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的各部”[217“船。佩里•?？怂怪赋觯罢g的協(xié)作和整合必要性決不是一個新的東西．盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經(jīng)時過境遷。但政府機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作和整合，不管是被稱作是‘協(xié)同的’、‘整體的’，還是‘協(xié)調(diào)的’、‘整合的’，所有的這些都是政府組織永恒的追求目標?！薄?一因此，協(xié)作性公共管理是“傳統(tǒng)的合作理論的一種復(fù)興，只不過其內(nèi)容更加復(fù)雜，具有綜合性和理論性”H1。

(2)理論反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產(chǎn)物。自20世紀70年代末以來，西方國家普遍地推行了一場以新公共管理改革為內(nèi)容的政府再造運動。新公共管理大量借鑒工商企業(yè)管理的原則、方法和技術(shù)，把傳統(tǒng)的官僚制政府改造成小型化和分權(quán)化組織結(jié)構(gòu)模式?！靶碌慕M織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結(jié)構(gòu)的解體為特征，合同承包廣泛地被采用，大型組織規(guī)模大幅小型化，并被分裂為更具自主性的商業(yè)單位?！盵5]12-t3如新西蘭除創(chuàng)立國有企業(yè)單位外，將剩余的政府部門分割為更小的、更專業(yè)的機構(gòu)，英國也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執(zhí)行機構(gòu)。但隨著新公共管理改革的推進，也產(chǎn)生了新公共管理的限度問題，即機構(gòu)裂化問題¨】。碎片化治理就是機構(gòu)裂化進一步發(fā)展的產(chǎn)物。新公共管理的碎片化治理主要表現(xiàn)為如下幾個方面：轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他機構(gòu)來承擔(dān)代價；互相沖突的項目；導(dǎo)致浪費并使服務(wù)使用者感到沮喪；互相沖突的目標；由于缺乏溝通，不同機構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；在對需要做出反應(yīng)時各自為政；公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；由于沒有考慮問題產(chǎn)生的原因，而是強調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距¨娜。可見碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒有擯棄傳統(tǒng)官僚制功能性組織原則，而且強化了功能性組織設(shè)計。從而導(dǎo)致政府機構(gòu)之間協(xié)調(diào)和整合問題急劇增加。因此。尋找一種增加協(xié)調(diào)和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路，協(xié)作性公共管理正是對這種理論反思的結(jié)果。此外，新公共管理理論將公民當(dāng)成客戶回應(yīng)，隱含著把公民視為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品被動接受者的危險．忽視了政府和公共機構(gòu)與公民之間開展協(xié)作。協(xié)作性公共管理則拋棄公民所有權(quán)和控制權(quán)的概念．以協(xié)作為基礎(chǔ)，強調(diào)加強政府和公共機構(gòu)與公民以及其他社會參與者I50i}；之間的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系¨1。(3)實踐需求：復(fù)雜性問題的應(yīng)對邏輯公共服務(wù)與公共事務(wù)的復(fù)雜性是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的直接動因。在信息時代或知識經(jīng)濟時代，世界趨向復(fù)雜化和多樣化，地方政府面對的公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化和多樣化，這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協(xié)作性公共管理活動。奧爾圖提出組織問網(wǎng)絡(luò)管理等跨組織結(jié)構(gòu)普遍存在且可能增加的五個原因。a．是處理艱難或復(fù)雜政策的需要。傳統(tǒng)社會中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標和任務(wù)的問題已經(jīng)讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b．政府直接干預(yù)的局限性促進了基于網(wǎng)絡(luò)解決方法的增長。c．政治驅(qū)動力誘導(dǎo)出需要超越政策目標，使聯(lián)網(wǎng)成為基本需求。d．實現(xiàn)聯(lián)系制度化的努力結(jié)果。由于二級項目效果的信息不斷增多，通過組織之間的特別工作小組和計劃團隊等制度安排也相應(yīng)地增多。e．橫向規(guī)定和交叉法令等在內(nèi)的命令層次提供的額外壓力。因為在許多熱點閩題中，如經(jīng)濟發(fā)展、社會福利等，不同的項目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標準及利益相關(guān)者，協(xié)作與互動溝通勢在必行一m～?？梢姡缃M織結(jié)構(gòu)應(yīng)對復(fù)雜性問題是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的現(xiàn)實動因。

2．協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

協(xié)作是協(xié)作性公共管理的一個核心理念，它對于理解協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵具有重要的作用。學(xué)者們主要從組織間關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和集體行動的邏輯三種視角對協(xié)作進行了界定¨o】肼：a．組織間關(guān)系視角的協(xié)作是指基于特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織、參與到同一過程中，采取行動或共同決策。b．組織結(jié)構(gòu)視角的協(xié)作主要從結(jié)構(gòu)與功能的角度來定義協(xié)作．認為協(xié)作過程是松散的、多層網(wǎng)絡(luò)組織的相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)利益相關(guān)者以解決共同關(guān)注的社會問題。c．集體行動的邏輯的視角的協(xié)作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來處理相互問的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務(wù)。基于協(xié)作的協(xié)作性公共管理是一個含義十分廣泛的概念，大量存在于各種跨組織協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)管理和公私伙伴關(guān)系等實踐之中，學(xué)者們從多種視角、多個層次對協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵進行了揭示和探究。沃爾特•鮑威爾從官僚制官僚制單中心治理和新公共管理分權(quán)化治理的和新公共管理的比較中揭示了協(xié)作性公共管理地方政府治理理論的新模式①。以公民為中的含義，認為協(xié)作性公共管理是一種獨特的制心、多中心安排治理和整合性公共服務(wù)是協(xié)作度形式，它不同于市場自發(fā)性協(xié)作和等級制度性公共管理的三個基本特征。有意識性管理的諸多過程‘111。羅伯特•阿格

二、結(jié)構(gòu)、機制與模式

拉諾夫和邁克爾•麥圭爾在《協(xié)作性公共管在實踐中，協(xié)作性公共管理可以發(fā)生在區(qū)理：地方政府新戰(zhàn)略》一書中把“協(xié)作”作為在域、地方政府和社區(qū)管理等多個層次，且橫向協(xié)政府組織間進行管理的基本描述符號，“它描作和縱向協(xié)作是相互重疊的，協(xié)作既可以存在述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解于中央政府層級(如美國聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi))的縱向決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協(xié)環(huán)境中，也可以存在于參與者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動的表社區(qū)內(nèi)多種利益)的橫向環(huán)境里。協(xié)作性公復(fù)雜結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認為是協(xié)共管理形成了獨特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機制和實踐作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯則認

1．結(jié)構(gòu)類型

為協(xié)作性公共管理是一種網(wǎng)絡(luò)化治理模式，它協(xié)作性結(jié)構(gòu)可以在政府運作的各種制度和象征著當(dāng)前改變公共部門形態(tài)的四種有影響的體制環(huán)境，即在縱向政府各個層級和公私部門發(fā)展趨勢正在合流：由公私聯(lián)合提供公共服務(wù)中組織互動的橫向環(huán)境中產(chǎn)生。在具體運行的第三方政府；聯(lián)合政府若干機構(gòu)提供整體服時，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，還可以務(wù)的協(xié)同政府；基于先進技術(shù)用以往不可能的在自外而內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境里操作n3】。一個公共方式與外部伙伴進行適時合作的數(shù)字化革命；管理者可能同時涉及跨政府邊界、組織邊界和要求多元化和個性化的消費者需求選擇。這四部門邊界，且負有正式的契約責(zé)任，從而很難區(qū)種發(fā)展趨勢的集合，使網(wǎng)絡(luò)化治理成為一種公分不同環(huán)境中的邊界，因此，劃分協(xié)作公共管理共部門的新形態(tài)，“它將第三方政府高水平的公的結(jié)構(gòu)類型就具有重要的意義。米爾娜．曼德私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合爾和托迪．斯蒂爾曼根據(jù)西方國家治理實踐的起來，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)經(jīng)驗總結(jié)了實踐中協(xié)作公共管理的基本結(jié)構(gòu)類運行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。”m弘“7型及功能特征(見表1)?？傊?，協(xié)作性公共管理是一種不同于傳統(tǒng)上表從問題導(dǎo)向、對目標的承諾、聯(lián)系強度、努力寬度、目的的復(fù)雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協(xié)作性公共管理的網(wǎng)絡(luò)類型…。

(1)間歇性協(xié)調(diào)這主要發(fā)生在兩個或多個組織相互調(diào)整、相互適應(yīng)地完成同一目標的政策和程序中。間歇性協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的交互作用一般在較低的層次產(chǎn)生，組織間的承諾也只是保持在目標完成的深度，資源共享也相對較少和低風(fēng)險。

(2)臨時性工作組這是用于完成一個具體的和有限的目標，并隨著目標的完成而迅速解體的協(xié)作性公共管理結(jié)構(gòu)類型。在這種結(jié)構(gòu)中，資源共享僅僅存在于有限的范圍之內(nèi)。這類型的結(jié)構(gòu)主要包括為具體的問題(如水質(zhì)量標準、社會關(guān)注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關(guān)系的群體。

(3)長期或經(jīng)常性的協(xié)調(diào)這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在兩個或多個組織為了完成一個或多個目標而通過正式的安排(如委員會、伙伴關(guān)系等)協(xié)議參與有限的活動。這種結(jié)構(gòu)中成員關(guān)系通常進行嚴格的劃定和限制，以確保穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。這類結(jié)構(gòu)主要包括區(qū)域規(guī)劃小組(如南加州政府協(xié)會)和各種活動計劃小組(如社會護理小組)。

(4)聯(lián)盟聯(lián)盟結(jié)構(gòu)發(fā)生在相互依賴與戰(zhàn)略性的行動之中，但其目標限制在小范圍內(nèi)，且所有的行動都發(fā)生在實際參與活動的組織中。這類結(jié)構(gòu)的目標是具體的，成員關(guān)系以長期承諾為基礎(chǔ)，相對穩(wěn)定。這類結(jié)構(gòu)主要包括各種公私伙伴關(guān)系、職業(yè)培訓(xùn)計劃，以及其他完成具體性長期目標的實體關(guān)系。

(5)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這種類型以長期使命和聯(lián)合的戰(zhàn)略性相互依賴的行動為典型特征。它的結(jié)構(gòu)安排以廣泛的任務(wù)為基礎(chǔ)，各成員承諾在長期內(nèi)使用重要的資源實現(xiàn)共同的目標。這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在各種社區(qū)建設(shè)項目和經(jīng)濟開發(fā)項目之中。相比較而言，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正成為協(xié)作性公共管理的代表性結(jié)構(gòu)類型。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為多種機構(gòu)和組織的交互聯(lián)系和協(xié)同運作提供了一個很好的平臺，在解決復(fù)雜性問題和公共服務(wù)供給方面顯示出了強大的優(yōu)勢。在政策領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也發(fā)展迅猛，有學(xué)者認為2l世紀政策領(lǐng)域主要具有信息網(wǎng)絡(luò)、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)、延展網(wǎng)絡(luò)和行動網(wǎng)絡(luò)四種基本類型¨“。當(dāng)然，各種網(wǎng)絡(luò)類型也存在著優(yōu)劣，根據(jù)特定的實踐活動選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型是公共管理實踐者必須考慮的問題。

2．協(xié)作機制

協(xié)作性公共管理的協(xié)作機制包括一系列復(fù)雜的規(guī)則、規(guī)定和標準體系，但它與官僚制那種等級制度、嚴格的命令管理和新公共管理分散．化組織實體的內(nèi)部管理也不相同。協(xié)作性公共管理的“協(xié)作機制的設(shè)置不是基于一個中心權(quán)威之上，因此不能由一個單一的組織目標來指導(dǎo)。這種設(shè)置中管理者的首要活動就是選擇適i52；ij：當(dāng)?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的運行環(huán)境，想方設(shè)法應(yīng)付戰(zhàn)略的和運行的復(fù)雜性。通過協(xié)作，每個參與者樹立并維持了他的或她的權(quán)威，同時又與其他人一起管理?！盵9牌。3換言之，這種協(xié)作機制以參與者相互依賴、聯(lián)合決策、集體行動為重要內(nèi)容。各種協(xié)同工作的協(xié)議和規(guī)則建立是協(xié)作機制的一個基本特征。以美國區(qū)域協(xié)作公共管理中的州際協(xié)議為例，它是由兩個或兩個以上的州之間協(xié)商達成，并經(jīng)國會同意的法律協(xié)議。州際協(xié)議分為州際邊界協(xié)議、州際分配或發(fā)展協(xié)議、州際規(guī)制協(xié)議、州際再分配協(xié)議四種類型。這些類型的州際協(xié)議共有300多份，涵蓋的領(lǐng)域包括邊界、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域水資源管理、環(huán)境污染共同防治、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、大都市區(qū)治理、共同資源開發(fā)和突發(fā)事件應(yīng)急管理等。州際協(xié)議“被認為是解決州際邊界和其他爭端，促進各州通過聯(lián)合行動解決包括從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和資源保護到社會管理、公共服務(wù)與教育文化衛(wèi)生等跨州區(qū)域公共問題的一種強有力的合作機制”Ⅲ1。美國的州際協(xié)議有效地促進了州際協(xié)作行動的制度化，推動了跨州公共事務(wù)管理的區(qū)域化，成為區(qū)域協(xié)作性公共管理運作機制的典型案例。

3．治理模式

協(xié)作性公共管理模式把公民參與作為運作過程一個重要的內(nèi)容，注重公民參與在協(xié)作治理中的作用，賦予公民參與新的內(nèi)涵，是協(xié)作性公共管理區(qū)別于其他治理理論的顯著特色。正如庫珀(Cooper)所言：“公民參與就是在一系列利益、制度、網(wǎng)絡(luò)中和發(fā)展公民身份中，人們有意地組織起來，集體行動，參與治理的過程?！币源藶榛A(chǔ)，庫珀(Cooper)等學(xué)者從理論上構(gòu)建了一種以公民為中心的協(xié)作性公共管理治理模式(見圖1)¨”。這一協(xié)作性公共管理治理模式包括五種參與途徑和六個協(xié)作性變量。五種參與途徑就是協(xié)商的、公民社會、信息交換、選民的和對抗的途徑。六個協(xié)作變量即加強政府合法性，加強政府回應(yīng)性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府對公民的信任和強化公民效力。六個協(xié)作性變量的最大化有利于以公民為中心的協(xié)作公共管理發(fā)揮最大的功效。在公民參與途徑中。對抗的途徑是最不能增加公民參與的協(xié)作性變量，而協(xié)作的途徑是最能增加公民參與的協(xié)作性變量，它們代表參與途徑的兩端點；選民的、信息交換和公民社會的途徑是一些具有中間功效的參與途徑。在圖l中，從外向內(nèi)，參與途徑的功效逐步增強。因此，通過協(xié)商的途徑是實現(xiàn)公民參與的最佳途徑，這一途徑的實現(xiàn)依賴于對公民參與五個維度的把握：公民中哪些人是參與者?他們的參與動機是什么?他們?yōu)槭裁磪⑴c?在什么地方參與最有效?公民怎樣進行參與?協(xié)作性公共管理治理模式從理論和實踐上完整地回答了這五個問題，在公共政策和公共服務(wù)的公民參與中廣泛地運用協(xié)商途徑，實現(xiàn)了真正意義上的以公民為中心的治理。在地方治理的實踐中，協(xié)作性公共管理可以具有多種模式。羅伯特•阿格拉諾夫(Rob-errAgranoff)和邁克爾•麥圭爾(MichaelMcguim)以“城市協(xié)作性活動的水平”和“此活動作為城市治理戰(zhàn)略的程度”作為兩個變量，把城市間的協(xié)作模式歸結(jié)為六種：基于轄區(qū)的管理模型、節(jié)制模型、自上而下模型、接受捐贈模型、保守模型和滿足模型¨”“’卵。多種實踐模式的存在為以公民為中心的協(xié)作性公共管理的理論模式提供了堅實的實踐基礎(chǔ)。

三、評價及啟示

從生成背景、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機制和治理模式看．協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為一種系統(tǒng)化的理論模式。它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權(quán)化治理模式又更具協(xié)調(diào)性，比流行的多中心治理模式更加關(guān)注公民需求，注重民主治理。正如邁克爾•麥圭爾(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理論和實踐中，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為公共管理中一種標準的政府治理的新模式?！薄綢7】w•D•利奇也指出：“協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為民主治理的一種重要理論。”【18】協(xié)作性公共管理理論模式對傳統(tǒng)政府管理模式進行了有效的揚棄。在傳統(tǒng)的政府管理中，協(xié)作關(guān)系一直存在于上下級政府之間和同級政府之間，相關(guān)的協(xié)作理論(如政府間關(guān)系理論、資源依賴理論等)廣泛地存在于行政學(xué)的思想發(fā)展史中。當(dāng)代西方地方政府的協(xié)作性公共管理可以看做是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一種復(fù)興，并在揚棄傳統(tǒng)協(xié)作理論的基礎(chǔ)上，注入了新的內(nèi)容，在治理結(jié)構(gòu)、治理機制、治理模式及相關(guān)的管理能力與技能等方面都與傳統(tǒng)的協(xié)作管理具有顯著的區(qū)別，呈現(xiàn)出嶄新的特征。協(xié)作性公共管理與新公共管理相比較，也具有較為明顯的特色：

(1)從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)作。協(xié)作性公共管理與新公共管理的最大差異就是強調(diào)協(xié)作，把協(xié)作作為核心理念。新公共管理從本質(zhì)上看是一種以競爭為核心理念的政府治理理論，它對市場機制和工商企業(yè)管理的方法、技術(shù)、手段倍加推崇，對協(xié)商、溝通、參與等協(xié)作功能卻嚴重忽視，從而產(chǎn)生了碎片化治理的困境。協(xié)作性公共管理則把協(xié)作作為核心理念，通過協(xié)作的方法、技術(shù)、手段來提供整合性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。協(xié)作性公共管理從競爭轉(zhuǎn)向協(xié)作，使政府治理模式從分散化治理邁向整體治理，推動了政府治理理論的模式創(chuàng)新。

(2)從任務(wù)轉(zhuǎn)向問題。新公共管理以具體公共服務(wù)任務(wù)作為出發(fā)點，在實踐中倡導(dǎo)單目標的任務(wù)型組織。任務(wù)型組織有效地滿足了公民對多樣化或個性化公共服務(wù)的需求，較大程度地提高公共服務(wù)供給效率，但是在解決公共服務(wù)中的邪惡問題(wickedproblems)面前表現(xiàn)得無能為力。協(xié)作性公共管理以問題為導(dǎo)向，提倡在公共治理與公共服務(wù)中的多主體協(xié)同運作與組織功能整合，通過建立一種跨界性的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)有效地解決了新公共管理任務(wù)型組織所不能解決的邪惡問題。因此．協(xié)作性公共管理與傳統(tǒng)的協(xié)作理論和當(dāng)代新公共管理理論區(qū)別開來，成為一種代表未來發(fā)展趨勢的新型治理模式。隨著社會變遷與政府所面臨的公共治理問題的日趨復(fù)雜化．協(xié)作性公共管理必將成為未來公共行政理論與實踐中最具活力的領(lǐng)域之一。作為一種地方治理理論的新模式，協(xié)作性公共管理也存在一些缺陷。如有學(xué)者認為協(xié)作中會出現(xiàn)協(xié)作參與者的目標難以達成一致、參與者力量不對稱、信任關(guān)系難以建立、參與者之間的關(guān)聯(lián)性模糊等障礙Ho】鵬。也有不少學(xué)者對協(xié)作性公共管理所要求的技術(shù)手段及工作人員所必備的素質(zhì)要求提出擔(dān)憂。還有學(xué)者認為協(xié)作性公共管理在權(quán)力影響、資源分配、責(zé)任共享等方面也存在困難。那么，為滿足協(xié)作性公共管理的需要，未來的公共管理者需要做哪些準備呢?羅伯特•阿格拉諾夫(RobertAgranoff)等認為主要是考慮如下六個方面的聞題：

一是把協(xié)作性公共管理作為一種技術(shù)類型，發(fā)展協(xié)作的技術(shù)，開發(fā)協(xié)作的資源和技能；

二是調(diào)查協(xié)作環(huán)境中的決策，推測它與源自應(yīng)用行為科學(xué)模式的決策有何不同；

三是協(xié)作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依賴以及其他協(xié)作性管理因素(類似于官僚制中合法權(quán)威的統(tǒng)治力量)；

四是要解決協(xié)作環(huán)境中權(quán)力、權(quán)威和影響的問題；

五是討論老生常談的責(zé)任問題，協(xié)作使我們的視野從關(guān)注等級責(zé)任轉(zhuǎn)移到職責(zé)、回應(yīng)的理念及民主觀的教育；

六是探討協(xié)作在公共計劃和交付過程中加入的公共價值問題。認真地考慮這些問題，無疑有利于增強我國公共管理者運用協(xié)作性公共管理的能力。改革開放后，我國地方政府在一些領(lǐng)域也進行了新公共管理改革與治理理論模式創(chuàng)新的探索，取得不少成績，但也產(chǎn)生了西方地方政府實施協(xié)作性公共管理時面對的共性問題，如新公共管理改革產(chǎn)生的部門協(xié)調(diào)與機構(gòu)整合等治理問題。協(xié)作性公共管理對我國地方政府改革與治理不乏借鑒意義，歸納起來主要有如下幾點。

一是在推進大部制改革的過程中構(gòu)建地方政府間的協(xié)調(diào)機制。這可以在地方推進大部制改革的進程中建立如下三大機制：1)建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)同機制，既對部門內(nèi)部的組織機構(gòu)進行職能整合，也要對部門間的組織機構(gòu)進行職能整合，實現(xiàn)部門內(nèi)與部門問的協(xié)同聯(lián)動運作。2)建立制度化的權(quán)力約束機制，在權(quán)力運行制度化的基礎(chǔ)上建立行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力運行機制。3)建立民主化的利益協(xié)調(diào)機制。大部制改革與以往的機構(gòu)改革具有本質(zhì)的區(qū)別，它是行政管理體制改革質(zhì)的飛躍，必須對部門利益及相關(guān)個人利益進行大調(diào)整。西方地方政府的i54；i；i協(xié)作性公共管理的經(jīng)驗表明，部門利益是客觀存在的，它不能根除，但可以通過民主化協(xié)商程序進行協(xié)調(diào)與化解。可見，建立民主化的利益協(xié)調(diào)機制是我國穩(wěn)步進行了大部制改革、減少阻力的關(guān)鍵所在。通過大部制改革的這三大機制，有利于深化行政管理體制改革，切實解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。

篇4

[關(guān)鍵詞]區(qū)域公共管理；物聯(lián)網(wǎng)；超越

[中圖分類號]F207 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-736X（2013）07-0109-04

物聯(lián)網(wǎng)是通過信息技術(shù)將物與物聯(lián)通在一起的新一代網(wǎng)絡(luò)，在近幾年引起了全世界的高度關(guān)注。美國將物聯(lián)網(wǎng)視為擺脫金融危機和發(fā)展新經(jīng)濟的“雙引擎”之一，歐盟提出“物聯(lián)網(wǎng)行動計劃”，日本提出“數(shù)字日本創(chuàng)新計劃”，韓國提出“U-Korea計劃”，紛紛參與到物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展制高點的爭奪之中。在中國，對物聯(lián)網(wǎng)的全面關(guān)注與研究始于2009年。迄今為止，物聯(lián)網(wǎng)的研究和開發(fā)尚處于探索階段，在技術(shù)和社會層面面臨著很多挑戰(zhàn)，但其對區(qū)域公共管理模式的革命性影響，彰顯出物聯(lián)網(wǎng)與區(qū)域公共管理相關(guān)研究的必要性和緊迫性。因此，面對物聯(lián)網(wǎng)時代，我們急需對區(qū)域公共管理理論與實踐做出相關(guān)的調(diào)整、充實和提升。

在物聯(lián)網(wǎng)時代，超越組織邊界的復(fù)雜問題層出不窮，區(qū)域性公共事務(wù)和區(qū)域化公共問題展現(xiàn)出全球化、區(qū)域化和信息化相互滲透、緊密結(jié)合的特征。政府、社會和市場通力合作，努力追求區(qū)域公共事務(wù)的雙贏或多贏局面，這正在成為時代主旋律之一。在此背景下，現(xiàn)行區(qū)域公共管理模式的弊端日益明顯：就價值層面而言，經(jīng)濟價值取向過度。公共價值取向不足，公眾參與意識淡??；就權(quán)力層面而言，分權(quán)與集權(quán)失度，政府、社會與市場權(quán)力失衡；就結(jié)構(gòu)層面而言，機構(gòu)整合協(xié)作乏力，組織運作縫隙過大。由此，區(qū)域公共管理模式的變革勢在必行。在物聯(lián)網(wǎng)時代，區(qū)域公共管理將從諸多方面實現(xiàn)對傳統(tǒng)模式的超越。

一、重塑區(qū)域公共管理價值

（一）淡化經(jīng)濟價值取向

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理模式主要建立在西方經(jīng)濟學(xué)的理論基礎(chǔ)之上，其基本價值取向在于提高效率，實現(xiàn)經(jīng)濟價值，因而衡量管理績效的側(cè)重點是經(jīng)濟和效率。經(jīng)濟學(xué)理論對于傳統(tǒng)區(qū)域公共管理發(fā)揮了重要作用，但在物聯(lián)網(wǎng)時代逐步顯現(xiàn)出一些缺陷。一是西方經(jīng)濟學(xué)以個人利益為重的核心理念會導(dǎo)致公共利益的喪失。物聯(lián)網(wǎng)所提供的海量信息具有易感性和難知性，受眾在獲得信息之后，往往被媒體的傳播力量左右，很難對信息內(nèi)容進行深入甄別和研究，導(dǎo)致傳播內(nèi)容簡單化、膚淺化和失真化，個人私利對公共利益的損害很可能因為物聯(lián)網(wǎng)的力量無限放大。二是以“工具人”和“經(jīng)濟人”為信條的西方經(jīng)濟學(xué)忽略了人作為“社會人”、“復(fù)雜人”的另一面。在這種信條下，區(qū)域公共管理往往會忽視文化因素對網(wǎng)絡(luò)世界中人性的規(guī)制，忽略德治的重要性，使人性的弱點借助物聯(lián)網(wǎng)而由網(wǎng)絡(luò)世界傳人現(xiàn)實世界，最終引發(fā)區(qū)域公共倫理危機。三是單純將西方經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用到區(qū)域公共管理是一種不太高明的構(gòu)想。區(qū)域公共管理生存于日趨網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境之下，而單純將經(jīng)濟學(xué)手段引入其中，決定了它采納的價值準則一定是效率優(yōu)先，其他的諸如公平、正義等價值準則會有意無意地被忽略或剔除，進而陷入?yún)^(qū)域公共管理合法性的認同危機。

物聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)上并非謀利的工具，而是一種深刻影響整個社會生產(chǎn)、生活和生存方式的公共產(chǎn)品，除了為企業(yè)創(chuàng)造利潤之外，更核心的價值是增添社會福利。物聯(lián)網(wǎng)的公共性應(yīng)用，其終極目標是通過發(fā)掘和覆蓋已有的和潛在的市場需求，削減社會成本，最終實現(xiàn)一種社會化盈利。隨著物聯(lián)網(wǎng)畫卷的逐步展開，區(qū)域公共管理將在一定程度上擯棄西方經(jīng)濟學(xué)“經(jīng)濟至上”的價值理念，至少在管理對象和目標上會超越“效率”的價值理念，采納公共價值管理理論作為主要的理論基礎(chǔ)，各公共機構(gòu)將以追求區(qū)域公共價值作為其行動的出發(fā)點和落腳點。物聯(lián)網(wǎng)所提供的人與物、物與物的互動模式有利于人們培養(yǎng)整體性思維、互動性思維、開放性思維和反思性思維。其中，整體性思維是所有思維模式的核心。因此，在物聯(lián)網(wǎng)時代，改革者將運用整體性思維對區(qū)域公共管理進行反思與超越，更加強調(diào)區(qū)域的公共利益與公共責(zé)任，更加注重體現(xiàn)區(qū)域社會的代表性、回應(yīng)性等民主價值，從根本上推進區(qū)域公共管理由經(jīng)濟價值到公共價值的重塑。

（二）創(chuàng)造區(qū)域公共價值

物聯(lián)網(wǎng)作為戰(zhàn)略性先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在尋找和創(chuàng)造區(qū)域公共價值上具有重大作用。一是有助于改進區(qū)域公共管理問責(zé)方式。物聯(lián)網(wǎng)既能夠為現(xiàn)有的同體問責(zé)（即公共管理組織內(nèi)部的問責(zé)）轉(zhuǎn)化為異體問責(zé)（即外部對公共管理組織的問責(zé)）提供合適的技術(shù)平臺，也可以為公民參與公共管理和問責(zé)提供有效的網(wǎng)絡(luò)渠道，能夠明顯減少區(qū)域公共管理權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)區(qū)域公共管理責(zé)任的明晰化。二是有助于完善區(qū)域公共危機應(yīng)對措施。物聯(lián)網(wǎng)極其便利的信息通信，有助于及時預(yù)警區(qū)域公共危機，深入了解區(qū)域公共危機產(chǎn)生的緣由，有針對性地采取區(qū)域公共危機救助措施，最大限度地減少區(qū)域公共危機的損失。三是有助于建設(shè)區(qū)域聯(lián)合服務(wù)型政府。通過物聯(lián)網(wǎng)，公民能更加便捷地參與和監(jiān)督區(qū)域公共管理活動，區(qū)域地方政府能及時了解區(qū)域社會的需求，高度協(xié)調(diào)相互之間的管理措施，從而改變政府以往公共決策的片面性和封閉性，大大增強公共決策的整體性、全面性、開放性和協(xié)調(diào)性。四是有助于改變區(qū)域公共管理程序復(fù)雜、權(quán)力集中的局面，實現(xiàn)簡化公共管理程序、下放公共管理權(quán)力的目標。物聯(lián)網(wǎng)通過感應(yīng)器和互聯(lián)網(wǎng)來達到人與物的溝通和交流，實現(xiàn)對“物”的智能化、精確化監(jiān)管與操作，這為精確尋找區(qū)域公共價值提供了極大便利，也為創(chuàng)造區(qū)域公共價值提供了著力點。

物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共價值管理將越來越專注于如何創(chuàng)造區(qū)域公共價值。所謂“區(qū)域公共價值”，就是區(qū)域內(nèi)公民對區(qū)域公共管理期望的集合。區(qū)域公共價值的創(chuàng)造與否，主要取決于區(qū)域公共干預(yù)是否實現(xiàn)了包括社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益等在內(nèi)的區(qū)域整體效益。在區(qū)域社會中，各類公共組織的責(zé)任不是確保自身的延續(xù)，而是根據(jù)區(qū)域發(fā)展的需要，積極改變自身的職能和行為，發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造區(qū)域公共價值。然而，區(qū)域公共價值的變動是絕對的，不變是相對的。因此，管理者們需要借助物聯(lián)網(wǎng)來在絕對變動中尋找相對不變的區(qū)域公共價值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，確定公眾的利益關(guān)注點；其三，引導(dǎo)公眾了解區(qū)域公共問題，表達區(qū)域公共訴求，探究區(qū)域問題緣由，尋求區(qū)域公共對策。

（三）拓展公眾參與渠道

區(qū)域公眾偏好對區(qū)域公共價值發(fā)揮決定性作用。區(qū)域公共價值最終南區(qū)由公眾定義，在區(qū)域公眾與區(qū)域公共部門的良性互動中得到確認。在傳統(tǒng)媒介中，主體因知識程度、社會階層等方面的不同，對物體的感知和理解存在一定的差異性。而物聯(lián)網(wǎng)比以往媒介呈現(xiàn)出更強烈的開放性與平等性，因而這種差異性將逐步縮小。譬如，互聯(lián)網(wǎng)時代的維基百科強調(diào)主體對文字的編輯和對信息的分享，它沒有固定的編輯者和把關(guān)人，鼓勵所有人平等享有修改其中內(nèi)容的權(quán)利。與維基百科不同，物聯(lián)網(wǎng)強調(diào)物體和主體的共同自主。只要用能聯(lián)網(wǎng)的手機等載體，區(qū)域社會的每一個人就都能參與到物聯(lián)網(wǎng)傳播體系中，更為直觀地發(fā)現(xiàn)自身和尋找信息目標。在物聯(lián)網(wǎng)社會中，自由、民主、平等的觀念更加深入人心。這些觀念變遷折射到區(qū)域公共管理中，就是人們追求平等互動的意識越發(fā)強烈，認為其本質(zhì)是一個協(xié)商、互動和交流的過程。物體作為媒介的實現(xiàn)，更加方便公眾將區(qū)域公共管理的民主意識和參與意識轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實，平等性、開放性也成了物聯(lián)網(wǎng)時代區(qū)域公共管理的基本特征。

二、重構(gòu)區(qū)域公共管理權(quán)力

（一）尋求分權(quán)與集權(quán)的有機結(jié)合

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的一項重要主張就是分權(quán)管理，這一主張比較適應(yīng)傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的需要。然而，進人物聯(lián)網(wǎng)時代后，在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險、不確定性的復(fù)雜社會生態(tài)下，市場變得無界化，信息出現(xiàn)無縫隙化，社會公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢，區(qū)域乃至全球社會間結(jié)成“你中有我，我中有你”的相互依賴狀態(tài)。物聯(lián)網(wǎng)使得區(qū)域性和區(qū)域化無論是深度還是廣度都得到很大增強，分權(quán)管理的弊端逐步凸顯出來：它直接削弱了區(qū)域地方政府的控制能力，在物聯(lián)網(wǎng)社會中越來越被認為是不安全的、危險的和不穩(wěn)定的。由此，物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理開始強調(diào)分權(quán)與集權(quán)的動態(tài)平衡。在價值導(dǎo)向上，將以區(qū)域公共事務(wù)和問題為主要價值導(dǎo)向，從根本上打破行政區(qū)域限制，通過物聯(lián)網(wǎng)把“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務(wù)完全納入?yún)^(qū)域管理之中。在主體選擇上，將拋棄“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在頂層設(shè)計上，將改革政府“單中心”治理模式，推行政府、社會和市場“多中心”治理模式。

（二）構(gòu)建政府、社會和市場的權(quán)力平衡

物聯(lián)網(wǎng)集公共性與商業(yè)性于一身。一方面，物聯(lián)網(wǎng)通過不同主體的參與來傳遞和接受信息，這意味其承擔(dān)著社會公共性，需要按公共領(lǐng)域的規(guī)范要求來運行，向公眾開放，為公共利益服務(wù)。另一方面，物聯(lián)網(wǎng)有服務(wù)對象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的開放性。物聯(lián)網(wǎng)自其誕生之日起，商業(yè)化就已經(jīng)在其體內(nèi)潛藏，直至今日生根發(fā)芽，并大有枝繁葉茂之勢。今天，隨著經(jīng)濟的繁榮、制度的完善、大眾文化的發(fā)展，媒介商業(yè)化作為其眾多變化的誘因和先導(dǎo)，正以前所未有的速度迅速前進。。物聯(lián)網(wǎng)的上述屬性決定了區(qū)域公共管理權(quán)力的平衡不再局限于政府內(nèi)部。事實上，隨著物聯(lián)網(wǎng)鋪天蓋地的發(fā)展和人們素質(zhì)的提高，組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織權(quán)力的外移已成大勢。但這并不意味著組織層級制度的消亡。在物聯(lián)網(wǎng)時代，區(qū)域公共管理所尋求的適度集權(quán)，不過是將政府內(nèi)部的權(quán)力平衡提升到更高層面的政府、社會和市場間的權(quán)力平衡。

尋求區(qū)域公共管理的權(quán)力平衡并非是在政府、社會和市場之間絕對平等地分配權(quán)力，這在實踐中也不可能。在那些具有全區(qū)域意義的公共事務(wù)上，區(qū)域地方政府要毫不猶豫地把權(quán)力集中起來，并通過行政系統(tǒng)行使這些權(quán)力。比如，建立區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略小組和區(qū)域公共管理執(zhí)行處等。但在局部的公共事務(wù)上，應(yīng)當(dāng)充分賦予社會和市場相應(yīng)的管理權(quán)力。實現(xiàn)區(qū)域公共權(quán)力的平衡需要做到三點。一是加強法制建設(shè)。在政府、社會和市場的權(quán)力配置確定好后，要通過制定和完善法律制度來規(guī)范和保障這種權(quán)力配置，如果沒有法律制度的規(guī)范保障，權(quán)力就難免陷入“收一放”循環(huán)的怪圈。二是強化權(quán)力監(jiān)督。在區(qū)域公共管理權(quán)力失衡或失控的情況下，缺乏有效監(jiān)督將直接導(dǎo)致權(quán)力濫用。因此，必須借助物聯(lián)網(wǎng)來構(gòu)建和強化各種監(jiān)督機制，保證政府、社會和市場相互之間實現(xiàn)嚴格有效的監(jiān)督，維護區(qū)域整體利益。監(jiān)控機制應(yīng)該做到政府既盡可能少干預(yù)微觀的公共服務(wù)事務(wù)，又能確保對宏觀公共事務(wù)實施有效調(diào)控，通過監(jiān)督使政府、社會和市場在法律授權(quán)的范圍內(nèi)自由行事。三是完善相關(guān)配套措施。任何改革都是系統(tǒng)工程，需要制定和實施相關(guān)的配套措施，區(qū)域公共管理權(quán)力配置改革也理應(yīng)如此。

三、重組區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)

（一）加強公共機構(gòu)的整合與協(xié)作

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理試圖解決過去存在的條塊分割和部門中心主義問題。但權(quán)力的過度下放造成了公共管理機構(gòu)劇增，公共管理協(xié)作決策和問題解決機制缺乏，公共部門之間的溝通和協(xié)調(diào)存在較大困難，區(qū)域公共管理組織結(jié)構(gòu)和服務(wù)供給呈現(xiàn)半碎片化。隨著物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，區(qū)域公共管理機構(gòu)的整合將加速。在物聯(lián)網(wǎng)中，物體與主體的交互促進了區(qū)域社會公共空間的建構(gòu)和理解。其一，物聯(lián)網(wǎng)拓展了區(qū)域公共空問。物聯(lián)網(wǎng)在激發(fā)主體潛能、建構(gòu)私人空間的同時，在一定意義上也擴張了公共共享空間。因為物體在使主體更加便捷地獲取信息、知識和自我的同時，也增強了區(qū)域公共領(lǐng)域的開放性。其二，物聯(lián)網(wǎng)推動了區(qū)域社會關(guān)系變革。一方面，物聯(lián)網(wǎng)推動區(qū)域社會關(guān)系的聯(lián)結(jié)。因為當(dāng)物體成為信息的載體和實際發(fā)起者時，它已經(jīng)成為傳播體系中某種原則的制定者，而這種共識和規(guī)則是區(qū)域社會關(guān)系建立的重要基礎(chǔ)。另一方面，物聯(lián)網(wǎng)推動區(qū)域社會關(guān)系的變換。媒介的每一次發(fā)展，都促成區(qū)域公共空間結(jié)構(gòu)的變化。物聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)后，將進一步促進區(qū)域社會關(guān)系的細化，使區(qū)域公共空間與私人空間不斷重構(gòu)和分化，其界限也將日漸模糊。相應(yīng)的，區(qū)域公共組織也會朝功能化和分布化方向發(fā)展。因為區(qū)域公共組織不能功能化，就難以因應(yīng)區(qū)域公共空間與私人空間模糊化的態(tài)勢，整個管理就不可能平穩(wěn)而有序。因此，區(qū)域公共管理者應(yīng)該充分利用物聯(lián)網(wǎng)來加強公共組織之間的協(xié)作與整合，建立一種由政府、社會和市場組成的新型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和協(xié)作機制。

（二）實現(xiàn)公共組織的無縫隙運作

在物聯(lián)網(wǎng)中，物體是真實性與虛擬性的有機結(jié)合體。所謂虛擬，主要是指利用媒介技術(shù)，通過數(shù)字化來取代原事物而形成新事物。在物聯(lián)網(wǎng)中，主體通過自身生活體驗進入到區(qū)域社會空間，物體以或真實或虛擬的方式呈現(xiàn)自身及文化形態(tài)：就私人空間而言，物體通過虛擬技術(shù)延展了人的真實存在；從區(qū)域公共空間來看，物體通過虛擬增加了真實的信息共享機會。由此，物聯(lián)網(wǎng)一方面帶來信息的“虛構(gòu)”，另一方面也使主體共享的區(qū)域空間發(fā)生變化。相對傳播手段的“虛擬”來說，這種區(qū)域公共空間的變化是真實的，并與私人空間的變化緊密相聯(lián)，從而真正意義上實現(xiàn)了區(qū)域公共空間與私人空間的無縫隙狀態(tài)。

無縫隙的區(qū)域社會空間需要無縫隙運作的區(qū)域社會組織。傳統(tǒng)區(qū)域公共管理一定程度上避免了科層制的弊端，并引入市場競爭機制來實現(xiàn)公共利益的總體提升。但在區(qū)域公共事務(wù)日益網(wǎng)絡(luò)化、區(qū)域公共需求日益多樣化的物聯(lián)網(wǎng)時代，這些做法已經(jīng)不合時宜，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種新的“整體性治理”理念。區(qū)域公共管理組織結(jié)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)再基于一種或幾種特定的功能，而應(yīng)該以公眾的公共需求為中心來進行頂層設(shè)計，在不影響專業(yè)化分工的前提下實現(xiàn)公共組織之間的協(xié)作。這一頂層設(shè)計要具備一定的創(chuàng)新意圖，使設(shè)計出來的公共服務(wù)供給體制機制能夠?qū)崿F(xiàn)縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)之間和橫向功能結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種頂層設(shè)計既要克服部門主義、視野狹隘和各自為政的弊端，提高對復(fù)雜區(qū)域公共管理問題的應(yīng)對能力，又要調(diào)整政府、社會和市場的橫向關(guān)系，以政府為紐帶，構(gòu)建政府、市場、社會通力合作，和諧運轉(zhuǎn)的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，以便更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需求。

四、重建區(qū)域公共管理關(guān)系

（一）從側(cè)重市場調(diào)控走向市場調(diào)控與宏觀調(diào)控并重

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的市場化主張體現(xiàn)了其對區(qū)域市場化倍加推崇的理念，然而，區(qū)域市場化在許多時候和場合都有其自身的局限性。市場經(jīng)濟并不意味著必須減少公共管理，而是應(yīng)該實行不同的公共管理，因為沒有公共管理的區(qū)域市場將導(dǎo)致撕裂化的區(qū)域社會。在某些特定的區(qū)域環(huán)境條件下。市場機制的局限會凸顯，甚至?xí)φ麄€區(qū)域造成一些消極的影響。就利益分配層面而言，市場經(jīng)濟本質(zhì)上以利益為導(dǎo)向，因此它不但不阻礙，甚至可能促進純租金的出現(xiàn)；就倫理層面而言，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域社會將構(gòu)建較為完善的社會保障網(wǎng)，但它并非市場機制的產(chǎn)物。實踐證明，市場機制并沒有傳統(tǒng)觀念想象的那么神奇，毫無必要對市場化盲從。

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理所推行的過度市場化帶來了嚴重的后果，當(dāng)私人機構(gòu)成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者時，政府就幾乎放棄了應(yīng)盡的區(qū)域公共管理責(zé)任。物聯(lián)網(wǎng)本身就是市場性與公共性高度結(jié)合的新媒介，舍棄其一都會導(dǎo)致嚴重失衡，因此，物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理不應(yīng)當(dāng)反對市場化，但應(yīng)當(dāng)反對過度的市場化和政府在市場化過程中的某些不適當(dāng)?shù)淖龇āＲ虼?，在物?lián)網(wǎng)時代，對傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的過度市場化采取的重大修正舉措就是加強宏觀調(diào)控與市場調(diào)控的有機結(jié)合。政府要充分利用行政、經(jīng)濟、法律、教育諸多手段來調(diào)控區(qū)域宏觀公共事務(wù)，同時把部分應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)重新收回來自己進行生產(chǎn)和提供。

（二）從第三方政府走向網(wǎng)絡(luò)化政府

區(qū)域公共管理經(jīng)過多年的市場化發(fā)展，出現(xiàn)了所謂的“第三方政府”模式，即政府依賴私人公司和非營利組織來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。例如。當(dāng)前美國聯(lián)邦政府的每一個主要政策行動都是通過公私伙伴關(guān)系來進行管理的，如崗位培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境清理、扶貧項目、高速公路等。當(dāng)政府主要依賴第三方來提供區(qū)域公共服務(wù)時，政府的績效也會主要依賴于對合作伙伴的管理能力。然而，雖然第二三方政府與私人組織合作的程度較高，但其對公私網(wǎng)絡(luò)的管理能力卻比較缺乏。因此，物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理對過度市場化的第二個修正就是，以物聯(lián)網(wǎng)為依托來建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化政府，實施網(wǎng)絡(luò)化治理。事實上，傳統(tǒng)區(qū)域公共管理在市場化方面最致命的錯誤并非市場化本身，而是對市場化的管理還保留著明顯的等級制政府模式。在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)單一的年代，這種模式不會有太大問題，公共組織可以通過命令的方式來出色完成整齊劃一的日常工作任務(wù)。然而，隨著物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，日益發(fā)達的區(qū)域市場網(wǎng)絡(luò)和日趨復(fù)雜的區(qū)域社會網(wǎng)絡(luò)卻迫使公共行政者開發(fā)新的治理模式。

從更為寬泛的意義上說，網(wǎng)絡(luò)化治理不僅是對過度市場化的一種修正，更是一種與所有超出單一組織的活動相適應(yīng)的區(qū)域公共管理模式。當(dāng)政府、社會和市場共同參與到區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供中來，權(quán)力越來越分散，組織界限越來越不固定的時候，就必須要有一個跨越政府、社會和市場的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)去完成任務(wù)。在這種模式中，公共行政者的核心職責(zé)不再是直接管理人員和項目，而是組織區(qū)域公共資源、創(chuàng)造區(qū)域公共價值。因此，政府直接供給服務(wù)的功能將逐步淡化，管理區(qū)域公共價值的功能將大大加強。

物聯(lián)網(wǎng)為第三方政府向網(wǎng)絡(luò)化政府的發(fā)展提供了上乘的技術(shù)方案，它使得區(qū)域公共管理的信息成本得到極大的下降。伴隨著物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，跨組織之間的溝通和交流將變得更好、更快、也更廉價。物聯(lián)網(wǎng)革命已經(jīng)以一種嶄新的方式將復(fù)雜的區(qū)域公共管理系統(tǒng)組織起來，這些技術(shù)上的進步將更加有力地促進網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域公共管理模式的形成與發(fā)展，推動網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域公共管理時代的到來。

[參考文獻]

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[2]彭彥強，區(qū)域經(jīng)濟一體化、地方政府合作與行政權(quán)協(xié)調(diào)[J]，經(jīng)濟體制改革，2009，（6）：138-141.

篇5

【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【 正 文】

從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務(wù)，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。

5、新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和濫用職權(quán)。

7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

①Christopher Hood:《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69 Spring1991(3-9).

②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。

③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》，New YorkSt Martin's Press 1994.

④Metcalfe，Les Ruhard，Sue:《Improving Public Management》，London:Sega Publication1987.

篇6

摘要：本文從研究新公共管理的內(nèi)容和特征入手，分析借鑒美國、新加坡、韓國等國家稅務(wù)管理中新公共管理理論的應(yīng)用和實踐，從而提出借鑒新公共管理理念，完善稅務(wù)行政管理的具體舉措。

關(guān)鍵詞：公共管理；稅務(wù)行政管理；借鑒

1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征

新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷；更多地注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客滿意程度作為衡量的標準。新公共管理運動首先發(fā)端于英國，以撒切爾夫人上臺為標志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家，在相當(dāng)程度上提高了這些國家的公共管理水平，促進了經(jīng)濟與社會的發(fā)展，增強了整個國家在國際社會中的競爭能力。

新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個方面。首先，新公共管理重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位，即政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。其次，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第三，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。第四，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。第五，新公共管理強調(diào)公務(wù)員不必保持中立，而應(yīng)讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第六，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化。第七，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。

雖然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法；把政府與公共的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我們進一步深化稅收行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。

2新公共管理理念的成功實踐

新公共管理理念是西方社會特定的政治、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國家和新型的工業(yè)化國家中普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，滿足了更多的公共服務(wù)需要，促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。通過國外稅務(wù)管理部門對新公共管理理念的運行就可見一般。

美國國內(nèi)收入局在1998年實施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現(xiàn)他們的納稅義務(wù)，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。在組織形式上，收入局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應(yīng)用的組織，即面向顧客需求的組織。在這里，稅務(wù)機構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術(shù)，收入局同時減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進對顧客的培訓(xùn)和服務(wù)。在績效評估方面，美國國內(nèi)收入局建立了一套平衡評價體系，對收入局內(nèi)部各級組織及其員工進行評估。

新加坡國家收入局提出的目標是“稅務(wù)管理在國際上要居于領(lǐng)先地位，由受到良好培訓(xùn)的、專心工作的稅務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進程，將部門式的收入管理改為獨立的收入局。獨立的收入局有利于提高稅務(wù)管理的靈活性，并能雇用到高技術(shù)的職員。同時，新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)，改為以功能為基礎(chǔ)的為納稅人一站式服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)減少了以稅收為基礎(chǔ)的原有機構(gòu)中存在的功能重復(fù)問題。

韓國國家稅收服務(wù)局保證以1999年9月1日作為一個新起點，開始為納稅人提供公平、透明的稅務(wù)管理服務(wù)。為此采用功能導(dǎo)向型管理制度進行根本性機構(gòu)改革，并實施高效、公平的稅務(wù)管理。同時，采取從外部評價國家稅收服務(wù)局的績效等措施。

新公共管理理論給西方稅務(wù)機構(gòu)改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家加強稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗。這些經(jīng)驗歸納起來有三點：一是引入企業(yè)經(jīng)營管理思想，注重結(jié)果、激勵和績效評估，放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制；二是把納稅人視為顧客，將政府的職責(zé)定位在根據(jù)納稅人（顧客）的需求向納稅人（顧客）提供服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績效的標準；三是重視稅收管理活動的結(jié)果和產(chǎn)出，關(guān)心提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，并能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化做出富有成效的反應(yīng)。

3借鑒新公共管理理念、完善稅務(wù)行政管理的啟示

我國目前正處于經(jīng)濟全球化的浪潮中，我國的經(jīng)濟更加深入地融入到全球經(jīng)濟中。近年來，我國也積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步的成效。因此，作為政府公共部門的稅務(wù)機構(gòu)，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，逐步推進我國的稅務(wù)行政管理改革。

3.1完善組織機構(gòu)，進行合理布局稅收組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)稅收職能的組織保證，沒有科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，就會影響稅收職能的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的稅務(wù)機構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級制結(jié)構(gòu)，有一級政府就有一級稅務(wù)機構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)則是下一級比照上一級，基本對稱。稅務(wù)部門信息化程度的迅速提高，為組織機構(gòu)的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。所謂組織機構(gòu)扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機構(gòu)。實現(xiàn)扁平化，就要對目前的組織機構(gòu)進行改造重組，建立橫向的信息交流機構(gòu)，便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機制，減少中間環(huán)節(jié)，壓縮管理層級，按照實際需要，收縮沒有必要存在的稅收機構(gòu)，前移各項稅收業(yè)務(wù)，簡化工作程序。按照流程再造理論，摸清稅收信息管理的內(nèi)在規(guī)律，按照信息的流向和結(jié)轉(zhuǎn)的方式歸集稅收業(yè)務(wù)，從而對機構(gòu)進行合理布局，找到效率和制約的最佳平衡點。

3.2改進工作運行機制，保證機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)運行機制包括各種崗責(zé)體系、規(guī)章制度、工作流程等。良好的工作運行機制是做好工作的可靠保證，是整個工作的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)稅收職能的關(guān)鍵。沒有機制的保證，稅收職能的實現(xiàn)就會受阻，甚至難以實現(xiàn)。因此，必須按照整個稅收工作的各個環(huán)節(jié)設(shè)定崗位，因事設(shè)崗，以崗定責(zé)，將各項工作分解落實到具體工作部門、具體工作環(huán)節(jié)、具體工作崗位、具體工作人員，使每一項工作任務(wù)都有明確指標、完成時限和基本要求；根據(jù)工作實際的需要，及時調(diào)整崗責(zé)，確保每一項工作特別是新增工作有人負責(zé)，有人管理，構(gòu)建專業(yè)化的崗責(zé)體系。完善規(guī)章制度，加強制度建設(shè)，理順工作流程，對工作運行的原則、具體工作的程序、手續(xù)做出明確規(guī)定，形成從一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級結(jié)構(gòu)和依法、簡約、科學(xué)、高效的制度體系。進一步強化內(nèi)部管理，完善具體制度，搞好部門配合，加強部門間信息的傳遞和交接，避免錯位、缺位，消除“管理空檔”和“真空地帶”，建立起部門職責(zé)明確、工作程序規(guī)范、運轉(zhuǎn)順暢、文明高效的政務(wù)管理體系。同時，牢固樹立稅收成本觀念，將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實際征管工作中。盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的稅收成本核算制度，明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責(zé)任等內(nèi)容，加強成本控制和成本分析。定期對稅收成本進行統(tǒng)計分析，對納稅成本進行測算，向社會公開，接收輿論監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的衡量稅收成本的指標體系。

3.3優(yōu)化稅收服務(wù)，提高工作實績首先，創(chuàng)新服務(wù)理念。牢固樹立“服務(wù)就是管理”的觀念，把國家賦予的稅收執(zhí)法權(quán)更好地體現(xiàn)在為納稅人服務(wù)上，實現(xiàn)由傳統(tǒng)執(zhí)法意義上的“執(zhí)法隊”、“審判長”、“檢察員”向體現(xiàn)全方位納稅服務(wù)的“服務(wù)員”、“導(dǎo)航員”、“裁判員”轉(zhuǎn)變，從而通過優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)引導(dǎo)納稅人的自覺納稅遵從，創(chuàng)建良好的征納關(guān)系和稅收環(huán)境。其次，創(chuàng)新服務(wù)載體。對現(xiàn)有服務(wù)資源和服務(wù)手段進行有效整合，逐步搭建納稅人質(zhì)量認證、開業(yè)登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務(wù)外部平臺和熱線咨詢、稅收管理、稅務(wù)登記、納稅申報、稅款劃轉(zhuǎn)及稅務(wù)稽查統(tǒng)一的納稅服務(wù)內(nèi)部平臺，實現(xiàn)以信息技術(shù)為支撐的服務(wù)手段的新突破。再次，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容。在依法治稅的前提下，以納稅人的需求為總目標，進行具體細化，達到“六化”的標準，即納稅服務(wù)環(huán)境最優(yōu)化、服務(wù)內(nèi)容的標準化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務(wù)過程的全面化。

3.4實施人本管理，充分調(diào)動人力資源一方面，根據(jù)注重結(jié)果、靈活性和激勵的原則，在公務(wù)員招聘、工資、培訓(xùn)、晉升和解聘等方面，設(shè)計強有力的稅務(wù)人員激勵約束機制，真正做到“能者上，庸者下”，使稅務(wù)人員的行為與稅務(wù)機構(gòu)的戰(zhàn)略目標統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。創(chuàng)新人才評價機制，把品德、知識、能力和業(yè)績等要素作為評價人才的主要指標，完善推薦、測評、評議制度，逐步建立上級考核、同級評比、下級評議、自我評價相結(jié)合的稅收專業(yè)人才績效考核體系，完善資格考試考核、業(yè)內(nèi)同行評議相結(jié)合的專業(yè)技術(shù)人才評價體系。創(chuàng)新人才激勵機制，建立待遇與貢獻相對應(yīng)的分配制度，采取諸如以崗定級、競爭上崗、崗績結(jié)合等多種方法確定報酬，逐步完善職務(wù)與能級相結(jié)合的工資、獎勵制度，綜合考慮工作職責(zé)、能力、業(yè)績、年功等因素，適當(dāng)拉開收入差距，增強能級的激勵功能。另一方面，必須充分重視行政管理環(huán)境的培育，加強稅收文化建設(shè)，用先進的文化來培育人。有意識地培育適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展要求的積極奮發(fā)、健康向上的稅務(wù)行政文化，創(chuàng)造良好的行政管理環(huán)境，在稅務(wù)人員中形成一種共有的思想觀念、價值觀念、道德觀念、行為標準，使這種文化意識滲透到稅務(wù)機關(guān)的行政管理中，潛移默化地影響和制約稅務(wù)人員的行政行為。同時，通過開展豐富多彩、有益身心健康的活動，營造有特色的行政文化氛圍，推動行政機關(guān)的精神文明建設(shè)，增強全體機關(guān)人員的群體性和凝聚力，從而更好地開展各項工作，推動行政管理現(xiàn)代化建設(shè)。

篇7

政府受托責(zé)任的變化和會計確認基礎(chǔ)的選擇

會計目標決定了會計確認基礎(chǔ)的選擇。政府財務(wù)報告的目標是提供政府受托責(zé)任的信息。隨著政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，政府所承擔(dān)的受托責(zé)任的重點開始有所轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致會計確認基礎(chǔ)從收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)公共管理體制下，各級政府部門只需要達到規(guī)定的目標，而不需要考慮要達到這一目標所需耗費的經(jīng)濟資源，只要遵守預(yù)算和法律法規(guī)的要求，無需向社會公眾披露資源的使用效率。由于傳統(tǒng)公共管理體制下政府的受托責(zé)任主要反映在政府的支出是否遵守授權(quán)和法律法規(guī)的要求，因此政府會計總是和預(yù)算緊密聯(lián)系的，政府會計成了預(yù)算管理的工具和手段，主要用以反映預(yù)算的執(zhí)行情況并為預(yù)算的編制提供信息。收付實現(xiàn)制直接對現(xiàn)金收支加以記錄，不僅操作簡單、易于理解，而且在衡量收支合規(guī)性方面非常有效。然而20世紀80年代以后，許多國家掀起了以降低政府成本、提高行政效率為目標的新公共管理運動，在這種管理模式下，政府的受托責(zé)任發(fā)生了重大的變化，不僅要做到收支的合規(guī)，而且要重視產(chǎn)出，重視績效，重視成本和效益分析，要全面反映政府提供公共產(chǎn)品的成本，將收益和所耗費的資源相配比，以衡量政府的工作績效，政府必須在一定的資源耗費下盡可能多產(chǎn)出［2］。政府受托責(zé)任的變化，對會計信息系統(tǒng)提出了新的要求，會計信息系統(tǒng)應(yīng)該充分反映真實的財務(wù)狀況，應(yīng)該提供充分的成本信息，從而有利于以產(chǎn)出為基礎(chǔ)編制預(yù)算，并以產(chǎn)出的成本進行評價。收付實現(xiàn)制下是難以實現(xiàn)這些要求的，使用權(quán)責(zé)發(fā)生制則可以提供更全面更完整的信息。

OECD國家改革經(jīng)驗的借鑒

20世紀70年代以來，部分發(fā)達國家興起“新公共管理”理念，將企業(yè)管理理念引進政府公共管理，強調(diào)政府和公共部門必須重視財政績效和受托責(zé)任，要求政府財政預(yù)算更加透明、會計信息更加完整。實踐證明，收付實現(xiàn)制下的政府財務(wù)報告不能全面反映政府的資金運動和積累狀況，財務(wù)報告信息不夠全面透明，而以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制的政府預(yù)算，可以全面、真實、準確地反映政府的收支活動和財務(wù)狀況，有利于提高政府預(yù)算管理水平，增強財政透明度，能對政府的收入和負債進行全面而連續(xù)的反映，因此，OECD國家大多數(shù)在政府財務(wù)報告上采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制，后來許多發(fā)展中國家也開始在政府會計中不同程度上引進權(quán)責(zé)發(fā)生制。這種制度對于支持績效導(dǎo)向的政府預(yù)算改革、鑒別和控制財政風(fēng)險以及改進政府對長期資產(chǎn)的管理等方面的作用日益彰顯。此外，有關(guān)國際組織對于政府會計的確認基礎(chǔ)改革也給予了密切的關(guān)注。國際會計師聯(lián)合會(IFAC)在1986年就設(shè)立了公共部門委員會(PSC)，2004年11月改名為國際公共部門會計準則委員會(IPSASB)，制定并了基于完全的而非修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)的國際公共部門會計準則(IPSASs)。世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)等也提倡從現(xiàn)金制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，并且積極推動IPSASs的應(yīng)用［3］。正是由于各國政府和國際組織的大力推動，權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會計中的運用日益成為政府會計改革的基本特征和發(fā)展趨勢，為提高政府財務(wù)信息質(zhì)量、增強財政透明度，建立與新公共管理體制相適應(yīng)的政府會計模式創(chuàng)造了條件。但是政府預(yù)算的權(quán)責(zé)發(fā)生制改革涉及很多方面，而且權(quán)責(zé)發(fā)生制也不斷受到來自政府官員、社會公眾和經(jīng)濟學(xué)家的質(zhì)疑，認為應(yīng)計制的強度越高，風(fēng)險就越大，需要解決的計量問題就越多，也越缺乏理論的支持，結(jié)果將會更加主觀，對于潛在的資產(chǎn)、負債項目、不同資產(chǎn)和負債，應(yīng)當(dāng)不同程度地采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，因此，OECD國家在實踐中，也都是不同程度地采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制:1)完全采用:所有事項都按照權(quán)責(zé)發(fā)生制來確認;2)局部采用:除不進行資產(chǎn)資本化和折舊外全部采用權(quán)責(zé)發(fā)生制;3)特別規(guī)定:總體實行收付實現(xiàn)制，但對某些特定事項采用權(quán)責(zé)發(fā)生制;4)補充規(guī)定:總體實行收付實現(xiàn)制，但對某些事項按照權(quán)責(zé)發(fā)生制做出補充性規(guī)定。

中國政府會計確認基礎(chǔ)的選擇

在新公共管理浪潮的推動下，我國正在向建立廉潔、高效的政府行政體系方向發(fā)展，作為國際社會的重要成員，我國政府必須遵循國際規(guī)則，向各國政府和國際組織提供必要的信息，保證國際資本的健康流動，維護世界經(jīng)濟的穩(wěn)定，從而提高國家的國際競爭力。另外，近年來我國越來越多的政府部門、會計學(xué)家和會計工作者也開始關(guān)注政府會計的建設(shè)。公共財政的建設(shè)，也積極推動了權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入。西方國家的政府會計改革實踐，為我國改革預(yù)算會計，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制也提供了可借鑒的經(jīng)驗。

(1)階段性地進行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革。根據(jù)國際經(jīng)驗，政府會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制是一項需要付出代價和成本的改革，采用何種程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制，需要權(quán)衡。我國預(yù)算會計確認基礎(chǔ)的改革，既要參考國外政府會計改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，也要符合我國預(yù)算會計現(xiàn)狀和財政管理體制。預(yù)算會計信息應(yīng)當(dāng)和財政管理的要求一致。如果會計信息在數(shù)量和質(zhì)量上不能滿足財政管理的需要，財政管理的部分功能就會缺失;如果會計信息的提供超出了財政管理的需要，那就會造成信息的過度，從而提高了信息提供的成本。因此，預(yù)算會計的改革中首先應(yīng)當(dāng)避免一蹴而就的想法，而應(yīng)當(dāng)分項目、分階段引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。

政府的受托責(zé)任包括合規(guī)性的受托責(zé)任和財政績效的受托責(zé)任，合規(guī)性是受托責(zé)任的較低層次，但也是基礎(chǔ)層次，只有在實現(xiàn)了合規(guī)性目標后才能夠追求財政績效的受托責(zé)任。西方國家經(jīng)過多年的財政管理實踐，已經(jīng)較好地解決了合規(guī)性問題，在新公共管理的推動下，把目標提高到財政績效是很自然的事情。而在我國，近年來國家審計中暴露出了大批的公共部門違法、違紀問題，表明我國目前政府公共部門的合規(guī)性目標尚未達到，合規(guī)性問題仍是政府公共受托責(zé)任的關(guān)注焦點。另外，在政府公共部門中全面推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計系統(tǒng)，實施和運行的成本也相當(dāng)高?？梢娢覈A(yù)算會計由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制全面轉(zhuǎn)變的時機尚未完全成熟，但隨著新公共管理浪潮在世界范圍內(nèi)的沖擊，我國也需要建立新的公共管理模式和新的公共財政管理模式，需要在保證合規(guī)性的同時努力實現(xiàn)提高財政績效的目標。這就要求我國逐步地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。

(2)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的內(nèi)容。改革要循序漸進，逐步實施。國際上絕大多數(shù)國家在改革中采用了循序漸進的過渡辦法。我國作為一個實行五級預(yù)算管理體制的大國，不可能一步到位。法國的一些做法就值得我們借鑒，法國從1999年起在中央政府會計中逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，如在年末計提應(yīng)計應(yīng)付利息，對固定資產(chǎn)進行盤點后開始計提折舊，對債權(quán)開始提取壞賬準備，在報告中加強附注披露等［4］。這些做法雖然沒有改變整個會計系統(tǒng)的核算基礎(chǔ)，卻在一定程度上彌補了收付實現(xiàn)制的不足，為向權(quán)責(zé)發(fā)生制平穩(wěn)過渡打下了基礎(chǔ)，適合剛開始引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計的國家借鑒。事實上，收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制只是確認基礎(chǔ)的兩個極端，在它們之間，還有修正的收付實現(xiàn)制和修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。其中修正的收付實現(xiàn)制通常將會計期末后一定時期內(nèi)能夠收到的應(yīng)收款項作為收入確認，這種確認基礎(chǔ)比較偏向于收付實現(xiàn)制。修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制的修正內(nèi)容通常是不確認實物資產(chǎn)，從而也不確認固定資產(chǎn)折舊，這種確認基礎(chǔ)比較偏向于權(quán)責(zé)發(fā)生制［5］。

篇8

關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；公共行政

中圖分類號：F272.9　文獻標識碼：A　文章編號：1672-3198(2009)10-0033-02

1　新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

2　新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等)和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系。特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

3　公共服務(wù)理論

從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產(chǎn)生與性質(zhì)的論述有根本的差異，但是在政府為人而產(chǎn)生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產(chǎn)生和存在當(dāng)作一種正義或者一種“善的實現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦?！眮喞锸慷嗟逻M而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優(yōu)良的生活?！卑l(fā)展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權(quán)利所訂立的契約，本質(zhì)也是為人民所擁有，為人的目的服務(wù)的。霍布斯把政府的本質(zhì)定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權(quán)，以便使它能按其認為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格?！倍c上述不同的是，馬克思對政府的產(chǎn)生和發(fā)展進行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現(xiàn)人與人的本質(zhì)的完全同一。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)公共利益是目標而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)?！迸c新公共管理建立在個人利益

最大化的經(jīng)濟觀念之上截然不同的是，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務(wù)呼吁維護公共利益，“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。②新公共服務(wù)強調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅持認為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的，“公民具有一種公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運行，就一定能獲得成功。③新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務(wù)認為行政人員應(yīng)該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負責(zé)任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”，將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。

4　啟示

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。

篇9

（一）創(chuàng)造區(qū)域公共價值

物聯(lián)網(wǎng)作為戰(zhàn)略性先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在尋找和創(chuàng)造區(qū)域公共價值上具有重大作用。一是有助于改進區(qū)域公共管理問責(zé)方式。物聯(lián)網(wǎng)既能夠為現(xiàn)有的同體問責(zé)（即公共管理組織內(nèi)部的問責(zé)）轉(zhuǎn)化為異體問責(zé)（即外部對公共管理組織的問責(zé)）提供合適的技術(shù)平臺，也可以為公民參與公共管理和問責(zé)提供有效的網(wǎng)絡(luò)渠道，能夠明顯減少區(qū)域公共管理權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)區(qū)域公共管理責(zé)任的明晰化。二是有助于完善區(qū)域公共危機應(yīng)對措施。物聯(lián)網(wǎng)極其便利的信息通信，有助于及時預(yù)警區(qū)域公共危機，深入了解區(qū)域公共危機產(chǎn)生緣由，有針對性地采取區(qū)域公共危機救助措施，最大限度減少區(qū)域公共危機損失。三是有助于建設(shè)區(qū)域聯(lián)合服務(wù)型政府。通過物聯(lián)網(wǎng)，公民能更加便捷地參與和監(jiān)督區(qū)域公共管理活動，區(qū)域地方政府能及時了解區(qū)域社會的需求，高度協(xié)調(diào)相互之間的管理措施，從而改變政府以往公共決策的片面性和封閉性，大大增強公共決策的整體性、全面性、開放性和協(xié)調(diào)性。四是有助于改變區(qū)域公共管理程序復(fù)雜、權(quán)力集中的局面，實現(xiàn)簡化公共管理程序、下放公共管理權(quán)力的目標。物聯(lián)網(wǎng)通過感應(yīng)器和互聯(lián)網(wǎng)來達到人與物的溝通和交流，實現(xiàn)對“物”的智能化、精確化監(jiān)管與操作，這為精確尋找區(qū)域公共價值提供了極大便利，也為創(chuàng)造區(qū)域公共價值提供了著力點。物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共價值管理將越來越專注于如何創(chuàng)造區(qū)域公共價值。所謂“區(qū)域公共價值”，就是區(qū)域內(nèi)公民對區(qū)域公共管理期望的集合。區(qū)域公共價值的創(chuàng)造與否，主要取決于區(qū)域公共干預(yù)是否實現(xiàn)了包括社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益等在內(nèi)的區(qū)域整體效益。在區(qū)域社會中，各類公共組織的責(zé)任不是確保自身的延續(xù)，而是根據(jù)區(qū)域發(fā)展的需要，積極改變自身的職能和行為，發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造區(qū)域公共價值。然而，區(qū)域公共價值的變動是絕對的，不變是相對的。因此，管理者們需要借助物聯(lián)網(wǎng)來在絕對變動中尋找相對不變的區(qū)域公共價值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，確定公眾的利益關(guān)注點；其三，引導(dǎo)公眾了解區(qū)域公共問題，表達區(qū)域公共訴求，探究區(qū)域問題緣由，尋求區(qū)域公共對策。

（二）拓展公眾參與渠道區(qū)域公眾偏好

對區(qū)域公共價值發(fā)揮決定性作用。在民主國家中，唯有公眾才能決定對他們來說什么是真正具有價值的?？梢?，區(qū)域公共價值最終由區(qū)域公眾定義，在區(qū)域公眾與區(qū)域公共部門的良性互動中得到確認。在傳統(tǒng)媒介中，主體因知識程度、社會階層等方面的不同，對物體的感知和理解存在一定的差異性。而物聯(lián)網(wǎng)比以往媒介呈現(xiàn)出更強烈的開放性與平等性，因而這種差異性將逐步縮小。譬如互聯(lián)網(wǎng)時代的維基百科強調(diào)主體對文字的編輯和對信息的分享。它沒有固定的編輯者和把關(guān)人，鼓勵所有人平等享有修改其中內(nèi)容的權(quán)利。與維基百科不同，物聯(lián)網(wǎng)強調(diào)物體和主體的共同自主。只要用能聯(lián)網(wǎng)的手機等載體，區(qū)域社會的每一個人就都能參與到物聯(lián)網(wǎng)傳播體系中，更為直觀地發(fā)現(xiàn)自身和尋找信息目標。在物聯(lián)網(wǎng)社會中，自由、民主、平等的觀念更加深入人心。這些觀念變遷折射到區(qū)域公共管理中，就是人們追求平等互動的意識越發(fā)強烈，認為其本質(zhì)是一個協(xié)商、互動和交流的過程。物體作為媒介的實現(xiàn)，更加方便公眾將區(qū)域公共管理的民主意識和參與意識轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實，平等性、開放性也成為了物聯(lián)網(wǎng)時代區(qū)域公共管理的基本特征。

二、區(qū)域公共管理權(quán)力的超越

（一）尋求分權(quán)與集權(quán)的有機結(jié)合

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的一項重要主張就是分權(quán)管理，這一主張比較適應(yīng)傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的需要。然而進入物聯(lián)網(wǎng)時代后，在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險、不確定性的復(fù)雜社會生態(tài)下，市場變得無界化，信息出現(xiàn)無縫隙化，社會公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢，區(qū)域乃至全球社會間結(jié)成“你中有我，我中有你”的相互依賴狀態(tài)。物聯(lián)網(wǎng)使得區(qū)域性和區(qū)域化無論是深度還是廣度都得到很大增強，分權(quán)管理的弊端逐步凸顯出來：它直接削弱了區(qū)域地方政府的控制能力，在物聯(lián)網(wǎng)社會中越來越被認為是不安全的、危險的和不穩(wěn)定的。由此，物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理開始強調(diào)分權(quán)與集權(quán)的動態(tài)平衡。在價值導(dǎo)向上，將以區(qū)域公共事務(wù)和問題為主要價值導(dǎo)向，從根本上打破行政區(qū)域限制，通過物聯(lián)網(wǎng)把“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務(wù)完全納入?yún)^(qū)域管理之中。在主體選擇上，將拋棄“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在頂層設(shè)計上，將改革政府“單中心”治理模式，推行政府、社會和市場“多中心”治理模式。

（二）構(gòu)建政府、社會和市場的權(quán)力平衡

物聯(lián)網(wǎng)集公共性與商業(yè)性于一身。一方面，物聯(lián)網(wǎng)通過不同主體的參與來傳遞和接收信息，這意味其承擔(dān)著社會公共性，需要按公共領(lǐng)域的規(guī)范要求來運行，向公眾開放，為公共利益服務(wù)。另一方面，物聯(lián)網(wǎng)有服務(wù)對象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的開放性。物聯(lián)網(wǎng)自其誕生之日起，商業(yè)化就已經(jīng)在其體內(nèi)潛藏，直至今日生根發(fā)芽，并大有枝繁葉茂之勢。今天，隨著經(jīng)濟的繁榮，制度的完善，大眾文化的喧囂，媒介商業(yè)化作為其眾多變化的誘因和先導(dǎo)，正以前所未有的速度狂飆前進［3］。物聯(lián)網(wǎng)的上述屬性決定了區(qū)域公共管理權(quán)力的平衡不再局限于政府內(nèi)部。事實上，隨著物聯(lián)網(wǎng)鋪天蓋地的發(fā)展和人們素質(zhì)的提高，組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織權(quán)力的外移已成大勢。但這并不意味著組織層級制度的消亡。在物聯(lián)網(wǎng)時代，區(qū)域公共管理所尋求的適度集權(quán)，不過是將政府內(nèi)部的權(quán)力平衡提升到更高層面的政府、社會和市場間的權(quán)力平衡。尋求區(qū)域公共管理的權(quán)力平衡并非是在政府、社會和市場之間絕對平等地分配權(quán)力，這在實踐中也不可能。在那些具有全區(qū)域意義的公共事務(wù)上，區(qū)域地方政府要毫不猶豫地把權(quán)力集中起來，并通過行政系統(tǒng)行使這些權(quán)力。比如，建立區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略小組和區(qū)域公共管理執(zhí)行處等。但在局部的公共事務(wù)上，應(yīng)當(dāng)充分賦予社會和市場相應(yīng)的管理權(quán)力。實現(xiàn)區(qū)域公共權(quán)力的平衡需要做到三點：一是加強法制建設(shè)。在政府、社會和市場的權(quán)力配置確定好后，要通過制定和完善法律制度來規(guī)范和保障這種權(quán)力配置，如果沒有法律制度的規(guī)范保障，權(quán)力就難免陷入“收—放”循環(huán)的怪圈。二是強化權(quán)力監(jiān)督。在區(qū)域公共管理權(quán)力失衡或失控的情況下，缺乏有效監(jiān)督將直接導(dǎo)致權(quán)力濫用。因此，必須借助物聯(lián)網(wǎng)來構(gòu)建和強化各種監(jiān)督機制，保證政府、社會和市場相互之間實現(xiàn)嚴格有效的監(jiān)督，維護區(qū)域整體利益。監(jiān)控機制應(yīng)該做到政府既盡可能少地干預(yù)微觀的公共服務(wù)事務(wù)，又能確保對宏觀公共事務(wù)實施有效的調(diào)控，通過監(jiān)督使政府、社會和市場在法律授權(quán)的范圍內(nèi)自由行事。三是完善相關(guān)配套措施。任何改革都是系統(tǒng)工程，需要制定和實施相關(guān)的配套措施，區(qū)域公共管理權(quán)力配置改革也理應(yīng)如此。

三、區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)的超越

（一）加強公共機構(gòu)的整合與協(xié)作

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理試圖解決過去存在的條塊分割和部門中心主義問題。但權(quán)力的過度下放造成了公共管理機構(gòu)劇增，公共管理協(xié)作決策和問題解決機制缺乏，公共部門之間的溝通和協(xié)調(diào)存在較大困難，區(qū)域公共管理組織結(jié)構(gòu)和服務(wù)供給呈現(xiàn)半碎片化。隨著物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，區(qū)域公共管理機構(gòu)的整合將加速。在物聯(lián)網(wǎng)中，物體與主體的交互促進了區(qū)域社會公共空間的建構(gòu)和理解。其一，物聯(lián)網(wǎng)拓展了區(qū)域公共空間。物聯(lián)網(wǎng)在激發(fā)主體潛能，建構(gòu)私人空間的同時，在一定意義上也擴張了公共共享空間。因為物體在使主體更加便捷地獲取信息、知識和自我的同時，也增強了區(qū)域公共領(lǐng)域的開放性。其二，物聯(lián)網(wǎng)推動了區(qū)域社會關(guān)系變革。一方面，物聯(lián)網(wǎng)推動區(qū)域社會關(guān)系的聯(lián)結(jié)。因為當(dāng)物體成為信息的載體和實際發(fā)起者時，它已經(jīng)成為傳播體系中某種原則的制定者，而這種共識和規(guī)則是區(qū)域社會關(guān)系建立的重要基礎(chǔ)。另一方面，物聯(lián)網(wǎng)推動區(qū)域社會關(guān)系的變換。媒介的每一次發(fā)展，都促成區(qū)域公共空間結(jié)構(gòu)的變化。物聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)后，將進一步促進區(qū)域社會關(guān)系的細化，使區(qū)域公共空間與私人空間不斷重構(gòu)和分化，其界限也將日漸模糊。相應(yīng)的，區(qū)域公共組織也會朝功能化和分布化方向發(fā)展。因為區(qū)域公共組織不能功能化，就難以因應(yīng)區(qū)域公共空間與私人空間模糊化的態(tài)勢，整個管理就不可能平穩(wěn)而有序。因此，區(qū)域公共管理者應(yīng)該充分利用物聯(lián)網(wǎng)來加強公共組織之間的協(xié)作與整合，建立一種跨越政府、社會和市場的新型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和協(xié)作機制。

（二）實現(xiàn)公共組織的無縫隙運作

在物聯(lián)網(wǎng)中，物體是真實性與虛擬性的有機結(jié)合體。所謂虛擬，主要是指利用媒介技術(shù)，通過數(shù)字化來取代原事物而形成新事物。在物聯(lián)網(wǎng)中，主體通過自身生活體驗進入?yún)^(qū)域社會空間，物體以或真實或虛擬的方式呈現(xiàn)自身及文化形態(tài)：就私人空間而言，物體通過虛擬技術(shù)延展了人的真實存在；從區(qū)域公共空間來看，物體通過虛擬增加了真實的信息共享機會。由此，物聯(lián)網(wǎng)一方面帶來信息的“虛構(gòu)”，另一方面也使主體共享的區(qū)域空間發(fā)生變化。相對傳播手段的“虛擬”來說，這種區(qū)域公共空間的變化是真實的，并與私人空間的變化緊密相聯(lián)，從而真正意義上實現(xiàn)了區(qū)域公共空間與私人空間的無縫隙狀態(tài)。無縫隙的區(qū)域社會空間需要無縫隙運作的區(qū)域社會組織。傳統(tǒng)區(qū)域公共管理一定程度上避免了科層制的弊端，并引入市場競爭機制來實現(xiàn)公共利益的總體提升。但在區(qū)域公共事務(wù)日益網(wǎng)絡(luò)化，區(qū)域公共需求日益多樣化的物聯(lián)網(wǎng)時代，這些做法已經(jīng)不合時宜，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種新的“整體性治理”理念。區(qū)域公共管理組織結(jié)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)再基于一種或幾種特定的功能，而應(yīng)該以公眾的公共需求為中心來進行頂層設(shè)計，在不影響專業(yè)化分工的前提下實現(xiàn)公共組織之間的協(xié)作。這一頂層設(shè)計要具備一定的創(chuàng)新意圖，使設(shè)計出來的公共服務(wù)供給體制機制能夠?qū)崿F(xiàn)縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)之間和橫向功能結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種頂層設(shè)計既要克服部門主義、視野狹隘和各自為政的弊端，提高對復(fù)雜區(qū)域公共管理問題的應(yīng)對能力，又要調(diào)整政府、社會和市場的橫向關(guān)系，以政府為紐帶，構(gòu)建政府、市場、社會通力合作，和諧運轉(zhuǎn)的區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，以便更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需求。

四、區(qū)域公共管理關(guān)系的超越

（一）從側(cè)重市場調(diào)控走向市場調(diào)控與宏觀調(diào)控并重

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的市場化主張體現(xiàn)了其對區(qū)域市場化倍加推崇的理念，然而區(qū)域市場化在許多時候和場合都有其自身的局限性。市場經(jīng)濟并不意味著必須減少公共管理，而是應(yīng)該實行不同的公共管理，因為沒有公共管理的區(qū)域市場將導(dǎo)致撕裂化的區(qū)域社會，它不僅會摧殘市場經(jīng)濟，而且會毀滅自由民主。在某些特定的區(qū)域環(huán)境條件下，市場機制的局限會凸顯，甚至?xí)φ麄€區(qū)域造成一些消極的影響。就政治層面而言，自由民主能夠有效促進市場經(jīng)濟，但市場經(jīng)濟并不必然促進自由民主；就利益分配層面而言，市場經(jīng)濟本質(zhì)上以利益為導(dǎo)向，因此它不但不阻礙，甚至可能促進純租金的出現(xiàn)；就倫理層面而言，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域社會將構(gòu)建較為完善的社會保障網(wǎng)，但它并非市場機制的產(chǎn)物。實踐證明，市場機制并沒有傳統(tǒng)觀念想象得那么神奇。因此，毫無必要對市場化盲從。傳統(tǒng)區(qū)域公共管理所推行的過度市場化帶來了嚴重的后果，當(dāng)私人機構(gòu)成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者時，政府就幾乎放棄了應(yīng)盡的區(qū)域公共管理責(zé)任。物聯(lián)網(wǎng)本身就是市場性與公共性高度結(jié)合的新媒介，舍棄其一都會導(dǎo)致嚴重失衡，因此物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理不應(yīng)當(dāng)反對市場化，但應(yīng)當(dāng)反對過度的市場化和政府在市場化過程中的某些不適當(dāng)?shù)淖龇āＲ虼?，在物?lián)網(wǎng)時代，對傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的過度市場化采取的重大修正舉措就是加強宏觀調(diào)控與市場調(diào)控的有機結(jié)合。政府要充分利用行政、經(jīng)濟、法律、教育諸多手段來調(diào)控區(qū)域宏觀公共事務(wù)，同時把部分應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)重新收回來自己進行生產(chǎn)和提供。

（二）從第三方政府走向網(wǎng)絡(luò)化政府

篇10

20世紀80年代初開始，由新西蘭率先發(fā)起，澳大利亞、英國、加拿大、美國等西方國家都先后進行了政府會計和預(yù)算改革。目前，隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變與公共財政體制改革的不斷深入，推進以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計體系建設(shè)，已越來越為決策者和理論者關(guān)注。從國外的改革經(jīng)驗看，實現(xiàn)由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變是政府會計改革的關(guān)鍵所在，也是政府會計實現(xiàn)國際趨同的主要標志。我國在政府會計改革中如何實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，目前理論界尚無定論，本文將結(jié)合國外政府會計改革的經(jīng)驗對此進行分析。作為會計核算兩大基礎(chǔ)之一的收付實現(xiàn)制，以現(xiàn)金的實際收付來確認交易和事項，

通過計量主體在某會計期間收到的現(xiàn)金與付出的現(xiàn)金之間的差額，衡量主體的財務(wù)成果。一般認為，收付實現(xiàn)制適用于關(guān)注現(xiàn)金余額并控制其變化的情況。傳統(tǒng)上絕大多數(shù)政府部門采用收付實現(xiàn)制進行核算和報告，這是在證明現(xiàn)金支出符合性控制合規(guī)方面的功效。由于傳統(tǒng)政府管理模式下，政府部門不以利潤為活動目標，更不以利潤作為評價政府活動績效的尺度，政府收入來源于法律賦予的強制征稅權(quán)力而非公共產(chǎn)品的銷售或服務(wù)的提供，因此收付實現(xiàn)制提供了一種報告組織支出總額的簡單而有效的途徑。與收付實現(xiàn)制不同的是，權(quán)責(zé)發(fā)生制以交易和事項是否實質(zhì)發(fā)生為評判標準計算主體在某期間經(jīng)濟收益與經(jīng)濟消耗的差額，作為主體的財務(wù)成果。一般認為，權(quán)責(zé)發(fā)生制關(guān)注主體控制的經(jīng)濟資源及其變動情況的真實信息。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府等非盈利組織通過組織凈值的計量反映主體的財務(wù)狀況。

由于該凈值在現(xiàn)金基礎(chǔ)上加減應(yīng)收及應(yīng)付賬款、應(yīng)計收入及負債，并考慮遞延資產(chǎn)與收入，所以它為真實報告組織的現(xiàn)有資源和未來責(zé)任提供了一種手段。同時，在預(yù)算管理上，權(quán)責(zé)發(fā)生制以政府部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)等產(chǎn)出為基礎(chǔ)編制計劃，并按照產(chǎn)出的成本進行評價。對政府管理而言，該會計基礎(chǔ)更具決策的相關(guān)性，使得政府及其所屬的公共部門履行受托責(zé)任的情況更加經(jīng)得起檢驗。而建立在資源合理配置基礎(chǔ)上的預(yù)算方案也更符合政府長期戰(zhàn)略的目標要求。對于在政府會計中采用何種計量基礎(chǔ)，應(yīng)對兩種基礎(chǔ)進行綜合比較。收付實現(xiàn)制：在傳統(tǒng)公共管理體制下，政府開支是否符合授權(quán)和法律法規(guī)要求是受托責(zé)任的首要問題。如果開支按收付實現(xiàn)制記錄，那么核查政府履職情況時依據(jù)就相當(dāng)明確。此外，收付實現(xiàn)制操作簡單、易于理解，數(shù)據(jù)處理成本相當(dāng)?shù)土?/p>

因此，在傳統(tǒng)公共管理的政府受托責(zé)任表現(xiàn)為確保合規(guī)、防止腐敗浪費的既定目標時，收付實現(xiàn)制具有相當(dāng)好的適應(yīng)性。但隨著公共管理環(huán)境的劇變，收付實現(xiàn)制在政府績效最大化目標、信息透明度、為社會公眾維護國有資產(chǎn)等責(zé)任面前，表現(xiàn)得無能為力。例如，由于政府擁有的資產(chǎn)（固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等）和承擔(dān)的負債（長期債務(wù)、拖欠費用等）在收付實現(xiàn)制報表中無從體現(xiàn)，致使政府財務(wù)狀況信息被扭曲；對貸款、養(yǎng)老金、社會保險計劃等隱性負債不能及時確認，導(dǎo)致若干年后政府出現(xiàn)巨額債務(wù)負擔(dān)等。權(quán)責(zé)發(fā)生制：政府會計引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是在新公共管理體制下實現(xiàn)的，因此其相對收付實現(xiàn)制的優(yōu)越性也在這一環(huán)境下得以體現(xiàn)。

首先，權(quán)責(zé)發(fā)生制會計報告為社會公眾充分提供了如實評價政府財務(wù)狀況和運營績效的信息，促進了有效的政府管理；其次，權(quán)責(zé)發(fā)生制量化了政府計劃和活動的效率水平，為改進公共部門的服務(wù)質(zhì)量和效率提供了評價機制；再次，權(quán)責(zé)發(fā)生制給政府部門帶來了觀念的轉(zhuǎn)變，使管理者更重視政府機構(gòu)的效率、效果等財務(wù)績效管理問題；最后，權(quán)責(zé)發(fā)生由整理提供制更加適應(yīng)新公共管理環(huán)境下公共受托責(zé)任的要求，增強了財務(wù)透明度。隨著公共管理體制的建立，當(dāng)受托責(zé)任將政府績效作為考核公共財政依據(jù)、政府會計目標從關(guān)注合規(guī)性轉(zhuǎn)至反映真實財務(wù)狀況及成果信息時，權(quán)責(zé)發(fā)生制相對收付實現(xiàn)制優(yōu)勢更加明顯。雖然，會計信息成本會有提高，但引入權(quán)責(zé)發(fā)生作為政府會計核算基礎(chǔ)，其利將遠大于弊。事實上，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革實踐已經(jīng)取得了巨大成功，優(yōu)越性壓倒了局限性。

從國外實施權(quán)責(zé)發(fā)生制的范圍來看，主要有三種情況：①在所有政府會計科目上都實施權(quán)責(zé)發(fā)生制，固定資產(chǎn)計提折舊。代表國家有澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、瑞典等國。這些國家實施完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制，改革比較徹底；②在主要會計科目上采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，部分資產(chǎn)和負債科目仍采用收付實現(xiàn)制，如冰島、意大利等國。這些國家實行的是修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，除不計提折舊外，其他會計科目的核算均采用權(quán)責(zé)發(fā)生制；③除特定的交易采用權(quán)責(zé)發(fā)生制外，均按收付實現(xiàn)制進行核算，如丹麥、法國、波蘭等國。在丹麥，利息費用和員工養(yǎng)老金按權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，其他會計科目則采用收付實現(xiàn)制。

在波蘭，員工養(yǎng)老金也采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。從國外實施權(quán)責(zé)發(fā)生制的層面來看，主要有兩種情況：①整個政府層面和各政府部門均采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進行會計核算和編制財務(wù)報告，如美國、英國、澳大利亞、新西蘭等國家。在這些國家的政府會計中，權(quán)責(zé)發(fā)生制不僅應(yīng)用于各個政府機構(gòu)、部門，而且在整個政府層面上也要采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進行會計核算和編制財務(wù)報告；②只在政府機構(gòu)、部門的層面上采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，而在整個政府層面上則主要以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)。如比利時、德國、法國、荷蘭、葡萄牙、瑞士等國家。這些國家在財政部門對各政府機構(gòu)、部門撥付款項時，按收付實現(xiàn)制進行會計核算和編制財務(wù)報告，而在各政府機構(gòu)、部門取得收入和發(fā)生支出時，則采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進行會計核算和編制財務(wù)報告。但是，西方有關(guān)權(quán)責(zé)發(fā)生制的改革也出現(xiàn)諸多問題：①改革成本巨大，如德國黑森洲進改革方案設(shè)計和軟件開發(fā)等高達2億歐元；②影響信息需求，如澳大利亞由于全面引用權(quán)責(zé)發(fā)生制而忽視了現(xiàn)金交易信息，影響了政府通過財政政策實施宏觀調(diào)控的信息需求；③部分項目無法計量，如英、法兩國政府在資產(chǎn)負債表上僅以1元分別列示公園綠地和文化遺產(chǎn)；④審計機構(gòu)不予認同，如美國審計總署連續(xù)8年對聯(lián)邦政府財務(wù)報告“拒絕發(fā)表意見”，認為某些會計和報告實務(wù)存在著明顯的重大缺陷。通過國外政府會計改革的實踐，不難看出權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入，將是改革面臨的一個重要而棘手的問題。針對這一問題，理論界的主要觀點有：①政府會計宜采用收付實現(xiàn)制，不宜采用權(quán)責(zé)發(fā)生制；②實行修正的收付實現(xiàn)制,逐漸向權(quán)責(zé)發(fā)生制過渡;③實行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制,以完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為長遠目標;④漸進式地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。

本文認為，我國政府會計核算基礎(chǔ)的改革應(yīng)本著借鑒國外政府會計改革經(jīng)驗，同時符合我國財政管理體制和政府會計具體情況的原則。根據(jù)我國的國情，可采取第三種觀點，即選擇修正1收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會計中的優(yōu)劣評析2國外實施權(quán)責(zé)發(fā)生制的主要形式及經(jīng)驗3我國可選擇的政府會計核算基礎(chǔ)改革路徑1.1政府會計收付實現(xiàn)制的基本特征1.2政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制的基本特征1.3兩種會計基礎(chǔ)的比較的在處理該題型時，考生需要關(guān)注的不僅僅是一些原文細節(jié)信息的重現(xiàn)，同時要注意的是對原文進行短句歸納，在這部分要求記下閱讀中碰到的詞語及其搭配。詞匯是語言的基礎(chǔ)。聯(lián)結(jié)理論使我們從另一個視角來看詞匯的存在形式，即詞匯存在于網(wǎng)絡(luò)中的各個節(jié)點上。學(xué)習(xí)者通過在各種語境中接觸大量的語言素材就能建立語言形式和意義的關(guān)系，并獲得語言知識以外的信息。詞匯的拓展不僅是個體詞項積累的結(jié)果，而是要將所學(xué)的詞語并入到神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)中。這種并行的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的信息處理機制能夠用已有的語法知識和小的詞匯單位來理解輸入的信息，同時使用這種預(yù)制材料，即比單詞大的語義單位，能夠更快地輸出。通過這種題型的鍛煉，學(xué)生可以更為明確的認識到詞匯的使用方式和不同原則，并且可以將這種填空模式看作是一種輸出過程。在二十多個詞性含義各不相同的選項中做出選擇，或者從原文中尋找出正確的詞匯填入相應(yīng)空格，都可以強化學(xué)生對于詞匯的詞性、含義、作用乃至拼寫等相關(guān)信息，從而鞏固詞匯的信息化使用，而不是僅僅將詞匯當(dāng)作一個認知信號孤立的保存在大腦中。此外，摘要本身作為文章整體或部分段落的概括，作為閱讀后的訓(xùn)練也起著極其重要的信息鞏固和再現(xiàn)作用。首先，在讀寫結(jié)合點上，實現(xiàn)輸入和輸出的合二為一。超級秘書網(wǎng)

其次，對字數(shù)的控制以提高輸出質(zhì)量，要求學(xué)生用精練的語言來表述自己的思想。作為段落而言，段落是篇章的組成成分。段落的謀篇布局，起承轉(zhuǎn)合也同樣適用于文章。段落寫好了，文章也自然寫好了。最后，讓學(xué)生用剛閱讀過的熟悉的詞匯和內(nèi)容有助于語言的習(xí)得，通過書寫摘要，達到語言的迅速輸出和強化。摘要題可以說是作為鍛煉寫作的一個模板，是從輸入到輸出的一個重要環(huán)節(jié)。綜上所述，雅思考試作為一個由英語國家專門為非英語國家留學(xué)生和移民人員設(shè)立的考試，其在閱讀方面的考題設(shè)置對于我們的日常英語教學(xué)具有很大的啟發(fā)意義。在均衡語言信息輸入與輸出的實踐中，雅思考試的模式和針對這一考試進行的相應(yīng)訓(xùn)練是值得我們借鑒的。通過對于語言信息的有目的訓(xùn)練和和重復(fù)，才能夠真正達到，才能使得英語教學(xué)脫離過去的學(xué)而不用的窘境，真正使學(xué)生掌握語言的實用價值。

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