導語：如何才能寫好一篇公共管理模式，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、公共管理與倫理的關系

“在某種意義上，有文字記載的社會已經(jīng)是倫理化的社會了?！保?］（P2）這意味著，倫理學的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動是在紛繁復雜、千變?nèi)f化的外部環(huán)境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實現(xiàn)社會控制的機制，也是傳統(tǒng)中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規(guī)范的同時，還應該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養(yǎng)來彌補法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設等方式來進行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應由相應的公共管理機構來完成的，這就關系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質(zhì)性的合法性。這種實質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎才是公共管理最堅實的基礎。合道德性的實質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對于公民的權利與利益的保護上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質(zhì)合法性。然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質(zhì)合法性才得以逐步確認。

二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具

統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會的治理模式。農(nóng)業(yè)社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權專制的“統(tǒng)治型”社會要求整個社會根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級結構的基礎上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態(tài)的宣教，差等正義論、君權神授論和王權至上論等皆是這一時期的典型表現(xiàn)。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務的部落組織轉變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關也相應地從人民意志的工具轉變?yōu)楠毩⒌?、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機關了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代?！保?］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統(tǒng)治為主要任務，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權力關系基礎上的“權制”模式。在這種模式下，一切制度設計與安排都要圍繞鞏固和擴大統(tǒng)治權力而進行，它表現(xiàn)的也是是權力意志的物化。由于權力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權力的任意運行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權治進行修飾、補充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權力意志和約束權治行為的重要力量，在不與權力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權治的一種有益的補充。因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟基礎、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關系在政治活動中的映射，一旦與權力意志發(fā)生沖突與矛盾，權力意志就會表現(xiàn)出對道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構的，道德條目及其內(nèi)含的價值準則具有極高的權威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質(zhì)是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過是權治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權制”下的一種工具，維護的是統(tǒng)治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權治（制）”的工具和手段而已?！斑@種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統(tǒng)治階級的利益與權力，并直接成為了統(tǒng)治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。

三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離

人類進入工業(yè)社會后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟與社會發(fā)展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態(tài)和制度體系進行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經(jīng)濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調(diào)管理技術、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內(nèi)心情感，使進入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動性。正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機。［14］（P76）受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計算的商業(yè)文明，人與人之間的關系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反。“恐怕沒有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權力的制約和權利的保障。它力求在權力分散的基礎上，對權力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權力制約的領域和需要用法來為公民權利的實現(xiàn)提供保障的領域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調(diào)社會公平應與經(jīng)濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領的治理理念的干擾下，公共領域與私人領域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領域的道德規(guī)范帶入公共領域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。

四、服務型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合

從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經(jīng)濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現(xiàn)實的過程中，時時處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規(guī)模的龐大，導致了機構臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現(xiàn)了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發(fā)達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運用現(xiàn)代管理技術，實現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現(xiàn)社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡。三是強調(diào)服務型公共管理的理念。認為服務型公共管理應強調(diào)社會本位、公民本位、權利本位和服務本位，以權力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設定，真正踐行還權于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅實的基礎。服務型公共管理模式是人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎上，從事“統(tǒng)合”的工作。通過“統(tǒng)合”，把一切領域、一切方面的積極成果綜合成社會發(fā)展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統(tǒng)合的對象。

1、市場經(jīng)濟的倫理訴求呼喚服務型公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場經(jīng)濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現(xiàn)，造成了公共利益與個人利益領域的分離。在市場經(jīng)濟的影響下，新公共管理倡導的企業(yè)化政府改革造就了一批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的公務員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預設的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領域與私人領域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統(tǒng)一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經(jīng)濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關系的緊張狀態(tài)，維護社會的和諧有序，體現(xiàn)人類社會發(fā)展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。

2、對公共利益的共同追求是服務型公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎。在服務型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務性與合作共治性是服務型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應建立在社會公共意志的基礎上?！肮庥肋h是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”［21］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現(xiàn)作為其正當性的依據(jù)。這種對行為結果的強烈關注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現(xiàn)，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標?？梢姡瑢怖鎯r值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。

3、服務型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。無論從制度設計、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系。“有權者對無權者、權大者對權小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權小者對權大者、無權者對有權者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構成了行政體系不道德的一面?！保?4］（P312）而在服務型公共管理中，法律與道德的關系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當?shù)赖碌募s束機制失去效力時，法律才發(fā)揮作用。同時，由于服務型公共管理強化了服務意識，淡化了權力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎。因為，“權力拜教物的終止，可以使人們對掌權者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治?！保?5］（P312）此外，在服務型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識將取代傳統(tǒng)的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結互助、有效合作、樹立整體服務優(yōu)勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務型公共管理模式為倫理道德建設和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務型公共管理模式相關概念的提出本身就蘊含著對“服務”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務型公共管理模式中的倫理是對服務的引申、具體化和體系化，是伴生于服務型政府并指導服務型政府建構的標準。［26］（P185）可見，行政與倫理的統(tǒng)合是服務型公共管理模式本身的應有之義。經(jīng)過統(tǒng)合，服務型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質(zhì)內(nèi)涵：一方面，它成為了在個性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務觀念的確立和服務行為的踐履，催化人們內(nèi)心的道德意識?？梢?，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質(zhì)所在。這意味著，在服務型模式中，“行政人”應該成為“公共人”，公務人員在道德價值取向上應實現(xiàn)以公共利益為依歸的轉化。在庫珀看來，這種轉化是公務人員公共行政角色與市民角色分離的必然結果。這使我們清醒地認識到，服務型公共管理中的倫理應當要重視公民的德性建設，重視對全社會的價值關切，維護公民的權力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。

篇2

(一）企業(yè)化政府模式

企業(yè)化政府模式是公共行政和私人行政的結合。在西方國家，大多實行三權分立，也就是行政、司法、立法三權分立，三權互相牽制。而這里的行政，是國家政府以國家為后盾，通過公共行政部門履行公共職能以實現(xiàn)公共政策目標的活動稱之為公共管理。私人行政是指企事業(yè)單位對單位內(nèi)部的管理活動。公共行政與私人行政在管理方式、管理目的上存在諸多的差別。正是因為這種差別的存在，所以兩種管理模式可以相互借鑒、相互融合。企業(yè)化政府模式正是公共行政與私人行政的有機結合。企業(yè)化政府是社區(qū)擁有的政府，政府更多的不是通過一味的壓制，而是深人到人民群眾中去，了解人民群眾的所思所想，讓民眾能夠顧直接的感受到政府的關懷。

(二）參與政府模式

參與政府模式也稱之為授權政府模式，顧名思義就是將行政權下放。在政府組織架構中，分為高中低層，甚至是更多的層級，但是我們知道基層工作人員和基層部門是政府組織架構中數(shù)量最多的團體，也是直接和民眾接觸的團體，所以他們往往代表著政府的形象。因為民眾遇到問題，首先找的是基層工作人員，一般也是基層工作人員為他們解決問題，那么工作人員的態(tài)度與問題解決的好壞就直接決定了民眾對政府的看法、支持，以及政府的公信力、威信力等。正是如此，參與政府模式主張應該將權力下放，減少政府組織機構層級，通小高級政府人員與基層政府人員之間的距離。這樣高級領導層級可以更有效的掌握民眾的情況，也能更有效的解決民眾的問題，提高辦事效率以及政府的公信力。

(三）靈活政府模式

靈活政府模式調(diào)整的是政府組織和政府雇員之間的關系。在傳統(tǒng)的行政體制下，政府雇員是終身制，也就是一旦進人政府機構內(nèi)，只要不犯重大錯誤，不對民國經(jīng)濟或者國家財產(chǎn)造成重大損失，自己愿意可以一直工作至退休。這樣一種政府模式，從保證政府雇員的忠誠度以及積累政府雇員的工作經(jīng)驗等上來說是有促進作用的，但是，長期處于傳統(tǒng)的行政體制下，“干多干少一個樣”的思想觀念會慢慢產(chǎn)生，政府雇員的惰性也會逐漸形成，不利于我國政府的與時俱進與迎接挑戰(zhàn)。所以，靈活政府模式倡導是在這種一種任職終身制的模式下引人一種更為靈活的行政模式，例如：采用臨時雇傭制?？梢酝ㄟ^雇傭的形式招聘一批工作人員來從事特定的工作，當工作完成以后或者聘用期限結束|t，該工作人員即離開。這樣，這樣即可改善政府組織狀況，同時還可&培養(yǎng)政府快速應變的能力。

(四）放松規(guī)制政府模式

放松規(guī)制政府模式也稱之為解除管制政府模式或非管制政府模式。放松規(guī)制政府模式其主要調(diào)整的是政府和公務員、政府和民眾的關系。在傳統(tǒng)的行政體制中，公務員必須依章辦事，嚴格的受到程序的限制，其對于決策更改的權力非常的小，因此，公務員工作的積極性、創(chuàng)造性以及自身潛能的發(fā)掘都受到嚴重的束縛。長此以往，公務員對工作的態(tài)度就變得對工作沒有熱愛。而在這樣的一種模式下，需要辦事的民眾也是深受繁瑣的程序之苦，在辦理一項事情之時，往往需要經(jīng)過一整套的程序，時間、精力都耗費了不少。所以，民眾對這樣的一種行政模式也不甚贊同。放松規(guī)制政府模式倡導的就是減少行政程序或手續(xù)，讓公務員有更多的決策權，以及變更的權力。

二、公共管理主要模式分析

(一)公共管理的干預模式

公共管理的干預模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府通過龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預和壟斷公共管理過程的公共管理模式。在這樣一種公共管理模式下，市場對公共管理的方式是間接的。公共管理產(chǎn)生的理論基礎是20世紀20年代，馬克斯的官僚模型。在干預模式下，人們一天的生活都在政府的干預之下，從一睜眼到睡覺期間，哪怕是睡覺時間，都受到政府的干涉。在公共管理干預模式發(fā)展的30多年間，由于政府行政環(huán)境的大幅度變化，此種模式的弊端逐漸顯露出來，所以人們越來越趨向于市場模式的公共管理。

(二）公共管理的市場模式

公共管理的市場模式即為將政府管理與市場管理相結合，政府與市場分權。政府與市場分權最明顯的表現(xiàn)就在于公共服務的收費制度，例如：醫(yī)療服務、衛(wèi)生服務等，這些公共服務的收費制度，可以有效地提高資源的利用率，同時提髙公共管理人員進行公共管理的積極性與創(chuàng)造性。公共管理市場模式的理論基礎是公共選擇理論和新公共管理理論。所謂的公共選擇理論是指公共選擇的是由政府來進行的，也就是非市場主體。政府制度和市場制度中的行為都有一個共同點--追求利益。在這種利益追逐下，不管是官僚機構還是一般的企事業(yè)單位，其設立也許只是為了謀求某種利益。所以，純粹的通過市場管理來進行公共管理的模式也是行不通的。而公共管理的市場模式倡導的是將市場與政府相結合來進行公共管理的一種模式。

三、我國公共管理模式的選擇及公共管理的社會化

通過對不同公共管理模式的分析，可以得出，不同的時期應該適用不同的管理模式，我國現(xiàn)在在政府或者說公共管理模式中存在三個問題：（1)官僚體制嚴重；（2）社會公共問題凸出；（3)政府在公共管理中的智能作用不突出。這三個問題的存在決定了我國公共管理模式必須以解決這三個問題為前提，所以，我國可以采用“引導政府模式”的公共管理模式。所謂的引導政府模式即充分發(fā)揮政府在公共管理中的組織、協(xié)調(diào)作用，但是具體的事務則以市場運作的方式發(fā)揮政府外的職能。我國政府職能機構長期失衡，積累了諸多的社會公共問題，如：公共服務和公共設施問題；環(huán)境問題；人口老齡化問題等。這些問題的解決都需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，同時也需要引進市場的競爭作用。從而在宏觀上和微觀上都很好的予以掌控。

四、結語

我國正處于社會的轉軌變型期，不管是市場體制還是同市場體制想配合的行政體制都沒有建立起來，這是我國目前公共管理中面臨的現(xiàn)狀。封建官僚制的遺存是我國行政管理中存在的很大問題，官僚制的存在一來降低了公務員工作的積極性以及工作的熱情，不利于行政管理管理工作的開展，二來繁雜的程序和手續(xù)也阻礙了民眾與政府的溝通，不利于民眾和政府之間關系的培養(yǎng)。所以，我國公共管理模式一定要在既能夠把握住宏觀調(diào)控，又能夠充分的發(fā)揮市場的靈活性作用。將政府宏觀調(diào)控的能力和作用與市場的靈活相結合。

篇3

[關鍵詞]區(qū)域公共管理；物聯(lián)網(wǎng)；超越

[中圖分類號]F207 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-736X（2013）07-0109-04

物聯(lián)網(wǎng)是通過信息技術將物與物聯(lián)通在一起的新一代網(wǎng)絡，在近幾年引起了全世界的高度關注。美國將物聯(lián)網(wǎng)視為擺脫金融危機和發(fā)展新經(jīng)濟的“雙引擎”之一，歐盟提出“物聯(lián)網(wǎng)行動計劃”，日本提出“數(shù)字日本創(chuàng)新計劃”，韓國提出“U-Korea計劃”，紛紛參與到物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展制高點的爭奪之中。在中國，對物聯(lián)網(wǎng)的全面關注與研究始于2009年。迄今為止，物聯(lián)網(wǎng)的研究和開發(fā)尚處于探索階段，在技術和社會層面面臨著很多挑戰(zhàn)，但其對區(qū)域公共管理模式的革命性影響，彰顯出物聯(lián)網(wǎng)與區(qū)域公共管理相關研究的必要性和緊迫性。因此，面對物聯(lián)網(wǎng)時代，我們急需對區(qū)域公共管理理論與實踐做出相關的調(diào)整、充實和提升。

在物聯(lián)網(wǎng)時代，超越組織邊界的復雜問題層出不窮，區(qū)域性公共事務和區(qū)域化公共問題展現(xiàn)出全球化、區(qū)域化和信息化相互滲透、緊密結合的特征。政府、社會和市場通力合作，努力追求區(qū)域公共事務的雙贏或多贏局面，這正在成為時代主旋律之一。在此背景下，現(xiàn)行區(qū)域公共管理模式的弊端日益明顯：就價值層面而言，經(jīng)濟價值取向過度。公共價值取向不足，公眾參與意識淡薄；就權力層面而言，分權與集權失度，政府、社會與市場權力失衡；就結構層面而言，機構整合協(xié)作乏力，組織運作縫隙過大。由此，區(qū)域公共管理模式的變革勢在必行。在物聯(lián)網(wǎng)時代，區(qū)域公共管理將從諸多方面實現(xiàn)對傳統(tǒng)模式的超越。

一、重塑區(qū)域公共管理價值

（一）淡化經(jīng)濟價值取向

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理模式主要建立在西方經(jīng)濟學的理論基礎之上，其基本價值取向在于提高效率，實現(xiàn)經(jīng)濟價值，因而衡量管理績效的側重點是經(jīng)濟和效率。經(jīng)濟學理論對于傳統(tǒng)區(qū)域公共管理發(fā)揮了重要作用，但在物聯(lián)網(wǎng)時代逐步顯現(xiàn)出一些缺陷。一是西方經(jīng)濟學以個人利益為重的核心理念會導致公共利益的喪失。物聯(lián)網(wǎng)所提供的海量信息具有易感性和難知性，受眾在獲得信息之后，往往被媒體的傳播力量左右，很難對信息內(nèi)容進行深入甄別和研究，導致傳播內(nèi)容簡單化、膚淺化和失真化，個人私利對公共利益的損害很可能因為物聯(lián)網(wǎng)的力量無限放大。二是以“工具人”和“經(jīng)濟人”為信條的西方經(jīng)濟學忽略了人作為“社會人”、“復雜人”的另一面。在這種信條下，區(qū)域公共管理往往會忽視文化因素對網(wǎng)絡世界中人性的規(guī)制，忽略德治的重要性，使人性的弱點借助物聯(lián)網(wǎng)而由網(wǎng)絡世界傳人現(xiàn)實世界，最終引發(fā)區(qū)域公共倫理危機。三是單純將西方經(jīng)濟學應用到區(qū)域公共管理是一種不太高明的構想。區(qū)域公共管理生存于日趨網(wǎng)絡化的環(huán)境之下，而單純將經(jīng)濟學手段引入其中，決定了它采納的價值準則一定是效率優(yōu)先，其他的諸如公平、正義等價值準則會有意無意地被忽略或剔除，進而陷入?yún)^(qū)域公共管理合法性的認同危機。

物聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)上并非謀利的工具，而是一種深刻影響整個社會生產(chǎn)、生活和生存方式的公共產(chǎn)品，除了為企業(yè)創(chuàng)造利潤之外，更核心的價值是增添社會福利。物聯(lián)網(wǎng)的公共性應用，其終極目標是通過發(fā)掘和覆蓋已有的和潛在的市場需求，削減社會成本，最終實現(xiàn)一種社會化盈利。隨著物聯(lián)網(wǎng)畫卷的逐步展開，區(qū)域公共管理將在一定程度上擯棄西方經(jīng)濟學“經(jīng)濟至上”的價值理念，至少在管理對象和目標上會超越“效率”的價值理念，采納公共價值管理理論作為主要的理論基礎，各公共機構將以追求區(qū)域公共價值作為其行動的出發(fā)點和落腳點。物聯(lián)網(wǎng)所提供的人與物、物與物的互動模式有利于人們培養(yǎng)整體性思維、互動性思維、開放性思維和反思性思維。其中，整體性思維是所有思維模式的核心。因此，在物聯(lián)網(wǎng)時代，改革者將運用整體性思維對區(qū)域公共管理進行反思與超越，更加強調(diào)區(qū)域的公共利益與公共責任，更加注重體現(xiàn)區(qū)域社會的代表性、回應性等民主價值，從根本上推進區(qū)域公共管理由經(jīng)濟價值到公共價值的重塑。

（二）創(chuàng)造區(qū)域公共價值

物聯(lián)網(wǎng)作為戰(zhàn)略性先導產(chǎn)業(yè)，在尋找和創(chuàng)造區(qū)域公共價值上具有重大作用。一是有助于改進區(qū)域公共管理問責方式。物聯(lián)網(wǎng)既能夠為現(xiàn)有的同體問責（即公共管理組織內(nèi)部的問責）轉化為異體問責（即外部對公共管理組織的問責）提供合適的技術平臺，也可以為公民參與公共管理和問責提供有效的網(wǎng)絡渠道，能夠明顯減少區(qū)域公共管理權責不明的現(xiàn)象，最終實現(xiàn)區(qū)域公共管理責任的明晰化。二是有助于完善區(qū)域公共危機應對措施。物聯(lián)網(wǎng)極其便利的信息通信，有助于及時預警區(qū)域公共危機，深入了解區(qū)域公共危機產(chǎn)生的緣由，有針對性地采取區(qū)域公共危機救助措施，最大限度地減少區(qū)域公共危機的損失。三是有助于建設區(qū)域聯(lián)合服務型政府。通過物聯(lián)網(wǎng)，公民能更加便捷地參與和監(jiān)督區(qū)域公共管理活動，區(qū)域地方政府能及時了解區(qū)域社會的需求，高度協(xié)調(diào)相互之間的管理措施，從而改變政府以往公共決策的片面性和封閉性，大大增強公共決策的整體性、全面性、開放性和協(xié)調(diào)性。四是有助于改變區(qū)域公共管理程序復雜、權力集中的局面，實現(xiàn)簡化公共管理程序、下放公共管理權力的目標。物聯(lián)網(wǎng)通過感應器和互聯(lián)網(wǎng)來達到人與物的溝通和交流，實現(xiàn)對“物”的智能化、精確化監(jiān)管與操作，這為精確尋找區(qū)域公共價值提供了極大便利，也為創(chuàng)造區(qū)域公共價值提供了著力點。

物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共價值管理將越來越專注于如何創(chuàng)造區(qū)域公共價值。所謂“區(qū)域公共價值”，就是區(qū)域內(nèi)公民對區(qū)域公共管理期望的集合。區(qū)域公共價值的創(chuàng)造與否，主要取決于區(qū)域公共干預是否實現(xiàn)了包括社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益等在內(nèi)的區(qū)域整體效益。在區(qū)域社會中，各類公共組織的責任不是確保自身的延續(xù)，而是根據(jù)區(qū)域發(fā)展的需要，積極改變自身的職能和行為，發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造區(qū)域公共價值。然而，區(qū)域公共價值的變動是絕對的，不變是相對的。因此，管理者們需要借助物聯(lián)網(wǎng)來在絕對變動中尋找相對不變的區(qū)域公共價值：其一，分析不同人群的利益偏好；其二，確定公眾的利益關注點；其三，引導公眾了解區(qū)域公共問題，表達區(qū)域公共訴求，探究區(qū)域問題緣由，尋求區(qū)域公共對策。

（三）拓展公眾參與渠道

區(qū)域公眾偏好對區(qū)域公共價值發(fā)揮決定性作用。區(qū)域公共價值最終南區(qū)由公眾定義，在區(qū)域公眾與區(qū)域公共部門的良性互動中得到確認。在傳統(tǒng)媒介中，主體因知識程度、社會階層等方面的不同，對物體的感知和理解存在一定的差異性。而物聯(lián)網(wǎng)比以往媒介呈現(xiàn)出更強烈的開放性與平等性，因而這種差異性將逐步縮小。譬如，互聯(lián)網(wǎng)時代的維基百科強調(diào)主體對文字的編輯和對信息的分享，它沒有固定的編輯者和把關人，鼓勵所有人平等享有修改其中內(nèi)容的權利。與維基百科不同，物聯(lián)網(wǎng)強調(diào)物體和主體的共同自主。只要用能聯(lián)網(wǎng)的手機等載體，區(qū)域社會的每一個人就都能參與到物聯(lián)網(wǎng)傳播體系中，更為直觀地發(fā)現(xiàn)自身和尋找信息目標。在物聯(lián)網(wǎng)社會中，自由、民主、平等的觀念更加深入人心。這些觀念變遷折射到區(qū)域公共管理中，就是人們追求平等互動的意識越發(fā)強烈，認為其本質(zhì)是一個協(xié)商、互動和交流的過程。物體作為媒介的實現(xiàn)，更加方便公眾將區(qū)域公共管理的民主意識和參與意識轉化成現(xiàn)實，平等性、開放性也成了物聯(lián)網(wǎng)時代區(qū)域公共管理的基本特征。

二、重構區(qū)域公共管理權力

（一）尋求分權與集權的有機結合

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的一項重要主張就是分權管理，這一主張比較適應傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的需要。然而，進人物聯(lián)網(wǎng)時代后，在這樣一種權變、風險、不確定性的復雜社會生態(tài)下，市場變得無界化，信息出現(xiàn)無縫隙化，社會公共事務表現(xiàn)出高度滲透的趨勢，區(qū)域乃至全球社會間結成“你中有我，我中有你”的相互依賴狀態(tài)。物聯(lián)網(wǎng)使得區(qū)域性和區(qū)域化無論是深度還是廣度都得到很大增強，分權管理的弊端逐步凸顯出來：它直接削弱了區(qū)域地方政府的控制能力，在物聯(lián)網(wǎng)社會中越來越被認為是不安全的、危險的和不穩(wěn)定的。由此，物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理開始強調(diào)分權與集權的動態(tài)平衡。在價值導向上，將以區(qū)域公共事務和問題為主要價值導向，從根本上打破行政區(qū)域限制，通過物聯(lián)網(wǎng)把“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務完全納入?yún)^(qū)域管理之中。在主體選擇上，將拋棄“全能型政府”的理念，推行“合作型政府”的理念。在頂層設計上，將改革政府“單中心”治理模式，推行政府、社會和市場“多中心”治理模式。

（二）構建政府、社會和市場的權力平衡

物聯(lián)網(wǎng)集公共性與商業(yè)性于一身。一方面，物聯(lián)網(wǎng)通過不同主體的參與來傳遞和接受信息，這意味其承擔著社會公共性，需要按公共領域的規(guī)范要求來運行，向公眾開放，為公共利益服務。另一方面，物聯(lián)網(wǎng)有服務對象的限制和利益的局限，并非任何人都可以享受到它的開放性。物聯(lián)網(wǎng)自其誕生之日起，商業(yè)化就已經(jīng)在其體內(nèi)潛藏，直至今日生根發(fā)芽，并大有枝繁葉茂之勢。今天，隨著經(jīng)濟的繁榮、制度的完善、大眾文化的發(fā)展，媒介商業(yè)化作為其眾多變化的誘因和先導，正以前所未有的速度迅速前進。。物聯(lián)網(wǎng)的上述屬性決定了區(qū)域公共管理權力的平衡不再局限于政府內(nèi)部。事實上，隨著物聯(lián)網(wǎng)鋪天蓋地的發(fā)展和人們素質(zhì)的提高，組織結構的扁平化和組織權力的外移已成大勢。但這并不意味著組織層級制度的消亡。在物聯(lián)網(wǎng)時代，區(qū)域公共管理所尋求的適度集權，不過是將政府內(nèi)部的權力平衡提升到更高層面的政府、社會和市場間的權力平衡。

尋求區(qū)域公共管理的權力平衡并非是在政府、社會和市場之間絕對平等地分配權力，這在實踐中也不可能。在那些具有全區(qū)域意義的公共事務上，區(qū)域地方政府要毫不猶豫地把權力集中起來，并通過行政系統(tǒng)行使這些權力。比如，建立區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略小組和區(qū)域公共管理執(zhí)行處等。但在局部的公共事務上，應當充分賦予社會和市場相應的管理權力。實現(xiàn)區(qū)域公共權力的平衡需要做到三點。一是加強法制建設。在政府、社會和市場的權力配置確定好后，要通過制定和完善法律制度來規(guī)范和保障這種權力配置，如果沒有法律制度的規(guī)范保障，權力就難免陷入“收一放”循環(huán)的怪圈。二是強化權力監(jiān)督。在區(qū)域公共管理權力失衡或失控的情況下，缺乏有效監(jiān)督將直接導致權力濫用。因此，必須借助物聯(lián)網(wǎng)來構建和強化各種監(jiān)督機制，保證政府、社會和市場相互之間實現(xiàn)嚴格有效的監(jiān)督，維護區(qū)域整體利益。監(jiān)控機制應該做到政府既盡可能少干預微觀的公共服務事務，又能確保對宏觀公共事務實施有效調(diào)控，通過監(jiān)督使政府、社會和市場在法律授權的范圍內(nèi)自由行事。三是完善相關配套措施。任何改革都是系統(tǒng)工程，需要制定和實施相關的配套措施，區(qū)域公共管理權力配置改革也理應如此。

三、重組區(qū)域公共管理結構

（一）加強公共機構的整合與協(xié)作

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理試圖解決過去存在的條塊分割和部門中心主義問題。但權力的過度下放造成了公共管理機構劇增，公共管理協(xié)作決策和問題解決機制缺乏，公共部門之間的溝通和協(xié)調(diào)存在較大困難，區(qū)域公共管理組織結構和服務供給呈現(xiàn)半碎片化。隨著物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，區(qū)域公共管理機構的整合將加速。在物聯(lián)網(wǎng)中，物體與主體的交互促進了區(qū)域社會公共空間的建構和理解。其一，物聯(lián)網(wǎng)拓展了區(qū)域公共空問。物聯(lián)網(wǎng)在激發(fā)主體潛能、建構私人空間的同時，在一定意義上也擴張了公共共享空間。因為物體在使主體更加便捷地獲取信息、知識和自我的同時，也增強了區(qū)域公共領域的開放性。其二，物聯(lián)網(wǎng)推動了區(qū)域社會關系變革。一方面，物聯(lián)網(wǎng)推動區(qū)域社會關系的聯(lián)結。因為當物體成為信息的載體和實際發(fā)起者時，它已經(jīng)成為傳播體系中某種原則的制定者，而這種共識和規(guī)則是區(qū)域社會關系建立的重要基礎。另一方面，物聯(lián)網(wǎng)推動區(qū)域社會關系的變換。媒介的每一次發(fā)展，都促成區(qū)域公共空間結構的變化。物聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)后，將進一步促進區(qū)域社會關系的細化，使區(qū)域公共空間與私人空間不斷重構和分化，其界限也將日漸模糊。相應的，區(qū)域公共組織也會朝功能化和分布化方向發(fā)展。因為區(qū)域公共組織不能功能化，就難以因應區(qū)域公共空間與私人空間模糊化的態(tài)勢，整個管理就不可能平穩(wěn)而有序。因此，區(qū)域公共管理者應該充分利用物聯(lián)網(wǎng)來加強公共組織之間的協(xié)作與整合，建立一種由政府、社會和市場組成的新型網(wǎng)絡結構和協(xié)作機制。

（二）實現(xiàn)公共組織的無縫隙運作

在物聯(lián)網(wǎng)中，物體是真實性與虛擬性的有機結合體。所謂虛擬，主要是指利用媒介技術，通過數(shù)字化來取代原事物而形成新事物。在物聯(lián)網(wǎng)中，主體通過自身生活體驗進入到區(qū)域社會空間，物體以或真實或虛擬的方式呈現(xiàn)自身及文化形態(tài)：就私人空間而言，物體通過虛擬技術延展了人的真實存在；從區(qū)域公共空間來看，物體通過虛擬增加了真實的信息共享機會。由此，物聯(lián)網(wǎng)一方面帶來信息的“虛構”，另一方面也使主體共享的區(qū)域空間發(fā)生變化。相對傳播手段的“虛擬”來說，這種區(qū)域公共空間的變化是真實的，并與私人空間的變化緊密相聯(lián)，從而真正意義上實現(xiàn)了區(qū)域公共空間與私人空間的無縫隙狀態(tài)。

無縫隙的區(qū)域社會空間需要無縫隙運作的區(qū)域社會組織。傳統(tǒng)區(qū)域公共管理一定程度上避免了科層制的弊端，并引入市場競爭機制來實現(xiàn)公共利益的總體提升。但在區(qū)域公共事務日益網(wǎng)絡化、區(qū)域公共需求日益多樣化的物聯(lián)網(wǎng)時代，這些做法已經(jīng)不合時宜，應當構建一種新的“整體性治理”理念。區(qū)域公共管理組織結構不應當再基于一種或幾種特定的功能，而應該以公眾的公共需求為中心來進行頂層設計，在不影響專業(yè)化分工的前提下實現(xiàn)公共組織之間的協(xié)作。這一頂層設計要具備一定的創(chuàng)新意圖，使設計出來的公共服務供給體制機制能夠實現(xiàn)縱向層級結構之間和橫向功能結構之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種頂層設計既要克服部門主義、視野狹隘和各自為政的弊端，提高對復雜區(qū)域公共管理問題的應對能力，又要調(diào)整政府、社會和市場的橫向關系，以政府為紐帶，構建政府、市場、社會通力合作，和諧運轉的區(qū)域治理網(wǎng)絡，以便更好地滿足區(qū)域公共服務的需求。

四、重建區(qū)域公共管理關系

（一）從側重市場調(diào)控走向市場調(diào)控與宏觀調(diào)控并重

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的市場化主張體現(xiàn)了其對區(qū)域市場化倍加推崇的理念，然而，區(qū)域市場化在許多時候和場合都有其自身的局限性。市場經(jīng)濟并不意味著必須減少公共管理，而是應該實行不同的公共管理，因為沒有公共管理的區(qū)域市場將導致撕裂化的區(qū)域社會。在某些特定的區(qū)域環(huán)境條件下。市場機制的局限會凸顯，甚至會對整個區(qū)域造成一些消極的影響。就利益分配層面而言，市場經(jīng)濟本質(zhì)上以利益為導向，因此它不但不阻礙，甚至可能促進純租金的出現(xiàn)；就倫理層面而言，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域社會將構建較為完善的社會保障網(wǎng)，但它并非市場機制的產(chǎn)物。實踐證明，市場機制并沒有傳統(tǒng)觀念想象的那么神奇，毫無必要對市場化盲從。

傳統(tǒng)區(qū)域公共管理所推行的過度市場化帶來了嚴重的后果，當私人機構成為公共產(chǎn)品和公共服務的主要生產(chǎn)者時，政府就幾乎放棄了應盡的區(qū)域公共管理責任。物聯(lián)網(wǎng)本身就是市場性與公共性高度結合的新媒介，舍棄其一都會導致嚴重失衡，因此，物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理不應當反對市場化，但應當反對過度的市場化和政府在市場化過程中的某些不適當?shù)淖龇āＲ虼?，在物?lián)網(wǎng)時代，對傳統(tǒng)區(qū)域公共管理的過度市場化采取的重大修正舉措就是加強宏觀調(diào)控與市場調(diào)控的有機結合。政府要充分利用行政、經(jīng)濟、法律、教育諸多手段來調(diào)控區(qū)域宏觀公共事務，同時把部分應當承擔的公共產(chǎn)品和公共服務重新收回來自己進行生產(chǎn)和提供。

（二）從第三方政府走向網(wǎng)絡化政府

區(qū)域公共管理經(jīng)過多年的市場化發(fā)展，出現(xiàn)了所謂的“第三方政府”模式，即政府依賴私人公司和非營利組織來提供公共產(chǎn)品和公共服務。例如。當前美國聯(lián)邦政府的每一個主要政策行動都是通過公私伙伴關系來進行管理的，如崗位培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境清理、扶貧項目、高速公路等。當政府主要依賴第三方來提供區(qū)域公共服務時，政府的績效也會主要依賴于對合作伙伴的管理能力。然而，雖然第二三方政府與私人組織合作的程度較高，但其對公私網(wǎng)絡的管理能力卻比較缺乏。因此，物聯(lián)網(wǎng)時代的區(qū)域公共管理對過度市場化的第二個修正就是，以物聯(lián)網(wǎng)為依托來建設網(wǎng)絡化政府，實施網(wǎng)絡化治理。事實上，傳統(tǒng)區(qū)域公共管理在市場化方面最致命的錯誤并非市場化本身，而是對市場化的管理還保留著明顯的等級制政府模式。在公共服務網(wǎng)絡單一的年代，這種模式不會有太大問題，公共組織可以通過命令的方式來出色完成整齊劃一的日常工作任務。然而，隨著物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，日益發(fā)達的區(qū)域市場網(wǎng)絡和日趨復雜的區(qū)域社會網(wǎng)絡卻迫使公共行政者開發(fā)新的治理模式。

從更為寬泛的意義上說，網(wǎng)絡化治理不僅是對過度市場化的一種修正，更是一種與所有超出單一組織的活動相適應的區(qū)域公共管理模式。當政府、社會和市場共同參與到區(qū)域公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和提供中來，權力越來越分散，組織界限越來越不固定的時候，就必須要有一個跨越政府、社會和市場的執(zhí)行網(wǎng)絡去完成任務。在這種模式中，公共行政者的核心職責不再是直接管理人員和項目，而是組織區(qū)域公共資源、創(chuàng)造區(qū)域公共價值。因此，政府直接供給服務的功能將逐步淡化，管理區(qū)域公共價值的功能將大大加強。

物聯(lián)網(wǎng)為第三方政府向網(wǎng)絡化政府的發(fā)展提供了上乘的技術方案，它使得區(qū)域公共管理的信息成本得到極大的下降。伴隨著物聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，跨組織之間的溝通和交流將變得更好、更快、也更廉價。物聯(lián)網(wǎng)革命已經(jīng)以一種嶄新的方式將復雜的區(qū)域公共管理系統(tǒng)組織起來，這些技術上的進步將更加有力地促進網(wǎng)絡化區(qū)域公共管理模式的形成與發(fā)展，推動網(wǎng)絡化區(qū)域公共管理時代的到來。

[參考文獻]

[1]黃少安，關于制度變遷的三個假說及其驗證[J]，中國社會科學，2000，（4）：37-49.

[2]彭彥強，區(qū)域經(jīng)濟一體化、地方政府合作與行政權協(xié)調(diào)[J]，經(jīng)濟體制改革，2009，（6）：138-141.

篇4

摘要：新公共管理理論已經(jīng)成為70 年代末開始的世界行政改革主導潮流的名詞，它的基礎是將市場原則運用公共政策和公共管理中，當前，國外大多數(shù)高水平大學均以新公共管理理論為基礎，使高等學校管理中形成一種競爭機制，從而不斷提高高等教育的質(zhì)量和效益，促進教育水平的不斷提高。

關鍵詞：新公共管理理論；大學

新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學為自己的理論基礎，主張在政府的等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產(chǎn)出，強調(diào)文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。

自20世紀90年代初期開始，公共行政的新管理途徑開始在美國受到重視，與傳統(tǒng)管理途徑相類似，這一新途徑也是以改革為取向，以期改善公共部門的績效。在美國，新公共管理理論曾經(jīng)被原副總統(tǒng)戈爾全國績效評估中去。其執(zhí)行要點包括：顧客導向、提升服務機關的執(zhí)行力、創(chuàng)造動態(tài)市場機制、借由市場機制解決問題、分散決策權力與簡化預算流程等。如今，其已在美國成為占主導地位的管理途徑。[1]

一、新公共管理模式的界定

20 世紀80 年代以來，伴隨著西方國家政府的興起和發(fā)展，新公共管理在當代公共行政理論與實踐中顯現(xiàn)出其主導地位。其管理學的角度批判了，倡導私營化的管理技術，認為適度分權、信任、放松規(guī)則等是整治傳統(tǒng)并過時了的管理模式的的組織原則。

同時，新公共管理把政府和公共部門看成是一種契約關系，是在契約的參與者共同同意的基礎上的一系列具有約束力的互惠承諾，它倡導人們在那些運用于私人部門的制度結構中探索公共管理的新機制，重點就是為公共行政引入契約管理的理念和方法。

二、新公共管理模式的基本觀點

新公共共管理模式具有以下基本觀點：

（一）專業(yè)化管理。專業(yè)化管理，就是"讓管理者來管理"，即由管理者對結果進行負責，而不僅僅是服從上級的命令。

（二）關注績效。新公共管理的基本價值由傳統(tǒng)公共行政的效率、效能、和公平轉為經(jīng)濟、效率、和效能，顯示了其對績效的關注和對經(jīng)濟價值優(yōu)先性的強調(diào)。

（三）以市場為取向、以結果為導向。市場取向是新公共管理的一種方法取向，它一方面主張縮減政府和官僚制組織的作用范圍，另一方面倡導新合同主義，通過簽訂合同，公開招標等方式在公共服務領域引入競爭。新公共管理的基礎是將市場原則運用公共政策和公共管理。結果導向。新公共管理認為，實現(xiàn)某些結果不僅是組織的而且也是個人的主要目標。新公共管理首先關注的是結果，至于結果如何實現(xiàn)則沒有一定之規(guī)。

（四）引進私營部門管理方法。在這方面，新公共管理的主張具體有：引入合同制度改革人事制度，通過解制建設彈性的組織和預算，引入績效測評、戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理等私營部門成功的管理舉措。

（五）顧客導向。新公共管理認為，“行政就是服務，公眾就是顧客”，而且認為整個經(jīng)濟效率須依賴于公共部門在提供商品及服務時如何對顧客需求做出反應。

（六）政府應該放松管制。新公共管理更應該重視市場競爭、顧客需求及對機關的負責，從而有效的利用人才和財政資源。

（七）外公共行政的組織文化應盡可能朝彈性、創(chuàng)新、解決問題、具有企業(yè)精神的方向發(fā)展。公共部門的管理者現(xiàn)在其部門或機構的外部關系中是積極的參與者，趨向于和利益集團、政策團體之間建立積極的伙伴關系。

三、新公共管理模式的運用

新公共管理的基礎是將市場原則運用到公共政策和公共管理中。在高等教育中，新公共管理模式已經(jīng)越來越廣泛的應用于高等教育領域，進而提高高等教育的質(zhì)量。

第一，從教育實踐方面來看，在20 世紀90 年代初的大學學費幾乎是免費的，實際上政府一直支付相當高額的經(jīng)費。隨后階段性地導入了個人承擔費用制度，特別是從90 年代后期，學費上升極為顯著。到2003 年，國立大學收入中，中央政府或地方政府負擔的費用降低到5 成以下。從1998 年開始中國采取了積極擴大高等教育規(guī)模的政策，其中，在接受國立大學監(jiān)督的同時在運營上完全依靠學費收入的"獨立學院"急劇增加，這些機構每年收取15000 元的高額學費。在這個意義上中國的高等教育正在加大對個人負擔的依賴程度。

第二，從科學研究方面來看，中國政府從90 年代末開始，為迅速提高研究水準，開始對重點學科集中投資，進而也擴大了競爭性研究資金。相反一般大學的研究經(jīng)費卻限于較低的水準。而且中國的大學，由于實際上財政方面的獨立性很強，不論是對政府資金還是民間資金，為獲得研究資金正在進行著激烈的競爭。并且大學創(chuàng)辦企業(yè)，其中發(fā)展為大型企業(yè)的也為數(shù)不少。由于大學教員的基本工資較低，研究資金的獲得不僅與高額的附加工資掛鉤，還允許研究資金的一部分變?yōu)檠芯空叩膫€人收入，因此對研究者獲得研究資金形成了強大的誘因。

如上所述，世界上的高等教育在不斷地擴大規(guī)模，設施、設備也在不斷的更新、優(yōu)化，而滿足這種需要的大多是銀行等金融機構。在這個意義上，高等教育展示了特有的市場化模式，這與高等教育在極短時期內(nèi)迅速發(fā)展有著密切的關系，所以新公共管理模式的運用于發(fā)展使高等教育的市場化成為必然。

所以，高等教育的市場化趨勢充分表明，其只有與政府干預和私人資助相配合才能發(fā)揮最大化的效用，而新公共管理模式正順應了這一趨勢，大學管理者們積極吸取這一模式的優(yōu)點，充分為自身的發(fā)展謀取相應的條件與利益。國內(nèi)的大學管理者應該從中吸取經(jīng)驗，為我所用。

參考文獻：

篇5

[關鍵詞] 行政體制； 公共管理； 管理模式

作為一種正在成長著的公共管理新理論范式以及實踐模式，新公共管理是公共部門改革的必然產(chǎn)物。新公共管理倡導以顧客、結果和競爭為導向的行政理念，對傳統(tǒng)的公共行政體制和方式進行了深刻地揚棄。新公共管理有其新穎、合理之處，它反映了當代西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。如何運用新公共管理理論構建中國特色公共管理模式，值得探討。

一、新公共管理模式的內(nèi)涵

新公共管理運動起源于英國、美國等西方經(jīng)濟發(fā)達國家，并逐步擴展到包括中國等發(fā)展中國家在內(nèi)的其他國家乃至全世界。在當代，新公共管理經(jīng)過20多年的發(fā)展和完善，其作用和影響日益突出。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其主要包括八個方面的內(nèi)容:讓管理者進行管理;衡量業(yè)績;產(chǎn)出控制;顧客至上;公共服務機構的分散化和小型化;引入競爭機制;采用私人部門的管理方式;改變管理者與政治家、公眾的關系。這八個要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理模式的主要特征。

新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位?！肮残浴弊鳛樾鹿补芾淼囊环N基礎性內(nèi)涵，決定了新公共管理的客體或對象是公共事務，即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。在階級社會中，社會的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級的利益要求，公共事務的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級的根本需要；新公共管理模式力圖將政府市場化，冒著讓社會步入危險的風險讓市場扮演一個重要角色，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機結合的問題。一味注重實效的新公共管理模式由于過分強調(diào)對“績效”、“效率”的追求，反而易導致急功近利的短期行為。

二、新公共管理理論應用于我國行政管理改革的構想

(一)加強政府的治理作用。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立和完善，政府的管理職能正在經(jīng)歷一場深刻的歷史變革。在經(jīng)濟轉軌時期，各級政府普遍面臨一方面政府要放權于企業(yè)、放權于市場、放權于社會，另一方面政府還要承擔起培育市場主體和社會中介組織的任務。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結構，促進社會自主化管理，培育和發(fā)展社會中介組織，都要政府的支持和扶植?，F(xiàn)階段我們?nèi)匀淮嬖谡苯訁⑴c市場活動、政府管理經(jīng)濟的方式不夠規(guī)范，對國有企業(yè)的直接干預仍然很多、有效的國有資產(chǎn)管理體制仍未形成，市場配置資源的基礎作用未能很好發(fā)揮的問題。有鑒于此，當前政府把注意力集中在了進一步調(diào)整組織結構，加強和統(tǒng)一宏觀調(diào)控部門，改革國有資產(chǎn)管理體制、流通管理體制和金融監(jiān)管體制，強化市場監(jiān)管力度的改革上。通過這樣的措施，可以進一步重新構建政府新的職能體系，明晰政府與市場各自的責任關系。使政府得以充分發(fā)揮在建立市場經(jīng)濟體制中的領導和治理作用。

(二)不斷改進管理方式和手段。

受傳統(tǒng)體制的影響，我國政府管理的成本意識淡薄，龐大的財政支出不僅影響了政府形象，也妨礙了行政效率的提高。十六大提出了通過改進管理方式，推進電子政務來提高行政效率，降低行政成本的新思路。電子政務是政府管理方式的革命，其對政府管理的影響表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府通過現(xiàn)代管理手段，轉變傳統(tǒng)行政方式，提高政府行政效率，降低行政成本。

(三)理順中央和地方的職權。

要依法規(guī)范中央與地方的職能和權限。屬于中央職能范圍的事務由中央政府統(tǒng)一管理，屬于地方政府職能范圍的事務由地方政府自主管理；處理好中央垂直管理部門和地方政府的關系。必須按照既有利于國家政權的統(tǒng)一，又要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性的原則，依法明確劃分中央與地方的行政管理權限。中央與地方的權力分配及相互關系應當由憲法加以規(guī)定。

(四)大力推進以事業(yè)單位為代表的管理體制改革。

按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制是我國今后機構改革的重點。我國政府改革的重點是推進政事分開、管辦分離，加強政府社會管理和公共服務職能，創(chuàng)新社會管理體制，培育公共服務體系，遵循著“政企分開—政事分開—政社分開”的歷史進程不斷向前推進。在未來進一步的體制改革中，建立有效的激勵與約束機制是一個必須認真解決的問題。中國事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。

三、構建有中國特色的公共管理模式

隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經(jīng)濟建設中的作用，提高公共行政服務的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是擺在國人面前的現(xiàn)實而又緊迫的問題。

(一)建立新公共管理理念。

信息化和經(jīng)濟全球化正在帶來經(jīng)濟社會各個方面飛速變化，帶來社會各個群體行為和要求的變化，也要求政府管理社會、服務社會的方式必須發(fā)生變化。公共管理所涉及的轉變觀念實質(zhì)上是轉變對政府作用的定位認識。新公共管理是公共部門應對社會要求、順應市場化浪潮的時代產(chǎn)物。新公共管理重視公共利益與個人利益相統(tǒng)一，重在公共利益上;強調(diào)政府組織與其公共組織相統(tǒng)一，重在政府組織上；主張社會問題管理與資源管理相統(tǒng)一，重在問題解決上；關注結果管理與過程管理相統(tǒng)一，重在結果管理上;提倡管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一，重在公平上;要求公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一，重在外部管理上。公共管理內(nèi)涵的本質(zhì)是公共性。這種公共性是社會性的升華或抽象。公共管理的主體、價值觀、手段、對象和目標都體現(xiàn)了公共性，從而與私營部門的管理區(qū)別開了。公共管理從權力中心向社會中心轉變，從管理中心向服務中心轉變，管理原則從對上負責到對下負責轉變，等等，也都體現(xiàn)了公共性對公共管理的基本要求。

(二)準確定位服務對象。

新公共管理以公共選擇等理論為基礎，認為在政府與社會的關系上，政府不再是高高在上的官僚機構，政府服務應以顧客或市場為導向，主張建立一個“企業(yè)式政府”。一個政府官員，應該是負責任的“企業(yè)家或企業(yè)管理人員”，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會之間的關系，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務作為回報的“顧客”。公民對政府的制約主要通過行使政治權利來實現(xiàn)，顧客對企業(yè)的控制主要通過購買其商品和服務來實現(xiàn)。企業(yè)家式的政府應是以顧客的需求為導向并提供較高服務效率的政府。為此，政府應該以服務對象為顧客，以顧客為上帝，政府服務應該以顧客需求或市場為導向。新公共管理將市場模式引入公共領域后，試圖運用顧客驅使制度原理，迫使政府降低公共服務成本，提高效率和質(zhì)量。我國政府的主要精力和主要財力應當集中到滿足公共需求，為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上?！笆晃濉币?guī)劃綱要體現(xiàn)了這個要求，首次劃定了政府公共服務領域范圍，并在經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標中，明確提出“基本公共服務明顯加強”，將更多的財力投向公共服務領域。

篇6

一、協(xié)作性公共管理的理論敘事

追溯區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論淵源，羅伯特•阿格拉諾夫和邁克爾•麥圭爾認為協(xié)作性管理理論演變脈絡主要有三種：古典的管理范式協(xié)作機制、網(wǎng)絡管理和美國“合作的聯(lián)邦主義”。但綜合國內(nèi)外學者的研究成果，筆者認為可從反思傳統(tǒng)公共行政的基礎上，結合地方政府治理理論系譜尤其是整體性治理的協(xié)調(diào)觀，并上升到網(wǎng)絡管理的高度來探討協(xié)作性公共管理的理論演變脈絡。

（一）反思傳統(tǒng)公共行政

古典的管理范式協(xié)作機制建立在通過等級制度、一系列嚴格的命令以及分散的組織實體內(nèi)部的管理來進行的協(xié)調(diào)之上（Manadell1988）。阿格拉諾夫和麥圭爾指出，協(xié)作性的公共管理處在從傳統(tǒng)官僚體制的概念到后官僚體制的范式轉變的前沿，傳統(tǒng)官僚體制強調(diào)對工作的金字塔型的控制以及使工作最大限度地專業(yè)化，而在后官僚體制范式中，建立在市場式的訓誡之上的新的交易形式取代了外部的監(jiān)督。[2]巴頓引用州際協(xié)議實踐經(jīng)驗來反思傳統(tǒng)公共行政，他指出，州際協(xié)議在很大程度上擺脫了科層控制，它提供一種州政府間的“權力共享”（sharedpower）的途徑。[3]新公共管理運動要求政府和公共機構將公民當作客戶來積極回應，要求公共服務機構具有效率和效能。但埃瑞•維戈達（EranVigoda）質(zhì)疑這種回應性忽視將公民看作伙伴關系并開展有效協(xié)作。

因為回應是對公民需要的被動、單向的反應，而協(xié)作則代表一種更為積極的、兩方或多方的雙向參與活動。協(xié)作代表著一種價值觀，每一位參與者都不是純粹的仆人或主人，而是公共事務舞臺上的參與者。[4]當前流行的新公共服務機制構建，越來越注重解決除效率、效能外的社會福利和公共物品的公平配置等主流民主行政價值，越來越注重由政府組織、非政府組織、第三部門以及公民組成的各種不同參與者之間的社會協(xié)作。協(xié)作性公共管理戰(zhàn)略的提出，正是順應新公共服務理論的發(fā)展趨勢，對“科層制”和“回應性”等傳統(tǒng)公共行政理念的挑戰(zhàn)和超越。

（二）整體性治理的協(xié)作觀

在20世紀90年代中后期，為應對政府治理上出現(xiàn)的“碎片化治理”（fragmen-tationofgovernance）困境，西方主要國家掀起整體政府（wholeofgovernment）改革運動,旨在通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預期利益。[5]在整體治理理念中，協(xié)作置于非常重要的位置。?？怂乖?004年將整體性治理分為協(xié)調(diào)、整合和相互滲入（increasingclosenessandmutualinvolvement）三個階段：協(xié)調(diào)階段指向于政策議題納入考慮、政策對話、聯(lián)合性政策規(guī)劃與制定；整合階段則注重聯(lián)合性執(zhí)行，并構建無縫隙規(guī)劃（fullyseamlessprogrammes）；相互滲入階段通過深入合作，逐漸走向策略聯(lián)盟、同盟或合并。[6]從?？怂沟恼w性治理階段觀可見，在整體性治理過程中協(xié)調(diào)處于非常核心的位置，事實上整合階段也以協(xié)調(diào)為主，即“實際行政或執(zhí)行時的協(xié)調(diào)”。筆者認為，?？怂沟恼闲灾卫碇械膮f(xié)調(diào)觀，和阿格拉諾夫和麥圭爾認為美國“合作的聯(lián)邦主義”作為協(xié)作性公共管理的理論來源的觀點是相符合的。阿格拉諾夫和麥圭爾甚至認為，美國“合作的聯(lián)邦主義”及隨后在20世紀30年代出現(xiàn)的政府間關系與管理，在聯(lián)邦矩陣內(nèi)運行，可能是最持久的協(xié)作性問題解決模型。[7]因此，協(xié)作性公共管理和整體性治理中的協(xié)調(diào)實則內(nèi)容差異并不大，作為整體性治理中的根本治理機制和深層協(xié)作內(nèi)核，是實現(xiàn)“碎片化治理”的重要解決之道，更是實現(xiàn)政府治理工作逐步走向整合和策略聯(lián)盟的重要路徑。

（三）網(wǎng)絡化治理與政府協(xié)作

作為政府治理系譜創(chuàng)新模式和整體政府的大范疇之一，網(wǎng)絡化治理（Govern-mentbyNetwork）被斯蒂芬•戈德史密斯、威廉•D.埃格斯認為是公共部門管理的最新形態(tài)，他們指出，網(wǎng)絡化治理象征著世界上改變公共部門形態(tài)的第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和公民選擇等四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流，將第三方政府高水平的公私合作特性與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡管理能力結合起來，然后再利用技術將網(wǎng)絡連接在一起，并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。[8]周志忍認為，“網(wǎng)絡化治理”和“跨部門協(xié)作”（Cross-agencyCollaboration）同屬于整體性政府的大概念之內(nèi)，而合作的“跨界性”是整體政府的核心特征之一，跨界又有多種表現(xiàn)形式：同級政府之間、上下級政府之間、不同政策領域之間、公共部門和私人部門之間。[9]

盡管存在整體性治理或網(wǎng)絡化治理孰為最新理論的不同見解，但筆者認為，就地方政府協(xié)作性公共管理而言，網(wǎng)絡化治理更有利于突出地方政府的深層次協(xié)作形態(tài)，因為在數(shù)字化信息時代，網(wǎng)絡化治理更多地表現(xiàn)在公共行政機構借助于網(wǎng)絡平臺開展公共服務。整體性政府的提出，是理論和形式上更加形象和完備，但在實質(zhì)和內(nèi)容上則需要網(wǎng)絡化治理來涵蓋和實施，而無論是整體性政府或網(wǎng)絡化治理，其公共政策的制定、執(zhí)行或監(jiān)督環(huán)節(jié)，無一不涉及到協(xié)作性公共管理。因此，筆者認為協(xié)作是公共管理的魂，是突破傳統(tǒng)公共行政桎梏，打造整體政府實現(xiàn)公共服務網(wǎng)絡化的靈魂。

二、協(xié)作性公共管理的主要內(nèi)容“協(xié)作性管理”

指橫向與縱向協(xié)作活動的相互重疊活動的統(tǒng)稱，公共政策制定與行政的橫向環(huán)境，包括由非政府組織、私營機構和區(qū)域地方政府所掌握的地區(qū)間的資源；在縱向管理中，城市政府在州和聯(lián)邦政府的政策與管制框架內(nèi)運作，同時有權使用可以利用的資源。[10]

根據(jù)西方學者的觀點，協(xié)作性公共管理主要內(nèi)容如下：

（一）協(xié)作結構類型。政府、非政府組織和私人構成的協(xié)作性關系構成，是中外學者研究協(xié)作性管理的重點。Agranoff認為有四種協(xié)作結構：信息網(wǎng)絡、發(fā)展型網(wǎng)絡、向外拓展型網(wǎng)絡和行動網(wǎng)絡。[11]奧蘭•揚在世界公共事務治理體制中區(qū)分為四類協(xié)作體制：管理體制、程序體制、項目體制和開發(fā)體制。[12]阿格拉諾夫和麥圭爾認為協(xié)作性管理類型主要有：Cityville（基于轄區(qū)的管理）、NothingHill（節(jié)制的）、Vertville（自上而下的）、BargainCity（接受捐贈的）、Centerville（保守的管理）以及Richburb（滿足管理）等。[13]這六種類型的本質(zhì)是強調(diào)地方與來自不同政府（部門）等多種組織共同采取戰(zhàn)略行動。對基于轄區(qū)的城市來說，“多重裂縫”的機制是改善治理的一個機會，而不是對政治過程復雜性的一種簡單描繪。[14]

（二）協(xié)作性管理活動。協(xié)作性管理活動所涉及的面比較廣，西方學者對此有不同的見解。Kicker和Koppenjan將協(xié)作性公共管理理解為三個活動關系：干預現(xiàn)有的關系、重構關系以及通過建立共識和共同解決問題來深化合作的條件。[15]Agranoff和McGuire提出取代傳統(tǒng)公共行政中POSCORD協(xié)作性公共管理的四個階段：即激活（activation）、定位（framing）、動員（mobilizing）、綜合（syn-thesizing）。[16]阿格拉諾夫和麥圭爾主要關注城市中組織間鏈條的范圍和復雜性，從縱向鏈條、橫向鏈條、合伙人和活動間的鏈條三種層面指出，縱向事務的管理主要是關于例行的、日常的基礎問題的解決（Agranoff,1986,1-2）；考察橫向的協(xié)作性管理的是多維度的（ProvanandMil-ward,1995）；許多城市與合伙人戰(zhàn)略性地接觸，在協(xié)作鏈條的構成上存在顯著的差異。[17]

（三）政府協(xié)作政策。由于認識、權力和資源碎片導致的公共治理危機，相伴而來的是政策制定與碎片化。針對信息封閉和政策制定與執(zhí)行“山頭現(xiàn)象”等政策碎片化情況，麥斯•普朗克學派認為政策網(wǎng)絡是協(xié)調(diào)的理想制度框架。該學派認為，政策環(huán)境是一個復雜的、動態(tài)的、分化的環(huán)境，科層的協(xié)調(diào)已經(jīng)失靈。在政策網(wǎng)絡中，公、私行動者形成網(wǎng)絡來交換彼此互賴的資源，以現(xiàn)實共同的利益。[18]網(wǎng)絡作為協(xié)作結構最緊密的協(xié)作組織形式，協(xié)作政策制定和執(zhí)行必然成為協(xié)作性公共管理研究的重要內(nèi)容。阿格拉諾夫和麥圭爾從運行特征的角度來描述協(xié)作政策工具：直接供應、規(guī)勸，命令、補助和內(nèi)生工具，并通過計算推斷，內(nèi)生工具使用與協(xié)作相關，規(guī)勸工具使用（在更低的程度上，命令）與低度協(xié)作相關。他們指出，對所有的縱向和橫向的活動類型來說，城市所采取的規(guī)勸工具越多，協(xié)作水平就越低。[19]

三、協(xié)作性公共管理的博弈均衡分析

在協(xié)作過程框架中，縱橫兩向的協(xié)作都伴隨著各方利益的博弈，非合作博弈與合作博弈都有表現(xiàn)。綜合文獻資料，筆者將協(xié)作性公共管理的博弈均衡過程歸結為三個階段：首先經(jīng)過談判階段，包括正式的討價還價和非正式的意見交流。討價還價實則是一種非合作博弈，在各參與方討價還價過程中，由于存在非信息對稱問題，討價還價往往是一種動態(tài)博弈過程，直至達到協(xié)作性契約。[20]第二階段是協(xié)作機制建設，成本分攤是這一階段的重要考量因素。奧利佛•威廉姆斯認為，由于契約具有不完整性，通過交易成本一體化能達到完全契約產(chǎn)生的結果，即降低成本和產(chǎn)權分配導致效率。[21]科斯定理Ⅲ指出，當交易費用大于零時，產(chǎn)權的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率。因此交易成本的降低還需要通過產(chǎn)權結構調(diào)整來進行。第三階段是資源配置階段，主要考量收益分攤。在合作博弈中集體理性的實現(xiàn)以個體理性的滿足為條件。[22]因此，政府協(xié)作問題是如何在不違背個性理性的條件實現(xiàn)集體理性，即通過均衡的分配方案，實現(xiàn)集體的利益最大化。

四、結論與展望

通過總結中西方學者對協(xié)作性公共管理的觀點，筆者有三點體會：

一是公共行政學者對公共行政最新范式的探討從未停止過。新公共服務理論的提出，一度被國內(nèi)比較多學者認為是對新公共管理的揚棄。但治理理論尤其是整體性治理的出現(xiàn)，被認為是融合公共服務理論的更高層次。盡管孰為最新范式未有定論，但整體性治理提出的協(xié)同政府等理念確實是公共行政的發(fā)展趨式。

二是協(xié)作性公共管理并不介入最新的公共行政范式之爭，而是貫穿于公共行政和治理理論等理論范式發(fā)展過程中的整體環(huán)節(jié)。無論是傳統(tǒng)公共行政和新公共服務，還是整體治理理論，都無法離開協(xié)作鏈條的銜接。

三是政策博弈視角是研究協(xié)作性公共管理的有效方法。協(xié)作性公共管理的研究涉及府際關系尤其是合作關系，研究對象包括政府組織、非政府組織、企業(yè)和公民等關系編織而成的社會公共網(wǎng)絡，各類網(wǎng)絡關系的利益出發(fā)點并不一致，利益的差別必然導致不同利益主體的行為差異，需要相應的制度進行協(xié)調(diào)和規(guī)制。

篇7

興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”?！罢髽I(yè)化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價?！盵2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調(diào)了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會的治理模式的建構。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業(yè)社會治理模式”的全新建構?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程?！盵4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網(wǎng)絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力。客體的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。

第三，服務型的治理模式。后工業(yè)社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權力為中心，而是以服務為中心?！霸诠补芾碇?，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會中權力關系處于主導地位。進入工業(yè)社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業(yè)社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現(xiàn)實主義的方法，從社會形態(tài)演進的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。

社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較

社會形態(tài)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會

治理制度權制法制德制

治理模式權治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務型模式）

社會角色身份契約合作

社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心

社會領域一體化（同質(zhì)性）公共領域、私人領域、生活領域總體性

信任關系習俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實質(zhì)性）

>核心價值秩序效率、公平服務

權威類型權力權威法律權威道德權威

主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神

總體上看，人類社會的治理模式經(jīng)歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統(tǒng)治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業(yè)社會社會治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當然也有著權治的內(nèi)容，但是權治已經(jīng)被邊緣化了，此時人們之間是實質(zhì)性的合作關系。

社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。

三、公共管理治理模式的實現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設計和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會，人們將從人的道德存在出發(fā)進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。

2.“德治”實現(xiàn)的關鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現(xiàn)的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養(yǎng)基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導功能的行為規(guī)范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機制；并且已經(jīng)確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。

德制的確立是實現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業(yè)時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業(yè)社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會確立了分工—協(xié)作的社會體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務理念下提出制度設計的構想?！豆补芾韨惱韺W》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。

篇8

公共管理學科涉及到的專業(yè)非常廣，比如說政治學、經(jīng)濟學、社會學等。新興行業(yè)的發(fā)展，多變的時代環(huán)境，這都給公共管理工作帶來了很大的挑戰(zhàn)。學校開設公共管理課程的最終目的是為社會培養(yǎng)所需人才，但簡單的理論知識教學卻使得為社會提供的人才存在著明顯的"理論與實踐脫節(jié)"的狀況，學生在進入社會時，不能適應現(xiàn)有的管理工作，而造成這樣的現(xiàn)象最根本的原因就是學生缺乏實踐訓練?，F(xiàn)代社會需要具有能力的人才，根據(jù)心理學研究表明，人除了先天能力外，更多的能力是通過實踐來掌握認知和技能。在現(xiàn)有的公共管理學中，應當認識到實踐活動是開發(fā)潛能和培養(yǎng)技能的重要方式。

二、公共管理學科實踐教學中課程體系的構建

為一提高公共管理學科的實用性，除了要保證學生有一定的實踐能力外，更需要學生掌握相應的理論知識。在這樣的客觀環(huán)境下，構建公共管理實踐教學模式，首先需要進行公共管理學科的課程體系構建。

1.設置實踐與理論并重的課程體系，優(yōu)化課程資源公共管理中涉及的學科較多，要實現(xiàn)教學資源的最優(yōu)化，就必須合理開設課程。學生的核心課程包括公共關系學、公共管理學、公共政策學、公共邏輯學，這些課程是學生的專業(yè)課程，具有一定的難度，如果讓學生在剛進入大學初期就接觸這些知識，對學生來說可能存在較大的難度，所以學校應該合理安排課程，在開設專業(yè)課之前，安排學生進行經(jīng)濟學、哲學和社會學的學習，這樣的學習內(nèi)容可以為學生以后的專業(yè)課程學習奠定良好的基礎，從而降低學生學習的難度。合理開設課程可以降低學生學習的難度，從而實現(xiàn)課程資源的最優(yōu)化配置，為學生的實踐學習提供充足的理論指導。

2.改進教學方法，培養(yǎng)學生創(chuàng)新與實踐能力在現(xiàn)有的公共管理教學中，多數(shù)是采取教師為主體的傳統(tǒng)教學方式，這樣的教學方式雖然可以為學生提供一定的理論指導，但卻忽視了學生的主體性和創(chuàng)新性，所以在開展公共管理實踐教學模式中，最重要的是改進教學模式，重視學生實踐能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。比如，在講解企業(yè)發(fā)展管理時，教師可以鼓勵學生收集不同的企業(yè)發(fā)展模式，并且對這些企業(yè)的發(fā)展管理提出自己的見解，這樣的教學方式既可以讓學生了解企業(yè)管理，也可以在有些過程中進行思考，用這樣的方式來培養(yǎng)實踐與思考能力。

3.開展專業(yè)知識講座，及時更新學生視野公共管理不僅可以通過學習專業(yè)理論知識獲得能力，也可以通過專業(yè)講座來學習其所需的知識。優(yōu)秀的企業(yè)管理案例可以給學生很多啟迪，所以在這一方面，學校可以組織一定的優(yōu)秀案例的講解，并且讓學生及時了解現(xiàn)有的社會發(fā)展動態(tài)。專業(yè)講座方式實際上是對課程的延伸，是培養(yǎng)學生實踐能力非常良好的方式。

三、公共管理學科實踐教學模式的構建

1.開展校企聯(lián)合方式，為學生營造良好的實踐環(huán)境。實踐活動的開展需要良好的環(huán)境，即使學?？梢酝ㄟ^教學為學生提供分析與應用能力，但要真正將這些能力轉化為實踐能力，就需要參與一定的活動來實現(xiàn)。因此，學?？梢酝ㄟ^“校企合作”的方式，定期為企業(yè)輸入一批優(yōu)秀人才來進行公司公共管理，這樣的管理是直接進入企業(yè)日常經(jīng)營中的，學生面對實際工作的環(huán)境，可以最大程度地提高實踐能力，從而在以后的工作中更加順利。

2.創(chuàng)新教學方式，提高教師能力。公共管理需要及時了解現(xiàn)代社會變化，因此在實踐教學中很重要的學習就是了解現(xiàn)有的公共管理要求?，F(xiàn)在應該加強學校與公共事企業(yè)部門的交流，讓公共事業(yè)部門的管理人員來為學生講解現(xiàn)階段的管理要求，這樣的方法可以及時更新學生的知識，提高學生的實踐與應用能力。同時學校方面也可以定期培訓教師，讓教師進入事業(yè)和企業(yè)部門對學生的實踐進行指導，這樣，在增強學生實踐能力的同時，也可以讓教師了解現(xiàn)有公共管理模式，在以后的教學中有充足的實踐培養(yǎng)能力。

3.改進學?？己朔绞?。學生的成績考核是檢測學校教學質(zhì)量的重要方式，要構建實踐教學模式，很重要的一點就是改革以往的考試方式。將全部的理論知識考核轉變?yōu)槔碚撝R（50％），實踐訓練（50％），這樣理論與實踐并重的考核可以讓學生更加重視知識的應用，在進行實習過程中更加重視實踐能力的培養(yǎng)，在校期間就擁有良好的職業(yè)實踐能力。

四、結束語

篇9

【論文關鍵詞】公共信息 資源體制 模式

1公共信息資源管理的主體與客體

1．1公共信息資源的概念

目前，公共信息資源尚無一個公認的概念，縱觀國內(nèi)外學者及行政機構等對于公共信息資源概念的界定，大體可以分為兩種。一種狹義的觀點認為公共信息資源即是政府信息資源，而另一種更加廣義的觀點認為公共信息資源的內(nèi)涵應大于政府信息資源，即包含政府信息資源在內(nèi)的任何產(chǎn)生并作用于公共領域的信息資源都可視為公共信息資源。

隨著社會的 發(fā)展 ，僅靠政府已經(jīng)無法滿足社會公眾廣泛的信息需求，越來越多的社會組織，乃至私人 企業(yè) 開始為公眾提供信息。顯然，單從政府角度來定義公共信息資源是不夠全面的。我們認為，公共信息資源是產(chǎn)生于社會領域并能為公眾所享用的具有公共物品特性的信息資源。這里所說的公共物品特性，是指它的非競爭性和非排他性。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應；非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。

公共信息資源作為一種公共物品，除具有非競爭性和非排他性這兩點基本特征外，還具有其自身的特征。首先，公共信息與公眾的日常生活密切相關，關系到工作、 教育 、醫(yī)療、社會保障、娛樂等方方面面，政府十分有必要公開這些信息來滿足公眾對其的需求。

因此，公共信息資源具有公開性。其次，公共信息涉及社會的 經(jīng)濟 、 政治 、文化、科技等各個方面，為社會各項事務提供信息支持，具有十分廣泛的適用面。所以公共信息資源具有基礎性。再次，公共信息資源還具有公益性特征。公共信息資源作為一種公共產(chǎn)品，社會組織要免費或者以極其低廉的價格為公眾提供，而不是以營利為目的。

1．2公共信息資源管理的概念

鑒于人們對于公共信息資源概念的不同界定，對于公共信息資源管理的概念也有各自不同的理解。一部分人仍從政府的角度理解，認為政府信息資源管理即是公共信息資源管理。但是由于公共信息資源產(chǎn)生主體范圍的擴大，數(shù)量的急劇增加，顯然，公共信息資源管理已經(jīng)不能單純用政府信息資源管理來解釋。結合公共信息資源所具有的公共物品的特性，文本將公共信息資源管理理解為：政府或第三部門等生產(chǎn)公共信息資源的社會組織，為滿足公眾對公共信息資源的需求以及實現(xiàn)公共信息資源的全社會共享，而對其進行的收集，加工，整理，組織，提供等活動的過程。

1．3公共信息資源管理的主客體

管理作為一項實踐活動，必定有它實施管理的一方與接受管理的一方。也就是說必然具備管理活動的主體與客體。很明顯，公共信息資源管理的客體無疑是公共信息資源本身。而我們主要要討論的是公共信息資源管理的主體。

新公共管理理論認為，公共管理活動不僅僅是政府的行政管理職能，也不僅僅將公共管理活動等同于公共部門的管理活動，而是將公共管理看成是在公共產(chǎn)品與公共服務供給過程中由多元主體共同組成的復雜 網(wǎng)絡 的治理，是由公共部門、準公共部門及部分參與公共服務提供的私人部門共同對公共事務的處理。

政府作為公共信息資源管理的主體是毋庸置疑的，因為政府在公共信息資源的生產(chǎn)與產(chǎn)生領域中占據(jù)著龍頭地位。但我們所認同的這項管理活動的主體不再是單一性的，它應包括一切產(chǎn)生公共信息資源的組織或機構等。也就是說，公共信息資源管理的主體應由政府、第三部門以及企業(yè)這三方共同組成，而在其中，以三者所占比重來區(qū)分其主次。

2建立公共信息資源管理的管理體制

公共信息資源管理作為一個多方參與的管理活動，其管理體制應當是多元化的，而同時也要充分考慮到政府、第三部門以及企業(yè)在其中的地位與作用。建立一個政府主導，第三部f3輔助，企業(yè)參與的管理體制十分有利于公共信息資源的管理。

2．1政府主導

政府是公共信息資源的主要來源，政府信息資源是公共信息資源的主要組成部分。政府信息資源與公眾的日常生活密切相關，如一些 法律 法規(guī)條例，醫(yī)療制度，勞動保障制度等，都是社會公眾所需要的最基本的公共信息，對于此類信息的管理也就顯得尤為重要。能否有效地管理好政府信息資源，及時地為公眾提供所需信息，都是衡量一個政府能力的關鍵指標，而政府對于其所產(chǎn)生的信息資源進行管理也是責無旁貸的。

政府作為公共信息的主要生產(chǎn)者，勢必要在公共信息資源管理中起到主導作用，在全社會的公共信息資源管理中總攬全局。政府在其中的職責主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)設立專門的公共信息資源管理機構，對全社會的公共信息資源作統(tǒng)一合理的管理、規(guī)劃和配置。這一機構應當聘用具有專門知識和技能的人員負責對公共信息資源的收集、整理、加工、存儲和提供等活動。

(2)制定公共信息資源管理的相關法律、法規(guī)、政策、標準等，規(guī)范社會各個領域對公共信息資源的管理、利用與獲取，防止出現(xiàn)公共信息資源的壟斷、浪費、不公開等社會問題，尤其要注重 金融 保險、教育、人力資源、基礎設施、公共工程和公共服務等信息問題比較嚴重的公共領域的管理。

(3)為社會公眾提供有效的公共信息資源服務，方便公眾對公共信息資源的查找和獲取。公共信息資源的提供與獲取要做到規(guī)范化，政府設立的公共信息資源管理機構作為公眾獲取公共信息資源的窗口，通過建立信息中心或官方網(wǎng)站等途徑，為公眾搭建獲取公共信息資源的平臺，以便更好地進行信息服務。

2．2第三部門輔助

第三部門，亦稱非營利性組織，是指除政府部門和以營利為目的的市場部門(企業(yè))之外的組織或部門。第三部門包括慈善組織、民間社團等，具體表現(xiàn)為各種各樣的行業(yè)協(xié)會、商會、學會、研究會、學校、 醫(yī)院 、福利院、圖書館、文化館、美術館、博物館、 體育 館等，它與政府部門、市場部門共同構成當代社會協(xié)調(diào)運轉的不可缺少的組成部分。

第三部門在其自身的運作過程中，會產(chǎn)生各種相關信息，而其作為一種公共組織以及它的非營利性則決定了這些信息是具有公共性質(zhì)的，其自身所產(chǎn)生這些的可公開、可供公眾利用的信息也屬公共信息資源范疇。第三部門所產(chǎn)生的公共信息資源種類繁多、參差不齊、分布分散，加強第三部門對其自身所產(chǎn)生的公共信息資源的管理也是社會公共信息資源管理中的一個重要方面，它完全可以并且有理由加入到社會公共信息資源的管理中，幫助政府進行管理。

2．3 企業(yè) 參與

科斯的經(jīng)典 論文 《 經(jīng)濟 學的燈塔》中的研究表明，一向認為必須由政府經(jīng)營的公共產(chǎn)品也是可以由私人提供和經(jīng)營的。同時，私人部門的一些信息也內(nèi)在的具有公共信息的性質(zhì)，例如上市公司的財務報告、市場交易信息等都屬于公共信息資源?？梢姡残畔①Y源并不是與企業(yè)毫無關系的。

但是，企業(yè)畢竟是以營利為目的，所以其對于信息的公開程度是非常小的。有些企業(yè)的信息是政府強制規(guī)定要求公開的，如食品的原料、配料，藥品的成分、副作用等，但涉及企業(yè)內(nèi)部技術等的商業(yè)信息則不屬于公共信息。大多數(shù)情況下，企業(yè)自身并沒有意識到自己所產(chǎn)生的一些公共信息，這些公共信息僅是以“副產(chǎn)品”的形式被順帶生產(chǎn)出來，而企業(yè)可能也沒有多少興趣來對其進行專門的管理。但即使如此，我們也不能忽視這部分信息資源。我們所說的企業(yè)參與到公共信息資源的管理中來，是說企業(yè)作為生產(chǎn)公共信息資源的一類主體管理好其自身所產(chǎn)生的公共信息。

3構建公共信息資源的管理模式

3．1分散式管理模式

分散式管理是一種微觀的管理模式。簡言之，就是社會各部門、各機構對自己所生產(chǎn)的公共信息進行收集、加工、整理、保存與提供等活動。就政府而言，各個政府部門、機構在日常的社會管理與服務活動中都會產(chǎn)生大量的公共信息，而這種分散式管理就是各部門自行管理其所產(chǎn)生的那一部分信息。

第三部門所涉及的社會組織是十分龐雜的，它們在社會活動中也會生產(chǎn)出繁雜的公共信息，對于這些公共信息，各部門則要配備專人來進行管理。對于企業(yè)來說，公共信息有時作為一種“副產(chǎn)品”被生產(chǎn)出來，這些信息中的一部分是公眾生活中所不可缺少的，比如藥物的成分與副作用的這一類重要的信息?？梢姡髽I(yè)也完全有必要將自己的這一部分信息管理起來。

可見，分散式管理是一種普遍適用的管理模式。但我們要特別注意的是，只有在政府的統(tǒng)一規(guī)范與監(jiān)督下，這種相對寬松的管理模式才可以順利實施。

3．2集中式管理模式

集中式管理是一種宏觀的管理模式，在整個社會領域中，主要在政府和第三部門兩個領域中完成。這種管理模式要求政府設立專門的公共信息資源管理機構(如公共信息資源管理辦公室)，負責對各個政府部門的公共信息資源進行統(tǒng)一的管理。這一機構除了制定公共信息資源管理的相關政策法規(guī)外，最主要的是要對各政府部門中所產(chǎn)生的公共信息進行集中管理。各政府部門將其所產(chǎn)生出來的公共信息上傳到這一集中管理機構，由該機構的工作人員進行統(tǒng)一加工后，通過官方網(wǎng)站提供給社會公眾。

在第三部門中，公共圖書館相對于其他機構而言，在信息的管理上，具有人員、技術、設備、環(huán)境等一系列的優(yōu)勢，因此，由各地區(qū)的省級圖書館管理第三部門其他組織的公共信息資源是十分適合的。各地區(qū)省級圖書館作為第三部門中公共信息資源管理的主導，定期收集、整理、加工第三部門中所產(chǎn)生的公共信息，這些龐雜的公共信息就不會再另我們感到頭疼，同時，對于企業(yè)中所產(chǎn)生的那一少部分公共信息也可以由當?shù)氐氖〖増D書館進行集中管理，這樣也可以克服企業(yè)中的公共信息太過分散而不便管理的難題。各地區(qū)圖書館不僅可以作為一個管理機構，同時也可以通過建立查詢網(wǎng)站或公共信息資源數(shù)據(jù)庫等，為公眾進行信息服務。

3．3分散與集中相結合的管理模式

分散式管理模式與集中式管理模式分別從微觀與宏觀的角度探討了公共信息資源的管理模式，對于整個社會而言，管理模式是可以多樣化的，我們同樣也可以采取分散與集中相結合的管理模式。

篇10

本文介紹了人力資源共享服務的概念、組織結構，并探討了這種新型組織結構的優(yōu)勢與劣勢。隨著現(xiàn)代企業(yè)管理的發(fā)展及信息技術，辦公自動化的不斷更新應用，說明了這種新型的人力資源共享模式對中國企業(yè)的重要意義。

【關鍵詞】

人力資源共享中心；優(yōu)勢劣勢；應用

人力資源是社會各項資源中最關鍵的資源，隨著科技的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術在企業(yè)管理中的廣泛應用， 人力資源管理也正在發(fā)生著巨大的變化，人力資源部門不再是單純的行政管理的部門，而是逐步向企業(yè)管理的戰(zhàn)略合作伙伴關系轉變。與此同時，隨著市場競爭的加劇， 控制企業(yè)成本、提高企業(yè)效益已成為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一，共享服務已越來越被國內(nèi)外的企業(yè)所重視并應用到實際的企業(yè)日期管理及戰(zhàn)略規(guī)劃中，成為企業(yè)界最具有沖擊力的改變。在這兩種因素的不斷簇生下，人力資源共享服務中心順應時代的潮流應運而生，成為現(xiàn)代企業(yè)尤其是大中型企業(yè)爭相效仿的新型人力資源管理方法。

1 人力資源共享中心簡介

人力資源共享服務中心（Human ResourcesShared Services Center， 以下簡稱HRSSC）是指一個企業(yè)將所有的與人力資源管理有關的行政事務性工作集中起來，建立一個服務中心。該中心為企業(yè)所有的部門提供人力資源管理服務， 并由接受其服務的部門按所享受服務的數(shù)量支付服務費。但就目前大中型采用HRSSC管理模式的制造型企業(yè)來看，為了更好地保證公司信息、財務等方面的安全運作，HRSSC并未完全采用外包付費的形式，而是將其作為公司的一個獨立的支持部門運行，向公司虛線匯報。

2 人力資源共享中心組織結構

人力資源共享中心主要分為人力資源服務中心（HumanResources Services Center， HRSC） 、專家中心（Center of Excellence， HRCE）和人力資源業(yè)務伙伴（Human ResourcesBusinessPartner， HRBP）這3 部分。下面分別介紹下HRSSC各管理模式的主要角色。HRSC 是在一個區(qū)域或國家的HR共享服務中心，它為不同地方或不同的業(yè)務部門提供統(tǒng)一的人力資源管理服務的業(yè)務群。HRSC實際上分擔了人力資源六大模塊最基礎，最標準化的工作；HRBP對 HR工作人員的專業(yè)知識有著比較高的要求，其不需要從事專業(yè)化和標準化的薪酬、考勤等常規(guī)工作，但要把實踐工作與業(yè)務目標結合，把多樣的HR 工作主動聯(lián)系到業(yè)務焦點，并診斷其組織能力，建立具有競爭力的組織；HRCE 是集中公司內(nèi)在員工安置、員工發(fā)展、薪酬、組織績效、通信、組織設計、員工關系和組織關系等方面的專家或小組到一起，以便讓業(yè)務部門充分利用這些資源來解決業(yè)務問題。

3 實施人力資源共享中心模式的優(yōu)劣分析

3.1 人力資源共享中心實施的優(yōu)勢分析

（1）提高人力資源部門的工作效率，促進業(yè)務處理流程標準化。HRSSC 從傳統(tǒng)角度將人事工作從橫向的分為六個模塊變?yōu)榭v向分為三個層次，極大地避免了重復的崗位配置及不必要的重復性工作，形成標準化的管理流程，可以大大提高人力資源部門的工作效率。

（2）節(jié)約成本，投資回報巨大。人力資源共享服務主要是通過精簡人員數(shù)量、提高員工工作效率、提供規(guī)模經(jīng)濟效益、減少員工非生產(chǎn)性時間消耗、優(yōu)化人力資源工作流程，因而有助于降低企業(yè)的運營成本。

（3）有助于提高信息管理能力和溝通速度，促使員工更好地服務客戶。實施HRSSC 后，企業(yè)對于員工的查詢反應速度得到了極大的提高，從而鼓勵員工提高對于外部顧客的反應速度及市場應變能力。

3.2 人力資源共享中心實施的劣勢分析

（1）HRSC作為HRSSC的基礎組成部分，所處理的事情較為標準化、流程化，在有限的時間和精力下無法顧及所有員工，這樣造成一定的延遲，從而會在一定程度上降低員工滿意度。

（2） HRSC中三個角色在職責方面結構并未清晰，可能存在三方利益沖突。在HRSSC，HRBP，HRCE三方中，，這樣則會使他們所代表的三個層次產(chǎn)生利益沖突，不利于整個人事組織架構目標的實現(xiàn)和管理。

（3）HRSC本身就將傳統(tǒng)的人事細分為三個層次，不同的層次又劃分出多個區(qū)域，這樣眾多的管理層次和管理幅度使得整個人事結構像公司的組織架構一樣冗余而復雜，并容易產(chǎn)生多頭領導的混亂狀況。

4 小結

人力資源共享中心是順應新時代企業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生的必然要求，這種新型的組織架構更為容易為大中型企業(yè)尤其為各跨國公司所接受，并且隨著信息技術及辦公自動化技術的日益改進和完善，人力資源共享中心這種既提高效率又能將人事資源提高到戰(zhàn)略層面的組織架構必然將為中國的廣大企業(yè)帶來更多驚喜和福利。但在從目前中國企業(yè)的發(fā)展狀況來看，在對人力資源方面雖已有所重視，但并沒有真正看到人力資源這一組織所給企業(yè)帶來的變化，所以重視、利用并將人力資源上升到企業(yè)的戰(zhàn)略層面仍是中國各大企業(yè)所要為之努力的方向，同時各企業(yè)也要借鑒國外的先進的人力資源管理體制，引進人力資源共享中心等先進的人力資源管理架構，不斷對其進行改進和完善，最終發(fā)展成適應企業(yè)的發(fā)展的有力工具，只有這樣，中國“人才強國”的戰(zhàn)略才能更好地實現(xiàn)，中國企業(yè)所追求的的利益和效率也將隨之完成。

【參考文獻】

[1]付佳，唐寧玉.一種新的人力資源共享服務中心管理模式[M].武漢理工大學學報（信息與管理工程版），2008，2.

[2]郭書維.人力資源共享服務的實施原因及建立途徑[J].現(xiàn)代財經(jīng)，2005，8.

[3]王玉紅，企業(yè)提升人力資源管理的竅門——推行共享服務，科技資訊 2009 NO.01

[4]劉芳，吳歡偉，劉卓.國內(nèi)人力資源管理綜述[J].科學管理研究， 2006 （8） ： 86 - 89.

[5]張明輝.試論虛擬人力資源及其管理[J].外國經(jīng)濟與管理， 2001 （8） ： 17 - 21.