導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共管理基本特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：公共管理；本質(zhì)特征；時(shí)代性

一、研究背景

國(guó)內(nèi)有關(guān)于公共事業(yè)的管理工作是近幾年來才興起的，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間對(duì)這一部分內(nèi)容都沒有引起人們過多重視。公共管理的概念出現(xiàn)于20世紀(jì)七八十年代，其是在公共管理運(yùn)動(dòng)的不斷發(fā)展中演變而來，無論是其理論的發(fā)展，還是模式的發(fā)展均適應(yīng)于時(shí)展特征?，F(xiàn)階段世界范圍內(nèi)的大部分國(guó)家都在進(jìn)行政治改革運(yùn)動(dòng)，再一次向公共事務(wù)傳統(tǒng)管理提出了新的挑戰(zhàn)，對(duì)于現(xiàn)代化的公共行政而言，應(yīng)當(dāng)在否定自我辯證的背景之下有效繼承批判性管理，只有使原有的公共管理本質(zhì)涵義得到拓展，才能夠在公共管理不斷完善的進(jìn)程中，使其所特有的時(shí)代性以及其他本質(zhì)特征得到發(fā)展。

二、公共管理的本質(zhì)特征分析

（一）合作共治性分析

所謂的合作共治性，其實(shí)質(zhì)上是指受國(guó)內(nèi)外公共管理所推崇的現(xiàn)代化治理理念的影響，整個(gè)的公共事務(wù)管理中，治理工作的職責(zé)并非是單方面的，相反，是社會(huì)整體所構(gòu)成的，其中包括了政府及公民之間的相互配合，只有共同承擔(dān)這一職責(zé)，才能夠?qū)⑵渥罡镜谋举|(zhì)特征表現(xiàn)出來。這樣的一種特征概述，是在新時(shí)代背景下形成的，其表現(xiàn)出了當(dāng)代思想的先進(jìn)性及創(chuàng)造性，因而對(duì)于整個(gè)的公共事務(wù)的管理工作而言是歷史性的突破，代表新時(shí)代的來臨。很多人探究公共管理時(shí)，不斷提出了一些新的問題，其中最發(fā)人深思的便是“合作共治性”是緣何出現(xiàn)的？經(jīng)過分析，筆者認(rèn)為這樣特征主要是市場(chǎng)發(fā)展的局限性造成的。當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)來自政府的宏觀調(diào)控已經(jīng)無法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中有自身的局限性，并且在人們自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)中受到了多方面的阻礙，這時(shí)政府的政策不能發(fā)揮最大的作用，優(yōu)化資源配置的宏偉目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。這就需要從公共管理的角度上著手考慮，政府應(yīng)該以合作共治的方式促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。換言之，在面對(duì)和解決社會(huì)及國(guó)家經(jīng)濟(jì)問題的過程當(dāng)中，由于受到內(nèi)外雙重因素的影響，不是所有的事政府都能夠做到盡善盡美?；诖?，當(dāng)有另外一種局面在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成，人們就需要從其他方面的資源中提取精髓以彌補(bǔ)政府工作管理中的不足，而這種資源利用的形式，便視作是來自公共組織或民間的一種以權(quán)力為主體的公共管理力量。

（二）公共性分析

公共管理的公共性，其主要的涵義包括兩個(gè)方面，一方面是公共的參與性，眾所周知，人民大眾是公共管理正式實(shí)行過程中的主體，其中所包括的不僅有公民、政府，還有其他組織。從現(xiàn)代化的政治理念的角度來看，其想要表述的是公共管理中的公共性是政府合法性實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，因而政府行使任何一種權(quán)利均屬于公共權(quán)力的范疇。由此可以判斷，公共權(quán)力的本質(zhì)特征就在于公共性。這樣的一種權(quán)利，主要是將一些公共物品提供給公共服務(wù)維護(hù)工作。需要注意的是，這一權(quán)利特征并不會(huì)成為社會(huì)群體或某一階層制造經(jīng)濟(jì)利益的工具，自然政府及其相關(guān)人員也沒有權(quán)利憑借這一特征去剝削或壓迫人民，也沒有權(quán)利憑借這一特征來覆蓋自己違規(guī)犯法的證據(jù)。另一方面是利益的取向性，前文中已經(jīng)有提到，現(xiàn)代化的公共管理并不能被當(dāng)作某一階層或特定群體實(shí)現(xiàn)愿望或意志的工具，其所需體現(xiàn)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益性，因而其放在工作首位的是人民整體利益的實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，公共性存在于公共管理中，最主要的目的是成為一種能夠維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的現(xiàn)代化管理形式。

（三）服務(wù)性分析

人們?cè)谔接懝补芾矸?wù)性時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展行情與國(guó)外發(fā)展行情，從現(xiàn)代化發(fā)展的角度對(duì)這一特征進(jìn)行闡述，主要從三個(gè)方面著手進(jìn)行。一是，管理既協(xié)調(diào)，管理的作用是化解矛盾、避免沖突等，人們需要做的是借助管理的力量對(duì)世界萬物中的沖突和矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，而這一過程需要科學(xué)化的協(xié)調(diào)與管理，只有達(dá)到和諧共處的狀態(tài)，才能夠達(dá)到高效的管理效率。至此在遵循管理?xiàng)l例下完整確立一個(gè)公共事務(wù)管理目標(biāo)。二是，管理既決策，公共管理既管理一切可管理事務(wù)，從最開始的目標(biāo)確立到最后的評(píng)估績(jī)效都可以統(tǒng)一為決策。三是，管理即服務(wù)，無論是來自政府的強(qiáng)制、協(xié)商、指導(dǎo)，還是調(diào)控、約束等行為都能夠稱為以政府現(xiàn)行目標(biāo)為前提的管理措施，其能夠統(tǒng)稱為公共管理服務(wù)。

三、公共管理的時(shí)代性分析

（一）受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，管理范圍不斷擴(kuò)大

自全球經(jīng)濟(jì)一體化形成以來，公共管理的工作范圍不斷擴(kuò)大。眾所周知，全球經(jīng)濟(jì)一體化是科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的必然趨勢(shì)，例如：就經(jīng)濟(jì)方面而言，在經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，人們逐漸達(dá)到了資源共享的狀態(tài)，這對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展總格局而言，無疑是全新的一次挑戰(zhàn)，需要做的是資源配置的“重新洗牌”。毫無疑問，重新配置的全球經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)格局必然會(huì)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)公共管理的工作規(guī)模，從最開始的本地區(qū)發(fā)展，到最終的全球化發(fā)展，從省市延伸到全球這并非是一蹴而就的，而是“一步一個(gè)腳印”，只有在穩(wěn)定的步伐基礎(chǔ)奠定下，才能夠形成全方位的合作交流網(wǎng)。

（二）受到信息技術(shù)的影響，管理內(nèi)容不斷深化

隨著現(xiàn)代科技水平的迅猛發(fā)展，人們已經(jīng)進(jìn)入了信息化時(shí)代，在人們?nèi)粘５纳钪袛?shù)字化及智能化設(shè)備應(yīng)用已經(jīng)十分普遍。在信息化網(wǎng)絡(luò)的利用之下，人們所看到的是公共管理在社會(huì)發(fā)展中所表現(xiàn)出的廣度和深度。例如：受到信息化網(wǎng)絡(luò)自身傳播靈活性及便捷性特質(zhì)的影響，使公共管理工作開展的速度以及效率得到了提高，尤其是在搭建快捷性及民主性信息化網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)的工作當(dāng)中，人們看到了公共管理在信息化技術(shù)影響下缺德了最大化效益。當(dāng)公共管理信息的開放化及全面化得以實(shí)現(xiàn)，所有的公民都有權(quán)利在這一平臺(tái)上說出自己所想。民主性信息化網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)不僅為自己的觀點(diǎn)提供了一同探討的平臺(tái)，而且為公共管理部門相關(guān)管理制度以及工作的開展提供了重要保障。此外，隨著信息化技術(shù)的飛速發(fā)展，也對(duì)公共管理部門的公共管理能力及執(zhí)政能力提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。對(duì)于公共管理部門而言，其必須緊隨時(shí)展的腳步，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展的狀況下，結(jié)合自身所具備的管理能力，不斷進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，以科學(xué)化的角度和管理手段推動(dòng)國(guó)家公共管理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

時(shí)代在飛速發(fā)展，需要改變的不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局、人們的思想觀念，還有公共管理內(nèi)容，人們應(yīng)當(dāng)從新時(shí)展角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有的公共管理特征及時(shí)代性進(jìn)行審視，只有管理觀念不斷革新，緊隨時(shí)展的步伐，才能夠提煉出一個(gè)新的符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共管理理念。

作者:韓丹 單位:鄭州成功財(cái)經(jīng)學(xué)院

參考文獻(xiàn):

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關(guān)鍵詞:公共管理要素市場(chǎng)化

關(guān)于公共管理要素說

公共管理的要素,它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講,“要素是構(gòu)成事物的必要因素”,它既非物質(zhì)的亦非心靈的,是社會(huì)中唯一的存在,是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素,就是構(gòu)成公共管理的必要因素,離開公共管理要素,公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。

公共管理權(quán)力

公共管理權(quán)力,是指公共管理主體在某一個(gè)領(lǐng)域或某一方面所擁有的行使組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標(biāo)志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素,這種權(quán)力需要社會(huì)的授予或承認(rèn),不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過社會(huì)授予的管理權(quán)力,因?yàn)?它是很重要的公共管理主體爭(zhēng)奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下,公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的,其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,隨著公共管理主體的多元化,作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。

公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素,對(duì)公共管理組織來說是非常重要的,它是公共管理活動(dòng)中的無形資產(chǎn),這種公共管理權(quán)力有時(shí)候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的(例如,上面我們講到的不求回報(bào)的治理公共廁所和不求回報(bào)的打掃公共衛(wèi)生)。但是,擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報(bào)的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講,擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府,例如國(guó)家機(jī)器、國(guó)際間的公共事務(wù)、國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃、對(duì)國(guó)家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等;而擁有一定的管理回報(bào)的公共管理權(quán)力,是由包括政府在內(nèi)的相對(duì)特殊的公共管理組織所擁有,例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會(huì)勞動(dòng)保障的權(quán)力等。

公共管理資源

公共管理資源是公共管理的有形要素,它是公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)的最基礎(chǔ)的條件和最基本的要素。在公共管理活動(dòng)中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點(diǎn)上可以分為以下三個(gè)方面的情況。

一是對(duì)于政府公共管理主體來說,應(yīng)當(dāng)特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素,許多重大問題都是通過權(quán)力來配置公共資源或者通過權(quán)力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場(chǎng)的行為的。

二是對(duì)于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來說,當(dāng)他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后,他們?cè)诠补芾硪胤矫嫠ǖ乃芯褪谦@取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素,也是這種公共管理組織生存的命脈。

三是對(duì)于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來說,擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,這樣的公共管理組織無論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動(dòng)。

公共管理素質(zhì)

公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個(gè)公共管理組織內(nèi)部,一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個(gè)人的綜合素質(zhì)是非常重要的,它是這個(gè)公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石;另一方面,即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好,但不一定要這個(gè)公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因?yàn)?作為單項(xiàng)的公共管理主體的每個(gè)人的要素,必須通過科學(xué)的、合理的配置,才能使整個(gè)組織的綜合素質(zhì)達(dá)到最好。

公共管理環(huán)境

除了上述內(nèi)容之外,公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對(duì)于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境,內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境,外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣,現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。

我國(guó)公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征

我國(guó)公共管理要素的配置特征

建國(guó)以來,我國(guó)公共管理要素的配置基本特征是,政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力,即一切由政府說了算;政府壟斷了所有的公共管理資源,一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的,政府對(duì)社會(huì)的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式;政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán),包括社會(huì)的一切勞動(dòng)及其勞動(dòng)人員都是政府所有、政府支配的;由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此,與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一樣,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計(jì)劃的,有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。

我國(guó)公共管理要素配置的弊端

首先是公共管理的應(yīng)變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共產(chǎn)品的渠道過于單一,公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少,供不應(yīng)求的現(xiàn)象就越嚴(yán)重,一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。

其次,淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實(shí)際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中是比較實(shí)惠的。所以說,沖淡了政府集中精力為社會(huì)提供無形產(chǎn)品(如國(guó)防、外交等)的根本職能。政府應(yīng)該管的事管不好,不該管的事管得過多,形成了政府的低效率,從而造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。

再次,提供了政府腐敗溫床。當(dāng)公共管理走向社會(huì)化時(shí),政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力,社會(huì)其他公共部門為了獲得相應(yīng)的公共管理要素,利用經(jīng)濟(jì)的手段與政府作交易,一些政府部門和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此,客觀上為政府腐敗提供了可能。

另外,難以與國(guó)際接軌。在加入WTO之后,我國(guó)公共管理的轉(zhuǎn)型問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻,在許多方面不能與世界各國(guó)接軌,造成了公共管理的被動(dòng)局面。

公共管理要素的市場(chǎng)化途徑

具體的說,公共資源的市場(chǎng)化途徑具體包括:

公務(wù)員的市場(chǎng)化

公共管理資源首先是人力資源,從現(xiàn)實(shí)出發(fā),我國(guó)公共管理人力資源的市場(chǎng)化主要是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。因?yàn)?政府以外的其他公共管理主體實(shí)際上就是從市場(chǎng)化開始的。因此,研究公共管理人力資源的市場(chǎng)化實(shí)際上就是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。

公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢(shì)。一方面通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機(jī)構(gòu),減少政府工作人員;另一方面,可以通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,形成一個(gè)能者上、庸者下,能進(jìn)能出的公務(wù)員管理制度。只有通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化,才能真正提高公務(wù)員的綜合素質(zhì),政府才能在多元化的公共管理體制下強(qiáng)化自己的功能。

公務(wù)員市場(chǎng)化的另一含義是,可以使不同的公共管理主體有機(jī)會(huì)站在平等、公平的基礎(chǔ)上爭(zhēng)奪人力資源。在公共管理市場(chǎng)化發(fā)展時(shí),政府對(duì)公務(wù)員的壟斷對(duì)于其他公共組織來說,似乎不大公正。因此,當(dāng)公務(wù)員市場(chǎng)化以后,政府的公務(wù)員隊(duì)伍有可能在不同的公共管理組織之間流動(dòng),每個(gè)公務(wù)員可以根據(jù)自己的價(jià)值趨向選擇自己喜歡的職業(yè),從而推動(dòng)其他方面的公共管理的發(fā)展。對(duì)于其他公共管理組織在人力資源的競(jìng)爭(zhēng)上也是一個(gè)公平化的途徑。

公共管理資金的市場(chǎng)化

公共管理資金的市場(chǎng)化問題不僅是制度建設(shè)問題,而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)的問題。公共管理資金市場(chǎng)化,對(duì)社會(huì)來說可以起到下列方面的作用:

第一,強(qiáng)制性地壓縮政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場(chǎng)化,對(duì)于無所事事的政府公共管理機(jī)構(gòu)來說,實(shí)際上是一種“釜斧底抽薪”,斷了養(yǎng)活他們的財(cái)源,他們就會(huì)主動(dòng)走向市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)來養(yǎng)活自己。同時(shí),也可以通過市場(chǎng)檢驗(yàn)公共產(chǎn)品的有用性,對(duì)于市場(chǎng)來說需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金,也可以通過合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤(rùn)。

第二,建立、培育籌資者隊(duì)伍。推行公共管理資金的市場(chǎng)化,使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來源,而一旦社會(huì)有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)的要求時(shí),就會(huì)因社會(huì)的需要而出現(xiàn)一批專業(yè)化的籌資者隊(duì)伍,從另一角度上培育了要素市場(chǎng),對(duì)整個(gè)公共管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)促進(jìn)。

第三,推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。公共管理資金市場(chǎng)化,就會(huì)使政府的強(qiáng)制性公共管理徹底廢除,民眾在公共管理方面的自主性增強(qiáng)。只有把公共管理的資金推向市場(chǎng),才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主體與其他社會(huì)公眾有進(jìn)一步的民主。

第四,進(jìn)一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。當(dāng)把公共管理所需要的資金推向市場(chǎng)后,對(duì)于不同的公共管理主體來說,必須考慮資金使用成本問題了,在降低或控制資金使用成本的前提下,才能有相應(yīng)的微利收入來進(jìn)一步發(fā)展公共組織。

其他資源的市場(chǎng)化

公共管理資源的市場(chǎng)化是一個(gè)體系,除了上述主要方面外,還有公共管理物質(zhì)資源的市場(chǎng)化,公共管理的科學(xué)技術(shù)資源的市場(chǎng)化,以及公共管理要素資源的市場(chǎng)化,公共管理信息資源的市場(chǎng)化,等等。

總之,人們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共管理的基本特征來設(shè)計(jì)公共管理要素市場(chǎng)化。正確、合理、高效的公共管理要素市場(chǎng)化體系,是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石,從一定意義上講,制度建設(shè)是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問題。只有通過公共管理要素的市場(chǎng)化,才能降低公共管理活動(dòng)中的交易成本。

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>> 傳統(tǒng)公共管理向公共治理轉(zhuǎn)型過程中的特征分析 公共權(quán)力腐敗的成因分析 危機(jī)狀態(tài)下公共決策的特征性分析 政治學(xué)視角下公共權(quán)力的目的分析 公共治理視角下的權(quán)力清單制度構(gòu)建 治理語境下的地方公共決策 微觀權(quán)力論下的現(xiàn)代英語教師課堂話語權(quán)的基本特征分析 論轉(zhuǎn)型期中國(guó)政治權(quán)力運(yùn)行的主要特征 地方本科高校轉(zhuǎn)型背景下的教師專業(yè)發(fā)展路徑優(yōu)化分析 轉(zhuǎn)型時(shí)期的權(quán)力意志 對(duì)公共權(quán)力的思考 轉(zhuǎn)型社會(huì)中防范公共權(quán)力異化問題思考 中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)公共理性特征論 文化自覺視域下的地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展 財(cái)政外溢下的地方政府公共服務(wù)提供 公共選擇視角下的地方債成因問題研究 地方普通高校公共外語教師轉(zhuǎn)型初期面臨的挑戰(zhàn) 公共政策終結(jié)背景下的行政權(quán)力制約問題 淺析公共物品視域下的行政權(quán)力配置問題 論服務(wù)型權(quán)力觀下 公共行政道德的構(gòu)建 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：l.

Xu Lejun. Forced Relocation of Enterprises For the Project of Theatre in Heze， Shandong Province. .

[5]馬少華.嘉禾事件的本質(zhì)是用權(quán)“超界”[N].新京報(bào)，2004-05-24.

Ma Shaohua. Power Overuse Being the Nature of Jiahe Events. Beijing News，2004-05-24.

[6]鄧聿文.真正的既得利益者是誰[J].同舟共進(jìn)，2012（1）.

篇4

一、緣起與內(nèi)涵協(xié)作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，學(xué)者們從多層面對(duì)協(xié)作性的基本內(nèi)涵進(jìn)行了分析與歸納。

1．協(xié)作性公共管理的緣起

(1)思想傳承：行政協(xié)調(diào)論的現(xiàn)代生長(zhǎng)行政協(xié)調(diào)論是傳統(tǒng)行政思想的一個(gè)優(yōu)秀因子，在西方傳統(tǒng)行政理論中不乏豐富的行政協(xié)調(diào)理念。1887年，古德諾在《政治與行政》一書中對(duì)威爾遜的“政治與行政”二分法做了進(jìn)一步闡述，“分權(quán)的原則使每種機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實(shí)際的政治需求卻要求國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！薄胺膳c執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會(huì)導(dǎo)致政治的癱瘓。”…12。51為此，他提出通過行政適度集權(quán)化和政府體制改革等措施來實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。1947年。懷特也在《行政學(xué)概論》一書中對(duì)行政協(xié)調(diào)的動(dòng)因、機(jī)構(gòu)及原則迸行了分析。他認(rèn)為：“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目的增加”，從而導(dǎo)致“在各個(gè)方面的活動(dòng)中。行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難，這個(gè)問題越來越嚴(yán)重”，為了實(shí)現(xiàn)政府各部門的協(xié)調(diào)．“應(yīng)該設(shè)置政府委員會(huì)以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開展”。而“協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的組織原則是對(duì)任何事件均由主管會(huì)制定完整的政策，用以領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的各部”[217“船。佩里•?？怂怪赋觯罢g的協(xié)作和整合必要性決不是一個(gè)新的東西．盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經(jīng)時(shí)過境遷。但政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作和整合，不管是被稱作是‘協(xié)同的’、‘整體的’，還是‘協(xié)調(diào)的’、‘整合的’，所有的這些都是政府組織永恒的追求目標(biāo)?！薄?一因此，協(xié)作性公共管理是“傳統(tǒng)的合作理論的一種復(fù)興，只不過其內(nèi)容更加復(fù)雜，具有綜合性和理論性”H1。

(2)理論反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產(chǎn)物。自20世紀(jì)70年代末以來，西方國(guó)家普遍地推行了一場(chǎng)以新公共管理改革為內(nèi)容的政府再造運(yùn)動(dòng)。新公共管理大量借鑒工商企業(yè)管理的原則、方法和技術(shù)，把傳統(tǒng)的官僚制政府改造成小型化和分權(quán)化組織結(jié)構(gòu)模式。“新的組織形式以靈活性的日益增強(qiáng)和垂直整合組織結(jié)構(gòu)的解體為特征，合同承包廣泛地被采用，大型組織規(guī)模大幅小型化，并被分裂為更具自主性的商業(yè)單位?！盵5]12-t3如新西蘭除創(chuàng)立國(guó)有企業(yè)單位外，將剩余的政府部門分割為更小的、更專業(yè)的機(jī)構(gòu)，英國(guó)也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但隨著新公共管理改革的推進(jìn)，也產(chǎn)生了新公共管理的限度問題，即機(jī)構(gòu)裂化問題¨】。碎片化治理就是機(jī)構(gòu)裂化進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物。新公共管理的碎片化治理主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價(jià)；互相沖突的項(xiàng)目；導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪；互相沖突的目標(biāo)；由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；在對(duì)需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政；公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；由于沒有考慮問題產(chǎn)生的原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距¨娜?？梢娝槠卫淼母丛谟谛鹿补芾砀母锊粌H沒有擯棄傳統(tǒng)官僚制功能性組織原則，而且強(qiáng)化了功能性組織設(shè)計(jì)。從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)和整合問題急劇增加。因此。尋找一種增加協(xié)調(diào)和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路，協(xié)作性公共管理正是對(duì)這種理論反思的結(jié)果。此外，新公共管理理論將公民當(dāng)成客戶回應(yīng)，隱含著把公民視為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品被動(dòng)接受者的危險(xiǎn)．忽視了政府和公共機(jī)構(gòu)與公民之間開展協(xié)作。協(xié)作性公共管理則拋棄公民所有權(quán)和控制權(quán)的概念．以協(xié)作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府和公共機(jī)構(gòu)與公民以及其他社會(huì)參與者I50i}；之間的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系¨1。(3)實(shí)踐需求：復(fù)雜性問題的應(yīng)對(duì)邏輯公共服務(wù)與公共事務(wù)的復(fù)雜性是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的直接動(dòng)因。在信息時(shí)代或知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，世界趨向復(fù)雜化和多樣化，地方政府面對(duì)的公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化和多樣化，這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協(xié)作性公共管理活動(dòng)。奧爾圖提出組織問網(wǎng)絡(luò)管理等跨組織結(jié)構(gòu)普遍存在且可能增加的五個(gè)原因。a．是處理艱難或復(fù)雜政策的需要。傳統(tǒng)社會(huì)中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標(biāo)和任務(wù)的問題已經(jīng)讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b．政府直接干預(yù)的局限性促進(jìn)了基于網(wǎng)絡(luò)解決方法的增長(zhǎng)。c．政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出需要超越政策目標(biāo)，使聯(lián)網(wǎng)成為基本需求。d．實(shí)現(xiàn)聯(lián)系制度化的努力結(jié)果。由于二級(jí)項(xiàng)目效果的信息不斷增多，通過組織之間的特別工作小組和計(jì)劃團(tuán)隊(duì)等制度安排也相應(yīng)地增多。e．橫向規(guī)定和交叉法令等在內(nèi)的命令層次提供的額外壓力。因?yàn)樵谠S多熱點(diǎn)閩題中，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利等，不同的項(xiàng)目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標(biāo)準(zhǔn)及利益相關(guān)者，協(xié)作與互動(dòng)溝通勢(shì)在必行一m～?？梢?，跨組織結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性問題是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

2．協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

協(xié)作是協(xié)作性公共管理的一個(gè)核心理念，它對(duì)于理解協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵具有重要的作用。學(xué)者們主要從組織間關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和集體行動(dòng)的邏輯三種視角對(duì)協(xié)作進(jìn)行了界定¨o】肼：a．組織間關(guān)系視角的協(xié)作是指基于特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織、參與到同一過程中，采取行動(dòng)或共同決策。b．組織結(jié)構(gòu)視角的協(xié)作主要從結(jié)構(gòu)與功能的角度來定義協(xié)作．認(rèn)為協(xié)作過程是松散的、多層網(wǎng)絡(luò)組織的相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)利益相關(guān)者以解決共同關(guān)注的社會(huì)問題。c．集體行動(dòng)的邏輯的視角的協(xié)作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來處理相互問的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務(wù)。基于協(xié)作的協(xié)作性公共管理是一個(gè)含義十分廣泛的概念，大量存在于各種跨組織協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)管理和公私伙伴關(guān)系等實(shí)踐之中，學(xué)者們從多種視角、多個(gè)層次對(duì)協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵進(jìn)行了揭示和探究。沃爾特•鮑威爾從官僚制官僚制單中心治理和新公共管理分權(quán)化治理的和新公共管理的比較中揭示了協(xié)作性公共管理地方政府治理理論的新模式①。以公民為中的含義，認(rèn)為協(xié)作性公共管理是一種獨(dú)特的制心、多中心安排治理和整合性公共服務(wù)是協(xié)作度形式，它不同于市場(chǎng)自發(fā)性協(xié)作和等級(jí)制度性公共管理的三個(gè)基本特征。有意識(shí)性管理的諸多過程‘111。羅伯特•阿格

二、結(jié)構(gòu)、機(jī)制與模式

拉諾夫和邁克爾•麥圭爾在《協(xié)作性公共管在實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理可以發(fā)生在區(qū)理：地方政府新戰(zhàn)略》一書中把“協(xié)作”作為在域、地方政府和社區(qū)管理等多個(gè)層次，且橫向協(xié)政府組織間進(jìn)行管理的基本描述符號(hào)，“它描作和縱向協(xié)作是相互重疊的，協(xié)作既可以存在述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過程，以解于中央政府層級(jí)(如美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi))的縱向決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問題。協(xié)環(huán)境中，也可以存在于參與者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動(dòng)的表社區(qū)內(nèi)多種利益)的橫向環(huán)境里。協(xié)作性公復(fù)雜結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認(rèn)為是協(xié)共管理形成了獨(dú)特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機(jī)制和實(shí)踐作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的?！眕”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯則認(rèn)

1．結(jié)構(gòu)類型

為協(xié)作性公共管理是一種網(wǎng)絡(luò)化治理模式，它協(xié)作性結(jié)構(gòu)可以在政府運(yùn)作的各種制度和象征著當(dāng)前改變公共部門形態(tài)的四種有影響的體制環(huán)境，即在縱向政府各個(gè)層級(jí)和公私部門發(fā)展趨勢(shì)正在合流：由公私聯(lián)合提供公共服務(wù)中組織互動(dòng)的橫向環(huán)境中產(chǎn)生。在具體運(yùn)行的第三方政府；聯(lián)合政府若干機(jī)構(gòu)提供整體服時(shí)，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，還可以務(wù)的協(xié)同政府；基于先進(jìn)技術(shù)用以往不可能的在自外而內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境里操作n3】。一個(gè)公共方式與外部伙伴進(jìn)行適時(shí)合作的數(shù)字化革命；管理者可能同時(shí)涉及跨政府邊界、組織邊界和要求多元化和個(gè)性化的消費(fèi)者需求選擇。這四部門邊界，且負(fù)有正式的契約責(zé)任，從而很難區(qū)種發(fā)展趨勢(shì)的集合，使網(wǎng)絡(luò)化治理成為一種公分不同環(huán)境中的邊界，因此，劃分協(xié)作公共管理共部門的新形態(tài)，“它將第三方政府高水平的公的結(jié)構(gòu)類型就具有重要的意義。米爾娜．曼德私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合爾和托迪．斯蒂爾曼根據(jù)西方國(guó)家治理實(shí)踐的起來，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了實(shí)踐中協(xié)作公共管理的基本結(jié)構(gòu)類運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)?！眒弘“7型及功能特征(見表1)。總之，協(xié)作性公共管理是一種不同于傳統(tǒng)上表從問題導(dǎo)向、對(duì)目標(biāo)的承諾、聯(lián)系強(qiáng)度、努力寬度、目的的復(fù)雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協(xié)作性公共管理的網(wǎng)絡(luò)類型…。

(1)間歇性協(xié)調(diào)這主要發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織相互調(diào)整、相互適應(yīng)地完成同一目標(biāo)的政策和程序中。間歇性協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的交互作用一般在較低的層次產(chǎn)生，組織間的承諾也只是保持在目標(biāo)完成的深度，資源共享也相對(duì)較少和低風(fēng)險(xiǎn)。

(2)臨時(shí)性工作組這是用于完成一個(gè)具體的和有限的目標(biāo)，并隨著目標(biāo)的完成而迅速解體的協(xié)作性公共管理結(jié)構(gòu)類型。在這種結(jié)構(gòu)中，資源共享僅僅存在于有限的范圍之內(nèi)。這類型的結(jié)構(gòu)主要包括為具體的問題(如水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)關(guān)注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關(guān)系的群體。

(3)長(zhǎng)期或經(jīng)常性的協(xié)調(diào)這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織為了完成一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)而通過正式的安排(如委員會(huì)、伙伴關(guān)系等)協(xié)議參與有限的活動(dòng)。這種結(jié)構(gòu)中成員關(guān)系通常進(jìn)行嚴(yán)格的劃定和限制，以確保穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。這類結(jié)構(gòu)主要包括區(qū)域規(guī)劃小組(如南加州政府協(xié)會(huì))和各種活動(dòng)計(jì)劃小組(如社會(huì)護(hù)理小組)。

(4)聯(lián)盟聯(lián)盟結(jié)構(gòu)發(fā)生在相互依賴與戰(zhàn)略性的行動(dòng)之中，但其目標(biāo)限制在小范圍內(nèi)，且所有的行動(dòng)都發(fā)生在實(shí)際參與活動(dòng)的組織中。這類結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是具體的，成員關(guān)系以長(zhǎng)期承諾為基礎(chǔ)，相對(duì)穩(wěn)定。這類結(jié)構(gòu)主要包括各種公私伙伴關(guān)系、職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，以及其他完成具體性長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)體關(guān)系。

(5)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這種類型以長(zhǎng)期使命和聯(lián)合的戰(zhàn)略性相互依賴的行動(dòng)為典型特征。它的結(jié)構(gòu)安排以廣泛的任務(wù)為基礎(chǔ)，各成員承諾在長(zhǎng)期內(nèi)使用重要的資源實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在各種社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目之中。相比較而言，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正成為協(xié)作性公共管理的代表性結(jié)構(gòu)類型。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為多種機(jī)構(gòu)和組織的交互聯(lián)系和協(xié)同運(yùn)作提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，在解決復(fù)雜性問題和公共服務(wù)供給方面顯示出了強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)。在政策領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也發(fā)展迅猛，有學(xué)者認(rèn)為2l世紀(jì)政策領(lǐng)域主要具有信息網(wǎng)絡(luò)、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)、延展網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)四種基本類型¨“。當(dāng)然，各種網(wǎng)絡(luò)類型也存在著優(yōu)劣，根據(jù)特定的實(shí)踐活動(dòng)選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型是公共管理實(shí)踐者必須考慮的問題。

2．協(xié)作機(jī)制

協(xié)作性公共管理的協(xié)作機(jī)制包括一系列復(fù)雜的規(guī)則、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)體系，但它與官僚制那種等級(jí)制度、嚴(yán)格的命令管理和新公共管理分散．化組織實(shí)體的內(nèi)部管理也不相同。協(xié)作性公共管理的“協(xié)作機(jī)制的設(shè)置不是基于一個(gè)中心權(quán)威之上，因此不能由一個(gè)單一的組織目標(biāo)來指導(dǎo)。這種設(shè)置中管理者的首要活動(dòng)就是選擇適i52；ij：當(dāng)?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行環(huán)境，想方設(shè)法應(yīng)付戰(zhàn)略的和運(yùn)行的復(fù)雜性。通過協(xié)作，每個(gè)參與者樹立并維持了他的或她的權(quán)威，同時(shí)又與其他人一起管理?！盵9牌。3換言之，這種協(xié)作機(jī)制以參與者相互依賴、聯(lián)合決策、集體行動(dòng)為重要內(nèi)容。各種協(xié)同工作的協(xié)議和規(guī)則建立是協(xié)作機(jī)制的一個(gè)基本特征。以美國(guó)區(qū)域協(xié)作公共管理中的州際協(xié)議為例，它是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的州之間協(xié)商達(dá)成，并經(jīng)國(guó)會(huì)同意的法律協(xié)議。州際協(xié)議分為州際邊界協(xié)議、州際分配或發(fā)展協(xié)議、州際規(guī)制協(xié)議、州際再分配協(xié)議四種類型。這些類型的州際協(xié)議共有300多份，涵蓋的領(lǐng)域包括邊界、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域水資源管理、環(huán)境污染共同防治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大都市區(qū)治理、共同資源開發(fā)和突發(fā)事件應(yīng)急管理等。州際協(xié)議“被認(rèn)為是解決州際邊界和其他爭(zhēng)端，促進(jìn)各州通過聯(lián)合行動(dòng)解決包括從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)到社會(huì)管理、公共服務(wù)與教育文化衛(wèi)生等跨州區(qū)域公共問題的一種強(qiáng)有力的合作機(jī)制”Ⅲ1。美國(guó)的州際協(xié)議有效地促進(jìn)了州際協(xié)作行動(dòng)的制度化，推動(dòng)了跨州公共事務(wù)管理的區(qū)域化，成為區(qū)域協(xié)作性公共管理運(yùn)作機(jī)制的典型案例。

3．治理模式

協(xié)作性公共管理模式把公民參與作為運(yùn)作過程一個(gè)重要的內(nèi)容，注重公民參與在協(xié)作治理中的作用，賦予公民參與新的內(nèi)涵，是協(xié)作性公共管理區(qū)別于其他治理理論的顯著特色。正如庫(kù)珀(Cooper)所言：“公民參與就是在一系列利益、制度、網(wǎng)絡(luò)中和發(fā)展公民身份中，人們有意地組織起來，集體行動(dòng)，參與治理的過程?！币源藶榛A(chǔ)，庫(kù)珀(Cooper)等學(xué)者從理論上構(gòu)建了一種以公民為中心的協(xié)作性公共管理治理模式(見圖1)¨”。這一協(xié)作性公共管理治理模式包括五種參與途徑和六個(gè)協(xié)作性變量。五種參與途徑就是協(xié)商的、公民社會(huì)、信息交換、選民的和對(duì)抗的途徑。六個(gè)協(xié)作變量即加強(qiáng)政府合法性，加強(qiáng)政府回應(yīng)性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府對(duì)公民的信任和強(qiáng)化公民效力。六個(gè)協(xié)作性變量的最大化有利于以公民為中心的協(xié)作公共管理發(fā)揮最大的功效。在公民參與途徑中。對(duì)抗的途徑是最不能增加公民參與的協(xié)作性變量，而協(xié)作的途徑是最能增加公民參與的協(xié)作性變量，它們代表參與途徑的兩端點(diǎn)；選民的、信息交換和公民社會(huì)的途徑是一些具有中間功效的參與途徑。在圖l中，從外向內(nèi)，參與途徑的功效逐步增強(qiáng)。因此，通過協(xié)商的途徑是實(shí)現(xiàn)公民參與的最佳途徑，這一途徑的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)公民參與五個(gè)維度的把握：公民中哪些人是參與者?他們的參與動(dòng)機(jī)是什么?他們?yōu)槭裁磪⑴c?在什么地方參與最有效?公民怎樣進(jìn)行參與?協(xié)作性公共管理治理模式從理論和實(shí)踐上完整地回答了這五個(gè)問題，在公共政策和公共服務(wù)的公民參與中廣泛地運(yùn)用協(xié)商途徑，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的以公民為中心的治理。在地方治理的實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理可以具有多種模式。羅伯特•阿格拉諾夫(Rob-errAgranoff)和邁克爾•麥圭爾(MichaelMcguim)以“城市協(xié)作性活動(dòng)的水平”和“此活動(dòng)作為城市治理戰(zhàn)略的程度”作為兩個(gè)變量，把城市間的協(xié)作模式歸結(jié)為六種：基于轄區(qū)的管理模型、節(jié)制模型、自上而下模型、接受捐贈(zèng)模型、保守模型和滿足模型¨”“’卵。多種實(shí)踐模式的存在為以公民為中心的協(xié)作性公共管理的理論模式提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、評(píng)價(jià)及啟示

從生成背景、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機(jī)制和治理模式看．協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為一種系統(tǒng)化的理論模式。它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權(quán)化治理模式又更具協(xié)調(diào)性，比流行的多中心治理模式更加關(guān)注公民需求，注重民主治理。正如邁克爾•麥圭爾(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理論和實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為公共管理中一種標(biāo)準(zhǔn)的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為民主治理的一種重要理論?！薄?8】協(xié)作性公共管理理論模式對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式進(jìn)行了有效的揚(yáng)棄。在傳統(tǒng)的政府管理中，協(xié)作關(guān)系一直存在于上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府之間，相關(guān)的協(xié)作理論(如政府間關(guān)系理論、資源依賴?yán)碚摰?廣泛地存在于行政學(xué)的思想發(fā)展史中。當(dāng)代西方地方政府的協(xié)作性公共管理可以看做是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一種復(fù)興，并在揚(yáng)棄傳統(tǒng)協(xié)作理論的基礎(chǔ)上，注入了新的內(nèi)容，在治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理模式及相關(guān)的管理能力與技能等方面都與傳統(tǒng)的協(xié)作管理具有顯著的區(qū)別，呈現(xiàn)出嶄新的特征。協(xié)作性公共管理與新公共管理相比較，也具有較為明顯的特色：

(1)從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向協(xié)作。協(xié)作性公共管理與新公共管理的最大差異就是強(qiáng)調(diào)協(xié)作，把協(xié)作作為核心理念。新公共管理從本質(zhì)上看是一種以競(jìng)爭(zhēng)為核心理念的政府治理理論，它對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和工商企業(yè)管理的方法、技術(shù)、手段倍加推崇，對(duì)協(xié)商、溝通、參與等協(xié)作功能卻嚴(yán)重忽視，從而產(chǎn)生了碎片化治理的困境。協(xié)作性公共管理則把協(xié)作作為核心理念，通過協(xié)作的方法、技術(shù)、手段來提供整合性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。協(xié)作性公共管理從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向協(xié)作，使政府治理模式從分散化治理邁向整體治理，推動(dòng)了政府治理理論的模式創(chuàng)新。

(2)從任務(wù)轉(zhuǎn)向問題。新公共管理以具體公共服務(wù)任務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，在實(shí)踐中倡導(dǎo)單目標(biāo)的任務(wù)型組織。任務(wù)型組織有效地滿足了公民對(duì)多樣化或個(gè)性化公共服務(wù)的需求，較大程度地提高公共服務(wù)供給效率，但是在解決公共服務(wù)中的邪惡?jiǎn)栴}(wickedproblems)面前表現(xiàn)得無能為力。協(xié)作性公共管理以問題為導(dǎo)向，提倡在公共治理與公共服務(wù)中的多主體協(xié)同運(yùn)作與組織功能整合，通過建立一種跨界性的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)有效地解決了新公共管理任務(wù)型組織所不能解決的邪惡?jiǎn)栴}。因此．協(xié)作性公共管理與傳統(tǒng)的協(xié)作理論和當(dāng)代新公共管理理論區(qū)別開來，成為一種代表未來發(fā)展趨勢(shì)的新型治理模式。隨著社會(huì)變遷與政府所面臨的公共治理問題的日趨復(fù)雜化．協(xié)作性公共管理必將成為未來公共行政理論與實(shí)踐中最具活力的領(lǐng)域之一。作為一種地方治理理論的新模式，協(xié)作性公共管理也存在一些缺陷。如有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作中會(huì)出現(xiàn)協(xié)作參與者的目標(biāo)難以達(dá)成一致、參與者力量不對(duì)稱、信任關(guān)系難以建立、參與者之間的關(guān)聯(lián)性模糊等障礙Ho】鵬。也有不少學(xué)者對(duì)協(xié)作性公共管理所要求的技術(shù)手段及工作人員所必備的素質(zhì)要求提出擔(dān)憂。還有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作性公共管理在權(quán)力影響、資源分配、責(zé)任共享等方面也存在困難。那么，為滿足協(xié)作性公共管理的需要，未來的公共管理者需要做哪些準(zhǔn)備呢?羅伯特•阿格拉諾夫(RobertAgranoff)等認(rèn)為主要是考慮如下六個(gè)方面的聞?lì)}：

一是把協(xié)作性公共管理作為一種技術(shù)類型，發(fā)展協(xié)作的技術(shù)，開發(fā)協(xié)作的資源和技能；

二是調(diào)查協(xié)作環(huán)境中的決策，推測(cè)它與源自應(yīng)用行為科學(xué)模式的決策有何不同；

三是協(xié)作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依賴以及其他協(xié)作性管理因素(類似于官僚制中合法權(quán)威的統(tǒng)治力量)；

四是要解決協(xié)作環(huán)境中權(quán)力、權(quán)威和影響的問題；

五是討論老生常談的責(zé)任問題，協(xié)作使我們的視野從關(guān)注等級(jí)責(zé)任轉(zhuǎn)移到職責(zé)、回應(yīng)的理念及民主觀的教育；

六是探討協(xié)作在公共計(jì)劃和交付過程中加入的公共價(jià)值問題。認(rèn)真地考慮這些問題，無疑有利于增強(qiáng)我國(guó)公共管理者運(yùn)用協(xié)作性公共管理的能力。改革開放后，我國(guó)地方政府在一些領(lǐng)域也進(jìn)行了新公共管理改革與治理理論模式創(chuàng)新的探索，取得不少成績(jī)，但也產(chǎn)生了西方地方政府實(shí)施協(xié)作性公共管理時(shí)面對(duì)的共性問題，如新公共管理改革產(chǎn)生的部門協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)整合等治理問題。協(xié)作性公共管理對(duì)我國(guó)地方政府改革與治理不乏借鑒意義，歸納起來主要有如下幾點(diǎn)。

一是在推進(jìn)大部制改革的過程中構(gòu)建地方政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這可以在地方推進(jìn)大部制改革的進(jìn)程中建立如下三大機(jī)制：1)建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)同機(jī)制，既對(duì)部門內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，也要對(duì)部門間的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)與部門問的協(xié)同聯(lián)動(dòng)運(yùn)作。2)建立制度化的權(quán)力約束機(jī)制，在權(quán)力運(yùn)行制度化的基礎(chǔ)上建立行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。3)建立民主化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。大部制改革與以往的機(jī)構(gòu)改革具有本質(zhì)的區(qū)別，它是行政管理體制改革質(zhì)的飛躍，必須對(duì)部門利益及相關(guān)個(gè)人利益進(jìn)行大調(diào)整。西方地方政府的i54；i；i協(xié)作性公共管理的經(jīng)驗(yàn)表明，部門利益是客觀存在的，它不能根除，但可以通過民主化協(xié)商程序進(jìn)行協(xié)調(diào)與化解。可見，建立民主化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是我國(guó)穩(wěn)步進(jìn)行了大部制改革、減少阻力的關(guān)鍵所在。通過大部制改革的這三大機(jī)制，有利于深化行政管理體制改革，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。

篇5

論文摘要：公共管理的職業(yè)屬性要求公共管理者以科學(xué)、系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)實(shí)現(xiàn)服務(wù)的公共倫理價(jià)值?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)職業(yè)倫理價(jià)值，包括彰顯法律權(quán)威，配置優(yōu)質(zhì)公共物品，承擔(dān)公共責(zé)任，提升公共職業(yè)價(jià)值期望。

已故行政學(xué)大師沃爾多曾經(jīng)講過:“公共行政該表現(xiàn)出職業(yè)的精神，即使它很難成為一個(gè)職業(yè)的領(lǐng)域”。在大力倡導(dǎo)公共管理專業(yè)化、科學(xué)化的今天，職業(yè)倫理塑造亦是公共管理發(fā)展進(jìn)程中不容忽視的重要目標(biāo)。它既關(guān)系到公共管理的政治合法性，也關(guān)系到公共管理職業(yè)的社會(huì)理性價(jià)值。

一、現(xiàn)代公共管理的職業(yè)歸屬

公共管理的概念，當(dāng)前學(xué)界眾說紛紜，尚未達(dá)成一致。正像美國(guó)學(xué)者列恩所說，“將公共管理己經(jīng)作為學(xué)術(shù)研究的一個(gè)焦點(diǎn)的辯解基本上是武斷的，這個(gè)詞仍然是含義不明的”?？死撕图~曼認(rèn)為:“公共管理是一種組織信仰與實(shí)務(wù)，是新的國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)營(yíng)方式?！睆埑筛＝淌谡J(rèn)為:“公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福社與公共利益”的一種活動(dòng)或過程。還有學(xué)者認(rèn)為:“公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理的一套制度、體制和機(jī)制的安排?！北M管如此，學(xué)者們?cè)谡J(rèn)識(shí)本質(zhì)上有一點(diǎn)是統(tǒng)一的，即公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，公共管理的最終的是滿足一定社會(huì)成員的公共利益。因此，公共性就成為公共管理研究的邏輯起點(diǎn)和核心問題，使一定社會(huì)成員公共利益的最大化也成為公共管理的核心理念。而對(duì)于職業(yè)，學(xué)者米歇爾·貝利指出，職業(yè)包括三個(gè)基本的因素:從事一種職業(yè)需要經(jīng)過廣泛的訓(xùn)練;訓(xùn)練的內(nèi)容涉及某些重要的知識(shí)和技能;掌握專門的技能者為社會(huì)提供重要的服務(wù)。除此之外，職業(yè)還有其他一些共同的特征，如需要經(jīng)過某種認(rèn)證或得到執(zhí)照，存在職業(yè)的組織，的白主性等。學(xué)者巴伯則認(rèn)為，職業(yè)人士的行為有幾個(gè)方面的基本特征:具有高度的系統(tǒng)化的知識(shí);以社會(huì)的利益為取向而非以自我的利益為取向;由職業(yè)道德所產(chǎn)生的利益為取向;山職業(yè)道德所產(chǎn)生的高度的自我控制力作為作成績(jī)象征的報(bào)酬制度。

在當(dāng)今社會(huì)，公共管理職業(yè)化已成為公共管理的一個(gè)重要特征和趨勢(shì)。“隨著當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和利一學(xué)技術(shù)在公共管理領(lǐng)域的滲透，隨著政府職能的擴(kuò)展和分化程度的不斷提高，公共管理職業(yè)化已是不爭(zhēng)的事實(shí)?！眰?cè)公共管理的職業(yè)化，不僅表現(xiàn)為公共管理領(lǐng)域成為各種掌握專業(yè)技術(shù)的人員云集的領(lǐng)域(如工程師、律師、醫(yī)生、教師)，他們經(jīng)過職業(yè)的教育和訓(xùn)練，在社會(huì)管理某方面具備專長(zhǎng)，通過規(guī)則的職業(yè)準(zhǔn)人直接或間接的為社會(huì)提供公共服務(wù);更重要的是，職業(yè)屬性呼喚從事公共管理的人員為公共利益服務(wù)的職業(yè)精神，而基于對(duì)職業(yè)精益求精的追求，更要求從業(yè)者遵循職業(yè)倫理規(guī)范，并在符合規(guī)范的同時(shí)不斷提升服務(wù)的能力、從歷史角度看，公共管理的職業(yè)屬性之所以在西方社會(huì)為廣大民眾接受，是以公共管理者不使用公共特權(quán)謀取私利為條件的，當(dāng)公共管理者損害了這一條件，便喪失了公共管理職業(yè)的合法性根基和從業(yè)資格。

二、公共管理的倫理價(jià)值核心是服務(wù)

倫理是一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，依靠社會(huì)輿論、傳統(tǒng)習(xí)俗和人們內(nèi)心的信念來維系，表現(xiàn)為對(duì)善與惡、美與丑、真與假、正義與邪惡等的價(jià)值判斷和一系列原則規(guī)范。倫理具有廣泛的社會(huì)性，遍及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，滲透于各種社會(huì)關(guān)系中，公共管理領(lǐng)域中的倫理問題便構(gòu)成公共管理倫理這種倫理關(guān)系在公共管理活動(dòng)中孕育形成，并可以根據(jù)道德原則來加以判斷。它又具有多重向度:在整體層面土主要指公共管理主體與客體之間的倫理關(guān)系，在個(gè)體層面上則主要是公共管理者與被管理者以及公共管理者之間的倫理關(guān)系;在整體與個(gè)體的聯(lián)結(jié)處則是公共管理組織與公共管理者個(gè)人之間的倫理關(guān)系。概言之，公共管理中的倫理關(guān)系也主要是指以公共管理者個(gè)人為核心的那些由于公共管理職責(zé)和行為所引發(fā)的倫理價(jià)值。

公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式，不同于傳統(tǒng)的治理模式。它不僅是理性管理的領(lǐng)域，而且是價(jià)值追求的領(lǐng)域。如果說統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式是以政治權(quán)術(shù)為基礎(chǔ)的社會(huì)治理，管理型的社會(huì)治理模式是以科學(xué)的管理制度的確立為摹礎(chǔ)的社會(huì)治理的話，那么，現(xiàn)代公共管理所代表的社會(huì)治理模式賴以確立的基礎(chǔ)則是倫理化的服務(wù)精神倫理為人生設(shè)定某種至善的境界，它把對(duì)一真、善、美的追求確定為人生價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑在公共管理中，服務(wù)就是“善”，就是社會(huì)治理全部倫理價(jià)值所在盡管對(duì)公共管理制度方面的倫理評(píng)價(jià)對(duì)公共管理者行為方面的倫理評(píng)價(jià)有著不同的道德標(biāo)準(zhǔn)，但所有標(biāo)準(zhǔn)都根源于公共管理的服務(wù)精神和原則。服務(wù)價(jià)值是公共管理體系中的最高價(jià)值)正是以門飛公共管理?yè)碛羞@一價(jià)值，才使它與以往的社會(huì)治理方式區(qū)別開來。農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理以統(tǒng)治秩序?yàn)樽罡邇r(jià)值，工業(yè)社會(huì)是以效率為最高價(jià)值，現(xiàn)代公共管理確立的服務(wù)價(jià)值則是對(duì)述兩種價(jià)值的超越。只要社會(huì)治理活動(dòng)成為一種全心全意的服務(wù)行為，只要公共管理的制度和程序充分體現(xiàn)了服務(wù)精神和原則，也就自然地獲得了和諧的社會(huì)治理秩序和充分的效率。

倫理價(jià)值對(duì)公共管理的協(xié)調(diào)功能應(yīng)體現(xiàn)在公共管理者的意識(shí)自覺土，以使管理整體是自然和諧的，這一點(diǎn)與權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系構(gòu)成的強(qiáng)制性秩序有著根本的區(qū)別。自然和諧是現(xiàn)代公共管理追求的一種良性境界，而服務(wù)的倫理價(jià)值把這種自然和諧轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。倫理關(guān)系的和諧，會(huì)賦予并強(qiáng)化公共管理主體自身的合法性，它通過其他同構(gòu)的道德規(guī)范作用于公共管理客體，獲得整個(gè)社會(huì)治理的有序進(jìn)而，公共管理客體在享有服務(wù)中感受到倫理價(jià)值的關(guān)懷，將喚醒提升他們的道德自覺和文明意識(shí)，從而在此基礎(chǔ)上重構(gòu)社會(huì)生活，使之充滿倫理精神，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)關(guān)系和和諧。

三、現(xiàn)代公共管理職業(yè)倫理意識(shí)的構(gòu)建具有多維向度

現(xiàn)代公共管理，不僅關(guān)心專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)價(jià)值，更重視對(duì)公共服務(wù)倫理道德的追求。公共管理的職業(yè)屬性要求其發(fā)展職業(yè)的倫理，形成一種內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)機(jī)制和制度化的利他主義機(jī)制、歷史表明，僅依靠法律和外在的控制，無法創(chuàng)造一種更好的公共管理秩序，促進(jìn)負(fù)責(zé)任的行動(dòng)，沒有道德的倫理支撐，公共管理是不可能持久的。公共管理的職業(yè)倫理是在公共管理中突顯出的一些有約束性的價(jià)值觀和政治理念，一些職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和人生準(zhǔn)則，如現(xiàn)代西方國(guó)家公共治理中不同層面所確立的對(duì)生命的尊重、公平、正義、責(zé)任、廉潔、高效等。這些觀念和標(biāo)準(zhǔn)的確立及實(shí)踐，在樹立公共管理組織良好形象的同時(shí)，最大程度地維護(hù)了社會(huì)共同利益。

從各國(guó)實(shí)踐和我國(guó)實(shí)際出發(fā)，筆者認(rèn)為現(xiàn)代公共管理的職業(yè)倫理構(gòu)建集中體現(xiàn)在以下方面:

1.彰顯法律權(quán)威

公共管理突出社會(huì)的公共意志，維護(hù)社會(huì)的公共利益，而公共意志和公共利益不可能穩(wěn)定地為個(gè)人所意識(shí)和代表，它必須通過法律規(guī)定和制度設(shè)置加以確定?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，法律是促進(jìn)民主、維護(hù)秩序的堅(jiān)強(qiáng)保障。柏拉圖認(rèn)為法治的關(guān)鍵是樹立法律至高無L的權(quán)威。亞里士多德提出“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”，并強(qiáng)調(diào)國(guó)家的執(zhí)政人要嚴(yán)格執(zhí)行法律，維護(hù)司法正義。法不執(zhí)行無所謂“法”，缺乏執(zhí)行效力的法或充斥不確定因素的法必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，破壞政治秩序的合法性，耗損公共管理職業(yè)的核心服務(wù)價(jià)值。作為權(quán)力委托人，公共管理者應(yīng)該成為憲法和法律尊嚴(yán)的捍衛(wèi)者，憲法和法律價(jià)值的體現(xiàn)者，國(guó)家法律規(guī)范的忠實(shí)執(zhí)行者，并在國(guó)家法律制度的框架內(nèi)，以基于法律制度為本的規(guī)范程序?yàn)橐罁?jù)，公正合理地履行自身職能，最終實(shí)現(xiàn)在法的普照下更好地體現(xiàn)服務(wù)價(jià)值。

2.配置優(yōu)質(zhì)公共物品

公共物品是一個(gè)歷史范疇，是社會(huì)發(fā)展到公共部門與私人部門分化、分立后的產(chǎn)物，有了公共部門才出現(xiàn)了公共物品，公共部門才成為專門的絕大多數(shù)公共物品的供給者如果說在傳統(tǒng)的管理型社會(huì)治理模式中，管制、管理是最基本的公共物品的話，在走向現(xiàn)代文明的「業(yè)社會(huì)及隨之而來的后工業(yè)社會(huì)里，服務(wù)則取而代之成為最重要最穩(wěn)固的公勿品?！吧鐣?huì)中其他公共物品以至于整個(gè)公共物品體系，都是建立在服務(wù)這一最基本的公共物品的基石之上的?！?“公共管理提供一類特殊的公共物品，它的公共性決定了只依靠市場(chǎng)和社會(huì)不能保證有效供給，必須由公共管理執(zhí)行組織來負(fù)責(zé)提供。職業(yè)的公共組織不是為組織自身利益而創(chuàng)設(shè)，它的產(chǎn)生應(yīng)具有一更廠泛的社會(huì)公共標(biāo)公共組織的行為應(yīng)促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，公共管理者則應(yīng)運(yùn)用其專門的職業(yè)技術(shù)和特殊的權(quán)力依托整合社會(huì)資源并合理配置，創(chuàng)造出公眾所需的不同層次要求的公共物品以滿足社會(huì)需要。

3.承擔(dān)公共責(zé)任

從最狹義的解釋來看，公共責(zé)任是指向卜級(jí)負(fù)責(zé)，要求向某種權(quán)威來源說明個(gè)人行動(dòng)的過程，處理的是有關(guān)監(jiān)督和報(bào)告之機(jī)制。此種公共責(zé)任概念采用的是“命令與控制”的定義方式，含義是外部監(jiān)督、辯護(hù)、順服、獎(jiǎng)懲、控制等意義，它通過清楚的法規(guī)命令和正式的程序、監(jiān)督與強(qiáng)制來達(dá)成在當(dāng)代，公共責(zé)任的概念已擴(kuò)展出更廣義的內(nèi)涵，它具有多種善惡價(jià)值判斷，涉及到國(guó)家、政府以及人民利益關(guān)系，既是制度又是倫理。作為一種義務(wù)，它要求公共管理人員承擔(dān)為國(guó)民盡責(zé)，為服務(wù)對(duì)象效力、謀利的重任，這種義務(wù)的具體內(nèi)容則由國(guó)家、政府和管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)、政策法規(guī)以及道德原則確定。同時(shí)，公共責(zé)任又是一種任務(wù)，它要求公共管理者在履行義務(wù)和職責(zé)的過程中，對(duì)國(guó)家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，完成權(quán)力主體交付的任務(wù)。從倫理價(jià)值角度來看，公共責(zé)任賦子了行為人道德上的寄托和約束，是倫理準(zhǔn)則意識(shí)和倫理目標(biāo)意識(shí)的統(tǒng)一。準(zhǔn)則意識(shí)是管理主體的原則立場(chǎng)和根本態(tài)度通過對(duì)管理客體的調(diào)控，達(dá)到由內(nèi)及外的日的，它突出表現(xiàn)為主體的嚴(yán)格律己精神和責(zé)、權(quán)、利的平衡;目標(biāo)意識(shí)的核心則是公共治理的理想，是激勵(lì)人們進(jìn)取的精神力量，它對(duì)公共管理者社會(huì)價(jià)值和自我價(jià)值，對(duì)組織系統(tǒng)的良性運(yùn)行起著調(diào)節(jié)、內(nèi)驅(qū)和導(dǎo)向的作用。

4.提升公共職業(yè)價(jià)值期望

篇6

關(guān)鍵詞 ：公共管理 工商管理 聯(lián)系 區(qū)別

引 言：公共管理與工商管理同屬于管理學(xué)這個(gè)大學(xué)科， 因此， 它們同具有管理的基本特征。但是公共管理和工商管理是兩個(gè)不同性質(zhì)的管理， 因而有各自不同的特殊規(guī)律， 借鑒公共管理的前提是認(rèn)識(shí)兩者的特殊性， 只強(qiáng)調(diào)其共同性而否認(rèn)其特殊性是錯(cuò)誤和有害的。

1. 公共管理和工商管理的聯(lián)系

公共管理和工商管理，通過字面來看，它們都是屬于管理類科學(xué)，因而它們具有管理學(xué)的通性，萬變不離其宗，其主要的職能在大體上分仍然包括計(jì)劃、組 織、協(xié)調(diào)、控制、指揮，都是對(duì)人和物的管理。一般情況下，公共管理和工商管理在某些方面是可以互換應(yīng)用的，并不會(huì)產(chǎn)生過多的錯(cuò)誤，對(duì)其發(fā)展也并不會(huì)有很大影響。

2. 公共管理和工商管理的區(qū)別

2.1 公共管理和工商管理在運(yùn)用資源方面的區(qū)別

公共管理的核心主體是政府， 政府要有效地實(shí)施公共管理， 實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)， 必須以掌握一定的資源為前提， 政府所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。它主要包括三個(gè)方面： 一是公共權(quán)力。公共權(quán)力是公共管理主體管理社會(huì)公共事務(wù)所享有的合法資格和相應(yīng)的強(qiáng)制力和約束力。我們之所以把政府組織用來從事公共管理的權(quán)力稱為公共權(quán)力， 這是因?yàn)椋?第一， 公共權(quán)力的主體屬于社會(huì)全體成員， 它的合法性來自公眾的 “公意”和法律程序的授權(quán)， 是非自然獲得。第二， 公共權(quán)力的客體指向是社會(huì)公共事務(wù)， 也就是說公共權(quán)力是用來管理社會(huì)公共事務(wù)的， 而不是用來謀私的。第三， 公共權(quán)力的功能是服務(wù)于社會(huì)公共利益。公共權(quán)力具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、約束性、工具性等特征。盡管西方新公共管理提出運(yùn)用市場(chǎng)手段和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方法來實(shí)施公共管理， 但無論如何公共權(quán)力仍然是實(shí)施公共管理必備的前提和重要手段。公共權(quán)力是公共資源的重要組成部分。二是政府所掌握的人、財(cái)、物， 其中最重要的是對(duì)財(cái)源的控制。政府的財(cái)源主要是納稅人交納的稅收， 因此， 政府的財(cái)政本質(zhì)上是一種公共財(cái)政， 有了財(cái)政基礎(chǔ)， 政府才可能去實(shí)施社會(huì)公共事務(wù)的管理。三是政府所控制的各種自然資源， 如國(guó)土、礦山、水利等， 以及部分文化資源， 如文物、古跡等。政府對(duì)這些公共資源的占有， 在很大程度上是壟斷性的， 盡管隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展以及當(dāng)代新公共管理的興起， 使得部分原屬政府的公共管理自覺或不自覺地轉(zhuǎn)移給非政府非盈利的社會(huì)組織， 甚至由某些私人企業(yè)來承擔(dān)， 使得公共管理的壟斷性受到?jīng)_擊， 競(jìng)爭(zhēng)性增強(qiáng)， 但這只是公共管理中很少的一部分。公共物品中的純公共物品， 例如國(guó)防、外交、法規(guī)政策等只能由政府提供。許多準(zhǔn)公共物品， 例如交通、教育、廣播、電視、能源、社會(huì)保障等也離不了政府的管理和財(cái)政支持。

與公共管理不同， 工商管理所掌握和運(yùn)用的資源是非公共資源， 工商管理所必須的權(quán)力是一種非公共權(quán)力， 或稱私人權(quán)力， 或稱協(xié)議權(quán)力。它首先來自企業(yè)作為組織所具有的力量。企業(yè)作為一個(gè)從事商品生產(chǎn)流通等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、具有法人資格的基本經(jīng)濟(jì)單位， 它通過對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、激勵(lì)、協(xié)調(diào)和控制的管理活動(dòng)過程， 來實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。工商管理所需要的私權(quán)力除了來源于任何組織所具有的約束力外， 最主要的是來源于產(chǎn)權(quán)。作為競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)， 其基本投資的主體， 在西方國(guó)家主要是私人，在我國(guó)也主要是私人， 其權(quán)益也歸私人所有， 因而是一種非公共資源。當(dāng)然， 這里所說的“私人”不一定是某一個(gè)人， 而可能是許多人的聯(lián)合， 但無論如何其產(chǎn)權(quán)是非常明確的， 工商管理的管理權(quán)力的合法性來自產(chǎn)權(quán)， 是產(chǎn)權(quán)自然具有的權(quán)力。

工商管理所需要的物質(zhì)資源和人力資源， 不是來源于政府的財(cái)政撥款， 而主要來自投資的回報(bào)， 來自于所獲得的利潤(rùn)， 顧客購(gòu)買企業(yè)生產(chǎn)的物品或享受企業(yè)提供的服務(wù)是企業(yè)生存的依據(jù)。工商企業(yè)受“看不見的手”支配， 必須在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求生存、求發(fā)展。

2.2 公共管理和工商管理在運(yùn)作機(jī)制方面的區(qū)別

（1） 公共管理的運(yùn)作機(jī)制

公共管理主要的運(yùn)行機(jī)制便是公共權(quán)力，而能夠保障公共權(quán)利能夠正常運(yùn)行的便是完善的法律法規(guī)，由此可見，公共管理在本質(zhì)上是趨向于法制化的管制手段，公共管理的運(yùn)作機(jī)制主要由兩方面組成：其一為依法行政，想要實(shí)現(xiàn)這方面便需要政府依照相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行劃分與界定，保障公共權(quán)利不與法律相關(guān)條文相悖；其二為法制監(jiān)督，政府作為公共管理的核心，在制定公共管理的過程中，一定要根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其內(nèi)部與外部進(jìn)行全方位的監(jiān)督。

（2） 工商管理的運(yùn)作機(jī)制

而工商管理的主要運(yùn)作機(jī)制必須要以市場(chǎng)規(guī)律為前提，既是市場(chǎng)也需要遵循法律運(yùn)行，但市場(chǎng)內(nèi)部還是有其獨(dú)特的運(yùn)作規(guī)律，法律的限制只針對(duì)于市場(chǎng)外部，而真正可以對(duì)市場(chǎng)起到操縱作用的是市場(chǎng)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，這種規(guī)則是無形的，但卻又真實(shí)存在。因此，對(duì)廣大企業(yè)來說，法律方面的約束只是商業(yè)規(guī)則中外在的規(guī)律，而真正對(duì)運(yùn)作機(jī)制起作用的是市場(chǎng)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。一個(gè)企業(yè)想要在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中占據(jù)一席之地，主要還是在于企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的把握。

2.3 公共管理和工商管理在價(jià)值目標(biāo)方面的區(qū)別

（1） 公共管理的價(jià)值目標(biāo)

對(duì)公共管理進(jìn)行支配的部門主要是政府，而政府所代表的是一種公共利益。因此，公共管理的價(jià)值目標(biāo)主要是公共利益，在評(píng)價(jià)公共管理的過程中，不能單單看公共管理的執(zhí)行效率，還要注意到其是否實(shí)現(xiàn)了更大的公共利益。公共管理的執(zhí)行條件主要是社會(huì)的公平與公正，其最重要的價(jià)值目標(biāo)也是盡可能的促進(jìn)公共利益，力求將現(xiàn)有的公共利益平均分配給每一個(gè)社會(huì)組成者，實(shí)現(xiàn)福利方面的最大化。

（2） 工商管理的價(jià)值目標(biāo)

而工商管理的本質(zhì)是具有盈利性質(zhì)的私人管理，其主要追求的價(jià)值目標(biāo)是企業(yè)能夠創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。工商管理在進(jìn)行過程中需要遵守市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)則，以企業(yè)效率為發(fā)展中心，力求以最少的投資來?yè)Q取最大的回報(bào)。雖然，企業(yè)為社會(huì)提供了商品資源，為社會(huì)創(chuàng)造了一定的價(jià)值，但其最終的目的還是為了使企業(yè)自身的利益更大，工商管理所運(yùn)用的管理手段與其追求的價(jià)值目標(biāo)是具備統(tǒng)一性的。

3 .結(jié)束語

總之，公共管理和工商管理既相互聯(lián)系又有明顯的區(qū)別，他們是相輔相成 的。因此，就需要我們正確認(rèn)識(shí)兩者的差異， 對(duì)于正確界定各自的管理范圍， 防止政府管理與工商管理主客體錯(cuò)位； 對(duì)于正確認(rèn)識(shí)兩種管理的特殊性， 規(guī)劃社會(huì)管理和市場(chǎng)管理秩序； 對(duì)于完善私法和公法制度，促進(jìn)我國(guó)公共管理的發(fā)展具有非常重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭衛(wèi)東.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下工商管理的實(shí)際措施解析[J].？中外企業(yè)家，2014（13）.

篇7

[關(guān)鍵詞]公共管理　公平　公共權(quán)力

公平是公共管理的核心價(jià)值理念，也是公共管理理論研究的核心價(jià)值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對(duì)公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當(dāng)斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會(huì)學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個(gè)由政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對(duì)公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)不同社會(huì)群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義的群體公平。即在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的公平

雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡(jiǎn)單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的核心價(jià)值理念，都必須從這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?

公共管理是向社會(huì)提供公共物品的活動(dòng)。為了有效地向社會(huì)提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個(gè)公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會(huì)公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個(gè)基本問題的過程也就是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府將這一財(cái)政支出用于為偏遠(yuǎn)地區(qū)修公路還是為城市建廣場(chǎng))；解決提供什么公共物品的問題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府利用這一公共財(cái)政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行的分配。從社會(huì)公共資源具有的價(jià)值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配。

與針對(duì)個(gè)體進(jìn)行分配的提供私人物品的市場(chǎng)管理活動(dòng)不同，公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配是針對(duì)社會(huì)不同的群體而不是個(gè)體進(jìn)行的，這是因?yàn)楣补芾碇苯犹峁┑氖枪参锲范皇撬饺宋锲?。按照西方?jīng)濟(jì)學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢?duì)公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對(duì)公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對(duì)此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定地區(qū)內(nèi)社會(huì)成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會(huì)成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實(shí)行聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的西方國(guó)家，社會(huì)福利主要由各成員國(guó)政府(州、省)負(fù)責(zé)提供，各成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利是有差別的，各成員國(guó)的公民可以分享本成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利，但不可以分享其他成員國(guó)提供的社會(huì)福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會(huì)階層(群體)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定社會(huì)階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會(huì)階層(群體)的社會(huì)成員可以分享社會(huì)為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費(fèi)享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費(fèi)進(jìn)入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對(duì)公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進(jìn)一步表述為：針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配。

既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義上的群體公平，是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的群體公平。

二、公共管理的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標(biāo)是通過提供公共物品來最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。對(duì)于公共利益的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認(rèn)識(shí)分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認(rèn)公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)。他們認(rèn)為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)，人們?cè)谡螞Q策中的動(dòng)機(jī)與在市場(chǎng)決策中的動(dòng)機(jī)是一致的，都是追求個(gè)人利益的最大化，而個(gè)人的偏好是不同的，并且每個(gè)人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實(shí)上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個(gè)基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場(chǎng)管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平。

如何考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標(biāo)是滿足公共利益，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實(shí)現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評(píng)定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對(duì)公共利益的評(píng)定是通過民主機(jī)制、依據(jù)民主決策規(guī)則進(jìn)行的。盡管不同政治體制下的民主機(jī)制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對(duì)多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益；在采取絕對(duì)多數(shù)規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個(gè)體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益。所謂實(shí)現(xiàn)公共利益，包含兩個(gè)要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國(guó)學(xué)者陳慶云等人認(rèn)為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實(shí)際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會(huì)分享性”。由此可知，考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等地分享了公共利益。

實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，一項(xiàng)公共管理很難同時(shí)滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項(xiàng)公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時(shí)抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時(shí)抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對(duì)利益需求受抑制的群體(如弱勢(shì)群體)或利益需求受抑制的方面予以補(bǔ)償，用動(dòng)態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會(huì)成員共同分享公共利益這一理想目標(biāo)。

轉(zhuǎn)貼于

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價(jià)值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實(shí)現(xiàn)公平服務(wù)的

對(duì)于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會(huì)活動(dòng)中的具體分析。事實(shí)上，在不同的歷史階段或不同的社會(huì)活動(dòng)中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?

對(duì)于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進(jìn)行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益。我們?cè)賮碛懻摴补芾碇行实暮x。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于效率有兩個(gè)含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實(shí)現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實(shí)現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟(jì)收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會(huì)收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時(shí)，既與經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點(diǎn)。

在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準(zhǔn)則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準(zhǔn)則有三個(gè)含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點(diǎn)。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費(fèi)權(quán)力。第二，公共管理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的再分配過程，盡管各國(guó)的分配原則有所不同，但在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國(guó)的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國(guó)家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國(guó)家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國(guó)家，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一次分配必然要形成社會(huì)收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會(huì)矛盾。為緩和由一次分配形成的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個(gè)基本問題。與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同的是，公共管理解決這三個(gè)基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因?yàn)椋汗补芾韺?duì)社會(huì)價(jià)值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會(huì)價(jià)值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點(diǎn)，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時(shí)從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時(shí)注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價(jià)值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價(jià)值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國(guó)的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上展開的。誠(chéng)然，西方的公共管理理論與英國(guó)撒切爾政府和美國(guó)里根政府率先開展的西方國(guó)家的新公共管理(改革)運(yùn)動(dòng)是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運(yùn)動(dòng)是在西方資本主義國(guó)家已經(jīng)在公共管理中比較好地實(shí)現(xiàn)了公平的前提下進(jìn)行的。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，會(huì)使我們?cè)谂μ岣呶覈?guó)公共管理效率的同時(shí)，始終堅(jiān)持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時(shí)期我國(guó)社會(huì)某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會(huì)現(xiàn)象。

四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實(shí)現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實(shí)現(xiàn)公共管理的公平

作為提供公共物品活動(dòng)的公共管理，是以公共權(quán)力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們?cè)谔峁┕参锲愤^程中的動(dòng)機(jī)與在提供私人物品中的動(dòng)機(jī)是相同的，或者說，人們?cè)诜鞘袌?chǎng)(政治)決策中的動(dòng)機(jī)與市場(chǎng)決策中的動(dòng)機(jī)是相同的，都是追求個(gè)人利益的最大化。從集體行動(dòng)的邏輯角度分析，與市場(chǎng)決策不同的是，在非市場(chǎng)決策中，在個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，個(gè)體的理性選擇必然導(dǎo)致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動(dòng)中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無法生產(chǎn)出來；從公共物品的消費(fèi)角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費(fèi)公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強(qiáng)制力(利維坦)心眼，這一強(qiáng)制力電就是公共權(quán)力。只有公共權(quán)力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費(fèi)者才可能在公共權(quán)力的作用下通過個(gè)體的理性選擇形成集體的理性選擇，個(gè)體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達(dá)成最優(yōu)均衡。公共權(quán)力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費(fèi)，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權(quán)力也就沒有公共管理，公共權(quán)力是公共管理的核心。公共管理以公共權(quán)力為核心，使公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性。

篇8

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，

而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國(guó)家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

篇9

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國(guó)家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

篇10

一、公共管理市場(chǎng)化治理模式概述公共管理，是指“公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)”[1]，就是政府以及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所

實(shí)施的有效管理。市場(chǎng)化，又稱“企業(yè)化政府”，這種模式“主張將市場(chǎng)模式應(yīng)用到公共行政中，建立由私人公司、社會(huì)團(tuán)體與政府機(jī)構(gòu)共同參與的公共服務(wù)體系，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，通過競(jìng)爭(zhēng)約束和限制政府的權(quán)力，以提高公共管理的水平?！盵2]市場(chǎng)化自從20世紀(jì)90年代興起之后，一直占據(jù)著政府改革的重要地位?！暗谝?，市場(chǎng)化是當(dāng)代政府管理的新的理念，是當(dāng)代社會(huì)治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；其次,市場(chǎng)化改革在發(fā)達(dá)國(guó)家形成了‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府’（market-basedgovernment）,帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向‘準(zhǔn)市場(chǎng)模式’（quasimarket）的轉(zhuǎn)換；第三，與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場(chǎng)式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一。”[3]市場(chǎng)化治理模式以經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論和私營(yíng)部門的實(shí)踐為基礎(chǔ)，具有以下基本特征：一是建立市場(chǎng)導(dǎo)向，主張用市場(chǎng)的方式來改革政府,相信市場(chǎng)是分配社會(huì)資源的有效機(jī)制；官僚式的管理體制只會(huì)造成資源分配方式的扭曲；二是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，反對(duì)傳統(tǒng)的官僚壟斷體制，希望通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府管理的效率；三是采取商業(yè)管理，引入商業(yè)管理技術(shù)，取代傳統(tǒng)的行政管理方法，取消行政干預(yù)，利用經(jīng)濟(jì)因素管理社會(huì)事務(wù)；四是以顧客為導(dǎo)向，以市場(chǎng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家與公民關(guān)系的試金石，公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。

二、公共管理市場(chǎng)化之“利”

（一）有效滿足市場(chǎng)需要，對(duì)市場(chǎng)作出靈敏反應(yīng)

當(dāng)今我國(guó)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是，人民的物質(zhì)文化需求不斷增加，社會(huì)保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要日益增強(qiáng)，而公共部門提供的這些服務(wù)功能卻相對(duì)滯后。市場(chǎng)化的公共管理部門，并非凌駕于市場(chǎng)之上的管理者，而是市場(chǎng)的參與者，這樣的身份轉(zhuǎn)變使得它能及時(shí)收集到市場(chǎng)信息，并對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出反應(yīng)，因此就能有效滿足市場(chǎng)的需要和針對(duì)性地解決市場(chǎng)中出現(xiàn)的問題。政府可以選擇以合同外包給私人公司的形式來提供公共服務(wù)?！耙豁?xiàng)針對(duì)已經(jīng)民營(yíng)化了或正在認(rèn)真考慮民營(yíng)化的城市所進(jìn)行的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些城市如此做的部分原因，是他們擁有創(chuàng)新性的管理和制度能力。”[4]

（二）減少政府負(fù)擔(dān)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)

市場(chǎng)化的手段之一就是授權(quán)，就是在法律范圍內(nèi)將公共管理的權(quán)力授予符合執(zhí)行公共管理活動(dòng)條件的私人部門或社會(huì)組織，由他們進(jìn)行管理活動(dòng)。授權(quán)可以減輕政府和公共部門的工作負(fù)擔(dān)，有利于公共部門機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，節(jié)省行政開支，提高資源利用效率；政府也擺脫了決策事務(wù)多，容易出現(xiàn)失誤的困境。但這里需要明確的是，政府的市場(chǎng)化改革，只是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化，并非責(zé)任的市場(chǎng)化。因此，市場(chǎng)化改革并不意味著政府管理責(zé)任的減輕。市場(chǎng)化應(yīng)該是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場(chǎng)化，而非是政府將其份內(nèi)職責(zé)推給市場(chǎng)。

（三）對(duì)公共管理人員考核的市場(chǎng)化，激勵(lì)其更好地完成工作

“從市場(chǎng)的觀點(diǎn)來看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作?！盵5]公共管理市場(chǎng)化的內(nèi)容之一就是公共部門人力資源管理的市場(chǎng)化。按照官僚制組織起來的公共管理部門的傳統(tǒng)管理模式，效率低下，行政人員固守陳規(guī);政府履行決策的行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，政府運(yùn)行成本居高不下；公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。市場(chǎng)化治理模式的辦法就是，將私營(yíng)部門的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門，在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過公務(wù)員績(jī)效考核的方式實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)從而提高效率和降低成本，以改進(jìn)政府績(jī)效。

（四）以顧客為中心的改革意識(shí)能更好的為公眾提供服務(wù)

這是市場(chǎng)化了的角色表現(xiàn)。市場(chǎng)中的一對(duì)基本關(guān)系就是服務(wù)者與消費(fèi)者的關(guān)系。在市場(chǎng)化的治理模式中，公共部門以服務(wù)者的角色出現(xiàn)，將公民視作消費(fèi)者，公民以消費(fèi)者的身份享受公共部門提供的公共產(chǎn)品，并保證公民對(duì)公共產(chǎn)品的選擇權(quán)。公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。消費(fèi)者導(dǎo)向的管理理念可以以英國(guó)的“公民”(Citizen’sCharter)運(yùn)動(dòng)為參考。“最典型的例子是英國(guó)的‘公民’運(yùn)動(dòng)，即類似于我國(guó)目前在政府管理部門所開展的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量承諾制度，在梅杰政府的有力推動(dòng)下，公民在英國(guó)的公共部門得到廣泛的應(yīng)用，它被梅杰首相稱為‘整個(gè)90年代政府政策的核心’，認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑?！盵6]

三、公共管理市場(chǎng)化之“弊”

（一）忽視了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)

無疑，市場(chǎng)具有配置資源的作用；但是，有作用并不當(dāng)然等于有效的作用和良好的作用，市場(chǎng)有效發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)便是政府的存在。市場(chǎng)作為一種經(jīng)濟(jì)制度，存在著進(jìn)入壁壘、信息不對(duì)稱、壟斷等問題，市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的各種問題需要政府來解決。政府管理中存在的問題不是否認(rèn)政府存在的充分必要條件，如果因?yàn)檎芾碇写嬖趩栴}，就否定政府的存在和政府的功能，按此邏輯，市場(chǎng)失靈也就能夠抹殺市場(chǎng)的存在。

（二）忽略了新的成本

企業(yè)型政府的核心是企業(yè)家精神即創(chuàng)新，但企業(yè)型政府的設(shè)計(jì)忽略了創(chuàng)新的成本。一方面，它忽略了政治過程的影響。企業(yè)型政府假設(shè)每個(gè)行政機(jī)關(guān)或人員均是獨(dú)立的個(gè)體，可以用理性選擇的模式制定解決問題的最佳策略。但實(shí)際上行政機(jī)關(guān)的判斷與決策充滿了被影響的可能性。另一方面，企業(yè)型政府忽略了成本因素的考慮：首先，任何一項(xiàng)創(chuàng)新措施都意味著采用另一項(xiàng)措施所帶來的效益流失，因而必然存在創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本；其次，任何創(chuàng)新措施都是一種試錯(cuò)的過程，需要更多人力與物力的投入，因而產(chǎn)生了實(shí)驗(yàn)成本；第三，任何創(chuàng)新措施都存在失敗的可能，特別是行政系統(tǒng)對(duì)政府部門負(fù)責(zé)，若改革失敗或改革不能帶來明顯的效益，都可能使行政部門本身招致責(zé)難，因而產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)成本；第四，許多創(chuàng)新措施都無法依賴過去已經(jīng)建立的組織網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，而必須以新的方法或新的途徑獲得所需的服務(wù)或資源，因而產(chǎn)生了交易成本。這四種成本增加了創(chuàng)新的不確定性[7]。

（三）抹殺了公共組織與私人組織管理之間存在的根本區(qū)別

公共組織和私人組織作為兩種不同的組織形態(tài)，其運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制及其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的區(qū)別，兩種組織類型之間的差別注定了在公共組織中引入私人組織的管理技術(shù)與方法存在著一定的限度，公共組織和公共管理的獨(dú)特本質(zhì)也決定了私人部門的管理技術(shù)不可能完全適用于公共部門的運(yùn)作，否認(rèn)或忽視這種差別的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡導(dǎo)私營(yíng)化，必將最終影響公共管理的合法性。

（四）公民的角色比顧客的角色復(fù)雜得多

政府公共服務(wù)比一般經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的消費(fèi)模型更為復(fù)雜。公民一方面是消費(fèi)者，另一方面又參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的決策。所以，市場(chǎng)化治理模式容易忽視了經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于公共部門的復(fù)雜性。首先，公民的社會(huì)角色是比較復(fù)雜，公民是公共服務(wù)的接受者，是公共服務(wù)的合伙人或參與者，是公共服務(wù)的監(jiān)督者，還是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者，將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色；其次，有限的公共資源不可能滿足每一位顧客的需要；再次，政府不僅是服務(wù)提供者，也是規(guī)范者；此外，以顧客代替公民，實(shí)則降低了公民的權(quán)利和法律地位，作為政府權(quán)力的委托人和最終所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市場(chǎng)交換是平等主體之間的等價(jià)交換，交換雙方不存在地位上的高下之分。