導(dǎo)語：如何才能寫好一篇社會行政的功能，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

概念和分類

1.大型年播欄目概念界定。大型年播欄目，是年度性大型電視節(jié)目的一種特殊載體，是特定的年度性傳播內(nèi)容按照大型晚會節(jié)目形式串聯(lián)在一起集中播出的一種電視表現(xiàn)形態(tài)。它既有一般電視欄目的基本屬性：“有固定的欄目名稱”、“固定的播出時間和時長”、“固定的欄目宗旨”、“每期播出不同的內(nèi)容，但這些內(nèi)容的體裁和形式大體相同”等；①也有其特殊屬性：第一，播出時間的年度性（一年一度在特定日子播出）；第二，播出形式的典禮性（要舉辦一個隆重的儀典，以電視晚會形式播出）；第三，傳播內(nèi)容的年度性（傳播內(nèi)容是年度性典型內(nèi)容）。

2.大型年播欄目分類。筆者嘗試把目前存在的以央視系列欄目為代表的大型年播欄目，按內(nèi)容分為兩大類：

第一，娛樂類大型年播欄目：以文藝表演為主要內(nèi)容，以節(jié)日晚會形式一年舉辦一次，又可以分為綜藝型和專項型；屬綜藝型的主要有“春晚”等，屬專項型的主要有“春節(jié)戲曲晚會”等。

第二，新聞類大型年播欄目：以某一領(lǐng)域年度人物評選或年度典型事件報道為主要內(nèi)容，在相對固定的日子以頒獎晚會或其他晚會形式舉行，又可分為人物型和事件型。屬人物型的有“感動中國”等，屬事件型的有“3·15晚會”等。

傳播特征

為了深入探討其獨特的播出形式、傳播流程、傳播內(nèi)容和社會功能，筆者以央視系列欄目為例制作了一個傳播流程示意圖。（見下圖）

大型年播欄目傳播流程，不是傳統(tǒng)偏單向、少層次的大眾傳播流程，而是以具體大型年播欄目為基礎(chǔ)、由若干不同層次傳播系統(tǒng)相互依存，并進行整體運作的網(wǎng)絡(luò)狀的傳播系統(tǒng)。它進行的是一種在新媒體環(huán)境下全新的、復(fù)雜的、聚合性的全媒體傳播，具有以下幾方面?zhèn)鞑ヌ卣鳎?/p>

1.傳播過程的儀式性。其傳播過程儀式性鮮明。第一，它是一種典型的儀式傳播，傳播過程既包括以電視晚會形式舉辦的盛大年度典禮，也包括為典禮舉辦和播出而進行的長時間準備，整個傳播過程體現(xiàn)了儀式作為系列安排和程序的本質(zhì)特征。第二，它是一種典型的互動儀式，具備互動儀式的組成要素：共同的行動和事件、群體的聚集、排斥局外人的屏障、相互關(guān)注的焦點、短暫的情感刺激、共享的情感狀態(tài)。②第三，長期準備和集中播出，讓人們對最終媒介儀式及其所顯示的國家符號的面貌充滿了期待。

2.傳播內(nèi)容的典型性。傳播內(nèi)容都是某社會領(lǐng)域的典型。首先，要以年度為期對具體領(lǐng)域內(nèi)的重要現(xiàn)象、事件和人物進行梳理、總結(jié)和提煉，要把握熱點，回應(yīng)年度主題，勾勒年度面貌；其次，要從欄目延續(xù)性角度，把握并顯示節(jié)目內(nèi)容的年度特性；再次，要從欄目前瞻性高度，預(yù)示該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢和規(guī)律。欄目具有風(fēng)向標意義。央視系列大型年播欄目每年都要按照年度主題，結(jié)合熱點尋找典型——“春晚”找演員、找節(jié)目，“感動中國”找人物、找事跡，“3·15晚會”找企業(yè)、找事件。為了保證內(nèi)容典型，欄目要做到“找遍中國”。

3.傳播平臺的主流性。辦大型年播欄目，既要考慮內(nèi)容的廣度和深度，又要考慮落地范圍和影響，所以非主流電視臺不能辦。央視是全國性大型年播節(jié)目最強大的權(quán)威平臺，其傳播有濃郁的主流意識形態(tài)色彩，受國家話語系統(tǒng)主導(dǎo)。目前央視形成了系列大型年播欄目，部分省市電視臺也開始舉辦。

4.傳播資源的整合性?！皞鞑ベY源是傳播業(yè)生產(chǎn)活動中的一切要素的通稱”，包括自然、資本、人力、信息資源；③在新媒體環(huán)境下，作為一種典型的儀式傳播，大型年播欄目已嬗變?yōu)槌浞掷酶鞣N傳播資源的品牌整合傳播。除以上要素外，其傳播資源還包括電視臺生產(chǎn)活動以外的其他許多要素，其中除自身外的各種立體化傳播渠道和多樣化傳播關(guān)系，顯得相當(dāng)重要。“中國經(jīng)濟年度人物”2009年整合的傳播資源，至少包括郵票、號外、特刊、報刊文章、網(wǎng)站專題、廣告、院線和眾多有關(guān)名人等。在整合傳播資源方面，央視充分顯示了自己獨特的地位和優(yōu)勢。

5.傳播關(guān)系的復(fù)雜性。與一般電視欄目相比較，大型年播欄目的傳播關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化、扁平化的趨勢。首先，它的成功使電視臺擁有了更多獨特的傳播資源，為與更多傳媒形成復(fù)雜關(guān)系提供了更大可能。其次，電視臺在大型年播欄目發(fā)展過程中，形成了與其他大眾傳媒復(fù)雜的交叉性傳播關(guān)系，后者既要利用前者的傳播資源，又要成為其傳播資源的一部分。第三，它在運作過程中，通過利用各種分眾、個性化的傳播工具，通過健全面向社會開放辦欄目的傳播機制，把電視媒體傳統(tǒng)的以點對面為主、偏單向的傳播，變成了新媒體環(huán)境下多維度交叉、多層次互動、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的立體式傳播。

6.傳播效果的象征性。成功的大型年播欄目傳播效果巨大，它既傳播了高質(zhì)量象征性內(nèi)容、吸引了廣泛注意力，又樹立了標志性電視品牌、塑造了不同領(lǐng)域的系列典型，甚至成為民族文化的某種圖騰。央視許多大型年播欄目已成為中華文化的一種標志性存在，“春晚”成為中國新文化現(xiàn)象和民俗，“感動中國”成為“一部讓整個民族為之動容的年度精神史詩”，④“3·15晚會”成為維權(quán)的代名詞，“中國經(jīng)濟年度人物”成為大國崛起的時代標本。

社會功能

在媒介融合時代，與獨特的欄目形態(tài)、傳播內(nèi)容、運作方式、傳播效果相對應(yīng)，大型年播欄目在以下幾方面顯示了突出的社會功能：

1.典型塑造功能。首先，以找尋和推出年度典型為己任的大型年播欄目，可以看作是一種多渠道、立體化、長時間進行的特殊典型報道。其次，它具有特殊的社會地位賦予功能和社會規(guī)范強制功能，其塑造的正面典型，會成為社會矚目的焦點，獲得很高的知名度和社會地位；其塑造的反面典型，則會喚起普遍的譴責(zé)，被置于強大的社會壓力之下，被強制遵守社會規(guī)范。多年來，“春晚”塑造藝術(shù)典型，“感動中國”塑造道德典型，“中國經(jīng)濟年度人物”塑造經(jīng)濟典型，“3·15晚會”塑造商業(yè)反面典型，大型年播欄目已經(jīng)成為中華文化典型塑造的主流平臺。

2.信仰共享功能。大型年播欄目是典型的儀式傳播。儀式傳播的最主要功能和最高境界是維系社會、共享信仰、建構(gòu)和維系文化世界。⑤中國特色的大型年播欄目已成為國家和民族主流文化傳播的重要途徑，已成為引領(lǐng)社會思潮、凝聚民族共識、建構(gòu)文化秩序不可或缺的獨特傳播系統(tǒng)。

3.情感宣泄功能。首先，作為一種儀式傳播，它可以成為人們特定心靈狀態(tài)的某種寄托?！皟x式正是人們對動機、情緒、感情以及意義灌注的工具。”⑥其次，作為一種互動儀式傳播，它可以激發(fā)人們的某種特定情感狀態(tài)?；觾x式“其中一個啟動要素是參與者分享共同的情感狀態(tài)”，參與者會在互動的過程達成“集體興奮”，并產(chǎn)生“團結(jié)感”和“依戀感”。⑦第三，作為一種電視藝術(shù)，它可以表達個人和社會特定的欲望和情感。情感宣泄功能，是大型年播欄目吸引人的主因之一。置身央視系列大型年播欄目傳播流程之中，人們可以恣意“狂歡”：討論、歡笑、感動、崇拜、憤怒、譴責(zé)，等等。

綜上所述，筆者認為，作為有中國特色的電視欄目，大型年播欄目因為獨特的傳播方式和傳播內(nèi)容，具有鮮明的傳播特征和特殊的社會功能，它不但已經(jīng)成為國家電視臺重點發(fā)展的電視欄目，而且得到了越來越多地方臺的重視，伴隨民族復(fù)興和媒介融合的進程，該類型欄目必然會走上一條勢力擴張和欄目創(chuàng)新并舉的發(fā)展道路。

【本文為教育部人文社科研究項目“當(dāng)代媒介轉(zhuǎn)型中的傳播規(guī)范問題研究”（項目編號：10YJE860002）的階段性研究成果】

注釋：

①殷俊：《電視欄目學(xué)導(dǎo)論》，四川大學(xué)出版社，2009年版，第2～4頁

②⑦【美】蘭德爾·柯林斯著，林聚任等譯：《互動儀式鏈》，商務(wù)印書館，2012年版，第80頁、第159頁

③申凡：《論傳播資源》，《現(xiàn)代傳播》，1998年第2期

④胡占凡：《給人以力量 給人以鼓舞——〈感動中國〉的10年回眸與啟示》，《人民日報》，2012年2月3日

⑤周鴻雁：《隱藏的維度：詹姆斯·W·凱瑞儀式傳播思想研究》，中國大百科全書出版社，2012年版，第83頁

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【摘要】 目的 探討社會功能訓(xùn)練對住院恢復(fù)期男性精神分裂癥患者康復(fù)效果的影響。 方法 將100例恢復(fù)期男性精神分裂癥患者隨機分為研究組和對照組各50例。兩組在藥物治療和傳統(tǒng)護理的基礎(chǔ)上，研究組聯(lián)合生活技能、人際交往技能、學(xué)習(xí)技能康復(fù)訓(xùn)練及健康教育等。觀察8 w。于訓(xùn)練前后分別采用陰性癥狀量表、社會功能缺陷篩選量表、日常生活能力量表、護士用住院病人觀察量表評定臨床效果。 結(jié)果 陰性癥狀量表評分訓(xùn)練后研究組各因子分及總分均較訓(xùn)練前有顯著下降（P＜0.01），且均較對照組下降顯著（P＜0.01）；住院病人觀察量表評分，訓(xùn)練后研究組社會能力、社會興趣、個人整潔因子評分顯著高于訓(xùn)練前（P＜0.01），而激惹、精神病性、退縮、抑郁因子分顯著低于訓(xùn)練前（P＜0.05），且社會能力、社會興趣、個人整潔、抑郁、退縮改善程度均較對照組顯著（P＜0.01）；社會功能缺陷量表、日常生活能力量表評分研究組均較訓(xùn)練前有顯著下降（P＜0.01），且社會功能缺陷量表總分、社會性退縮、自身照顧、對環(huán)境的興趣、責(zé)任心與計劃性、興奮沖動因子分及日常生活能力量表總分均較對照組下降顯著（P＜0.01）。 結(jié)論 社會功能訓(xùn)練能顯著提高男性住院精神分裂癥患者的康復(fù)效果和生活質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】 社會功能訓(xùn)練 精神分裂癥 恢復(fù)期 康復(fù)護理

Effect of social function training on rehabilitation outcome of male hospitalized schizophrenics

【Abstract】 Objective To explore the effects of social function training on rehabilitation outcome of hospitalized male schizophrenics. Methods 100 convalescence male schizophrenics were randomly pided into research (n = 50) and control group (n = 50) ， both groups received pharmacotherapy and traditional nursing， and the former was added life ， interpersonal communication，learning skills rehabilitation training and health education，for 8 weeks. Before and after training， clinical effects were assessed with the Scale for Assessment of Negative Symptoms(SANS)， the Social Disability Screening Schedule(SDSS)，the Activity of Daily Living Scale(ADL) and the Nurses’ Observation Scale for Inpatient Evaluation(NOSIE). Results After training，each factor and total score of the SANS lowered more significantly in the research group compared with pretraining（P

【Keywords】 Social function training；schizophrenia；convalescence; rehabilitation nursing

精神分裂癥是一類復(fù)發(fā)率很高的精神障礙，其復(fù)發(fā)次數(shù)與精神殘疾的發(fā)生率和嚴重程度呈明顯的正相關(guān)［1］。為促使恢復(fù)期精神分裂癥患者的全面康復(fù)，提高其生活質(zhì)量，我們對恢復(fù)期精神分裂癥患者進行了系統(tǒng)的社會功能康復(fù)訓(xùn)練，同時加以正性的強化，取得了較好的效果，現(xiàn)報告如下。

1 對象與方法

1.1 對象

選取2006年6月～2007年7月在我院住院的恢復(fù)期男性精神分裂癥患者為研究對象。入組標準：（1）符合《中國精神障礙分類與診斷標準》第3版（CCMD3）精神分裂癥診斷標準。(2)年齡18 a～38 a，平均25 a。(3)初中以上文化程度。(4)精神癥狀基本消失，自知力部分恢復(fù)。(5)患者能理解指令性語言，并能遵照執(zhí)行。共入組100例，隨機分為研究組和對照組各50例，兩組患者在年齡、職業(yè)、受教育年限及平均病程比較差異無顯著性(P＞0.05)。

1.2 方法

1.2.1 康復(fù)訓(xùn)練方法

兩組患者均給予日常的護理及藥物治療，研究組加社會功能康復(fù)訓(xùn)練。(1)訓(xùn)練之初，給患者集中講解開展社會功能康復(fù)訓(xùn)練的目的及意義，要求患者無特殊原因，均應(yīng)按要求參加技能訓(xùn)練，每日訓(xùn)練結(jié)束后必須書寫訓(xùn)練日記。(2)每10例為一訓(xùn)練小組，小組成員再以自愿結(jié)合方式或根據(jù)患者性格特征分為2～4例互幫小組。按計劃細則每日準時組織患者參加社會功能訓(xùn)練。(3)每日對小組成員的日記予以評價，給予書面正性鼓勵，對小組成員存在的問題以溫和、鼓勵的詞語予以指出并布置作業(yè)。另對患者當(dāng)日整體情況進行評分。每周組織患者對訓(xùn)練進行自評及他評，并將評定結(jié)果張榜公布。第4 w時進行階段評定，由工作人員根據(jù)評分做出全面總結(jié)。訓(xùn)練周期為8 w。（4）由1名主治醫(yī)師及2名高年資護師負責(zé)訓(xùn)練指導(dǎo)、收集資料和量表評定。

1.2.2 健康教育內(nèi)容

（1）由護士向患者講解相關(guān)的精神疾病知識及精神衛(wèi)生常識1～2次·w-1，30 min～40 min·次-1。適時檢查監(jiān)督，根據(jù)患者對疾病知識的掌握程度調(diào)整授課內(nèi)容。同時指導(dǎo)患者實施健康行為標準，矯正不良行為。（2）應(yīng)用正性鼓勵法，每周評分總結(jié)一次，讓患者自己談1 w的表現(xiàn)，找出對、錯以及今后應(yīng)如何改正，護士逐一做出評價［2］。

1.2.3 社會功能康復(fù)訓(xùn)練

（1）生活技能：護士指導(dǎo)患者整理床鋪、按時起床、洗漱、定時更衣、修剪指甲、胡須等。每日晨查房時對參加訓(xùn)練的患者生活自理效果進行詳細檢查，并向患者反饋，反饋時以表揚、鼓勵為主；對自理能力差的患者予以協(xié)助，并以此布置作業(yè)?；颊呖梢愿鶕?jù)具體情況參與每日的病區(qū)衛(wèi)生清潔、協(xié)助開飯、碗筷清潔等勞動；同時鼓勵患者發(fā)揮各自的操作技能，使其從中感受到自己的價值。（2）人際交往技能：由負責(zé)訓(xùn)練的主治醫(yī)師按計劃為患者講解人際關(guān)系、心理等相關(guān)知識，編排設(shè)計應(yīng)激場景，幫助患者了解自身錯誤的認知，并選擇合適的應(yīng)對方式；同時通過患者之間游戲、唱歌等文體活動增加醫(yī)患之間、患者之間交談，以提高患者的言語表達能力，培養(yǎng)必要的社會接觸能力，并找機會帶領(lǐng)患者外出進行社會角色適應(yīng)，如購物，以改善其情感淡漠，行為退縮等病態(tài)行為。3次·w-1，60 min·次-1。（3）技能學(xué)習(xí)：由負責(zé)護士根據(jù)患者要求組織看自己喜愛的書籍、報刊雜志、電影，學(xué)習(xí)健身操、太極拳、廚藝操作等。學(xué)習(xí)結(jié)束后，給予正性評價以樹立患者的信心、提高患者的分析能力和表達能力。3次·w-1，20 min～90 min·次-1。

1.2.4 效果評定

由3名經(jīng)過培訓(xùn)的醫(yī)護人員于訓(xùn)練前后分別采用陰性癥狀量表（SANS）、社會功能缺陷篩選量表（SDSS）、日常生活能力量表（ADL）和護士用住院病人觀察量表（NOSIE）［3］對兩組患者進行測評分析。

1.2.5 統(tǒng)計方法

所有數(shù)據(jù)應(yīng)用SPSS10.0統(tǒng)計軟件處理，計量資料比較采用t檢驗。

2 結(jié)果

2.1 訓(xùn)練前后兩組患者SANS評分結(jié)果比較，見表1。表1 訓(xùn)練前后兩組SANS評分（略） 注：與訓(xùn)練前比較﹡P＜0.05、﹡﹡P＜0.01，與同期對照組比較P＜0.01。

表1顯示，訓(xùn)練前兩組患者SANS評分差異無顯著性；訓(xùn)練后研究組各因子分及總分均較訓(xùn)練前有顯著下降(t=6.96、8.12、4.71、6.46、7.3、4.97，P＜0.01)，均較對照組下降顯著（t=5.4、8.21、2.99、5.71、4.43、3.40，P＜0.01）；訓(xùn)練后對照組僅總分較治療前有顯著下降（t=2.133，P＜0.05）。

2.2 訓(xùn)練前后兩組患者NOSIE評分結(jié)果比較，見表2。表2 訓(xùn)練前后兩組NOSIE評分（略）注：與訓(xùn)練前比較﹡﹡P＜0.01，與同期對照組比較P＜0.01。

表2顯示，NOSIE評分，訓(xùn)練后研究組患者社會能力、社會興趣、個人整潔因子評分顯著高于訓(xùn)練前（t=3.9、4.29、13.93，P＜0.01)，而激惹、精神病性、退縮、抑郁因子分顯著低于訓(xùn)練前（t=4.29、7.28、5.64、10.04，P＜0.05)；且社會能力、社會興趣、個人整潔、抑郁、退縮因子改善均較對照組顯著(t=3.78、2.93、9.1、2.72、-3.56、-5.03，P＜0.01)。

2.3 訓(xùn)練前后兩組患者SDSS、ADL評分結(jié)果比較，見表3。表3 訓(xùn)練前后兩組患者SDSS、ADL評分比較（略）注：與訓(xùn)練前比較﹡﹡P＜0.01，與同期對照組比較P＜0.01。

表3顯示，訓(xùn)練后研究組SDSS總分、各因子分及ADL總分均較訓(xùn)練前有顯著下降（t=8.01、5.5、7.87、5.39、6.14、6.03、8.82、16.74，P＜0.01)；對照組SDSS社會性退縮、對自己的照顧、對環(huán)境的興趣、思維紊亂、興奮沖動因子分及ADL總分也均較訓(xùn)練前有顯著下降（t=4.795、4.195、1.987、6.034、2.678、13.020，P＜0.01～0.05)；但研究組SDSS總分、社會性退縮、自身照顧、對環(huán)境的興趣、責(zé)任心與計劃性、興奮沖動因子分及ADL總分均較對照組下降顯著（t=-6.3、-10.35、-3.29、-8.66、-7.45、-7.83，P＜0.01）。

3 討論

社會功能康復(fù)訓(xùn)練的目的是為了幫助精神無能力的患者改善其生活質(zhì)量和提高自我照顧能力而刻意安排的行為過程［4］。積極開展社會功能訓(xùn)練，利用各種有益的康復(fù)措施來促進患者的康復(fù)，恢復(fù)其社會職業(yè)功能，減少受損的程度，幫助患者達到滿意的生活質(zhì)量是精神科護理的重要內(nèi)容。

本研究顯示，在對恢復(fù)期男性精神分裂癥患者藥物治療和一般護理的基礎(chǔ)上給予生活技能、人際交往技能、學(xué)習(xí)技能等綜合康復(fù)訓(xùn)練，能明顯改善患者的陰性癥狀，特別是情感反應(yīng)、言語表達和社交興趣等方面改善顯著；注意的持久性也較前增強。說明社會功能康復(fù)訓(xùn)練增強了患者的生活和社會適應(yīng)能力，社交性退縮和社交窘迫行為明顯降低。同時借助培訓(xùn)者與訓(xùn)練者之間的互動式學(xué)習(xí)，以及培訓(xùn)者不斷通過正性強化鼓勵患者，增強了患者的自信心，減少了焦慮、抑郁情緒的產(chǎn)生，進一步提高了患者的治療依從性和生活質(zhì)量［5］。因此，對恢復(fù)期精神分裂癥患者開展社會功能康復(fù)訓(xùn)練，不但為患者回歸社會奠定了基礎(chǔ)，更有利于阻止其心理社會功能的進一步衰退和促進其精神殘疾的康復(fù)［6］。

參考文獻

［1］翁永振，張庚，劉麗，等.慢性精神分裂癥所致社會交往技能缺陷的康復(fù)治療［J］.中國康復(fù)，1993，30：68

［2］梁綺霞，伍潔云，李蕙云，等.健康教育與行為矯正對精神分裂癥患者不良行為的干預(yù)效果［J］.中國臨床康復(fù)，2005，9(40)：40

［3］張明園.精神科評量表手冊［M］.第2版.長沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，1998：94～214

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內(nèi)蒙古民族大學(xué)臨床醫(yī)學(xué)院/通遼市復(fù)原退伍軍人精神病院，內(nèi)蒙古通遼 028000

[摘要] 目的 探討康復(fù)訓(xùn)練改善慢性精神分裂癥患者生活能力及社會功能的效果。 方法 選取慢性精神分裂癥患者112例，隨機分為兩組，對照組56例患者給予常規(guī)治療、護理，觀察組56例患者在此基礎(chǔ)上給予康復(fù)訓(xùn)練。采用陽性和陰性癥狀量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）及住院精神病人康復(fù)療效評定量表（IPROS）對兩組臨床效果進行評價。 結(jié)果 兩組患者經(jīng)醫(yī)護人員的精心治療及護理后，PANSS、ADL和IPROS各項因子分較治療前均有明顯變化，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.05）；治療后，觀察組PANSS總分（49.0±7.6）分，ADL評分為（23.4±0.5）、（26.3±0.2）分，兩組數(shù)據(jù)對比，觀察組療效明顯優(yōu)于對照組，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.05）。 結(jié)論 給予慢性精神分裂癥患者有針對性的康復(fù)訓(xùn)練，可有效改善各精神癥狀，有助于患者生活能力及社會功能的提高。

關(guān)鍵詞 慢性精神分裂癥；康復(fù)訓(xùn)練；生活能力；社會功能

[中圖分類號] R749.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-0742（2014）09（a）－0131-02

[作者簡介] 敖玉霞（1980.2-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，在讀研究生，研究方向：臨床護理。

精神分裂癥是常見的精神科疾病，是指患者的思維、情感、行為等基本個性的分裂，以精神活動與環(huán)境的不協(xié)調(diào)為主要特征的一類精神病[1]。目前該病尚無有效根治的方法，由于病程遷延，患者往往需要長時間住院接受治療，種種原因造成其精神活動會出現(xiàn)全面衰退，生活能力及社會功能明顯下降，很難重新融入社會，嚴重影響患者的生活質(zhì)量。目前，隨著醫(yī)療技術(shù)的不斷發(fā)展，各種康復(fù)訓(xùn)練已廣泛應(yīng)用于臨床，精神疾病患者的康復(fù)訓(xùn)練也得到很大發(fā)展，可有效解決患者疾病痊愈后回歸社會的問題[2]。2010年9月—2013年10月該研究在常規(guī)治療及護理的基礎(chǔ)上應(yīng)用臨床康復(fù)訓(xùn)練，旨在改善患者生活能力，提高其社會功能，取得療效顯著，現(xiàn)報道如下。

1 資料與方法

1.1 一般資料

選取在該院接受治療的112例慢性精神分裂癥患者作為研究對象，所有患者均確診為慢性精神分裂癥，符合中國精神疾病分類與診斷標準（CCMD-3）中慢性精神分裂癥的相關(guān)診斷標準[3]，病程均≥5年，且排除其他腦器質(zhì)性疾病、影響腦功能的軀體疾病、智力障礙及藥物濫用史等。將患者隨機分為對照組和觀察組兩組，每組各56例，對照組男31例，女25例，年齡22～66歲，平均年齡（36.42±6.11）歲，病程4.5～16年，平均病程（8.53±7.04）年，住院時間2.5～11年，平均住院時間（6.62±3.21）年；觀察組男29例，女27例，年齡21～67歲，平均年齡（37.34±6.12）歲，病程5～17年，平均病程（8.32±6.83）年，住院時間3～10年，平均住院時間（6.37±3.03）年。

1.2 方法

對照組患者給予利培酮片(商品名：維思通，批號：國藥準字H20010310)口服，劑量為2mg/d；聯(lián)合應(yīng)用阿立哌唑片（商品名：安律凡，批號：國藥準字H20061304）口服，劑量為5 mg/d。根據(jù)患者病情改善情況調(diào)整劑量，利培酮片最大劑量為4 mg/d，阿立哌唑片最大劑量為25 mg/d。醫(yī)護人員對患者進行日常生活護理，加強病房秩序管理，確?；颊甙踩芮凶⒁饣颊弑憩F(xiàn)，表現(xiàn)異常者應(yīng)進行隔離處理。觀察組患者在上述常規(guī)治療與護理的基礎(chǔ)上給予系統(tǒng)的康復(fù)訓(xùn)練，時間為1年。具體方法如下。

1.2.1 心理素質(zhì)訓(xùn)練 通過講座、討論會等形式定期進行健康教育，向患者詳細講解精神疾病的相關(guān)知識，內(nèi)容主要包括精神疾病的基本知識、用藥原則、注意事項及藥物不良反應(yīng)等。鼓勵大家積極提問，引導(dǎo)患者正確認識和對待疾病[4]。針對患者可能存在的心理問題，應(yīng)以熱切、誠懇的態(tài)度積極與患者溝通交流，給予鼓勵、安慰，幫助其疏導(dǎo)不良情緒，樹立戰(zhàn)勝病魔的勇氣和信心，積極配合治療及護理工作。

1.2.2 日常生活技能訓(xùn)練 要求患者自主生活，能做到整理床鋪、換洗衣物、妥善擺放日常用品、按時服藥等。安排人員定時檢查患者完成情況，進行評價總結(jié)，表現(xiàn)優(yōu)秀者可給予一定獎勵，幫助患者糾正不良習(xí)性，恢復(fù)生活自理能力，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣和規(guī)律[5]。

1.2.3 文娛活動訓(xùn)練 組織患者定期進行文體娛樂活動，如跑步、廣播操、下棋、打撲克、看電影等，一方面有助于患者增強體質(zhì)，達到鍛煉意志的目的，另一方面可豐富生活情趣，幫助患者從娛樂活動中找尋到自信，以提高適應(yīng)社會能力，為回歸社會做準備[6]。

1.2.4 社交技能訓(xùn)練 幫助患者認識到人際交往的重要性，傳授其溝通交流技巧，定期組織集體活動，鼓勵患者之間交朋友，提高其社交能力，避免患者過于孤獨而加重病情。引導(dǎo)患者積極表達自己的意愿，向醫(yī)護人員提問題和要求。

1.2.5 勞動技能訓(xùn)練 根據(jù)患者自身特點及身體狀況，分配簡單的勞動任務(wù)，如燒飯、掃地、洗衣服、修剪花草等。并安排專人進行審核評定工作，設(shè)定獎勵機制，以調(diào)動患者的積極性，達到提升患者勞動能力，改善衰退狀態(tài)的目的[7]。

1.2.6 社會適應(yīng)訓(xùn)練 社會適應(yīng)訓(xùn)練是為了幫助患者恢復(fù)角色定位能力，提高其社會適應(yīng)性，從而更好地回歸社會、融入社會。醫(yī)護人員可以引導(dǎo)患者扮演不同的社會角色，進行詳細分析研討，找出其中存在的一些不足，幫助其糾正，以提升患者的自信心和社交能力，促進社會適應(yīng)[8]。對于社會功能改善情況較好的患者，可以安排家屬協(xié)助進行社會適應(yīng)性鍛煉，訓(xùn)練前應(yīng)向家屬詳細講解鍛煉期間的一些應(yīng)對技巧及注意事項，囑咐其多與患者溝通交流，給予足夠的理解和支持，做好監(jiān)護工作，避免患者發(fā)生應(yīng)激行為。

1.3 療效評定

康復(fù)訓(xùn)練結(jié)束后，評定兩組療效：選用陽性和陰性癥狀量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）及住院精神病人康復(fù)療效評定量表（IPROS），分別于治療前、后對觀察組及對照組進行評定分析，將兩組實驗數(shù)據(jù)進行對比研究。

1.4 統(tǒng)計方法

采用spss 11.0統(tǒng)計學(xué)軟件對實驗數(shù)據(jù)進行分析，計量資料采用t檢驗。

2 結(jié)果

2.1 兩組患者PANSS評分比較

治療后，觀察組患者PANSS評分顯著優(yōu)于對照組患者，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.05），見表1。

2.2 兩組患者ADL評分比較

治療后，觀察組患者ADL評分顯著優(yōu)于對照組患者，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.001），見表2。

2.3 兩組患者IPROS評分比較

治療后，觀察組患者IPROS評分顯著優(yōu)于對照組患者，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.05），見表3。

3 討論

慢性精神分裂癥患者由于病程遷延，需要在相對封閉的醫(yī)院內(nèi)接受治療，期間患者的生活是在醫(yī)護人員的管理安排下進行的，長此以往，患者的主動性會降低、興趣缺乏、社會功能逐漸減退，這大大增加了他們回歸社會的困難。常規(guī)的抗精神病藥物及傳統(tǒng)護理模式，療效并不理想，只能一定程度緩解精神分裂癥的精神癥狀，對于患者的生活能力及社會功能并無作用。諸多研究表明[9]，在常規(guī)治療與護理的基礎(chǔ)上，給予科學(xué)合理的康復(fù)訓(xùn)練，可增強患者自主生活能力，提高社會興趣，改善其缺損的社會功能。

該研究中，56例觀察組患者經(jīng)康復(fù)訓(xùn)練后，PANSS、ADL和IPROS各項因子分的改善情況均明顯優(yōu)于對照組，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.05）；且觀察組療效明顯優(yōu)于對照組，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P<0.05）?？梢?，通過有針對性的心理訓(xùn)練，可改善了慢性精神分裂癥患者的精神狀態(tài)，提升其對抗疾病的信心與勇氣；本著勞逸結(jié)合的宗旨，合理安排勞動及文娛活動，有助于患者掃除病態(tài)，從中體會到了快樂和喜悅，激發(fā)其對于回歸社會的渴求；系統(tǒng)的社交技能訓(xùn)練，可幫助患者提高社交能力，結(jié)識好友，避免患者治療期間過分孤單而加重病情；最后，綜合的社會適應(yīng)訓(xùn)練有效促進了患者社會功能的恢復(fù)，為其重返社會奠定了良好的基礎(chǔ)。該文結(jié)論與文獻報道相一致[10]。

綜上，給予慢性精神分裂癥患者康復(fù)訓(xùn)練，在軀體上、精神上及社會上對患者進行全方位的健康重建，取得療效顯著，對于慢性精神分裂癥患者的康復(fù)具有重要意義，值得臨床推廣應(yīng)用。

參考文獻

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篇4

江蘇省的舉措中包含了公共行政改革的一條重要路徑，即民營化，允許民間資本進入公共行政。公共行政在內(nèi)容上可分為兩大部分：一部分是以干預(yù)和規(guī)制為主體的公共權(quán)力領(lǐng)域，另一部分是以提供服務(wù)為核心的公共事業(yè)領(lǐng)域。前者如行政規(guī)劃、行政許可和行政處罰等；后者如提供教育、衛(wèi)生、交通、城市供給（供水、電、氣、熱）等。傳統(tǒng)理論認為公共行政需由國家承擔(dān)，其結(jié)果導(dǎo)致了公共行政的國家壟斷，公共行成了國家行政。隨著社會環(huán)境的變化，這一傳統(tǒng)理論在西方國家正得到全面修正。

在現(xiàn)代社會，由于科技、經(jīng)濟的發(fā)展、社會競爭的加劇，尤其是經(jīng)濟全球化的到來，個人對國家、對社會的依賴加重，公共行政的范圍日益擴展，行政任務(wù)完全由國家承擔(dān)已超出其承受能力，因而，民營化———公共行政由國家向民間轉(zhuǎn)移，行政任務(wù)部分由社會或民間承擔(dān)———也就成為公共行政改革的必由之路。進一步說，公共行政的民營化可以打破國家壟斷，在公共行政中導(dǎo)入市場競爭機制，通過競爭來降低管理成本，提高公共行政的質(zhì)量和效率。公共行政的民營化意味著公權(quán)力在一定領(lǐng)域的退出、公權(quán)力范圍的縮小，從而可以減少權(quán)力尋租的機會。公共行政的民營化還能為廣大民眾參與公共行政提供廣闊的空間，促進政府與民間的合作。

在西方，尤其在英美國家，自上世紀末以來，民營化就已成為推動公共行政改革的重要工具，并取得了很大成效。在東亞國家，如日本和韓國，也非常重視公共行政的民營化。公共行政的民營化有多種類型，如公共財產(chǎn)管理民營化，即通過民間入股的方式管理公共財產(chǎn)。還有行政任務(wù)的民營化，即特定事務(wù)的公共屬性不變，但國家本身不再負擔(dān)執(zhí)行或負擔(dān)全部執(zhí)行，而開放由民間負責(zé)或提供。國外比較盛行的BOT就屬于這一類型。BOT是指由民間投資并經(jīng)營鐵路、公路、橋梁、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施，一定期間屆滿后，再將該公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國家。換言之，政府以特許及優(yōu)惠政策等方式吸引中標的私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某種特定的服務(wù)，借社會力量和資源提高公共服務(wù)的生產(chǎn)能力。在政府的規(guī)制下，私營部門有投資收益權(quán)，即通過向消費者收費的價格機制來收回成本，追求投資回報。

另外，還有職能或功能民營化，即特定事務(wù)雖由國家承擔(dān)，但執(zhí)行階段借助私人力量完成任務(wù)。職能民營化通常又分為行政助手、專家參與、行政委托和合同出租等多種形式。行政助手、專家參與和行政委托適用于公共權(quán)力領(lǐng)域，而合同出租則適用于公共服務(wù)領(lǐng)域。合同出租指政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，對外承包給私營企業(yè)或非盈利機構(gòu)，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府用財政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

在我國，雖然近年來國有企業(yè)的股份制改造、民辦教育的出現(xiàn)也帶有民營化的色彩，但由于種種原因，民營化并不為社會各界所熟悉和重視。應(yīng)該說，江蘇省的改革舉措為我國政府職能的轉(zhuǎn)變、公共行政的改革找到一條重要路徑。

需要注意的是，民營化并不意味著國家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的免除。國家仍要承擔(dān)行政任務(wù)，提供公共服務(wù)，只不過國家的職能要發(fā)生變化，要從過去的包攬一切轉(zhuǎn)變到?jīng)Q策和最終監(jiān)督，而決策前的調(diào)查、研究、論證和決策后的具體執(zhí)行和監(jiān)督，絕大多數(shù)工作可以各種方式交由民間完成。當(dāng)然，也有一部分重大的行政事務(wù)不能由民間承擔(dān)，如外交、國防、中央對地方及承擔(dān)公共行政任務(wù)的社會組織、民營企業(yè)或個人的監(jiān)督等。

篇5

工具理性與價值理性是馬克斯•韋伯理論中的一對重要概念，工具理性是運用某種手段來達到某種特定的目的，而不顧及行為在“內(nèi)容”上的合理性，即所應(yīng)有的道德價值考慮。工具理性又等同于蓋伊•亞當(dāng)斯與丹尼•巴爾弗所提出的“技術(shù)理性”，他們認為，當(dāng)今時代的一個特征，是某科學(xué)分析的心靈模式和一種被稱為技術(shù)理性的對技術(shù)進步的信仰。工具理性還等同于卡爾•曼海姆所描述的“功能理性”，他將功能理性看作是將人物邏輯地組成為較小的單元，目的是為了效率。工具理性剔除了價值因素，注重實然的，事實層面的認識，追求科學(xué)的規(guī)范化，具有工具性特征。價值理性是以對價值的追求為目的，是一種追求人的價值實現(xiàn)的具有超越性的思維模式。價值理性超越了事實層面，追求事實與價值的統(tǒng)一性，具有目的性的特征，注重行為本身所能代表的價值，即是否實現(xiàn)社會的公平、正義，它所關(guān)注的是從某些具有實質(zhì)的、特定的價值理念的角度來看行為的合理性。價值理性具有如下特點，首先，它是一種以人類主體為中心的理性，強調(diào)主體與客體的分離，并以主體為中心；其次，它是一種目的理性，價值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是為了滿足人的合理性需要；最后，它是一種批判和建構(gòu)的理性，價值理性作為批判理性，它關(guān)注人的現(xiàn)實處境和前途命運，通過對現(xiàn)實世界的反思、批判，從而去建構(gòu)一個合乎人的本性和目的的美好世界。綜上所述，工具理性與價值理性是不可分離的，價值理性內(nèi)在地指導(dǎo)著工具理性，而工具理性只有以價值理性為基礎(chǔ)和核心，才能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從歷史的發(fā)展過程來看，工具理性和價值理性經(jīng)歷了早期的自然合一階段，到現(xiàn)代性階段的價值理性被工具理性所奴役，再到后現(xiàn)代性階段的對價值理性回歸的強烈意愿，這三個階段是從合到分再到要求合的一個過程。

二、公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政現(xiàn)代性的主要特征是工具理性行政文化主導(dǎo)，價值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元敘事、基礎(chǔ)主義、普遍主義為主要內(nèi)容，崇尚事實與價值的分離，重視二元對立思想，強調(diào)對效率的追求，“公共行政的規(guī)范化觀念和思想是植根于19世紀后期至20世紀初期的現(xiàn)代性世界的”[1]，公共行政現(xiàn)代性是以“工具理性”的行政文化特點體現(xiàn)出來的。工具理性行政文化表現(xiàn)為公共行政的科學(xué)化、專業(yè)化、效率化以及公共行政體系的科層化、行政原理的普適化、公共行政研究的實證化，并強調(diào)公共行政的專門化、法制化、官僚化、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化、職業(yè)化特征，由此導(dǎo)致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向———追求單一的行政效率；公共行政的價值中立取向———公共行政是執(zhí)行的工具；公共行政的規(guī)制化取向———層級節(jié)制與專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的官僚制組織結(jié)構(gòu)及運行程序；公共行政的非人格化取向———公務(wù)員制度的非人性化管理；公共行政的內(nèi)部化取向———行政主體的單一性及注重組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與制度的建設(shè)?？偠灾?，公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化主導(dǎo)了公共行政領(lǐng)域很長的一段時間，并且導(dǎo)致了許多問題，我們在不斷地努力探索的過程中批判并總結(jié)著，例如民主行政主張對政治與行政二分的批判以及新公共管理理論對官僚制的批判等等，公共行政就是在這樣一種進程中發(fā)展并完善著，現(xiàn)在我們要考察的是理性的另一面，即價值理性的意義和作用。

三、公共行政后現(xiàn)代性中價值理性行政文化的功能

伴隨著世界的發(fā)展變化以及全球化時代的到來，工具理性行政文化的弊端已顯露無遺，公共行政現(xiàn)代性強調(diào)的主客二分、普遍主義以及元敘事已不再適合于現(xiàn)代世界，學(xué)者們紛紛為公共行政現(xiàn)代性劃上句點，迎接我們的將是公共行政后現(xiàn)代性，而這一過程就是通過呼喚價值理性行政文化的回歸來實現(xiàn)的。

（一）促進行政目標的合理化

價值理性行政文化具有目的性特征，它關(guān)注行政目標的合理性。價值理性行政文化是以人類主體為中心的，它區(qū)別于工具理性的明顯特征就是更加關(guān)注努力的結(jié)果對人的需要的意義，人不再受制于機械化，所以行政目標內(nèi)包含著更多的價值因素的考量，工具理性行政文化帶給我們更多的是一種統(tǒng)治行政，它的合理性實現(xiàn)在于人的自愿服從，無論組織設(shè)定了一個什么樣的目標，也無論這個目標是否具有合理性，人們都同樣的會去執(zhí)行，而價值理性行政文化的回歸帶來的是一種德性行政，它的目標設(shè)定是充分考慮了人類主體的意愿和需要，在實施過程中也需要人的民主參與。在以工具理性行政文化為基礎(chǔ)，價值理性行政文化為核心的情況下，行政目標將更加關(guān)注人類的整體需要，服務(wù)于人并促進人的全面發(fā)展。因此，價值理性行政文化是促進行政目標合理化的必然選擇。

（二）引導(dǎo)和規(guī)范行政行為

價值理性行政文化可以引導(dǎo)和規(guī)范行政行為。官僚組織在追求效率的目標同時要求人們保持價值中立，“韋伯認為官僚制化和工具合理性的力量將產(chǎn)生技術(shù)專家而不是‘有教養(yǎng)’的人。他覺得頭腦簡單地強調(diào)教人如何做事，而不是教他們思考應(yīng)該做什么或為什么應(yīng)該做，將產(chǎn)生一批他稱之為‘專家沒有靈魂，享樂者沒有心肝’的人?！盵2]人們在組織中按照制度規(guī)范從事著自我的事業(yè)，分工明確，目的只是要完成自己所扮演的角色應(yīng)有的任務(wù)，他們不考慮這些任務(wù)的終極目標，不帶個人色彩去判定目標的正確與否?！皠偃味撠?zé)任的公共行政人員不僅僅需要知道如何解決問題。作為政策顧問和政策執(zhí)行者，我們需要知道問題是什么，它為什么重要，問題影響到誰，所提出的解決問題的方法可能會以積極的或是消極的方式影響到誰，公共行政的未來后果可能是什么?！盵2]價值理性行政文化為行政行為帶來評判標準，使得人的主體意識增強，帶動了人類能動意識的覺醒。價值理性行政文化可以使公共行政主體保持清醒的頭腦，明確行為的方向，調(diào)整和確立新的目標，從而實現(xiàn)對公共行政現(xiàn)實的重構(gòu)和超越。

（三）促使以德行政得以實現(xiàn)

價值理性行政文化可以產(chǎn)生道德理性?！暗赖吕硇詫で蟮氖且环N心靈與社會的秩序，特別是在公共生活領(lǐng)域，它追求的是自由、民主、公平、正義，并把這些理念內(nèi)化為道德原則、道德規(guī)范、道德體系、道德理想與道德精神，并以此來指導(dǎo)人們設(shè)定目標?！盵3]道德理性落實到主體身上，就要求當(dāng)政者能夠具有良好的道德品質(zhì)，凡事能夠以身作則，其言行堪為社會的楷模，才能把國家和社會治理好。這就是我們所一再強調(diào)的，法律和制度都是人來制定的，一個好的法律制度能否得到認真的貫徹，關(guān)鍵在于人，尤其是那些最高的執(zhí)法者和當(dāng)權(quán)者，因此，行政人員的道德品質(zhì)就更加重要，當(dāng)價值理性的行政文化注入行政人員的日常工作中，道德主體理性地感受到道德規(guī)范、規(guī)則和原則的時候，并把他自己的行為主動符合這些規(guī)范作為自己的道德理想的時候，他就獲得了行為的自主性，他們同樣也會形成一套自己的道德價值標準，以此作為行為準則，這樣才能真正實現(xiàn)以德行政。

四、中國行政改革的借鑒

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論文摘要：我國行政訴訟法實施以來取得了顯著的成就，但通過對《中國法律年鑒》1989年至2004年行政審判相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，我國行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護行政與救濟權(quán)利的功能，在相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能。行政訴訟的實有功能、設(shè)計功能與應(yīng)有功能出現(xiàn)偏差。修改我國行政訴訟法應(yīng)正確認識行政訴訟的功能，合理定位立法目的，選擇與行政訴訟性質(zhì)和立法目的相匹配的制度，使行政訴訟發(fā)揮立法者所預(yù)設(shè)的功能。

行政訴訟功能是行政訴訟制度所實際發(fā)揮的作用，研究行政訴訟功能的目的，就是要對其進行價值評價，哪些功能是我們所需要的，哪些是不需要的，行政訴訟實際發(fā)揮的功能與立法目的是否一致?如果沒有實現(xiàn)立法目的，問題在哪里，應(yīng)如何解決?本文通過對行政訴訟功能的實證研究，反思功能與立法目的的差距，檢討立法目的的定位，為修改行政訴訟法作出充分的理論準備。

一、一審行政案件收案數(shù)量與漲幅對比

從相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，一審行政案件收案數(shù)量總體上保持增長趨勢。除1999年、2000年和2002年收案數(shù)量減少外，整體上，一審案件收案數(shù)量呈上升的趨勢。1989年至2004年這十六年間，有一半的年份行政案件收案數(shù)量是兩位數(shù)的增長幅度。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可以將行政訴訟的發(fā)展分為三個階段：第一，初始階段，1989年至1993年。這一階段行政訴訟法剛剛頒布，各種新聞媒體廣泛宣傳，人們對這一新鮮事物既陌生又好奇，短期內(nèi)大量案件涌人法院是必然現(xiàn)象。從1989年到1991年行政案件一審收案數(shù)量成倍增加，然而，從1992年開始，行政案件收案數(shù)的增幅減緩，人們所估計的收案數(shù)量持續(xù)高速增長的情況并沒有出現(xiàn)，1993年與1992年的收案數(shù)量基本持平。第二階段，高速增長階段，1994年至1999年。這一階段隨著改革開放的順利進行，行政糾紛不斷增多，人們對行政訴訟法也有了更深的認識，行政訴訟收案數(shù)量持續(xù)增長。從1994年開始，行政案件收案數(shù)量又重現(xiàn)了大幅上升的勢頭，這種趨勢維持了四年，到1998年上升趨勢開始趨于緩和。到1999年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)的趨勢，行政訴訟法實施以來一審案件的收案數(shù)量首次出現(xiàn)下降的現(xiàn)象。第三階段，平穩(wěn)發(fā)展階段，2000年至今。這一階段行政訴訟已進入平穩(wěn)發(fā)展時期，收案數(shù)量在不同年份呈現(xiàn)高低交錯，但在總體上已趨于穩(wěn)定。2000年，最高人民法院頒布了新的司法解釋，在一定程度上努力地擴大受案范圍，但這一年卻持續(xù)了1999年收案數(shù)量下降的趨勢，這一現(xiàn)象耐人尋味。2001年出現(xiàn)了行政訴訟法實施以來收案數(shù)量最多的一年，突破十萬大關(guān)。到2002年收案數(shù)量則又跌至谷底，出現(xiàn)了兩位數(shù)的負增長，人們預(yù)期“新司法解釋頒布后收案數(shù)量將大量增加”，這一論斷并沒有得到完全的驗證。從2003年開始，收案數(shù)量緩慢回升，在現(xiàn)行行政訴訟法沒有修改的情況下，預(yù)計今后行政訴訟案件收案數(shù)量不會有大幅的起落，進入平穩(wěn)發(fā)展時期。

二、一審、二審行政案件收案數(shù)量、比例及上訴率對比

(一)一審行政案件收案數(shù)量偏低

相關(guān)數(shù)據(jù)說明，一審行政案件在人民法院整個收案數(shù)量中比例極低。這固然與行政訴訟制度本身有關(guān)，在任何一個國家，行政糾紛都不是主要的社會糾紛形態(tài)，行政訴訟在三大訴訟中一直處于“弱者”的地位，這是一種常態(tài)現(xiàn)象。但行政案件在我國三大訴訟中所占的比例超乎尋常的低，1995年以前，行政案件所占比例還沒達到一位數(shù)，1996年至2004年出現(xiàn)緩慢的增長，但在總體上從來沒有超過案件總數(shù)的2％。出現(xiàn)這種情況可能有正反‘面的原因，從正的方面看，可能是行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)增強了依法行政的意識，執(zhí)法人員增強了依法執(zhí)政的水平，實施具體行政行為的合法率較高；行政相對人的法律知識普及，違反行政法的情況減少，導(dǎo)致具體行政行為的數(shù)量減少；法律咨詢業(yè)和法律服務(wù)業(yè)發(fā)達，使行政相對人能夠準確地判斷行政行為的合法性，濫訴率降低。從反的方面看，有兩個主要因素，一是行政訴訟門檻高，受案范圍狹窄，原告資格要求過嚴，導(dǎo)致行政相對人無法起訴；另一個原因是行政相對人不愿選擇行政訴訟，這說明行政相對人對行政訴訟抱有不信任態(tài)度，而這與行政訴訟的實際效果有著密切的關(guān)系。個案判決在一定程度上起到法制宣傳和教育的作用。這種作用可能是正面的，也可能是負面的。如果當(dāng)事人從以前案件的判決中無法找到自己所要的公正，寧愿不去法院。

(二)行政訴訟的當(dāng)事人更傾向于上訴

得出這一結(jié)論有兩方面的證據(jù)：第一，與一審行政案件所占案件總數(shù)的比例相比，二審行政案件所占案件總數(shù)的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一審歷年案件上升的幅度：一審行政案件的比例均在2％以下，而二審行政案件占總案件數(shù)的比例在1．48％-5．77％之間浮動；從1991年開始，二審行政案件占案件總數(shù)的比例均超過百分之三，到2002年接近百分之六，而這一年一審行政案件的總量比去年減少了20．01％。第二，與其他兩大訴訟相比，行政案件上訴率一直居高不下，這與三大訴訟具體制度有一定關(guān)系，在刑事訴訟中由于實行“上訴不加刑”的原則而鼓勵被告人上訴，在民事訴訟中以調(diào)解結(jié)案的當(dāng)事人不能上訴，盡管如此，還是能在一定程度上說明問題。從表二可以看出，行政訴訟上訴率是民事訴訟上訴率的三到四倍，最高時達到58．65％(2003年)，這一年有超過一半的行政訴訟當(dāng)事人選擇上訴。從1989年到2004年，二審行政案件的數(shù)量總體保持上升的狀態(tài)，這有兩個方面的原因：一方面行政案件總體數(shù)量在上升，另一方面，行政上訴率也在上升。當(dāng)事人更傾向于發(fā)動二審程序，對一審裁判不滿意程度較高。從《中國法律年鑒》的統(tǒng)計中，我們無法看出上訴人是原告還是被告，但卻有兩個佐證，以江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院2003年至2005年所有上訴的行政案件為例，“上訴人多為行政相對人(原告人、第三人)；上訴案件多為涉訪及涉及歷史遺留問題的案件；上訴案件多為涉及第三人的案件；多為原告人或第三人‘?dāng)≡V’的案件”。在筆者所參與的一個調(diào)查中，對341份判決書的上訴提起人進行分析，其結(jié)果為：原告上訴(294份，占86．2％)；被告上訴(2份，占9．4％)：第三人上訴(8份，占2．3％)；多方上訴(即原告、被告和第三人都上訴，2份，占0．6％)；原告與被告都上訴(1份，占0．3％)；原告與第三人都上訴(1份，占0．3％)；被告與第三人都上訴(3份，0．9％)。這兩組數(shù)據(jù)從側(cè)面說明在行政訴訟中原告方在敗訴的情況下更傾向于上訴，也在一定程度上說明原告的敗訴率較高，原告對一審判決不滿意程度較高。

三、一審行政案件結(jié)案方式對比

(一)原告與被告的勝訴比例懸殊

從維持、撤銷和變更三種判決方式中，我們可以準確地判斷哪一方當(dāng)事人勝訴。維持判決意味著原告的敗訴和被告的勝訴，而撤銷判決和變更判決正相反。從歷年的情況看，維持判決始終處于較高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之間波動，大多數(shù)年份，維持判決的比例在百分之十到百分之二十之間變動。尤其是在行政訴訟法剛剛實施的那幾年，維持判決幾乎是撤銷判決與變更判決之和的兩倍，1991年和1992年這一差距逐漸下降，到1994年兩者比例基本接近。從1996年開始，撤銷、變更的數(shù)量開始返超維持判決，這種趨勢一直保持到2000年。從2001年開始，維持判決數(shù)量又大大超過了撤銷判決。維持判決比例減少意味著原告勝訴率的提高，撤銷判決和變更判決的比例應(yīng)相應(yīng)地增加。但實際情況并非如此，撤銷判決、變更判決比例的總體波動并不大，而增加的卻是撤訴比例。也就是說，被告敗訴率增加的同時，原告的勝訴率并沒有明顯的上升。上述數(shù)據(jù)對比說明，在一審行政案件中，原告的勝訴率并不高?！跋鄬θ伺c政府之間的勝率之比大約是1：2，政府占有明顯的優(yōu)勢。”這一結(jié)果不排除行政機關(guān)執(zhí)法水平較高，行政行為在實體與程序方面都沒有瑕疵，但同時也說明行政訴訟在保護原告方合法權(quán)益方面發(fā)揮的作用是非常有限的。這一結(jié)果也與前述原告方在敗訴情況下傾向于上訴的結(jié)論相呼應(yīng)。

(二)以撤訴方式結(jié)案居高不下

在一審行政案件的結(jié)案方式中，撤訴的比例一直居高不下，撤訴也成了行政訴訟中的一種奇特現(xiàn)象。除1988年外，以撤訴方式結(jié)案的比例都在百分之三十以上，最高時超過了一半(57．3％，1997年)。撤訴可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因?qū)е碌姆钦３吩V，無論什么原因，我們僅從數(shù)據(jù)中無法辨別，但可以肯定的是以撤訴的方式結(jié)案不存在原告敗訴還是被告敗訴的判斷?！斑@是超出《行政訴訟法》第54條規(guī)定判決方式之外采取的，又無法直接辨明法院態(tài)度的‘第三條道路’。從撤訴的法定原因來看，1993年至2004年這十二年間，原告主動申請撤訴的比例占撤訴原因的一半以上，最高時達到了84．38％(2004年)。原告主動申請撤訴可能出于多方面的原因：一是原告法律知識欠缺，不能對案件結(jié)果進行準確的判斷，盲目起訴，起訴后認識到自己的請求并不成立，因此主動撤訴；二是原告起訴后被告采用多種方式強迫或變相強迫原告撤訴，原告迫于各種壓力，不得不撤訴。訴訟是以人力、物力和財力成本為代價的，原告作為完全行為能力人，應(yīng)對自己起訴的行為有充分的準備，當(dāng)然也不排除盲目起訴的情況，但原告主動撤訴的比例如此之高，只能從第二種原因中尋找答案。

(三)變更判決處于備而不用的狀態(tài)

1997年以前，《中國法律年鑒》的統(tǒng)計數(shù)字中，還能看到變更判決的身影，但從1998年開始，變更判決無聲無息地消失了。微小的變更判決數(shù)字已被統(tǒng)統(tǒng)歸人“其他”當(dāng)中計算。從2002年開始，最高人民法院改變了以往關(guān)于一審結(jié)案方式的統(tǒng)計指標，僅包括維持、撤銷、撤訴、駁回起訴、駁回訴訟請求、履行法定職責(zé)以及其他幾種形式。這一改變正式宣告了變更判決作為一個統(tǒng)計指標的消亡。從1998年至今，一審行政案件以變更判決結(jié)案的數(shù)量有多少，我們不得而知，但可以肯定的是，這一數(shù)字肯定不會很多，甚至少得可憐。在筆者所參與的前述調(diào)查中，六個法院2003年共484份行政判決書中，只有一起案件法院作出了變更判決，占總數(shù)的0．2％。筆者在與某位法官交談時，他曾說由于難以準確把握變更的尺度，法官對變更判決是能不用就不用，或者說是“慎用”，即使判決變更，法官也往往參照行政機關(guān)以往的做法對行政行為加以改變。從實際情況來看，變更判決基本上處于備而不用的狀態(tài)。這種結(jié)果使我們有必要反思變更判決存在的問題，重構(gòu)變更判決。

四、行政審判案件與執(zhí)行案件數(shù)量對比

(一)執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量高于執(zhí)行行政裁判案件的數(shù)量

在行政訴訟受案數(shù)量不多、發(fā)展低迷的情況下，人民法院執(zhí)行行政決定的數(shù)量卻比較高，1994年至2004年這十一年問，執(zhí)行行政決定的比例占執(zhí)行案件總數(shù)的比例都超過了百分之十。1999年至2002年執(zhí)行行政裁判的案件數(shù)量連續(xù)出現(xiàn)了負增長。出現(xiàn)這種情況的原因，與行政訴訟案件總體下滑的現(xiàn)象有關(guān)；當(dāng)事人主動執(zhí)行人民法院的裁判，以致執(zhí)行法院裁判案件的數(shù)量大大下降；在某種程度上，新司法解釋規(guī)定了對申請執(zhí)行行政決定的案件進行嚴格審查也與執(zhí)行案件數(shù)量下滑有一定關(guān)系。在總體上，申請執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量在絕對數(shù)量上遠遠高于審判案件的數(shù)量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年達到了，二十倍。

(二)執(zhí)行案件的數(shù)量大大高于審判案件的數(shù)量

從發(fā)展趨勢上看，無論是執(zhí)行案件的總體數(shù)量還是執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量，1992年到1994年，執(zhí)行案件的升幅比例都高于審判案件上升的比例：1995到1997年則與之前形成對比，審判案件的升幅比例超過了執(zhí)行案件；之后的幾年又恢復(fù)到原來的狀態(tài)，執(zhí)行案件的上升比例一直領(lǐng)先(負增長的情況下也是如此)，其中1999年在出現(xiàn)審判案件數(shù)量下降以及執(zhí)行行政裁判案件數(shù)量大幅降低的情況下，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量卻上升了19．76％。從數(shù)量對比上看，執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量始終都高于審判案件的數(shù)量，而且兩者相差很大，1992年至2002年這十余年問，平均每年前者都為后者的三倍多。

五、結(jié)論

(一)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了救濟權(quán)利的功能

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。前述分析告訴我們，從行政訴訟法實施以來至今，雖然行政訴訟案件在總體數(shù)量上不多，行政審判在三大審判中始終處于較弱的地位，但在總體上行政訴訟案件收案數(shù)量還是呈現(xiàn)上升的趨勢，只要建立了行政訴訟制度，就為公民提供了一種行政救濟途徑。我國行政訴訟制度在一定程度上發(fā)揮了救濟權(quán)利的功能。之所以說“在一定程度上”發(fā)揮了救濟權(quán)利的功能，一是因為訴訟本身作為一種救濟途徑有其固有的缺陷，不可能對所有的行政相對人提供事實上的救濟，二是因為行政訴訟法的實施受各種主客觀條件的限制。由于我國行政訴訟法本身的問題以及實施條件的制約，行政訴訟受案范圍有限，救濟權(quán)利的功能還沒有充分發(fā)揮出來。

(二)行政訴訟在相當(dāng)程度上發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能

與民事訴訟不同，行政訴訟除受理公民、法人和其他組織對行政行為不服提起的訴訟外，人民法院還負有執(zhí)行行政決定的任務(wù)。行政訴訟法專辟一章規(guī)定了行政執(zhí)行。在非訴行政執(zhí)行案件中，法院是否應(yīng)進行審查以及審查的限度一直存在爭議?！度舾梢庖姟凡]有對法院的審查權(quán)力作出明確的規(guī)定，根據(jù)《若干解釋》第93條和第95條的規(guī)定，人民法院在執(zhí)行行政決定之前要對其進行合法性審查，審查的目的是看該行為是否缺乏明顯的事實根據(jù)、法律根據(jù)以及是否存在其他明顯違法的情況，這一修正性的規(guī)定強化了司法監(jiān)督行政的功能。前述數(shù)據(jù)分析說明，我國執(zhí)行案件的數(shù)量尤其是法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量遠高于審判案件的數(shù)量。而法院執(zhí)行行政決定主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，在某種程度上還有維護行政的功能。

(三)行政訴訟在一定程度上發(fā)揮了維護行政的功能

從客觀效果來看，行政訴訟除了救濟權(quán)利、監(jiān)督行政的功能，在一定程度上還發(fā)揮了維護行政的功能，這是現(xiàn)行行政訴訟法的一大“特色”。維護行政的功能集中體現(xiàn)在兩個方面：第一，維持判決始終處于重要的地位，是與撤銷判決并駕齊驅(qū)的一種重要的判決方式，甚至在一定程度上其重要性超過了撤銷判決，從表三可以看出，除1996年至2000年這五年外，其余年份維持判決的比例均高于撤銷判決。維持判決主要發(fā)揮了維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的作用，談不上救濟權(quán)利，至于監(jiān)督行政的功能也有一些牽強。第二，人民法院執(zhí)行行政決定案件的數(shù)量偏高。如前所述，法院執(zhí)行行政決定要進行一定程度的審查，主要發(fā)揮了監(jiān)督行政的功能，但卻不能抹殺這種執(zhí)行行為在維護行政方面的作用。人民法院通過審查，對合法的行為予以執(zhí)行，正是維護行政作用的體現(xiàn)。在這種情況下，難免讓行政相對人產(chǎn)生“官官相護”的看法。

(四)行政訴訟實有功能、設(shè)計功能與應(yīng)有功能出現(xiàn)偏差和錯位

篇7

行政法的體系區(qū)分為“總論”與“各論”。由于中國的行政法研究主要集中在行政法總論,已有的行政法教科書中,基本上僅包括行政法總論的內(nèi)容,行政法體系也主要反映在行政法總論上,因此筆者的探討主要集中在行政法總論上。一般認為“總論”體系應(yīng)包括基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責(zé)任四大部分。筆者擬從行政法“總論”四大部分探討公私合作背景下行政法體系面臨的沖擊與作出的回應(yīng)。

(一)行政法基本原則的沖擊——合作原則的興起

行政法誕生于自由法治國家,實行嚴格的依法行政,其基本內(nèi)涵就是為了保障公民的權(quán)益和公共利益,要求一切國家作用應(yīng)具有合法性,應(yīng)當(dāng)服從法。這個時期,政府充當(dāng)“守夜人”的角色,其任務(wù)僅限于對內(nèi)維護秩序、對外抵御侵略。行政權(quán)力被嚴格束縛在法定范圍之內(nèi),“無法律無行政”,行政法確立了依法行政的原則。由于各國的政治體制、法律傳統(tǒng)、歷史文化傳統(tǒng)等因素的差異,各國的依法行政內(nèi)涵也有所差異。在大陸法系德國行政法學(xué)創(chuàng)始人奧托•麥耶(OttoMayer)認為,依法行政原則包括以下三項原則:一是法律才具有規(guī)范創(chuàng)設(shè)力,即行政機關(guān)制定的行政規(guī)范必須根源于法律,由法律創(chuàng)設(shè),實行法律統(tǒng)治;二是法律優(yōu)位,即法律對行政具有支配作用,行政必須從屬于法律;三是法律保留,即行政行為不能對他人的基本權(quán)利進行限制,只能由法律進行限制規(guī)定。多數(shù)學(xué)者則認為依法行政原則包括兩項內(nèi)容,即法律優(yōu)位原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則要求公行政受現(xiàn)行有效法律之拘束,不得采取違反法律之措施。對現(xiàn)行有效之法律,公行政必須予以適用(適用之強制),且應(yīng)遵循法律規(guī)定,正確適用,不得偏離(偏離之禁止)。法律保留原則的是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項,則只能由法律規(guī)定,或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下,才能由行政機關(guān)作出規(guī)定。[在法國,依法行政主要體現(xiàn)為行政法治,行政法治包含3項內(nèi)容:第一,行政行為必須有法律依據(jù)。第二,行政行為必須符合法律。第三,行政機關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。在英美法系,由于沒有劃分公私法的傳統(tǒng),政府和公民之間的關(guān)系與公民個人相互之間的關(guān)系,原則上受同一法律——“普通法”的調(diào)整。在英國,普通法的法治原理支配行政法基本原則的發(fā)展,越權(quán)無效原則、合理性原則與自然公正(程序公正)原則已構(gòu)成英國行政法的三項基本原則。美國行政法在發(fā)展過程中,憲法原則的“正當(dāng)法律程序”促使形成了美國行政法上的“正當(dāng)法律程序”原則,即行政性正當(dāng)程序原則,并經(jīng)進一步發(fā)展而形成美國行政法上另一基本原則即行政公開原則。在我國,依法行政的要求是:(1)行政機關(guān)進行一切活動必須根據(jù)法律的授權(quán)。(2)行政行為的內(nèi)容必須符合法律,不能與法律相抵觸。(3)行政行為必須按照法定程序進行。依法行政的核心是行政機關(guān)必須依法行使行政權(quán),即行政機關(guān)依法作出行政行為。它不需要相對人配合與合作,相對人更多的是遵守和服從。公私合作背景下,伴隨著行政事務(wù)的日益擴大,為達到行政目的,完成行政事務(wù),就存在著使用多種多樣的行政手段的必要。行政部門必須在行政責(zé)任與程序責(zé)任之范圍內(nèi),盡量與當(dāng)事人展開合作、協(xié)調(diào)、溝通;早先居核心地位之行政處分,已經(jīng)喪失其作為對個案加以決定之行政行為形式之功能,取而代之的則是行政契約。契約行政因其手段的靈活性和調(diào)節(jié)方式的適度彈性,能促進行政主體和相對一方的合意、溝通與合作而被廣泛運用。契約是行政機關(guān)和相對人合意方式創(chuàng)設(shè)行政法權(quán)利義務(wù),這給傳統(tǒng)的依法行政理念帶來了巨大的挑戰(zhàn),傳統(tǒng)行政法治更多注重的是法治的形式,主要強調(diào)政府依法行政,而現(xiàn)代行政法治則注入了越來越多的實質(zhì)內(nèi)容。嚴格形式主義的依法行政的理念已不適應(yīng)現(xiàn)代民主行政、合作行政的發(fā)展需要,公私合作行政成為當(dāng)代行政發(fā)展的新亮點。

公私合作行政更多的是強調(diào)國家—私人部門—公民之間的合作,合作成為行政法的核心理念。行政機關(guān)為了完成行政任務(wù),與相對人溝通、協(xié)商,依賴相對人的力量合作完成行政任務(wù)。合作行政的本質(zhì)是既要克服“市場失靈”的缺點,又要避免“政府失靈”弱點,充分發(fā)揮以行政機關(guān)為代表的公部門與私人部門的各自稟賦優(yōu)勢,在完成行政任務(wù)過程中合作。行政機關(guān)和相對人之間不僅是命令與服從的關(guān)系,而且更多是合作關(guān)系,合作行政已成為繼秩序行政、給付行政之后行政法的重要內(nèi)容。合作是合作行政的本質(zhì)特征和基本原則,伴隨合作行政的深入發(fā)展,合作原則也必將演變成行政法的基本原則之一。

(二)行政組織法的沖擊——私人行政組織的產(chǎn)生

行政法創(chuàng)立時期,秩序行政是行政法的核心內(nèi)容,行政任務(wù)狹小,執(zhí)行行政任務(wù)的主體原則上局限于行政機關(guān)和法律授權(quán)的公務(wù)組織。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展,行政不再局限于秩序行政,給付行政成為行政法的核心內(nèi)容之一?！靶姓嵺`表明守護性國家已經(jīng)向創(chuàng)造性國家轉(zhuǎn)變,主要原因是安全的特殊重要性,為此國家應(yīng)當(dāng)滿足人民生活需要,而不是局限于公民的自由保護?！眹医巧淖冞w使行政任務(wù)不斷增加,行政機關(guān)為完成行政任務(wù),不得不借助私人的力量,公私合作完成行政任務(wù)在現(xiàn)代行政實務(wù)上屢見不鮮。私人履行行政任務(wù),承擔(dān)部分行政職能,享有部分公權(quán)力。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及國家職能調(diào)整,特別是市場經(jīng)濟推動了社會多元化格局的形成,權(quán)力多元化以及國家權(quán)力社會化成為時展的趨勢。除某些特定的任務(wù)或憲法明文規(guī)定屬于國家保留的范圍外,私人行使公權(quán)力在行政法領(lǐng)域已司空見慣。國家之所以被稱為行政主體,固因其為實現(xiàn)行政任務(wù);然而,私人若系委托行使公權(quán)力,亦是在實現(xiàn)行政任務(wù),亦得為行政主體。傳統(tǒng)的以行政機關(guān)為代表的公部門壟斷公權(quán)力的局面已被打破,私人開始行使原本屬于公部門的部分公權(quán)力,享有事實上的行政主體地位。隨著公私合作的深入發(fā)展,將會有更多的私人組織部門參與行政任務(wù)的履行,私人行政組織的崛起已是不爭的事實,而傳統(tǒng)行政法總論中行政組織僅局限于行政機關(guān)和法律、法規(guī),授權(quán)組織將面臨挑戰(zhàn)。

(三)行政行為的沖擊——行政契約的廣泛使用

受德國奧托•邁耶(OttoMayer)開創(chuàng)的傳統(tǒng)行政法學(xué)影響,大陸法系和我國行政法體系都是以行政行為為中心。自由法治國家時期,法治國家觀念著眼于形式合法性,堅持嚴格的依法行政。行政主要體現(xiàn)為秩序行政,行政權(quán)具有優(yōu)越地位,行政機關(guān)與公民之間因行政權(quán)力行使而形成的是一種權(quán)力性的支配關(guān)系,行政機關(guān)與行政相對人之間地位不平等,是一種命令與服從的關(guān)系。行政機關(guān)因行使行政權(quán)力而作出的行政行為,具有單方性、命令性和強制性的特征,相對人具有遵守和服從的義務(wù)。行政法體系也是圍繞行政機關(guān)單方面行政行為為核心建構(gòu)的。傳統(tǒng)行政法體系中,行政行為在行政法領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位,行政法治堅持嚴格的依法行政,行政契約受到抑制。國家和人民地位不平等,以及依法行政原則與締結(jié)契約自由不相容之觀點,否定國家與人民締結(jié)行政契約之可能及必要。事實上,過于形式意義上的“依法行政”,要么導(dǎo)致行政無限萎縮,要么導(dǎo)致法律無限膨脹。隨著“福利國家”時代的到來,給付行政、合作行政逐漸居于主導(dǎo)地位,因而只靠行政機關(guān)單方面的權(quán)力手段已不能滿足現(xiàn)代行政發(fā)展的要求,行政契約在行政實務(wù)中大量涌現(xiàn)。行政契約手段不僅在給付行政領(lǐng)域被廣泛使用,而且在傳統(tǒng)的秩序行政領(lǐng)域也被作為權(quán)力的補充手段得以運用,行政契約在行政實務(wù)上扮演越來越重要的角色,已經(jīng)成為行政機關(guān)管理社會經(jīng)濟事務(wù)、行政事務(wù)和干預(yù)經(jīng)濟活動的一種重要的方式和手段。行政契約制度的產(chǎn)生并在行政法中迅速發(fā)展,大有與行政行為并行之勢,溝通與合作行政契約取代簡單的命令與服從行政行為,無疑深刻地改變了傳統(tǒng)行政法以行政行為為中心建構(gòu)行政法體系的格局,行政法體系面臨調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)代行政實務(wù)的發(fā)展需要。

(四)行政任務(wù)履行責(zé)任方式的沖擊——私人承擔(dān)行政任務(wù)的責(zé)任承擔(dān)

傳統(tǒng)行政法是建構(gòu)在秩序行政基礎(chǔ)之上,國家任務(wù)狹小,主要是維護社會秩序、國防、外交等,這些行政是以一定公權(quán)力為后盾的。很多行政事務(wù),行政機關(guān)事必躬身,負有履行行政任務(wù)的責(zé)任。行政法體系中的國家責(zé)任也是以此為基礎(chǔ)建構(gòu)的。但現(xiàn)代行政不僅是秩序行政,生存照顧已成為現(xiàn)代國家的重要行政任務(wù)?！叭魏我粋€國家為了維持國家穩(wěn)定,就必須提供人民生存之照顧”,“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”,“政治權(quán)力的擁有者負有滿足人民生存照顧之義務(wù)”。國家行政機關(guān)負有照顧人民的義務(wù),以保障每個人的人格發(fā)展。但行政任務(wù)復(fù)雜多變且與日俱增,國家為更好地完成行政任務(wù)不得不尋求與私人部門合作,履行生存照顧的義務(wù)不一定要由國家親自給付,私人部門亦可參與提供,與國家共同完成行政任務(wù)。這并不意味著國家責(zé)任的放棄,而是在國家和私人之間重新分配責(zé)任,目的是為了更有效率地完成行政任務(wù)。私人履行原先由國家履行的行政任務(wù),打破了行政機關(guān)單獨壟斷行政任務(wù)局面。行政任務(wù)履行責(zé)任方式發(fā)生變遷,動搖了國家行政責(zé)任的基礎(chǔ),直接影響行政法體系的構(gòu)造。

二、公私合作背景下行政法體系重構(gòu)的回應(yīng)

行政法的發(fā)展演進與公共行政的變遷有著密切關(guān)系?！皬母旧险f,現(xiàn)代行政法是回應(yīng)型的法律部門?！爆F(xiàn)代公共行政經(jīng)歷了自由法治國家的秩序行政、社會法治國家的給付行政,正向到公私合作行政過渡。公私合作背景下,構(gòu)建行政法體系的基本原理原則、行政組織、行政行為及行政責(zé)任面臨巨大沖擊,必須適時作出回應(yīng),以適應(yīng)公私合作行政的發(fā)展需要。

(一)行政法基本原則的回應(yīng)——合作原則的建構(gòu)

行政機關(guān)單方面行政行為具有迅速、有效達成行政目的等優(yōu)點,但隨著國家角色轉(zhuǎn)變,民主行政、合作行政深入發(fā)展,非命令性和非強制性的行政活動手段由于具有彈性、靈活性,符合現(xiàn)代民主行政的潮流,更受行政法的青睞而迅速發(fā)展,單一的命令性、強制性的行政權(quán)力手段已遠遠不能適應(yīng)行政職能轉(zhuǎn)化和多樣化行政的要求。伴隨著現(xiàn)代國家的任務(wù)和機能的變遷,僅靠傳統(tǒng)的單純命令性和強制性的行政行為已無法圓滿實現(xiàn)行政的目的。公私合作背景下,行政機關(guān)與民間私人合作完成行政任務(wù),已成為世界民主行政的潮流,大量的行政契約、非正式行政行為等具有合作性、協(xié)商性的行政活動手段廣泛使用。行政活動手段的變革促使公共行遷,行政民主化的傾向與日俱增。行政任務(wù)的完成不僅需要命令性與強制性的單方面行政行為,也需要協(xié)商性和溝通性的行政手段,與民溝通、與民協(xié)商、與民合作。傳統(tǒng)的依法行政原則需要適應(yīng)民主行政發(fā)展,適時作出調(diào)整,在堅持依法行政原則的基礎(chǔ)上,更多的強調(diào)對話、溝通、合作,將合作原則納入行政法基本原則體系。

(二)行政組織法的回應(yīng)——賦予私人組織的行政主體地位

傳統(tǒng)秩序行政下,行政任務(wù)比較單一,行政任務(wù)主要是通過行政機關(guān)為主的行政主體行使行政權(quán)力來實現(xiàn),行政所出主體的范圍主要局限于行政機關(guān)。但隨著行政任務(wù)不斷增加且完成主體呈現(xiàn)多元化,一方面行政的功能不再局限于行政權(quán)力的行使,行政行為開始致力社會公共服務(wù)的提供,并向私人領(lǐng)域滲透;另一方面為滿足“公共服務(wù)”的需要,許多私法組織介入公共領(lǐng)域,承擔(dān)部分原本屬于行政機關(guān)的行政任務(wù)。傳統(tǒng)行政機關(guān)單獨完成行政任務(wù)格局已無法適應(yīng)新的行政任務(wù)需要,行政機關(guān)不得不利用私人部門的專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗,通過授權(quán)、特許等形式允許私人介入,完成行政任務(wù)。這些私人或根據(jù)法律授權(quán)或委托通過行使部分公權(quán)力的形式完成行政任務(wù),或根據(jù)私法的方式完成行政機關(guān)委托的行政任務(wù)。傳統(tǒng)的以行政機關(guān)為代表的公部門壟斷公權(quán)力的局面已被打破,私人開始行使原本屬于公部門的部分公權(quán)力,承擔(dān)著社會公共事務(wù)的完成。現(xiàn)代行政任務(wù)實現(xiàn)的方式與途徑已日趨多樣化,這種行政任務(wù)完成主體的多元化使傳統(tǒng)行政主體理論遭到嚴峻挑戰(zhàn)。行政法中正在涌現(xiàn)的文獻表明,對該領(lǐng)域緊迫的挑戰(zhàn)在于確定何時和如何將法律的要求拓展至履行公共職能的私人主體。在行政法學(xué)上,“行政主體概念的實質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實的權(quán)利義務(wù)主體,即‘行政所出的主體’”。行政主體并非一定是行政機關(guān)或公法人,判斷行政主體的關(guān)鍵在于看其是否享有一定公權(quán)力,并負擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,私人并非被排除在外。各國實踐中均存在大量特許、委托、授權(quán)私人從事行政事務(wù)的情況,例如:德國行政主體中的“經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的私法組織”,以及我國臺灣行政主體中的“公權(quán)力受托人”。

德國行政法學(xué)也認為:“行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù),具有一定職權(quán),并可設(shè)置機關(guān)以便行使,藉此實現(xiàn)行政任務(wù)的組織體?！蔽覈姓黧w制度建立初期,行政主體的范圍主要是圍繞國家行政權(quán)力這一中心,大量的社會行政主體和部分私人行政主體被排除在行政主體之外。隨著市場經(jīng)濟體制確立并向縱深發(fā)展,社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變遷,行政任務(wù)也發(fā)生了巨大的變化,傳統(tǒng)的行政主體制度在日益多元化和市場化的行政任務(wù)面前顯得力不從心。私人行政主體法律地位的缺失,不僅制約了行政主體理論的發(fā)展,也與現(xiàn)代行政法治實踐脫節(jié)?，F(xiàn)代行政國家,除行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織等行政主體外,私人亦成為行政任務(wù)完成的重要主體,然而,私人卻無法享有行政主體資格,不能不說是行政主體法律制度的一種缺憾。確立私人的行政主體法律地位是完善我國行政主體法律制度的一個重要路徑。公私合作背景下,私人根據(jù)法律授權(quán)或委托,行使公權(quán)力,完成行政任務(wù)的情況大量存在,應(yīng)賦予其行政主體的資格。但其行使公權(quán)力是一把雙刃劍,行使不當(dāng)會損害相對人的合法權(quán)益。因此,賦予私人享有行政主體資格要符合一定條件:(1)須由公法人對私人為之。公權(quán)力授予是公法人將其擁有的公權(quán)力及行政事務(wù)托付給私人行使。(2)被授予公權(quán)力,在授權(quán)范圍內(nèi)可以以高權(quán)方式執(zhí)行行政任務(wù)。(3)被授權(quán)人必須以自己名義獨立完成行政任務(wù)。(4)授權(quán)人須有法律依據(jù)。私人根據(jù)法律授權(quán)或委托,行使公權(quán)力,完成行政任務(wù)。這是其取得行政主體資格的合法依據(jù)。

(三)行政行為法的回應(yīng)——行政契約法律地位的確立

傳統(tǒng)秩序國家觀念下的行政行為大多表現(xiàn)為命令性和強制性的單方面行政行為,行政機關(guān)單方作出有拘束力的行政決定為原則。而契約是私法且以當(dāng)事人地位平等為要件,強調(diào)當(dāng)事人地位平等且合意,與行政法上依法行政不可協(xié)調(diào)?！耙婪ㄐ姓倘粸閷嵸|(zhì)法治之積極作用,公法上之契約行為及行政上之合同行為依其事務(wù)之本質(zhì),實難與依法行政原理兼收并蓄,故予以除外?！?/p>

但現(xiàn)代行政是民主行政、服務(wù)行政、合作行政,這種新型行政及其運行機制建立的前提是行政機關(guān)與公民各自具有獨立的主體地位、主體雙方平等互利。行政過程中,主體雙方既相互獨立又相互合作,使國家職能以及公民自身的利益得以共同實現(xiàn)。尤其公私合作背景下,行政機關(guān)依賴私人力量完成行政任務(wù),需要私人部門的配合與支持,行政機關(guān)只有與私人部門合作,才能實現(xiàn)行政目的。行政主體與行政相對人共處于合作系統(tǒng)中,這一合作系統(tǒng)的良好運行依賴于雙方伙伴關(guān)系的存在,即雙方必須將對方看作共同的合作伙伴。因而,現(xiàn)代行政需要利用契約中的“同伴”原則和平等自由精神。

隨著秩序行政向給付行政、合作行政的轉(zhuǎn)變,行政手段更加多元化。以更加靈活、富有彈性的行政契約方式來替代以命令強制為特征的行政機關(guān)單方面的行政行為,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政民主與合作的理念,是現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個趨勢。傳統(tǒng)的行政法功能以命令、服從為顯著特征,行政相對人沒有意思表示的自由,整個行政行為呈現(xiàn)單向的運作模式,極大地抑制了行政相對人積極性的發(fā)揮。在契約性手段與權(quán)力性手段、契約理念與權(quán)力理念之間,二者不應(yīng)有主次之分,不應(yīng)有先后之別。“我們的理性選擇是二者的結(jié)合,二者的融合,或者更確切地說,是二者的有機結(jié)合?！币簿褪钦f,現(xiàn)代行政手段中行政契約已成為不可或缺的行政手段,在行政法上應(yīng)與權(quán)力性單方面行政行為的具有同等重要的法律地位。

(四)行政任務(wù)履行責(zé)任方式的回應(yīng)——國家擔(dān)保責(zé)任的建構(gòu)

私人參與行政任務(wù)的完成,促使國家功能轉(zhuǎn)變,使其逐漸從直接履行的責(zé)任中解脫出來,但這并不意味著國家功能的喪失。國家仍不得以規(guī)避自己責(zé)任為動機,將本身應(yīng)經(jīng)常行使之公權(quán)力,大量轉(zhuǎn)嫁給非公務(wù)人員。換言之,國家只是將特定功能私人化,除注意禁止保護不足之下限外,責(zé)任仍由國家承擔(dān)。因為私人部門具有追逐私人利益的天性,可能會損及公共利益,同時,私人部門執(zhí)行行政任務(wù)過程中亦可能發(fā)生侵害第三人的合法權(quán)利,而國家負有保護公共利益和第三人權(quán)利免受私人部門侵害的義務(wù)。因此,在私人履行行政任務(wù)過程中,國家雖不負直接履行的義務(wù),但國家負有擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任,擔(dān)保公益的切實實現(xiàn),監(jiān)督私人行為,保障公民的基本權(quán)利,使其免受以私法形式實現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的侵害。可以看出,在公私合作過程中,國家責(zé)任由直接履行責(zé)任轉(zhuǎn)換到負擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

篇8

關(guān)鍵詞　公共行政創(chuàng)新　理念　實踐

公共行政是19世紀末20世紀初興起的研究現(xiàn)代政府運行機制和管理活動的理論。自美國行政學(xué)家威爾遜于1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，力主“建立一門行政學(xué)”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發(fā)展歷程中，公共行政經(jīng)歷了多次理論突破和發(fā)展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的三大重大突破。當(dāng)然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導(dǎo)公共行政的實踐。20世紀以來，政府的行政改革和再造運動在世界各地的興起與發(fā)展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創(chuàng)新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務(wù)。

理論的創(chuàng)新

盡管之前很多理論家和實踐家已經(jīng)對行政機構(gòu)行使國家職責(zé)的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領(lǐng)域普遍被認為起始于19世紀末20世紀初。傳統(tǒng)公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學(xué)管理理論。政治與行政二分原則是傳統(tǒng)公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進了行政學(xué)與政治學(xué)的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經(jīng)”。官僚制理論內(nèi)含的價值中立原則也是傳統(tǒng)公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務(wù)員不應(yīng)有明顯的政治傾向，他們應(yīng)該能夠為任何一個政黨組成的政府服務(wù)。在傳統(tǒng)公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務(wù)的增多，政府規(guī)模的日益擴大，問題的越來越多，政府機構(gòu)的運作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學(xué)研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！笨梢姡什粌H僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標準。古利克甚至宣稱：“在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率?！?/p>

傳統(tǒng)公共行政理論曾對推動大工業(yè)時代許多宏偉圖景的實現(xiàn)起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統(tǒng)體制的固有缺陷，傳統(tǒng)公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀40年代，行政學(xué)大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區(qū)別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術(shù)，而完全忽視了公共行政的公共本質(zhì)。20世紀60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學(xué)正是建立在對傳統(tǒng)公共行政學(xué)批削的基礎(chǔ)上，擯棄了傳統(tǒng)的政治一行政二分法，著重強調(diào)社會公平，認為公共行政的核心價值應(yīng)該是公平。弗雷德里克森在1980年總結(jié)了自己數(shù)十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統(tǒng)地闡述了新公共行政的理念和主張。他認為傳統(tǒng)的公共行政把有效率、經(jīng)濟地、協(xié)調(diào)地管理公共事務(wù)作為其目標；而公共行政存在的正當(dāng)理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準備和不完善的，公共行政應(yīng)該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學(xué)盡管在很大程度上實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統(tǒng)公共行政而成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式。

20世紀80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運動，試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導(dǎo)向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，強調(diào)政府“多掌舵少劃槳”，倡導(dǎo)去管制化、服務(wù)化、社會化、分權(quán)化的理念，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。澳大利亞學(xué)者歐文?休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統(tǒng)的公共行政模式提供更為切實可行的方法。”美國學(xué)者奧斯本與蓋布勒于1992年發(fā)表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；③競爭性政府：把競爭機制注入到服務(wù)中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費；⑧有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；⑩以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強調(diào)政府管理市場化，參與式政府強調(diào)對政府管理有更多的參與，彈性化政府認為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。

當(dāng)然，新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質(zhì)疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務(wù)理論”強調(diào)的是服務(wù)導(dǎo)向，倡導(dǎo)維護公共利益，努力解決公共服務(wù)的問題，致力于建設(shè)一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務(wù)理論以公民為中心，認為政府的服務(wù)角色應(yīng)遵循七項原則：①服務(wù)于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；④思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；⑤承認責(zé)任并不簡單；⑥服務(wù)，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。與此同時，治理和善治理念出現(xiàn)，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。

政府公共行政從關(guān)注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權(quán)與參與的綜合治理結(jié)構(gòu)，從效率主義到公平主義，進而轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品、可持續(xù)的公共治理模式探求。它反映了現(xiàn)代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質(zhì)的正義。

實踐的嘗試

公共行政創(chuàng)新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產(chǎn)生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創(chuàng)新實踐從宏觀調(diào)整到微觀改革，碩果累累。

全球性的行政改革運動可以以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標志。英國的改革重點在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和提高政府工作的透明度?？紤]到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰(zhàn)略部主任杰夫，摩根認為：“每一個現(xiàn)代政府核心的任務(wù)就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是

公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協(xié)程度而實際所得的價值，本質(zhì)上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標和解決問題為導(dǎo)向，清晰的標準使每個領(lǐng)域要達到的最低目標明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。

美國的公共行政創(chuàng)新從里根政府開始，目標是為企業(yè)提供良好的外部環(huán)境以及提高就業(yè)機會，建設(shè)“少花錢多辦事”的政府。綱領(lǐng)性文獻有：1993年戈爾的《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結(jié)果法案》、1994年《聯(lián)邦雇員重新調(diào)整法案》、1997年《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標準》、2002年《總統(tǒng)管理日程》等。其基本內(nèi)容是強調(diào)政府行動的績效和結(jié)果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結(jié)果為導(dǎo)向；以市場為基礎(chǔ)，通過競爭而非僵硬的變革”。在創(chuàng)新操作行動中，突出精簡政府機構(gòu)和人員、引入競爭機制、推行績效管理等。在職能轉(zhuǎn)變上，聯(lián)邦政府和地方政府之間分權(quán)治理，聯(lián)邦政府主要管理基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)、福利和環(huán)保等問題，經(jīng)濟發(fā)展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細致的法規(guī)作為保障。

英國、美國的公共行政改革側(cè)重點不在政策變化、精簡機構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多關(guān)注管理改革，強化對公民的服務(wù)，并充分利用新技術(shù)增強政府的服務(wù)能力。除了宏觀調(diào)整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯(lián)合國公共服務(wù)獎就是為了表彰世界各國發(fā)展而取得創(chuàng)造性成就的公共服務(wù)機構(gòu)，促進公共服務(wù)更專業(yè)化而設(shè)立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯(lián)合國公共服務(wù)獎提名的創(chuàng)新實踐11個著名案例。

由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務(wù)出發(fā)，提高政府公共行政的透明度、反應(yīng)能力和責(zé)任意識，更好地為公眾服務(wù)，并通過創(chuàng)新機制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務(wù)供給。這些創(chuàng)新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據(jù)本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應(yīng)了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結(jié)構(gòu)更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。

共識的形成

2007年，聯(lián)合國舉辦的第七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”上，發(fā)表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優(yōu)先考慮為民眾提供服務(wù)，增強透明度和問責(zé)制，打擊腐敗，改善對信息通信技術(shù)的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發(fā)揮建設(shè)性影響，密切政府與民眾的關(guān)系，促進建立公私伙伴關(guān)系，促進公共部門的改革創(chuàng)新，在危機和后沖突國家重建信任。《宣言》成為政府公共行政改革的導(dǎo)向，體現(xiàn)了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運轉(zhuǎn)良好的公共行政管理體系而努力，因為優(yōu)質(zhì)、高效的公共行政更多的是體現(xiàn)了一個國家的核心競爭力。

各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于政府來說，政府需要角色轉(zhuǎn)型，重塑公共行政理念。政府是一個經(jīng)由公民贊同而合法掌握并行使公共權(quán)力，利用公共資源、處理公共事務(wù)、提供公共物品與公共服務(wù)、滿足公共需求、承擔(dān)公共責(zé)任的政治組織。當(dāng)前，政府角色正在發(fā)生轉(zhuǎn)型，由原來“全能”政府承擔(dān)“全權(quán)”統(tǒng)治向分工“治理”轉(zhuǎn)變，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關(guān)系為核心而建立起來的責(zé)任理念，而與非政府組織、公民建立公私結(jié)合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產(chǎn)品供給中的功能與定位，靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務(wù)、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。

而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務(wù)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統(tǒng)中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準入門檻，健全制度化參與機制，鼓勵和引導(dǎo)社會組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監(jiān)督是十分有益的。

公民的有序參與同樣是至關(guān)重要的?，F(xiàn)代的公民既是公共服務(wù)的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設(shè)所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關(guān)的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導(dǎo)致公民的合法權(quán)益得不到維護，公民的訴求得不到及時回應(yīng)，從而引發(fā)政府的不信任危機。因而協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系，拓展公共服務(wù)中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。

經(jīng)驗的借鑒

公共行政改革與創(chuàng)新涉及一個國家歷史文化傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發(fā)，吸取他國成功經(jīng)驗是拓展本國創(chuàng)新的重點。我國建設(shè)運轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：

1、政府可持續(xù)績效文化體系建構(gòu)

績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發(fā)展起來的，公共行政的運行用主觀指標來衡量，能更充分的體現(xiàn)公眾對公共服務(wù)的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀70年代，對公共行政改革創(chuàng)新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強調(diào)“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學(xué)的技術(shù)與手段，如政務(wù)公開、電子技術(shù)等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續(xù)的績效文化應(yīng)當(dāng)著眼長遠，具有梯層性和系統(tǒng)性，并建構(gòu)在績效普遍提高的基礎(chǔ)之上。

2、適度競爭機制下的公共服務(wù)市場化進程

市場機制是配置社會資源的基礎(chǔ)性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務(wù)生動活潑，運行暢通，但是處在轉(zhuǎn)型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發(fā)達國家的市場化歷程源遠流長，法制化、規(guī)范化程度比較高，而部分發(fā)展中國家把市場機制簡單引入公共管理部門會導(dǎo)致轉(zhuǎn)型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務(wù)的宗旨是服務(wù)，市場化的本意是通過部分公共產(chǎn)品的適度市場化競爭，改進公共服務(wù)，獲取更好的公共服務(wù)效能，所以，政府承擔(dān)著市場監(jiān)管，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理的責(zé)任，使用公開、公平、透明、合法的競標，資產(chǎn)評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設(shè)中，還應(yīng)當(dāng)開聽證會，獲得大多數(shù)公民的支持。

3、公共行政的自律機制和他律機制互補模式

法治是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，行政法治是為了規(guī)范政府權(quán)力。自律與他律作為兩種不同的規(guī)范體系，在維護社會秩序、規(guī)范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規(guī)律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導(dǎo)方面，主要依靠信念和社會輿論來發(fā)揮作用；而他律，是用強制性手段來規(guī)范、約束行為。雖然兩者發(fā)揮作用的途徑不同，但都是為了達到同一個目的，即通過公共服務(wù)實現(xiàn)公共利益最大化。社會現(xiàn)實表明，沒有法的強制性會規(guī)范無力，而沒有自律則缺少調(diào)控機制。建立、完善與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的國家公共事務(wù)管理體系的制度化、法律化有助于完善權(quán)力倫理體系。

篇9

【關(guān)鍵詞】政治；行政；中國化

一、政治與行政二分理論提出的背景

筆者以為孟德斯鳩的三權(quán)分立理論、西方自由主義思潮、國家治理理論等共同構(gòu)成了政治與行政二分思想的理論淵源。眾所周知，威爾遜和古德諾對于政治行政二分理論的提出有著很大的貢獻，因此，后來對政治行政二分理論的發(fā)展和批判也大多是針對這兩位思想家而言的。而最早對政治與行政加以區(qū)分研究的政治學(xué)家應(yīng)當(dāng)是布隆赤里。他將國家的活動分為兩種，一是政治活動，二是行政活動 。于1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表了被譽為公共行政管理學(xué)領(lǐng)域的開山之作《行政學(xué)研究》。在文中他明確指出：政治與行政是兩個不同的領(lǐng)域，“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的行政管理的問題并不屬于政治問題”。首次把政治與行政區(qū)分開來的是威爾遜，但是古德諾則是首次更加系統(tǒng)而全面的闡述政治與行政關(guān)系的思想家。對威爾遜的思想，他取其精華去其糟粕，在1900年出版了《政治與行政》一書。在該書中他把政府的功能分為兩種，一種是國家意識的表達，另一種是國家意識的執(zhí)行，并對政治與行政兩者關(guān)系進行了系統(tǒng)的闡述，自此政治與行政二分理論得到了確立。

二、西方國家政治與行政關(guān)系的分合演變

筆者通過閱讀大量書籍和文獻，發(fā)現(xiàn)關(guān)于政治與行政關(guān)系演變的探究，不同的學(xué)者站在不同的視角給予了不同的劃分，有的學(xué)者劃分的比較周細，有的學(xué)者可能劃分的粗略一些。基于此，筆者以為，西方國家政治與行政關(guān)系的演變主要經(jīng)歷了以下幾個階段：

（一）政治至上的時期

英國在1688年正式確立了資產(chǎn)階級君主立憲制，但在這一時期英國社會的政治與行政之間的關(guān)系還是混雜在一起，行政作為政治的一部分，從屬于政治并受政治的支配，行政功能沒有得到充分的發(fā)揮，實際上只是政治統(tǒng)治的體現(xiàn)。而這一時期的美國也是如此?！罢畏众E制”作為美國一個重要的政治制度，這種體制下的政府行政官員也只是政府的附屬，行政官員與自己所在的政黨共同進退，沒有獨特的話語權(quán)。

在當(dāng)時學(xué)術(shù)界得到普遍認可的亞當(dāng)斯密認為，僅依靠市場的力量就可以使得經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的比較順利，被稱為“看不見的手”的市場能夠充分發(fā)揮其合理配置資源的基礎(chǔ)作用，而政府應(yīng)該是管得越少越好。這一時期的行政關(guān)系完全埋伏在政治之中，政府行政活動的職能縮小到最小范圍，政治處于統(tǒng)帥地位。

（二）政治行政二分時期

由于政治行政二分的最大貢獻者威爾遜和古德諾都是美國學(xué)者，他們的研究成果也是基于美國為背景的，所以筆者傾向以美國為例來闡述當(dāng)時的背景。 到了19世紀末，資本主義自由經(jīng)濟向壟斷時期過渡，美國成為一個典型的壟斷資本主義國家。美國向城市化、工業(yè)化邁進，對政府能力提出了更高的要求；政治上，政黨分肥制的弊端也十分明顯，極大地阻礙了社會進步。社會關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來一系列的社會問題。為了緩和解決矛盾，政府由消極被動轉(zhuǎn)為積極主動干預(yù)經(jīng)濟生活，行政管理活動變得越來越重要。在此背景之下，威爾遜適時地提出了政治與行政兩分法。威爾遜總統(tǒng)圍繞“政府干什么”和“怎么干”的主題，發(fā)表了《行政學(xué)研究》。在書中，他明確告訴讀者“首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ倪M行什么工作。”“其次，政府怎樣才盡可能以更高效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！币虼诵姓毮艿臄U展已成為歷史發(fā)展的必然，再將行政作為政治的附屬已不再符合時代的要求。而古德諾對政治行政二分的貢獻在于，古德諾進一步對政治與行政的不同功能加以區(qū)分，他認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。

（三）政治行政二分法遭受批判時期

雖然政治行政二分的提出使得行政學(xué)發(fā)展成為一門獨立的學(xué)科，然而在西方行政改革的發(fā)展歷程中，政治與行政二分的原則仍然不斷的遭受各方的質(zhì)疑。而質(zhì)疑主要來源于公共政策、新公共行政以及新公共管理的質(zhì)疑。 很明顯，很多學(xué)者傾向政治行政與其說是分離的，不如說是融合的。因為，行政不可能脫離政治的土壤，價值中立幾乎不可能。有學(xué)者就提議：“通過政治與行政的有效整合，來實現(xiàn)真正民主高效的管理”。總而言之，政治與行政二分的原則不是一個普適性的原則，它是在多黨政治這一特定的條件下產(chǎn)生的， 而且也只是在政治發(fā)展的特定階段才是有意義的， 離開了具體的條件來談?wù)撜闻c行政的二分問題， 是沒有意義的，而且可能會帶來各種意想不到的負面影響。

三、政治行政分合關(guān)系的啟示及中國化思考

研究西方政治與行政關(guān)系演化史的目的，遠不只是為了從純理論的角度去探究政治行政二分的合理性和不足之處，更多的是想借此機會來研究二者關(guān)系對于中國政黨關(guān)系，甚至對于中國改革的借鑒意義 回顧我國歷史，很容易知道我國的政治與行政的關(guān)系很大程度的有蘇聯(lián)模式的影子。目前的國情決定，不論是政治體系還是官僚體系，都存在很大的缺陷?；诖耍覀儜?yīng)該探索具有中國特色的改革道路。因此，筆者有如下幾點不成熟的建議：

第一，我們需要用發(fā)展的眼光看待政治行政的分分合合。每一時期的關(guān)系是由當(dāng)時的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，我們不能簡單的評價分好還是合利。而當(dāng)前，我們必須明確的認識到西方政治行政二分法不等同于我國的黨政分開。因為，盡管政治行政二分和黨政分開似乎表面上很相似，然而西方很多國家實行的是多黨制，而我國最主要的政治制度是一黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政治制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)我們不能松懈。筆者認為這并不是喊口號，因為實踐就是這樣證明的，從1998年洪水，到2003年非典，再到2012年汶川地震等等，不計其數(shù)的例子告訴我們，正是因為我們擁有強大的政黨，才能保證政治的穩(wěn)定。

第二，政治行政的二分啟示我們，我國目前正處于政治行政二分的起步階段，目前政府機關(guān)職能交叉，行政效率仍然低下。基于此，繼續(xù)努力完善我國官僚制及提高政府行政效率是當(dāng)務(wù)之急。筆者以為西方資本主義國家重視政治的中立，利用市場機制和社會力量來牽制政府的力量，從而提高行政機關(guān)的專業(yè)化水平。而我國由于長期受單位制影響，政府總是高高在上。政府是“全能政府”，社會處于國家的全面的控制之下，社會自身并沒有生存和發(fā)展的空間，有學(xué)者認為“中國沒有社會”只有政府。加之公民社會發(fā)育不完全，仍然是“大政府，小社會”現(xiàn)象。要想從根本上解決這個問題，還必須要有一個強大的公民社會，包括很多非政府組織。因此，在當(dāng)前，如何讓提高行政效率，如何讓政府還權(quán)于社會仍然是重點。

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篇10

【關(guān)鍵詞】高等教育 行政程序 正當(dāng) 高校 教育管理 價值選擇 啟示 分析

在進行高校的教育管理開展過程中，其管理的合法性主要體現(xiàn)于高等教育行政程序正當(dāng)?shù)囊笾?，也就是通過正當(dāng)合理的高等教育行政程序要求，能夠促進高校教育管理的規(guī)范化與合法化、科學(xué)化。通常情況下，高校進行教育管理的過程也就是高校進行國家教育行政管理權(quán)力行使的過程，在這一過程中，高校的教育管理者應(yīng)注意嚴格的遵循高等教育行政程序的相關(guān)規(guī)則和要求，努力進行高等教育行政程序公正性的維護，并且自覺進行高等教育行政程序正當(dāng)性的堅持，以此實現(xiàn)高校教育管理的科學(xué)、合理以及有效、合法性，促進高校教育管理發(fā)展。在高校教育管理中，高等教育行政程序的法治化實現(xiàn)，是在國家行政法發(fā)展中，行政程序法大量出現(xiàn)并朝著法典化的方向趨勢不斷發(fā)展，行政程序制度快速的建立實現(xiàn)，并越來越嚴密的背景下，逐漸在高等教育行政領(lǐng)域中進行應(yīng)用擴展實現(xiàn)，進而形成了高等教育行政程序法治化以及相關(guān)問題。

1 教育行政理論與高等教育行政程序功能分析

1.1 教育行政的一般理論分析

進行教育行政一般理論的分析研究，一般情況下，需要從學(xué)校與學(xué)校之間關(guān)系以及高校教育管理的基本價值取向兩個方面進行分析論述。首先，進行高校和學(xué)生之間具體關(guān)系的分析論述，是進行高等教育行政的特征與性質(zhì)分析研究的前提。通常情況下，對于高校與學(xué)生之間關(guān)系研究，不同研究學(xué)者有不同的認識看法，但都普遍的認為高校與學(xué)生之間是一種具有特別的權(quán)利因素的公法關(guān)系，而這種關(guān)系主要是通過教育行政的相關(guān)法律、法規(guī)以及制度等進行調(diào)解。此外，對于高校與學(xué)生之間關(guān)系的分析研究，從高校的教育機構(gòu)性質(zhì)與學(xué)生的受教育特征上來分析，高校與學(xué)生之間又是一種提供教育服務(wù)和接受教育服務(wù)的關(guān)系，并且對于高校以及學(xué)生教育活動過程中的權(quán)利和義務(wù)，我國相關(guān)法律制度中都有明確的規(guī)定。其次，在進行高校教育管理的基本價值取向分析中，通常高校是以“以學(xué)生作為高校教育管理的根本，育人為先”作為高效教育管理的基本價值取向的，通常價值取向也是指高校在進行教育活動過程中，所堅持的教育管理工作原則以及教育管理服務(wù)理念。

1.2 高等教育行政程序的功能介紹

通常情況下，行政程序的功能也被理解為行政程序的價值效用，那么，相應(yīng)的高等教育行政程序的功能，也就是指高等教育行政程序在高校教育管理中的價值效用。根據(jù)行政法學(xué)的相關(guān)理論學(xué)說，行政程序的功能以及價值、效用，主要體現(xiàn)在以下三個方面。首先，行政程序具有降低行政管理的相關(guān)成本，提高相應(yīng)的行政工作效能作用，也就是說行政程序在能夠保證公民權(quán)益法律化以及制度化的情況下，同時可以省去不必要的行政工作程序，減少行政工作的繁瑣性，進而提高行政工作效率和相應(yīng)能力；其次，行政程序還具有規(guī)范和制約行政權(quán)力，使之正當(dāng)運行實現(xiàn)的功能作用；最后，行政程序還具有對于行政相對人的合法權(quán)益進行保護的功能作用。

2 高等教育行政程序正當(dāng)在高校教育管理的價值分析

對于高校教育管理來講，堅持并且體現(xiàn)高等教育行政程序正當(dāng)和公平性特征，是利用高等教育程序?qū)崿F(xiàn)高校教育管理的重要保證。此外，在高校的教育管理法律秩序中，堅持正當(dāng)?shù)母叩冉逃姓绦蛞彩侵匾膬?nèi)容部分，尤其是在現(xiàn)代法治精神環(huán)境下，堅持正當(dāng)?shù)男姓绦虿粌H是高校教育管理的保證，同時也是現(xiàn)代法治精神的體現(xiàn)。

高等教育行政程序正當(dāng)在高校教育管理中的價值體現(xiàn)，主要可以從三個方面來分析反映。首先，在高校的教育管理過程中，正當(dāng)行政程序中告知程序?qū)τ诟咝＝逃芾砭哂幸欢ǖ膬r值作用。也就是說，在進行高校教育管理過程中，對于學(xué)生進行相應(yīng)教育行政行為主要內(nèi)容以及理由、行為依據(jù)，并且包括學(xué)生進行相應(yīng)行政行為參與的權(quán)利、途徑、對于教育行政行為不服時的異議與尋求救濟等方法、途徑，時限等內(nèi)容的告知。通過這一價值作用表明，一個合法、正當(dāng)?shù)慕逃姓袨?，雖然本身是一個有效的行政行為，但是要實現(xiàn)積極作用效果的產(chǎn)生和發(fā)揮，需要學(xué)生對于該行為進行接受。其次，高等教育行政程序正當(dāng)在高校教育管理中的價值作用，還體現(xiàn)在聽證程序的教育管理價值效用上，它主要是指高校教育管理過程中，進行影響學(xué)生合法權(quán)益的規(guī)章制度制定，或者是作出處罰決定前，高校需要對于學(xué)生進行擬作決定內(nèi)容以及理由、依據(jù)、遵循步驟、次序等的告知。最后，正當(dāng)高等教育行政程序中信息公開程序在高校教育管理中也同樣具有相應(yīng)的積極價值效用。

3 結(jié)束語

總之，高等教育行政程序正當(dāng)，對于高校教育管理開展的合法化以及規(guī)范化、科學(xué)化等，有著積極的作用和意義，高校教育管理開展中，應(yīng)堅持高等教育行政程序的正當(dāng)和合法。

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