內(nèi)容提要:西方國家公用事業(yè)領(lǐng)域的改革取得了顯著的成效,積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。在我國公用事業(yè)領(lǐng)域改革過程中,借鑒國外公用事業(yè)民營化的成功經(jīng)驗,在政府宏觀規(guī)制下,通過引入競爭機制,實現(xiàn)公用事業(yè)的民營化改造,有利于公用事業(yè)擺脫困境,實現(xiàn)企業(yè)效率和公共福利的共贏。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè),壟斷,民營化

公用事業(yè)部門通常是指郵政、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等與人民生活和國民經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的領(lǐng)域;由于公用事業(yè)領(lǐng)域具有網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)和政治敏感性等特點,存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和進(jìn)入門檻高、投資回報期長等特征,因而往往被認(rèn)為屬于經(jīng)濟(jì)自然壟斷的領(lǐng)域。目前,我國公用事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r日益成為各項事業(yè)發(fā)展的瓶頸性因素。借鑒西方國家公用事業(yè)民營化改革的成功經(jīng)驗,有利于推動我國公用事業(yè)的改革,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)性發(fā)展。

一、公用事業(yè)民營化的可行性及西方各國的經(jīng)驗

由于財政壓力、經(jīng)濟(jì)績效和服務(wù)質(zhì)量等原因,自1980年代開始,西方各國在公用事業(yè)領(lǐng)域都不同程度地開始了民營化的改革實驗。所謂“民營化”,大體指政府從總體上減少介入的程度,更多地依靠民間機構(gòu)、多樣化的所有制形式與運作關(guān)系,滿足公眾對產(chǎn)品和服務(wù)的需求的運動,與“市場化”、“公司化”等概念相近。

美國學(xué)者薩瓦斯根據(jù)排他和消費兩個變量對人類所享用的物品和服務(wù)進(jìn)行分類,認(rèn)為公用事業(yè)領(lǐng)域所提供的物品和服務(wù)屬于排他完全可行的純共同消費品,即可收費物品。這類物品由于排他是可行的,使用者只有付費,提供者才愿意供應(yīng)物品,因而能夠由市場來提供。我國學(xué)者郭劍鳴也認(rèn)為,公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)儆诠窕旧?、生產(chǎn)所必須,須有償向社會提供的“基本贏利型”服務(wù)。因此,這類服務(wù)可以通過市場機制提供具體服務(wù)。運用市場機制,在公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域引入競爭,有助于彌補政府功能缺陷,克服政府壟斷經(jīng)營所帶來的諸多弊端,如縮減政府開支,增加稅收,促進(jìn)信息公開化等。然而,公用事業(yè)行業(yè)由于存在投資巨大、準(zhǔn)入門檻高、回收期長等特點,確實易于出現(xiàn)自然壟斷的問題。加之,公用事業(yè)與人民生活有密切的關(guān)系,具有很強的公共性,因此相對于其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化,需要政府更多的關(guān)注。

第一條為了加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動，加強市場監(jiān)管，保障社會公共利益和公共安全，促進(jìn)市政公用事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)的制度。

城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法。

第三條實施特許經(jīng)營的項目由省、自治區(qū)、直轄市通過法定形式和程序確定。

第四條國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

本年度報告是根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）和市人民政府辦公室《關(guān)于做好年政務(wù)公開工作總結(jié)和政府公開年度報告公布工作的通知》的要求，由市公用事業(yè)管理局編制。全文包括概述，主動公開政府信息情況，依申請公開政府信息辦理情況，政府信息公開的收費及減免情況，因政府信息公開申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的情況，政府信息公開工作存在的主要問題及改進(jìn)措施，需要說明的事項與附表，下一年度政府信息公開工作要點。

一、政府信息公開工作概述

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，機構(gòu)健全

為認(rèn)真貫徹落實《條例》，切實加強對市公用事業(yè)局政府信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由分管領(lǐng)導(dǎo)為組長、局屬各單位及局機關(guān)各科室主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的政府信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組。局辦公室作為市公用事業(yè)局政府信息公開暨政務(wù)公開工作的主辦科室，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督局機關(guān)和局屬各單位政府信息公開工作。

（二）組織周密，工作得力

根據(jù)《條例》有關(guān)規(guī)定，參照市人民政府制定的政府信息公開的指南與目錄，結(jié)合我局工作實際，制定《市公用事業(yè)管理局政府信息公開指南》和《市公用事業(yè)管理局政府信息公開目錄》。局機關(guān)各科（室）和局屬各單位根據(jù)市公用事業(yè)局政府信息公開的《指南》和《目錄》，按規(guī)定程序在政府信息生成和變更之日起20個工作日內(nèi)及時通過上述有效載體和方式，公開（）有關(guān)政府信息。

摘要:本文認(rèn)為,公用事業(yè)改革的實質(zhì)是市場化,而民營化的主張很可能把我國的公用事業(yè)市場化改革變成一場所有制改革,而忽視市場結(jié)構(gòu)的變革。民營化期望通過促進(jìn)個人利益最大化以實現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠,如果缺乏健全的監(jiān)管體制,民營經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè)改革市場化民營化

公用事業(yè)改革問題在近兩年多來討論的很多,有研究者認(rèn)為民營化是公用事業(yè)變革的世界潮流,中國也應(yīng)當(dāng)走這條路。筆者不能茍同。

公用事業(yè)改革的市場化依據(jù)

傳統(tǒng)理論認(rèn)為類似公用事業(yè)等自然壟斷領(lǐng)域是需要政府控制而不能通過市場經(jīng)營的。這些領(lǐng)域通常具有收益的非排斥性和邊際消費成本為零的特點。非排斥性是指面對同一消費品,一個人的享受不會影響也無法排斥另一個人享受;邊際消費成本為零是指在一定界限內(nèi),增加一定數(shù)量的消費者享受公共產(chǎn)品的益處無需增加任何成本。非排斥性使得公共產(chǎn)品無法通過等價交換機制在生產(chǎn)者和消費者之間建立起聯(lián)系;邊際消費成本為零則使得,如果對公共品采取市場方式進(jìn)行供應(yīng),就會限制產(chǎn)品效益的最大發(fā)揮,背離經(jīng)濟(jì)原則。

然而,上述情形中市場之所以無法發(fā)揮作用,只是因為產(chǎn)權(quán)無法界定或界定成本過高,凡是無法明確界定產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域都是無法或不宜引入市場機制的。市場機制的根本要求是等價交換,交換的內(nèi)容是產(chǎn)權(quán),交換價格是人們對權(quán)力的評價,資源的有效配置也就是權(quán)力的最佳利用。因此,產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的基本前提,沒有產(chǎn)權(quán)界定就無法進(jìn)行交換。自然壟斷性產(chǎn)品之所以無法通過市場進(jìn)行配置,是因為產(chǎn)權(quán)不明或產(chǎn)權(quán)不能確定使得價格機制失去了對交易產(chǎn)品進(jìn)行合理定價的作用,無法實現(xiàn)對等的權(quán)利交換。事實上這些行業(yè)并非完全無法界定產(chǎn)權(quán),有的是可以界定產(chǎn)權(quán)的,問題是產(chǎn)權(quán)界定的成本可能太高,結(jié)果無論從社會還是從個人來看都不經(jīng)濟(jì)。一般說的市場失靈,與其說是市場缺陷還不如說是市場運行條件不成熟。也就是說,只要能創(chuàng)作出界定產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)辦法,從理論上講所有事項都可以交給市場去完成。

摘要:本文認(rèn)為,公用事業(yè)改革的實質(zhì)是市場化,而民營化的主張很可能把我國的公用事業(yè)市場化改革變成一場所有制改革,而忽視市場結(jié)構(gòu)的變革。民營化期望通過促進(jìn)個人利益最大化以實現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠,如果缺乏健全的監(jiān)管體制,民營經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè)改革市場化民營化

公用事業(yè)改革問題在近兩年多來討論的很多,有研究者認(rèn)為民營化是公用事業(yè)變革的世界潮流,中國也應(yīng)當(dāng)走這條路。筆者不能茍同。

公用事業(yè)改革的市場化依據(jù)

傳統(tǒng)理論認(rèn)為類似公用事業(yè)等自然壟斷領(lǐng)域是需要政府控制而不能通過市場經(jīng)營的。這些領(lǐng)域通常具有收益的非排斥性和邊際消費成本為零的特點。非排斥性是指面對同一消費品,一個人的享受不會影響也無法排斥另一個人享受;邊際消費成本為零是指在一定界限內(nèi),增加一定數(shù)量的消費者享受公共產(chǎn)品的益處無需增加任何成本。非排斥性使得公共產(chǎn)品無法通過等價交換機制在生產(chǎn)者和消費者之間建立起聯(lián)系;邊際消費成本為零則使得,如果對公共品采取市場方式進(jìn)行供應(yīng),就會限制產(chǎn)品效益的最大發(fā)揮,背離經(jīng)濟(jì)原則。

然而,上述情形中市場之所以無法發(fā)揮作用,只是因為產(chǎn)權(quán)無法界定或界定成本過高,凡是無法明確界定產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域都是無法或不宜引入市場機制的。市場機制的根本要求是等價交換,交換的內(nèi)容是產(chǎn)權(quán),交換價格是人們對權(quán)力的評價,資源的有效配置也就是權(quán)力的最佳利用。因此,產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的基本前提,沒有產(chǎn)權(quán)界定就無法進(jìn)行交換。自然壟斷性產(chǎn)品之所以無法通過市場進(jìn)行配置,是因為產(chǎn)權(quán)不明或產(chǎn)權(quán)不能確定使得價格機制失去了對交易產(chǎn)品進(jìn)行合理定價的作用,無法實現(xiàn)對等的權(quán)利交換。事實上這些行業(yè)并非完全無法界定產(chǎn)權(quán),有的是可以界定產(chǎn)權(quán)的,問題是產(chǎn)權(quán)界定的成本可能太高,結(jié)果無論從社會還是從個人來看都不經(jīng)濟(jì)。一般說的市場失靈,與其說是市場缺陷還不如說是市場運行條件不成熟。也就是說,只要能創(chuàng)作出界定產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)辦法,從理論上講所有事項都可以交給市場去完成。

一、概述

自從2000年以來，我國財政收支制度不斷進(jìn)行改革，包括財政集中支付、財政預(yù)算體系等各個方面。這當(dāng)中研究和探索公用事業(yè)單位在資金管理效益方面的問題一直以來都是財政收支管理效益領(lǐng)域的熱點問題。但是，事實證明，當(dāng)前我國很多公用事業(yè)單位在財政資金使用的管理監(jiān)督、財務(wù)控制等方面仍然存在著一系列的問題，這些問題的存在嚴(yán)重影響了當(dāng)前我國各級公用事業(yè)單位資金管理的效益和效率。因此，本文將結(jié)合自身的工作實際，在詳細(xì)闡述財政資金管理存在問題的基礎(chǔ)上，有針對性地提出解決財政資金管理存在問題的對策和建議。

二、當(dāng)前公用事業(yè)單位資金管理存在的主要問題

財政資金的運作效益是大多數(shù)公用事業(yè)單位進(jìn)行各項經(jīng)濟(jì)活動的基本保證，也是評價各公用事業(yè)單位管理效益的重要關(guān)注點，所以，對財政資金的管理運作能力已經(jīng)成為當(dāng)前評價公用事業(yè)單位發(fā)展效益的重要指標(biāo)。當(dāng)前，我國公用事業(yè)單位的資金管理中還存在不少問題值得我們關(guān)注，主要包括：

1公用事業(yè)單位的資金管理比較粗放，管理機制不健全

當(dāng)前，我國很多公用事業(yè)單位在編制資金使用的預(yù)算方案時，絕大多數(shù)缺乏科學(xué)合理的資金籌劃。一方面，公用事業(yè)單位部門內(nèi)部資金使用的預(yù)算申請不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有些部門為了向上爭取多獲得一些資金的使用額度，故弄玄虛地謊報一些資金項目，其實這些資金大部分都是用來彌補單位日常經(jīng)費的不足。另一方面，有發(fā)現(xiàn)很多財政的資金項目分工管理比較難以平衡。例如，我們很多公用單位目前對農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等項目都實行分科管理，難以按照社會發(fā)展要求在上述分工項目之間進(jìn)行論證和綜合平衡。這就使得有些針對性較強的財政專項性資金使用隨意性較大，其結(jié)果必然導(dǎo)致在總額財政資金有限的情況下，有些公用事業(yè)單位的資金大量結(jié)余，形成資金預(yù)算的盈余。而相反，必然有一部分公用事業(yè)單位的資金不夠使用，進(jìn)而影響了整個財政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了公用事業(yè)單位財政資金的使用效益。

第一條為了加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動，加強市場監(jiān)管，保障社會公共利益和公共安全，促進(jìn)市政公用事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)的制度。

城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法。

第三條實施特許經(jīng)營的項目由省、自治區(qū)、直轄市通過法定形式和程序確定。

第四條國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

摘要：中國城市化進(jìn)程的加快對公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢所趨。政府應(yīng)加強在公用事業(yè)的市場準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價格形成、普遍服務(wù)與適度補償?shù)确矫娴难芯浚蕴峁┕礁偁幁h(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認(rèn)為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現(xiàn)民營化。本文的研究重點在于公用事業(yè)的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營業(yè)目標(biāo)的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進(jìn)行生產(chǎn)；運行的規(guī)?；蛧已a貼等等?；谶@些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護(hù)社會公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護(hù)消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關(guān)依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩嶋H上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制。

摘要：中國城市化進(jìn)程的加快對公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢所趨。政府應(yīng)加強在公用事業(yè)的市場準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價格形成、普遍服務(wù)與適度補償?shù)确矫娴难芯浚蕴峁┕礁偁幁h(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵iii]一般認(rèn)為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現(xiàn)民營化。本文的研究重點在于公用事業(yè)的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營業(yè)目標(biāo)的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進(jìn)行生產(chǎn)；運行的規(guī)模化和國家補貼等等?；谶@些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護(hù)社會公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護(hù)消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關(guān)依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩嶋H上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制。

摘要：中國城市化進(jìn)程的加快對公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢所趨。政府應(yīng)加強在公用事業(yè)的市場準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價格形成、普遍服務(wù)與適度補償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平競爭環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；民營化；行政規(guī)制；規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強-民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認(rèn)為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現(xiàn)民營化。本文的研究重點在于公用事業(yè)的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭。”[iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營業(yè)目標(biāo)的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進(jìn)行生產(chǎn)；運行的規(guī)?；蛧已a貼等等。基于這些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護(hù)社會公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護(hù)消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關(guān)依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩嶋H上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制。