本文作者：李玉耘工作單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院

二十世紀(jì)60年代以后公共行政理論叢林的形成既是公共行政學(xué)學(xué)科自身發(fā)展的必然結(jié)果，更是公共行政學(xué)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)急劇變化所作出的理論回應(yīng)，有著深刻和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化背景。二戰(zhàn)結(jié)束后，西方資本主義國(guó)家進(jìn)入一個(gè)“黃金時(shí)代”，呈現(xiàn)出一派繁榮的景象，然而到了上世紀(jì)60年代，整個(gè)西方世界的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化開始暴露出一系列問題和矛盾。在經(jīng)濟(jì)方面，西方國(guó)家的繁榮景象慢慢消退，開始滯脹，政府財(cái)政收入大幅減少，而后出現(xiàn)的石油危機(jī)更是雪上加霜，引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致各國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷衰退，財(cái)政狀況急劇惡化，再也無(wú)法支撐福利國(guó)家政策。在政治方面，西方資本主義國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，辦事人員數(shù)量猛增，官僚體制走向僵化，公共服務(wù)效率和質(zhì)量低下，引發(fā)了民眾對(duì)政府的不滿。在社會(huì)方面，西方國(guó)家受暴力、吸毒、失業(yè)、種族沖突、環(huán)境污染、生態(tài)失衡等社會(huì)問題的困擾，并不斷受到民權(quán)運(yùn)動(dòng)、新左派運(yùn)動(dòng)的沖擊。在文化方面，微電子技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展對(duì)人們的生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了巨大影響，人們的思維方式日益理性化，從而使得社會(huì)文化的整體氛圍籠罩著濃厚的理性化色彩，一定程度上沖淡了對(duì)倫理道德價(jià)值的訴求，相反，以個(gè)人主義為價(jià)值訴求的嬉皮士文化成風(fēng)。個(gè)人主義的過度發(fā)展，一方面造成物欲橫流，道德價(jià)值普遍貶值，另一方面，導(dǎo)致價(jià)值相對(duì)主義日益流行，是非善惡的標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越模糊，致使一些人在滿足基本物質(zhì)需要后，喪失了生活的意義和目標(biāo)，感到空虛無(wú)聊或苦悶彷徨[1]?？傮w看來(lái)，二十世紀(jì)六十年代，西方國(guó)家面臨著經(jīng)濟(jì)衰退、官僚機(jī)構(gòu)僵化、社會(huì)動(dòng)蕩、傳統(tǒng)價(jià)值缺失等問題，而當(dāng)時(shí)的傳統(tǒng)公共行政理論不能為政府提供有效的理論指導(dǎo)。于是，各國(guó)學(xué)者為消除政府面臨的危機(jī)，尋求良好的治理之道，展開廣泛而激烈的討論，隨之，新的公共行政學(xué)理論紛至沓來(lái)，出現(xiàn)百家爭(zhēng)鳴、百花齊放的繁榮局面，使得行政學(xué)理論一時(shí)顯得比較龐雜。但是，細(xì)加分析，這些公共行政學(xué)理論可以按照目標(biāo)取向分為兩大類：一是工具理性取向的行政理論，即把公共行政看作一門管理技術(shù)，堅(jiān)持效率至上；二是價(jià)值理性取向的行政理論，即認(rèn)為公共行政是民主治理的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)公共行政的公共價(jià)值。前者主要包括新公共管理理論、整體性治理理論，后者主要有新公共行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價(jià)值管理理論（見表1）。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一門以效率為導(dǎo)向的管理技術(shù)和科學(xué)，本文稱之為“行政科學(xué)”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：（1）堅(jiān)持效率標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，行政效率指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比例關(guān)系”。[2]320因此，為了追求效率，主要從投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面入手，具體表現(xiàn)在通過嚴(yán)密的程序和規(guī)則嚴(yán)格控制投入或者利用精確的結(jié)果評(píng)估促進(jìn)產(chǎn)出的最大化。（2）理性—自利人的假設(shè)。在工具理性的視角下，無(wú)論公務(wù)人員，還是普通民眾，都是自利的，具有機(jī)會(huì)主義、欺詐、自我服務(wù)、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公務(wù)人員需要受到嚴(yán)密的程序的約束，或者受績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督。換句話說(shuō)，公務(wù)員一直處于被控制的狀態(tài)。同樣，普通公眾不被提倡參與公共事務(wù)，更多的是被動(dòng)接受公務(wù)人員提供的各種服務(wù)。（3）實(shí)證的研究方法。工具理性取向的行政學(xué)主張把自然科學(xué)研究方法運(yùn)用于行政學(xué)研究中，通過訪談、觀察等隨機(jī)抽樣的調(diào)查方法來(lái)收集資料，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)知識(shí)和計(jì)算機(jī)軟件來(lái)分析和處理數(shù)據(jù)，使用大量的模型和公式來(lái)表示推導(dǎo)過程、因果關(guān)系和結(jié)論。這種方法的特征在于：主張價(jià)值中立，應(yīng)然和實(shí)然分離；主張預(yù)測(cè)控制，認(rèn)為科學(xué)研究的目的是為了獲取知識(shí)，以便預(yù)測(cè)和控制社會(huì)與自然；主張經(jīng)驗(yàn)科學(xué)，用自然科學(xué)的方法論研究社會(huì)現(xiàn)象；主張尋求通則，發(fā)展超越時(shí)空的規(guī)律性知識(shí)體系；主張化約主義，認(rèn)為復(fù)雜的現(xiàn)象可以簡(jiǎn)化為其各組成部分加以理解；機(jī)器隱喻，視整體為一架機(jī)器，可以拆分進(jìn)行研究。[3]（4）管理者的角色定位。新公共管理理論反對(duì)價(jià)值中立的做法，認(rèn)為政府應(yīng)像企業(yè)一樣運(yùn)作，積極追求效益的最大化，整體性治理理論糾正了新公共管理理論的過激做法，但仍是新公共管理的邏輯。總之，它把政府看作卓有成效的管理者。下文將詳細(xì)介紹主要代表理論，即新公共管理理論和整體性治理理論。1.新公共管理理論二十世紀(jì)70年代末80年代初，西方各國(guó)為解決政府所面臨的財(cái)政、信任和政治三大危機(jī)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，掀起了一場(chǎng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的行政改革，上世紀(jì)90年代的政府再造運(yùn)動(dòng)更是將其推向高潮，學(xué)術(shù)界稱之為新公共管理運(yùn)動(dòng)。盡管不同的國(guó)家行政改革的方式、范圍、側(cè)重點(diǎn)、程度有所不同，但是改革的理論基礎(chǔ)和路徑表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)墓餐浴⒁恢滦院拖嗨菩?，即在新制度?jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論和工商管理理論的指引下，政府部門大力進(jìn)行民營(yíng)化改革，推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，同時(shí)積極借鑒私營(yíng)部門的先進(jìn)的管理技術(shù)、方法和理念。不同的學(xué)者對(duì)新公共管理的內(nèi)容有著不同的看法，比如胡德的“新公共管理七條”[4]、奧斯本、蓋布勒的“企業(yè)家政府十原則”[5]、簡(jiǎn)•萊恩的“契約主義”[6]4、陳振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根據(jù)上述中西方學(xué)者關(guān)于新公共管理的論述，本人將新公共管理的內(nèi)容歸為：（1）決策和執(zhí)行的二分；（2）績(jī)效導(dǎo)向；（3）顧客本位；（4）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（5）工商管理取向；（6）強(qiáng)調(diào)行政的政治色彩。從內(nèi)容可以看出，新公共管理不同于傳統(tǒng)的官僚制理論，更多利用市場(chǎng)機(jī)制，而大幅縮減政府的規(guī)模，更加注重管理的績(jī)效和行動(dòng)的結(jié)果，而不再拘泥于繁瑣的程序，但是它保留并強(qiáng)化了傳統(tǒng)官僚制關(guān)于行政的判斷維度———效率，因而，它并沒有跳出傳統(tǒng)官僚制的工具理性的窠臼。所以盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，仍然招致許多學(xué)者的批評(píng)和質(zhì)疑，英國(guó)學(xué)者簡(jiǎn)•萊恩將其歸結(jié)為五種：（1）新公共管理僅僅是一種右翼的意識(shí)形態(tài)；（2）新公共管理沒有新內(nèi)容，僅僅是以往的簽約外包制；（3）新公共管理只是一種特殊的說(shuō)辭；（4）新公共管理是一些互不關(guān)聯(lián)的理念的混合物；（5）新公共管理只不過是將微觀經(jīng)濟(jì)理論從私人部門管理擴(kuò)展到公共管理中來(lái)[6]7。在我看來(lái)，新公共管理是管理主義的一種變體，忽視了公共部門與私人部門的差異性；過度迷信市場(chǎng)機(jī)制，忽視了社會(huì)公平，有悖于公共行政的精神；權(quán)力的分散化和多元化，導(dǎo)致溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、公共服務(wù)的碎片化。2.整體性治理理論到上世紀(jì)末，新公共管理運(yùn)動(dòng)的弊端越發(fā)明顯，主要表現(xiàn)在公共服務(wù)的碎片化和公共價(jià)值的缺失。屆時(shí)，行政學(xué)界開始對(duì)新公共管理進(jìn)行系統(tǒng)的反思，并積極尋求和建構(gòu)新的行政理論。在美國(guó)，著名行政學(xué)家登哈特夫婦針對(duì)“企業(yè)家政府理論”提出新公共服務(wù)理論（后文將詳細(xì)論述），而在英國(guó)，學(xué)者希克斯在長(zhǎng)期觀察本國(guó)行政改革的基礎(chǔ)上提出整體性治理理論，它不僅成為以布萊爾為首的英國(guó)工黨推進(jìn)改革的重要理論依據(jù)，而且在學(xué)界引起很大的反響和熱烈的討論，更有學(xué)者甚至將其視為“行政學(xué)的第三波典范”[8]。1997年，?？怂乖凇墩w性政府》一書中首次提出“整體性政府”的概念，同時(shí)指出未來(lái)的政府應(yīng)是整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府和結(jié)果取向的政府。此后，?？怂沟摹秷A桌中的治理：整體性政府的策略》和《邁向整體性治理：新的改革議程》進(jìn)一步完善和深化了理論體系，尤其是他在《邁向整體性治理：新的改革議程》中，將“整體性政府”改為“整體性治理”，并詳細(xì)介紹了整體性治理的概念框架、可能面臨的挑戰(zhàn)以及解決問題的策略和整體性治理的制度化，最后展望了整體性治理的發(fā)展前景，有力地回?fù)袅怂廾撜叩谋^論調(diào)。希克斯認(rèn)為，公共服務(wù)和治理的碎片化的根源在于按功能取向設(shè)計(jì)和運(yùn)作的政府組織之間缺少協(xié)調(diào)和溝通。他將這些因素分為兩類：一類是組織運(yùn)作過程無(wú)意產(chǎn)生的因素，稱之為良性因素，另一類是行為者自利所造成的因素，稱之為惡性因素。前者主要包括（1）管理和支出控制集中在投入上，（2）廉潔責(zé)任的要求，（3）顧客導(dǎo)向的政府，（4）功能取向的組織的戰(zhàn)略決策，（5）對(duì)公共服務(wù)要求的民眾壓力；后者主要包括（1）政治家試圖加大對(duì)執(zhí)行或行政的控制，（2）專家的獨(dú)占問題，（3）管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他認(rèn)為組織按功能來(lái)設(shè)立是難以避免的，但公共服務(wù)或治理并不一定非得按功能取向進(jìn)行，而隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，完全可以根據(jù)公眾的需要由多個(gè)組織跨部門聯(lián)合完成。為此，?？怂固岢鏊拇笾卫砘顒?dòng)與三大治理層面的整合。四大治理活動(dòng)包括政策、管制、服務(wù)與監(jiān)督：政策指政策制定、政策形成和政策實(shí)施的監(jiān)督等整個(gè)政策過程；管制指對(duì)個(gè)人、私人組織和政府部門管制的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和影響；服務(wù)指公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和影響；監(jiān)督指對(duì)政策、管制和服務(wù)績(jī)效的評(píng)估與解釋。三大治理層面包括治理層級(jí)、治理功能和公私部門：治理層級(jí)的整合是指地方政府、區(qū)域政府、中央政府乃至全球性的國(guó)際組織之間的整合；治理功能的整合是指政府部門的功能性整合；公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關(guān)系[9]28-30。從?？怂沟脑捳Z(yǔ)中，可以看出，整體性治理特別著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性[10]。換句話說(shuō)，整體性治理的核心問題就是整合與協(xié)調(diào)，根本目的是使政府更有效地向公眾提供公共服務(wù)。相反，它卻很少提及新公共管理引發(fā)的有關(guān)公平的價(jià)值危機(jī)。由此得知，整體性治理并不是對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的超越，而只是對(duì)公共服務(wù)碎片化的一種修正與調(diào)整，仍然沿著更好更快地提供公共服務(wù)的邏輯，但不可否認(rèn)，整體性治理已不是純粹的工具理性，一定程度上涉及了公眾需求等價(jià)值層面的事務(wù)。

如表1所示，價(jià)值理性取向的公共行政，認(rèn)為公共行政是民主治理的重要組成部分，行政學(xué)研究是“對(duì)人類行政活動(dòng)過程本質(zhì)與規(guī)律的認(rèn)識(shí)的反思活動(dòng)”，具有“高度的解釋性、反思與批判性、指導(dǎo)性的功能與思辨性、自覺性、創(chuàng)造性的特征”，[11]其作用不在于提供具體的政策、建議等操作層面的小技術(shù)，而是一定的行政理念、行政理論和行政認(rèn)識(shí)等價(jià)值層面的大智慧，本文稱之為“行政哲學(xué)”。價(jià)值理性取向的行政理論具有以下特征：第一，倡導(dǎo)公共精神。價(jià)值理性取向的公共行政認(rèn)為公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石,強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值，[12]突出公共行政的公共部分。對(duì)于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作過詳細(xì)的論述，認(rèn)為公共部分必須具備四個(gè)要件：（1）建立在憲法之上；（2）建立在得到強(qiáng)化了的公民精神的理念的基礎(chǔ)上；（3）能夠聽到集體的和非集體的公共的利益要求，并能夠?qū)ζ渥鞒龌貞?yīng)；（4）建立在樂善好施與愛心的基礎(chǔ)上。[13]而這些都是公共行政精神的應(yīng)有之義。第二，反思—利他人的假設(shè)。在價(jià)值理性視角下，人們具有高尚的品格和利他的精神，容易產(chǎn)生互動(dòng)，在互動(dòng)過程中，比較容易改變自己的觀點(diǎn)、立場(chǎng)以達(dá)成共識(shí)，所以公務(wù)人員具有奉獻(xiàn)精神，在行政倫理的推動(dòng)下，積極為公眾服務(wù)，而公眾具有極強(qiáng)的行政參與意識(shí)，被納入公共管理的主體之中。第三，規(guī)范的研究方法。規(guī)范研究是一種以價(jià)值問題為核心關(guān)注點(diǎn)、以解讀和闡釋文本為主要表現(xiàn)形式，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫎?gòu)造來(lái)回答某個(gè)學(xué)科乃至人生與世界的“大問題”的研究方法，[14]主要包括詮釋研究和批判研究。詮釋性研究是以現(xiàn)象學(xué)、詮釋學(xué)和語(yǔ)言分析學(xué)的哲學(xué)傳統(tǒng)為根基，試圖理解行為者賦予其社會(huì)情境的意義、賦予自身行為的意義以及賦予他人行為的意義，而批判性研究是現(xiàn)象學(xué)傳統(tǒng)及批判性社會(huì)理論的一部分，試圖改變?nèi)藗兊男叛龊托袨?，希望通過使人們認(rèn)識(shí)到信仰和行為的無(wú)意識(shí)決定因素來(lái)滿足人們的需求。[15]第四，政治家的角色定位。與管理者不同，政治家要注重公眾的態(tài)度，爭(zhēng)取選民的選票，提高支持率，所以，政治家要對(duì)公眾的需求做出及時(shí)而有效的回應(yīng)，并以維護(hù)公平正義為己任，這正是價(jià)值理性取向下的政府職能的要求。下文將詳細(xì)介紹主要代表思想，即新公共行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價(jià)值管理理論。1.新公共行政理論自行政學(xué)誕生以來(lái)，學(xué)者們就習(xí)慣于采用實(shí)證主義的方法，積極探求公共行政的科學(xué)化和技術(shù)化，從傳統(tǒng)的公共行政到方興未艾的新公共管理，再到剛剛興起的整體性治理，工具理性取向的公共行政一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。由于工具理性取向的公共行政過度注重公共行政的工具性，推崇效率，將公共行政的公共性徹底拋棄，從而引發(fā)了行政學(xué)的合法性危機(jī)。正是在這種情況下，以達(dá)爾、沃爾多為代表的西方行政學(xué)家開始對(duì)行政學(xué)進(jìn)行反思與批判，并倡導(dǎo)關(guān)注公共行政的公共性，標(biāo)志著價(jià)值理性取向的公共行政的覺醒。正是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的觀察和對(duì)原有公共行政模式的反思，1968年在美國(guó)行政學(xué)家沃爾多的發(fā)起和贊助下，33位年輕的行政學(xué)學(xué)者匯聚美國(guó)紐約州錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心，通過回顧公共行政學(xué)的發(fā)展歷程和討論公共行政學(xué)面臨的問題，以尋求公共行政未來(lái)的發(fā)展方向。會(huì)議的研究成果由弗蘭克•馬里尼編輯成書即《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》。由于此次會(huì)議提出的觀點(diǎn)不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)或主流公共行政學(xué)，因此，人們稱之為“新公共行政學(xué)”。從上世紀(jì)70年代到80年代，政治和社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化，但是公共行政并沒有朝著新公共學(xué)者所預(yù)想的方向發(fā)展。于是，1988年新公共行政學(xué)者再次來(lái)到明諾布魯克會(huì)議中心，試圖總結(jié)第一次會(huì)議以來(lái)的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及尋找解決問題的新途徑，探討了公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。與第一次明諾布魯克會(huì)議相比，這次會(huì)議被形容為強(qiáng)調(diào)修正、理論精進(jìn)、問題解決取向。[16]但第二次明諾布魯克會(huì)議忽略了兩點(diǎn)：即將彰顯的重塑政府運(yùn)動(dòng)的重要性和所謂的新公共管理的出現(xiàn)。[17]第三次明諾布魯克會(huì)議于2008年9月3日至7日召開，距第一次明諾布魯克會(huì)議已有40年之久，會(huì)議的背景卻與第一次明諾布魯克會(huì)議有著相似之處，即政治和經(jīng)濟(jì)局勢(shì)動(dòng)蕩不安，但是這次會(huì)議的反應(yīng)卻非常審慎和節(jié)制。這次會(huì)議的主題是“公共行政的未來(lái)、公共管理和全球公共服務(wù)”，與會(huì)者在會(huì)上達(dá)成了三個(gè)共識(shí)：第一，新公共管理與新公共行政兩個(gè)學(xué)派相結(jié)合的問題；第二，在全球化時(shí)代，應(yīng)該關(guān)注全球化的重大議題；第三，學(xué)界應(yīng)該多做一些各國(guó)比較行政的議題。[16]這三次會(huì)議的內(nèi)容以及新公共行政學(xué)者持續(xù)不斷的著述構(gòu)成和完善了新公共行政的理論體系，概括地說(shuō)，新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)主要有：（1）主張社會(huì)正義和社會(huì)公平；（2）主張改革的、入世的、與實(shí)際過程有關(guān)的公共行政學(xué)；（3）主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)；（4）主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)；（5）主張“民主行政”。[2]614-615新公共行政理論的重大突破在于其在原則上徹底打破了政治—行政二分這一理論構(gòu)架，否定了傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值中立，并在此基礎(chǔ)上把社會(huì)公平作為公共行政的價(jià)值訴求。在社會(huì)公平的認(rèn)識(shí)上，新公共行政學(xué)派堅(jiān)持羅爾斯的“作為正義的公平”理念，即最廣泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原則。他們認(rèn)為社會(huì)公平的內(nèi)容除了維護(hù)機(jī)會(huì)的公平和平等外，還包括旨在增強(qiáng)在社會(huì)上處于不利地位的“少數(shù)人的政治權(quán)力并改進(jìn)他們經(jīng)濟(jì)福祉的一系列活動(dòng)”[18]。而這種對(duì)社會(huì)公平的價(jià)值訴求必須要通過民主參與的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，即擴(kuò)大公共行政的民主參與渠道。因而，與傳統(tǒng)行政學(xué)的假設(shè)相比，新公共行政理論的內(nèi)容概括起來(lái)就是公平、平等、民主、分權(quán)、參與等關(guān)鍵詞。其主要內(nèi)容可以大致概括為兩個(gè)方面：一是在價(jià)值目標(biāo)上堅(jiān)持公共行政維護(hù)社會(huì)公平的行為訴求，二是在行政過程中主張擴(kuò)大民主參與。前者是價(jià)值目標(biāo)，后者是其實(shí)現(xiàn)途徑。具體說(shuō)來(lái)，新公共行政學(xué)派在組織理論和研究方法上都有所創(chuàng)新。他們要求變革傳統(tǒng)的官僚組織機(jī)構(gòu)，對(duì)組織理論進(jìn)行了創(chuàng)新。主要觀點(diǎn)有：（1）公共行政的組織形式應(yīng)當(dāng)有“更多的價(jià)值規(guī)范，更少的價(jià)值中立”[19]210；（2）組織應(yīng)當(dāng)尋求行政的公共性，堅(jiān)持以維護(hù)社會(huì)公平為價(jià)值導(dǎo)向；（3）行政組織應(yīng)當(dāng)以“顧客”（服務(wù)對(duì)象）為中心，而非僵硬的制度設(shè)計(jì)；（4）重視組織溝通和民主參與，主張發(fā)展新型的組織形態(tài)，提出了行政分權(quán)模型（以柯哈特的“協(xié)和模型”為代表）、居民控制模型、基體模型、聯(lián)盟模型以及討價(jià)還價(jià)模型[20]；（5）組織應(yīng)具有適應(yīng)不斷變化的環(huán)境的能力。因此，新公共行政學(xué)者反對(duì)僅重視經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、主張價(jià)值中立的傳統(tǒng)實(shí)證主義研究，提出所謂后實(shí)證主義的研究方法，即重視民主參與、以社會(huì)公平而非效率為核心價(jià)值的規(guī)范性的研究體系。當(dāng)然在強(qiáng)調(diào)價(jià)值規(guī)范性研究的同時(shí)，新公共行政學(xué)派也不排斥采用新的科學(xué)技術(shù)進(jìn)行定量研究的方法。“一些行政管理研究項(xiàng)目可能會(huì)更加哲學(xué)味和規(guī)范性，而另一些則轉(zhuǎn)向定量管理技術(shù)。這兩種研究?jī)A向都是可取的，都會(huì)有助于問題的研究和解決”[21]。新公共行政學(xué)由青年學(xué)者們對(duì)社會(huì)不公平現(xiàn)象和行政弊端的反思而蓬勃興起，為解決公共行政的現(xiàn)實(shí)困境噴薄而出。它對(duì)政治—行政二分法的否定是理論和思想上的重大突破；新的組織理論和后實(shí)證主義研究方法的提出，大大擴(kuò)展了公共行政的研究視野；新公共行政以社會(huì)公平為價(jià)值取向，提倡民主和參與，其所提出的行政分權(quán)模型、居民控制模型、基體模型等旨在擴(kuò)大行政過程中民主參與的組織形態(tài)設(shè)計(jì)有著積極的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)公共行政學(xué)影響深遠(yuǎn)。但是新公共行政帶有一種浪漫主義色彩，過多地強(qiáng)調(diào)人性善“，強(qiáng)調(diào)情感高于理性，感覺高于理智、本能、創(chuàng)造性以及自我實(shí)現(xiàn)高于慣例和規(guī)制的作用”[22],這就造成了它在具體制度和運(yùn)行機(jī)制方面的不足，尤其是對(duì)如何加強(qiáng)組織溝通和民眾參與，沒有提出具體的方法和途徑。2.新公共服務(wù)理論“新公共服務(wù)”的概念最早由美國(guó)著名行政學(xué)者帕特里夏•英格拉姆和戴維•羅森布魯姆于1989年提出。1999年美國(guó)公共服務(wù)研究的權(quán)威人物保羅•賴特在《新公共服務(wù)》中以更實(shí)證的方式對(duì)新公共服務(wù)的概念加以描述，但這一概念真正引起學(xué)界關(guān)注則是在2000年登哈特夫婦在《公共行政評(píng)論》上發(fā)表《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一文之后。此文對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了批判，并陳述了新公共服務(wù)的核心思想，使人們看到新公共服務(wù)概念與傳統(tǒng)公共行政，尤其是與新公共管理理論所形成的鮮明對(duì)比，對(duì)其有了耳目一新的感覺。因此，可以說(shuō)新公共服務(wù)理論是以對(duì)新公共管理理論的批判為開端的。隨著公共行政價(jià)值中立以及官僚層級(jí)制模式受到越來(lái)越多的批評(píng)，新公共管理理論提出將企業(yè)家經(jīng)營(yíng)私人部門的管理技術(shù)引入公共行政中，將政府打造成為以顧客為導(dǎo)向的“掌舵人”。但這種理念始終是以政府公權(quán)力為核心和主導(dǎo)地位的公共行政理念。為此新公共服務(wù)理論對(duì)其進(jìn)行了批判，認(rèn)為這不符合民主思想和公共利益，因?yàn)椤耙晃兜胤湃握卫碜呦蚴袌?chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失”[19]272。登哈特夫婦以民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人文主義和新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政為思想基礎(chǔ)，對(duì)新公共管理理論發(fā)起了進(jìn)攻。這些理論基礎(chǔ)概括起來(lái)就是追求公共利益（或共同利益）、主張以社區(qū)為單位的公民參與、反對(duì)將組織成員非人格化或機(jī)械化、打破公共行政的價(jià)值中立、合眾人之力公開交流等觀點(diǎn)的集合。新公共服務(wù)的基本原則有七項(xiàng)：（1）服務(wù)，而非掌舵。公務(wù)人員日益重要的角色是幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖掌控或引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的新方向。（2）公共利益是目標(biāo)，而非副產(chǎn)品。公共管理者必須致力于構(gòu)建集體的、共同的公共利益觀念。目的不在于通過每個(gè)人的選擇找到快速解決問題的途徑，而是創(chuàng)造公共利益和公共責(zé)任。（3）戰(zhàn)略思考和民主行動(dòng)。滿足公共需求的政策和行動(dòng)應(yīng)該通過集體努力和共同合作來(lái)有效地負(fù)責(zé)任地完成。（4）服務(wù)于公民，而非顧客。公共利益來(lái)自于對(duì)話和共同價(jià)值，而不是個(gè)人利益的組合。因此，公務(wù)人員不僅回應(yīng)顧客的需求，而且要集中構(gòu)建他們與公民以及公民之間的信任和合作關(guān)系。（5）責(zé)任并不簡(jiǎn)單。公務(wù)員應(yīng)該不僅僅關(guān)注市場(chǎng)，更要關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。（6）重視人，而不只是生產(chǎn)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如果公共組織和網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作是基于尊重所有人的合作和共同領(lǐng)導(dǎo)，更可能取得成功。（7）重視公民權(quán)和公共服務(wù)高于企業(yè)家精神。與視公共財(cái)產(chǎn)為己出的企業(yè)家相比，致力于為社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民更能夠提升公共利益[23]。簡(jiǎn)言之，新公共服務(wù)的主張，就是建立行之有效的公民利益表達(dá)機(jī)制，使社區(qū)、公民和政府溝通與合作、群策群力，協(xié)同政府更好地提供公共服務(wù)，這無(wú)疑是對(duì)新公共管理理論的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于強(qiáng)調(diào)公民參與和公共利益，可見其在道德倫理上追求社會(huì)“共同的善”[24]，而非“個(gè)人獨(dú)享”的善；與此同時(shí)，這一理論又否定政治—行政二分，認(rèn)為公共行政當(dāng)注重滿足公共利益的價(jià)值追求，重視組織理論中人文主義的因素，那么公共行政就面臨較高的倫理要求。然而其倡導(dǎo)較高的倫理要求，卻未提出有效的實(shí)現(xiàn)途徑，僅提出依靠社區(qū)為公民與政府溝通、參與公共行政的依托。問題是，社區(qū)的善就是共同的善了嗎？這是新公共服務(wù)理論本身沒有解決的倫理問題。最后需要指出的是，新公共服務(wù)理論指出了公共行政的發(fā)展方向，即“盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被丟棄，但是它們卻應(yīng)該被置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大的環(huán)境中”[25]?？上У氖牵枪氐男鹿卜?wù)理念缺乏一個(gè)可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式[26]。3.公共價(jià)值管理理論上世紀(jì)90年代中后期，英美學(xué)者深刻反思了當(dāng)時(shí)的公共行政理論與實(shí)踐中存在的諸多問題，提出“公共價(jià)值”的概念，認(rèn)為公共部門的使命是創(chuàng)造公共價(jià)值。2006年，斯托克教授在《公共價(jià)值管理：網(wǎng)絡(luò)化治理的新敘事》一文中，認(rèn)為公共價(jià)值管理是一種與網(wǎng)絡(luò)化治理相適應(yīng)的新的管理范式，并做了詳細(xì)的論述。近年來(lái)，公共價(jià)值管理理論更是風(fēng)靡整個(gè)學(xué)術(shù)界，有取代新公共管理成為主導(dǎo)的行政理論之勢(shì)。公共價(jià)值管理理論的核心是公共價(jià)值的創(chuàng)造。本人認(rèn)為主要包括三個(gè)方面：第一，公共價(jià)值的定義和發(fā)現(xiàn)，這是公共價(jià)值創(chuàng)造的前提。所謂的公共價(jià)值，不同的學(xué)者，具有不同的觀點(diǎn)。莫爾認(rèn)為，價(jià)值來(lái)源于人的期望和感知，所以公共管理者應(yīng)最關(guān)注公民通過代議制政府所表達(dá)的期望[27]。斯托克認(rèn)為公共價(jià)值并不是一個(gè)公共服務(wù)的生產(chǎn)者或使用者的個(gè)體偏好的簡(jiǎn)單疊加，它是一個(gè)包括政府官員和利益相關(guān)者的商議的結(jié)果[28]。凱雷等人認(rèn)為，“公共價(jià)值是政府通過服務(wù)，法律法規(guī)和其他行動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值”，“價(jià)值由公民們的偏好決定的，通過多種手段表達(dá)，并由選舉產(chǎn)生的官員的決定表現(xiàn)出來(lái)”[29]。根據(jù)上述學(xué)者對(duì)公共價(jià)值的理解，他們一致認(rèn)同公共價(jià)值是公眾對(duì)政府期望的集合，是一種公眾效用。換言之，公共價(jià)值是公眾的愿望、偏好和需求的反映，存在于公眾之中，而不是由政府自我決定的。因此，在定義和發(fā)現(xiàn)公共價(jià)值的過程中，政府堅(jiān)持以民為本的原則，除建立和完善信息溝通和反饋機(jī)制外，努力拓寬公眾參與途徑，讓公眾積極參與公共生活，反映利益訴求，以便更準(zhǔn)確、全面地定位公共價(jià)值，同時(shí)，培育作為公民不可缺少的公共精神。第二，公共價(jià)值的供給，這是公共價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵。待公共價(jià)值明晰后，公共價(jià)值管理理論要求政府通過“網(wǎng)絡(luò)化治理”來(lái)提供公共價(jià)值。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，技術(shù)和關(guān)系是兩個(gè)關(guān)鍵詞。先進(jìn)的信息技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)化治理提供了硬件上的可能，比如信息公開機(jī)制、電子政務(wù)、數(shù)字化治理手段和數(shù)字民主等。而“成功的關(guān)系”則是創(chuàng)造公共價(jià)值的重要前提，也是公共價(jià)值管理的核心目標(biāo)[30]。也就是說(shuō)，在網(wǎng)絡(luò)治理模式下，政府作為公共價(jià)值的直接生產(chǎn)者的作用越來(lái)越不重要，而主要任務(wù)是“依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)從事并完成公共事業(yè)”[31]，更高效地供給公共價(jià)值。第三，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)治理不是萬(wàn)能的，存在不少缺陷，如目標(biāo)分歧、溝通不暢、協(xié)調(diào)失效、責(zé)任模糊等，所有這些都會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)治理失靈，如果不采取及時(shí)的補(bǔ)救辦法，就會(huì)出現(xiàn)公共價(jià)值的失靈。所以，作為公共價(jià)值創(chuàng)造者，政府要積極評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，及早發(fā)現(xiàn)問題，采取彌補(bǔ)措施，甚至在特殊情況下，可以直接參與公共價(jià)值的生產(chǎn)，以保證公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從公共價(jià)值的定義和發(fā)現(xiàn)中的公眾參與和意愿表達(dá)，到公共價(jià)值的供給中的網(wǎng)絡(luò)化治理，再到公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的政府補(bǔ)救，整個(gè)公共價(jià)值管理過程無(wú)不體現(xiàn)行政管理的公共精神，這是公共行政的本質(zhì)要求。公共價(jià)值管理所討論的公共精神沒有停留在說(shuō)教和論述的靜態(tài)層面上，而是一種實(shí)在的、動(dòng)態(tài)的、可行的公共性即建立在網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)上的公共性，因此，網(wǎng)絡(luò)治理的建構(gòu)與管理直接關(guān)系到公共價(jià)值管理的成敗。所以，公共價(jià)值管理理論暫時(shí)解決了工具理性和價(jià)值理性的難以調(diào)和的矛盾，較好地回答了現(xiàn)存行政理論難以解答的問題，把行政學(xué)發(fā)展推向一個(gè)新的高度。不可否認(rèn)，公共價(jià)值管理理論還比較稚嫩、不夠完善，有待于進(jìn)一步研究和發(fā)展，這也是時(shí)代給我們行政學(xué)人提出的一個(gè)任務(wù)和挑戰(zhàn)。

管理學(xué)和政治學(xué)是公共行政學(xué)的兩大理論來(lái)源。行政學(xué)是從政治學(xué)中分離出來(lái)的，與政治學(xué)有天然的聯(lián)系；而行政學(xué)又是在管理學(xué)理論的催生下發(fā)展起來(lái)的，所以又與管理學(xué)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。[32]公共行政的工具理性與價(jià)值理性正是體現(xiàn)了這兩大學(xué)科對(duì)行政學(xué)的影響。從前文所介紹和分析的行政理論以及傳統(tǒng)公共行政，可以看到西方行政學(xué)發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)規(guī)律：1.波浪式前進(jìn)、螺旋式上升從被奉為圣典的傳統(tǒng)公共行政，到煊赫一時(shí)的新公共管理，再到方興未艾的整體性治理，無(wú)不顯示出工具理性取向的行政學(xué)理論在行政學(xué)中的地位，它們把效率作為衡量公共行政的核心標(biāo)準(zhǔn)，但是每當(dāng)這些理論將行政學(xué)的效率標(biāo)準(zhǔn)推崇到近乎極端的時(shí)候，價(jià)值理性取向的行政學(xué)理論就會(huì)高舉公共精神的大旗，呼吁公共行政必須以追求民主、公平、責(zé)任等公共精神為己任，把行政學(xué)拉回正常的發(fā)展軌道。在兩大取向的理論交鋒下，行政學(xué)呈現(xiàn)出波浪式前進(jìn)的軌跡。需要指出的是，無(wú)論是從兩大流派各自取向的角度著眼，還是從整個(gè)行政學(xué)說(shuō)的發(fā)展觀察，這種波浪式前進(jìn)不是反反復(fù)復(fù)、沒有變化的，而是在批判和繼承前者的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展的。就工具理性取向的行政理論而言，從講究絕對(duì)非人格化的傳統(tǒng)行政學(xué)發(fā)展到包含價(jià)值因素的整體性治理理論；從價(jià)值理性取向的行政理論來(lái)看，新公共行政理論倡導(dǎo)社會(huì)公平，卻沒有提出可行的措施，而公共價(jià)值管理理論提出了在網(wǎng)絡(luò)化治理基礎(chǔ)上的公共價(jià)值；就整個(gè)行政學(xué)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，從堅(jiān)持絕對(duì)工具理性的傳統(tǒng)公共行政理論上升到有效整合工具理性和價(jià)值理性的公共價(jià)值管理理論。所以，無(wú)論從哪個(gè)角度說(shuō)，行政學(xué)的前進(jìn)線路雖然呈現(xiàn)鐘擺狀、螺旋式，但是總體趨勢(shì)是上升的。2.相互交融兩大取向的行政理論相互交融的特點(diǎn)體現(xiàn)了行政理論的復(fù)雜性和界線的模糊性。其實(shí)，沒有一種行政理論或行政學(xué)思想屬于純粹的工具理性或價(jià)值理性。值得提及的是，行政科學(xué)的倡導(dǎo)者西蒙在晚年的時(shí)候，發(fā)表了題為《為什么是公共行政》的著名演講，嚴(yán)詞批評(píng)了當(dāng)時(shí)行政學(xué)界過度迷信管理主義和經(jīng)濟(jì)主義的現(xiàn)狀，并重申了公共行政理論在行政研究中的重要地位。[33]兩種取向的行政理論在相互吸收和借鑒中不斷發(fā)展，在辯論和交鋒中不斷縮小分歧，并達(dá)成一定的共識(shí)，即工具理性和價(jià)值理性的整合是行政學(xué)未來(lái)的發(fā)展方向。從某種意義上講，公共價(jià)值管理理論就是兩大取向行政學(xué)理論整合的集大成者，也必然成為未來(lái)行政學(xué)界討論的焦點(diǎn)。工具理性和價(jià)值理性的劃分意在更清晰地梳理、更準(zhǔn)確地把握和理解浩如煙海的行政學(xué)理論，而不是人為地制造行政學(xué)內(nèi)部的對(duì)立和分裂。3.人性假設(shè)不同是分歧的根本“人性”是許多學(xué)科涉及的重要問題，也是存在分歧和爭(zhēng)論最多的話題。早在18世紀(jì)英國(guó)著名哲學(xué)家休謨便明確地指出“一切科學(xué)對(duì)于人性總是或多或少地有些關(guān)系，任何科學(xué)不論似乎與人性離得多遠(yuǎn)，它們總是會(huì)通過這樣或那樣的途徑回到人性。即使數(shù)學(xué)、自然哲學(xué)和自然宗教，也都在某種程度上依靠人的科學(xué)”；與人性密切相關(guān)的邏輯學(xué)、道德學(xué)、批評(píng)學(xué)和政治學(xué)幾乎括盡了“人的知識(shí)”。因此，“人性本身”就是“科學(xué)的首都或心臟”[34]。由此可見，人性假設(shè)是各學(xué)科的理論分析框架的出發(fā)點(diǎn)和邏輯推理的起點(diǎn)，行政學(xué)也不例外。在工具理性視角下，無(wú)論是理性人、理性經(jīng)濟(jì)人，還是社會(huì)人，在本質(zhì)上都是屬于性惡論范疇，認(rèn)為人是自利的、懶散的、不思進(jìn)取的，所以，主張采取規(guī)則或激勵(lì)等措施來(lái)控制人從而實(shí)現(xiàn)目的；而在價(jià)值理性視角下的道德人基本贊同人性善的觀點(diǎn)，即人是利他主義的、勤勞肯干的、具有高尚人格的，基于這樣的人性預(yù)設(shè)，它更多地依靠行政倫理來(lái)約束人，鼓勵(lì)人們積極參與公共事務(wù)，培養(yǎng)公共精神。實(shí)際上，簡(jiǎn)單的性善或性惡、利己或利他的概括難以反映人性的全貌。人性是復(fù)雜的，所以應(yīng)具體問題具體分析，而公共價(jià)值管理的反思理性的復(fù)雜人恰到好處地做到了這一點(diǎn)?？傊谝话倌晡鞣焦残姓W(xué)的發(fā)展歷程中，充滿了各種爭(zhēng)論，如芬納與弗雷德里克之爭(zhēng)（FinerVSFriedrich）、達(dá)爾與西蒙之爭(zhēng)(DahlVSSimon)、西蒙與沃爾多之爭(zhēng)（SimonVSWaldo）、哈默爾與古德塞爾（HummelVSGoodsell）之爭(zhēng)、特里與弗蘭特之爭(zhēng)（TerryVSFrant②）、以及達(dá)布利克與公共行政理論網(wǎng)絡(luò)之爭(zhēng)（DubnickVSPAT-NET）[35]。而這些爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是：價(jià)值理性還是工具理性應(yīng)主導(dǎo)公共行政。價(jià)值理性強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性，工具理性側(cè)重于公共行政的管理性，恰恰正是這異常激烈、曠日持久的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論推動(dòng)著公共行政學(xué)從幼稚走向成熟。從某種意義上可以說(shuō)，西方行政學(xué)說(shuō)史是一部?jī)r(jià)值理性與工具理性在公共行政領(lǐng)域的爭(zhēng)論史。然而，事實(shí)上，公共行政體系從本質(zhì)上看應(yīng)是兩重屬性的整合統(tǒng)一和完美結(jié)合。因?yàn)槿绻麑⒐残姓墓芾硇灾糜诠怖嬷?，那么公共行政與私營(yíng)部門管理就沒有什么不同了，沒有價(jià)值規(guī)范引導(dǎo)的公共行政，就像瞎子一樣不知走向何方，也就失去存在的意義。同樣，沒有工具理性的支撐，公共行政就像跛子一樣，難以一步一步前行，那么公共性就如同水中月、鏡中花，成為一種看上去很美卻是虛幻的東西，沒有實(shí)在的意義。所以，公共行政必須以價(jià)值理性為指導(dǎo)，以工具理性為支撐，才能夠?qū)崿F(xiàn)良性發(fā)展。

【摘要】在現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)力理論模型的基礎(chǔ)上，以大學(xué)生作為青年代表群體，通過陳述句收集、項(xiàng)目分析、因子分析和驗(yàn)證性分析等步驟，編制包含自我管理、人際交往、團(tuán)隊(duì)組織和公共價(jià)值四維度結(jié)構(gòu)的青年領(lǐng)導(dǎo)力測(cè)量量表。研究結(jié)果表明，基于公共價(jià)值的四維度青年領(lǐng)導(dǎo)力測(cè)量量表具有較好的信效度，模型檢驗(yàn)指標(biāo)擬合度良好，可作為青年領(lǐng)導(dǎo)力測(cè)量的有效工具。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)力；公共價(jià)值；青年；結(jié)構(gòu)與測(cè)量

一、引言

近年，國(guó)內(nèi)外高等教育的實(shí)踐表明，領(lǐng)導(dǎo)力教育不僅能夠使青年人掌握領(lǐng)導(dǎo)學(xué)專業(yè)知識(shí)、具備推動(dòng)變革的能力，而且能夠使其形成成熟、穩(wěn)定和積極的價(jià)值觀，幫助青年發(fā)展成為綜合能力強(qiáng)、素質(zhì)高的現(xiàn)代型人才。［1］從這個(gè)角度來(lái)看，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)青年群體領(lǐng)導(dǎo)力的教育和開發(fā)顯得非常必要。青年群體的主要構(gòu)成來(lái)源之一的大學(xué)生群體具有較強(qiáng)的可塑性和發(fā)展性。在以往針對(duì)青年領(lǐng)導(dǎo)力的研究中，國(guó)內(nèi)很多研究者都以大學(xué)生作為研究對(duì)象進(jìn)行了一系列探討。比如，孫倩茹編制了29題五因子結(jié)構(gòu)量表，測(cè)評(píng)了領(lǐng)導(dǎo)感召力、決斷力、前瞻力、影響力和控制力等五力結(jié)構(gòu)模型在大學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)力中的表現(xiàn)；李夏妍自編了35題大學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)力自評(píng)問卷，測(cè)評(píng)構(gòu)建愿景、戰(zhàn)略決策、工作實(shí)踐、人格影響、人際交往五個(gè)維度；李秀峰等人開發(fā)了包含團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)力和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力兩個(gè)維度的大學(xué)生公共領(lǐng)導(dǎo)力量表。這些評(píng)估工具不僅探討了本土化的大學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)估方式，而且對(duì)現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)力理論模型進(jìn)行了驗(yàn)證，對(duì)后續(xù)的研究具有很高的參考價(jià)值。隨著領(lǐng)導(dǎo)力研究的不斷深入，在領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成要素方面，領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值愿景、奉獻(xiàn)精神、道德使命等內(nèi)在價(jià)值層面因素也開始受到關(guān)注。研究者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者內(nèi)在的公共價(jià)值追求也應(yīng)該成為領(lǐng)導(dǎo)力測(cè)評(píng)的重要因素。價(jià)值引領(lǐng)不僅可以影響領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體中的共同目標(biāo)取向、領(lǐng)導(dǎo)行為的選擇、領(lǐng)導(dǎo)過程中的角色轉(zhuǎn)變，而且可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體互助進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)合作共贏、服務(wù)社會(huì)?；谏鲜鲅芯壳闆r，本研究提出研究目標(biāo)，通過實(shí)證的方式，嘗試將傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)能力維度和公共價(jià)值維度相結(jié)合，編制一份信效度較好的大學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)估量表，為我國(guó)青年領(lǐng)導(dǎo)力培育和開發(fā)提供借鑒。

二、研究設(shè)計(jì)

研究量表的編制參考了柯江林等研發(fā)的問卷開發(fā)程序，首先收集整理能反映青年領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)的指標(biāo)項(xiàng)目，邀請(qǐng)專家審讀并編制量表；其次根據(jù)預(yù)試調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)量表進(jìn)行項(xiàng)目分析、探索性因子分析、信度分析，進(jìn)一步優(yōu)化量表；再次根據(jù)再調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證性分析，檢驗(yàn)青年領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)模型；最后邀請(qǐng)專家探討分析結(jié)果，確定最終的青年領(lǐng)導(dǎo)力量表。整個(gè)研究按照先探索再驗(yàn)證的思路進(jìn)行，先用探索性因子分析方法對(duì)青年領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成因素進(jìn)行探索，再用驗(yàn)證性分析的方式對(duì)青年領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)模型進(jìn)行檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)分析使用統(tǒng)計(jì)軟件SPSS18.0，驗(yàn)證性因素分析使用軟件AMOS17.0。量表指標(biāo)項(xiàng)目收集方法包括以下四種。一是訪談法。研究者訪談北京地區(qū)中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)、北京郵電大學(xué)、北京師范大學(xué)和首都師范大學(xué)等五所不同類型高校的200名大學(xué)生。研究者向其介紹青年領(lǐng)導(dǎo)力的簡(jiǎn)要含義，然后請(qǐng)其描述他所認(rèn)為的相關(guān)行為表現(xiàn)并記錄訪談文本資料。二是調(diào)查法。研究者對(duì)北京地區(qū)50名在校大學(xué)生進(jìn)行開放性問卷調(diào)查，收集領(lǐng)導(dǎo)力測(cè)評(píng)指標(biāo)項(xiàng)目。三是文獻(xiàn)閱讀法。研究者閱讀青年領(lǐng)導(dǎo)力、公共領(lǐng)導(dǎo)力和大學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)相關(guān)文獻(xiàn)并從中梳理相關(guān)指標(biāo)項(xiàng)目。四是專家訪談法。研究者邀請(qǐng)5名人力資源管理專家和從事學(xué)生事務(wù)管理的專家，以青年領(lǐng)導(dǎo)力的維度及大學(xué)生的行為表現(xiàn)為主題進(jìn)行訪談，梳理并收集專家意見。

我國(guó)的社會(huì)發(fā)展觀念經(jīng)歷了一個(gè)深刻的轉(zhuǎn)變，從以GDP為核心的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代開始向以創(chuàng)建和諧社會(huì)、追求幸福為目標(biāo)的時(shí)代轉(zhuǎn)變，這也對(duì)當(dāng)代公共管理提出了更高的要求。為了適應(yīng)這種需求，當(dāng)代公共管理開始了社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向，也就是從傳統(tǒng)的政策途徑和商業(yè)途徑向社會(huì)學(xué)途徑轉(zhuǎn)變。

一、公共管理受到社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變的影響

以GDP為核心的市場(chǎng)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。人類社會(huì)受到了18世紀(jì)工業(yè)革命的重要影響，從而產(chǎn)生了一次社會(huì)大轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過程中，人們?cè)谥贫ü舱邥r(shí)非常重視市場(chǎng)的作用。市場(chǎng)能夠有效的提升經(jīng)濟(jì)效率，獲得繁榮和自由。自從改革開放以來(lái)，我國(guó)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，這一過程中并沒有社會(huì)政策，只有經(jīng)濟(jì)政策。市場(chǎng)社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要衡量指標(biāo)就是GDP，公眾和政府普遍將政府管理績(jī)效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等同于GDP。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，個(gè)人和社會(huì)的福利都由貨幣收入和GDP來(lái)衡量，這種分析方法也影響到了其他學(xué)科。在公共管理學(xué)中，政策途徑和商業(yè)途徑不斷融合，從而拉開了新公共管理運(yùn)動(dòng)的序幕。以追求幸福為目標(biāo)的和諧社會(huì)時(shí)代。二十世紀(jì)最令人矚目的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)成就應(yīng)該是GNP或者GDP，通過衡量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)對(duì)人們的生活進(jìn)行改善，但這并非一勞永逸之策。人們開始逐漸懷疑這種對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過分注重的發(fā)展模式，資源匱乏、家庭破裂、健康損害、犯罪、污染等在GDP核算中都作為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視了生活質(zhì)量、家務(wù)勞動(dòng)、志愿服務(wù)、社會(huì)情感、鍛煉、可持續(xù)性、自然資本的內(nèi)容。法國(guó)組織其他各國(guó)于2011年成立了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)與社會(huì)進(jìn)步衡量委員會(huì)”，對(duì)這個(gè)現(xiàn)象進(jìn)行了考察，認(rèn)為應(yīng)該對(duì)衡量體系進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)進(jìn)行衡量轉(zhuǎn)向?qū)π腋＿M(jìn)行衡量。中國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程中的表現(xiàn)難以用GDP的角度進(jìn)行全景描述，但是我們也發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)也出現(xiàn)了政治分化、社會(huì)變遷和環(huán)境惡化的現(xiàn)象。當(dāng)代公共管理受到社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變的影響。在市場(chǎng)社會(huì)中，逐漸改變了單一追求GDP的發(fā)展觀念，轉(zhuǎn)而以幸福作為追求的目標(biāo)，尋求綜合性的發(fā)展，這也對(duì)公共管理產(chǎn)生一定的影響。根據(jù)2012年哥倫比亞大學(xué)與聯(lián)合國(guó)共同的“世界幸福報(bào)告”可以發(fā)現(xiàn)，由于過度的關(guān)注技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，造成了社會(huì)信任的下降和不安全感的上升。這也充分說(shuō)明公共管理的實(shí)踐要改變以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為核心的傳統(tǒng)模式，開始尋求多元公共價(jià)值。但是從現(xiàn)實(shí)層面上來(lái)說(shuō)，我國(guó)很多政府官員仍然存在著依賴GDP的慣性思維，這就需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的引導(dǎo)，使其在制定公共政策時(shí)不僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，而且能夠從社會(huì)學(xué)的角度進(jìn)行思考。

二、當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向

總體而言，當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向主要是從政策途徑和商業(yè)途徑向社會(huì)學(xué)途徑轉(zhuǎn)變。政策途徑和商業(yè)途徑。上世紀(jì)70年代以來(lái)，在商學(xué)院和公共政策學(xué)院開始出現(xiàn)了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有兩種不同的途徑，分別為P途徑和B途徑。所謂的P途徑全稱為PolicyApproach，也就是政策途徑；B途徑全稱為BusinessApproach，也就是商業(yè)途徑。在兩者之外不能明確的均統(tǒng)稱為X途徑。從定量分析中產(chǎn)生了政策途徑，政策途徑對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的公共政策分析比較重視，對(duì)政策的管理和執(zhí)行研究比較關(guān)注，對(duì)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)非常重視，力圖通過對(duì)資深管理者和政治執(zhí)行官的對(duì)話進(jìn)行促進(jìn)，這也是公共事務(wù)管理的“柔性面”的代表。商學(xué)院產(chǎn)生了商業(yè)途徑，商業(yè)途徑的學(xué)者主要是受到經(jīng)濟(jì)學(xué)系統(tǒng)訓(xùn)練或者在商學(xué)院授課的專家學(xué)者，其在公共部門研究中充分應(yīng)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理學(xué)中的一些方法、理論和概念，認(rèn)為政府應(yīng)該積極借鑒企業(yè)的運(yùn)行模式和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于運(yùn)行過程、組織結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略管理比較重視，商業(yè)途徑的研究重點(diǎn)主要在于分析、解釋私人組織空間和公共組織空間的經(jīng)驗(yàn)性差別。盡管在對(duì)傳統(tǒng)公共行政的態(tài)度、對(duì)公私組織的觀點(diǎn)以及對(duì)課程設(shè)置的依據(jù)方面存在一些分歧，然而政策途徑和商業(yè)途徑經(jīng)過了一段時(shí)間的融合，開始形成了公共管理的范式，其標(biāo)志為美國(guó)公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)的成立。針對(duì)公共管理問題，公共管理學(xué)主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)以及管理學(xué)的角度來(lái)進(jìn)行研究，因此公共管理學(xué)又被看作以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政學(xué)，或者以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政府管理理論等等。在上世紀(jì)90年代，公共管理學(xué)獲得了迅速的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)交易成本理論、委托理論和公共選擇理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其追求的目標(biāo)主要有效率、效益和經(jīng)濟(jì)3個(gè)方面，由于這3個(gè)詞的英文都以字母E開頭，因此其目標(biāo)也被稱為“3E目標(biāo)”，具有明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向。上世紀(jì)90年代的英國(guó)、加拿大和美國(guó)受到新公共管理的影響，出臺(tái)了很多獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新項(xiàng)目，與其他國(guó)家的創(chuàng)新相比，這些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共政策創(chuàng)新具有一定的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)學(xué)途徑的出現(xiàn)。社會(huì)學(xué)途徑的全稱為SociologyApproach，因此也被稱為S途徑。具體而言，社會(huì)學(xué)途徑的分析方式是人類學(xué)學(xué)科和社會(huì)學(xué)，不再著眼于非管理型屬性，而是對(duì)公共管理中的公共性屬性進(jìn)行分析，使用民族志的方法來(lái)尋求多元公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)，不能單純的依靠數(shù)據(jù)分析，而是要對(duì)社會(huì)事實(shí)予以重視。在社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)型的過程中，公共管理的目標(biāo)日益復(fù)雜，不僅要縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要關(guān)注社會(huì)互動(dòng)、社會(huì)形態(tài)、公眾真實(shí)生活狀態(tài)等方面。社會(huì)學(xué)途徑的目標(biāo)就在于對(duì)公共管理研究進(jìn)行多層次、多角度的拓展。在社會(huì)學(xué)中，對(duì)人性的假設(shè)前提設(shè)置為合理的“社會(huì)人”，在解釋個(gè)人的角色扮演、身份認(rèn)同和自我意識(shí)時(shí)使用的是公民概念，對(duì)社會(huì)活動(dòng)中比較復(fù)雜的行為進(jìn)行了考慮，從而能夠?qū)ι鐣?huì)主核心管理手段和公共政策的影響進(jìn)行更好的認(rèn)識(shí)，對(duì)公共政策進(jìn)行有效的擴(kuò)展。

社會(huì)學(xué)途徑的研究要素。在社會(huì)學(xué)途徑中，人們之間并不存在孤立的互動(dòng)，在社會(huì)互動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系中內(nèi)化了個(gè)人和集體的各種行為，因此必須對(duì)這些行為背后的緣由和動(dòng)機(jī)進(jìn)行挖掘。當(dāng)前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面臨著一些觀念和利益方面的分化，要從公共性的角度來(lái)思考問題并進(jìn)行公共政策的制定和執(zhí)行并不容易。在社會(huì)學(xué)途徑中整個(gè)社會(huì)是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)。社會(huì)學(xué)途徑的最終追求就是多元化的公共價(jià)值。對(duì)于當(dāng)代公共管理而言，公共價(jià)值理念具有以下幾個(gè)方面的啟發(fā)：首先，公共價(jià)值是一套多元化的價(jià)值體系，其中包含的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值、政治價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，政府不僅要保障經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要性，還要對(duì)其他價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間的關(guān)系進(jìn)行平衡，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)幸福。其次，公共管理者應(yīng)該遵循公共價(jià)值管理的要求，將自己塑造成為價(jià)值的創(chuàng)造者，而不是政策的執(zhí)行者，能夠主動(dòng)地尋求突破和創(chuàng)新，從而對(duì)本土知識(shí)和當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行尊重，從而將本土共識(shí)凝聚起來(lái)。社會(huì)學(xué)途徑使用的調(diào)研方法主要是田野調(diào)查和民族志，當(dāng)前的公共管理尚未建立起真正高效的溝通機(jī)制，理論研究者和實(shí)踐者之間存在著一些分歧。通過田野調(diào)查和民族志等經(jīng)典的方法，社會(huì)學(xué)途徑希望能夠有效的彌補(bǔ)二者之間的分歧。作為一種多層次方法論，民族志對(duì)實(shí)踐者和研究者從經(jīng)驗(yàn)中獲取的知識(shí)非常重視，也就是要獲取社會(huì)認(rèn)知就必須通過自然主義的途徑。對(duì)于我國(guó)而言，要解決市場(chǎng)社會(huì)中存在的一些社會(huì)問題，就應(yīng)該對(duì)公共行政田野進(jìn)行深入調(diào)查，對(duì)社會(huì)發(fā)展中人民群眾的主體本位予以充分的尊重。這就需要政府開展大量的社會(huì)調(diào)研工作，然后再制定公共政策，提高公共政策的科學(xué)性。社會(huì)學(xué)途徑的基本框架。與商業(yè)途徑和政策途徑不同的是，社會(huì)學(xué)途徑必須在動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境中對(duì)政府為何沒有進(jìn)行相應(yīng)的行動(dòng)進(jìn)行探究，認(rèn)為人不僅具有經(jīng)濟(jì)人的特征，而且具有社會(huì)人的特征，價(jià)值觀念、社會(huì)形態(tài)和社會(huì)環(huán)境都會(huì)影響人的行為和觀念。社會(huì)的重要組成單元就是組織，組織與外界之間存在著密切的交換和溝通，因此私人組織和公共組織同樣具有外部性特征和公共性特征?；?dòng)模式、制度、文化等不易察覺的因素都會(huì)對(duì)社會(huì)進(jìn)行深刻的影響和作用。通過民族志方法和社會(huì)學(xué)分析方式對(duì)公共管理問題進(jìn)行研究，具有更好的實(shí)效性和針對(duì)性，數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確和務(wù)實(shí)。總體上來(lái)說(shuō)，當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：能夠獲取更多的有效資料、能夠?qū)ι鐣?huì)問題進(jìn)行及時(shí)的了解、能夠?yàn)橹贫ê蛨?zhí)行公共政策提供更加翔實(shí)可靠的依據(jù)。社會(huì)學(xué)途徑所提倡的民族志、田野調(diào)查的方法在認(rèn)識(shí)社會(huì)問題和社會(huì)環(huán)境方面更加真實(shí)和具體。社會(huì)學(xué)途徑符合當(dāng)前社會(huì)快速發(fā)展的要求，必然成為公共管理研究的一個(gè)主流方向。

摘要：現(xiàn)時(shí)代的公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。公民社會(huì)具有管理主體與管理對(duì)象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價(jià)值的維護(hù)者、社會(huì)穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會(huì)合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴＿@種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理，在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。

關(guān)鍵詞：公共管理；公民社會(huì)；公共治理；合作管理

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。

如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。

二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。

二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色

現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理，是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸。現(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過程中，公民社會(huì)以它那種來(lái)自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí)，公民社會(huì)在與政府的合作過程中，能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行，從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可，這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起，在這個(gè)過程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面，作為公共管理的對(duì)象，公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次，通過公民社會(huì)組織，公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過程也是公民社會(huì)完善的過程，公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展，作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量，公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。

第一，公民社會(huì)是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會(huì)的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國(guó)家的權(quán)力，從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向；公民社會(huì)可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑，保障公民利益表達(dá)的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會(huì)對(duì)培育公民的民主參與意識(shí)具有積極的作用，能夠強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)從而推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。

第二，公民社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會(huì)是一個(gè)以契約、法制、自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)為價(jià)值準(zhǔn)則的社會(huì)，這為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。此外，公民社會(huì)中的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。

[論文關(guān)鍵詞]公共管理；公民社會(huì)公共治理合作管理

[論文摘要]現(xiàn)時(shí)代的公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。公民社會(huì)具有管理主體與管理對(duì)象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價(jià)值的維護(hù)者、社會(huì)穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會(huì)合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。這種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理，在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。

二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色

現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理，是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸。現(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過程中，公民社會(huì)以它那種來(lái)自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí)，公民社會(huì)在與政府的合作過程中，能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行，從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可，這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起，在這個(gè)過程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面，作為公共管理的對(duì)象，公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次，通過公民社會(huì)組織，公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過程也是公民社會(huì)完善的過程，公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展，作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量，公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。

關(guān)鍵詞：公共管理；公民社會(huì)公共治理合作管理

摘要：現(xiàn)時(shí)代的公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。公民社會(huì)具有管理主體與管理對(duì)象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價(jià)值的維護(hù)者、社會(huì)穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會(huì)合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?。這種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理，在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國(guó)家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無(wú)論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。

二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色

現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理，是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸?，F(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過程中，公民社會(huì)以它那種來(lái)自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí)，公民社會(huì)在與政府的合作過程中，能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行，從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可，這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起，在這個(gè)過程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面，作為公共管理的對(duì)象，公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次，通過公民社會(huì)組織，公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過程也是公民社會(huì)完善的過程，公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展，作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量，公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。

［摘要］在當(dāng)前公共行政領(lǐng)域，“治理”一詞可謂廣受歡迎，對(duì)“治理”的研究也風(fēng)生水起。從治理的定義、概念，或是從治理的外延和具體內(nèi)涵，對(duì)治理的研究和應(yīng)用是千變?nèi)f化、層出不窮，這種現(xiàn)象恰恰反映了我們這個(gè)時(shí)代呈現(xiàn)出的多元化特征。首先，我們將論證新公共治理理論的形成是受新自由主義思想和后現(xiàn)代文化的影響;其次，我們將求助于公共行政思想史對(duì)作為公共行政領(lǐng)域的三個(gè)范式之間的演進(jìn)邏輯進(jìn)行分析，即對(duì)傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共治理的演進(jìn)進(jìn)行一個(gè)深入的挖掘，從而對(duì)當(dāng)前公共行政領(lǐng)域盛行的新公共治理理論有一個(gè)更加深刻的認(rèn)知;最后，我們將對(duì)新公共治理理論能否解決當(dāng)前的公共行政困境進(jìn)行一個(gè)必要的探索。

［關(guān)鍵詞］新公共治理理論;傳統(tǒng)公共行政;新公共管理

“在當(dāng)代公共行政中，治理是人們經(jīng)常使用的一個(gè)概念，治理是這樣一個(gè)詞語(yǔ)和概念，它使公共行政與政治、政府、官僚體制在言辭上保持一定程度的距離”［1］71。那么，在公共行政領(lǐng)域?yàn)槭裁磿?huì)發(fā)生公共行政的治理轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)向?qū)Ξ?dāng)前的公共行政實(shí)踐會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響?弗雷德里克森認(rèn)為，“如今的時(shí)代不僅是一個(gè)反官僚的時(shí)代，也是一個(gè)反政府、抗稅、反制度的時(shí)代。當(dāng)代政治學(xué)的一些信條和術(shù)語(yǔ)反映、放大或夸大了當(dāng)今時(shí)代的反抗特征。因而，對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)，這是個(gè)艱辛的時(shí)代。盡管環(huán)境如此，公共行政已經(jīng)表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)倪m應(yīng)能力和創(chuàng)造性。新型的管理理論、組織理論和管理技術(shù)的發(fā)展。實(shí)際上反映了公共行政的適應(yīng)性和創(chuàng)造性的提高”［1］70。實(shí)際上，新公共治理理論之所以能夠成為當(dāng)代公共行政實(shí)踐過程中的主導(dǎo)性理論，在于它從傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論的實(shí)踐中吸收了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此，如果我們想要對(duì)新公共治理理論有一個(gè)比較深刻的認(rèn)識(shí)，就需要了解公共行政的演進(jìn)邏輯，即當(dāng)代公共行政經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政→新公共管理理論→新公共治理理論的一個(gè)邏輯演進(jìn)過程。通過對(duì)各個(gè)時(shí)期公共行政的實(shí)踐及理論范式進(jìn)行分析，我們就能夠?qū)π鹿仓卫砝碚撛谖磥?lái)的公共行政實(shí)踐及其完善有一個(gè)科學(xué)的把握。我們認(rèn)為，不論是作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)，還是公共行政實(shí)踐，都沒有從根本上去反思和解決公共行政所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。公共行政學(xué)者在科學(xué)理性主義的指導(dǎo)下已將公共行政科學(xué)發(fā)展為公共行政技術(shù)學(xué)。不過，先進(jìn)的公共行政技術(shù)手段在面對(duì)人的復(fù)數(shù)性的時(shí)候都將顯得能力不足。你若需要必要的論據(jù)，請(qǐng)回首公共行政的發(fā)展史，我們的技術(shù)手段可以說(shuō)是日新月異，而我們的公共行政現(xiàn)狀卻并未好轉(zhuǎn)。在這個(gè)意義上，新公共治理理論能否解決公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理論的形成

“治理、公共治理是二十世紀(jì)八九十年代開始在西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)并在二十一世紀(jì)變得引人注目的一個(gè)公共管理概念”［2］。這一概念強(qiáng)調(diào)在公共行政過程中的多主體參與，它既不同于傳統(tǒng)公共行政中的政府作為公共服務(wù)的提供者主體，也不同于新公共管理理論中市場(chǎng)作為公共服務(wù)產(chǎn)品的配置主體，它“強(qiáng)調(diào)決策過程中的正式和非正式的行動(dòng)者，以及正式和非正式的達(dá)成決定和執(zhí)行決定的結(jié)構(gòu)?！保?］它主張多元主體的互動(dòng)，在一個(gè)公共場(chǎng)域中公共行政的利益相關(guān)方進(jìn)行多主體的協(xié)商和合作，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)公共行政網(wǎng)絡(luò)。之所以會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的學(xué)者提倡多元主體的參與式治理，是因?yàn)椤霸趭W斯本看來(lái)，今天的國(guó)家更應(yīng)該被稱為多組織國(guó)家和多元主義國(guó)家。這種國(guó)家使得公共政策執(zhí)行和公共服務(wù)提供產(chǎn)生了日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性、多元性和破碎性”［2］。因此，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)當(dāng)今這個(gè)多元主義社會(huì)，必須對(duì)傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論所強(qiáng)調(diào)的行政—管理、政府—市場(chǎng)、平等—效率的二分法進(jìn)行超越，走出傳統(tǒng)公共行政和新公共管理之間的理論搖擺的困境。在奧斯本看來(lái)，“新公共治理是對(duì)行政—管理兩分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特點(diǎn)的可供選擇的話語(yǔ)。它建立在一個(gè)多元的國(guó)家之上，旨在理解在這種背景下公共政策的確立和執(zhí)行”［2］。有的學(xué)者認(rèn)為，公共行政其實(shí)質(zhì)等同于治理，因?yàn)閺墓诺浇窆残姓聞?wù)都是繁雜多變的，而在公共行政過程中，政府也從來(lái)沒有缺席過，就算在最低限度的國(guó)家中，政府也是公共行政過程中的主要參與者。因此，新公共治理理論并不像他們所宣稱的那樣超越了行政—管理二分法。筆者認(rèn)為，新公共治理理論是新自由主義思想在公共行政領(lǐng)域的變體，是對(duì)后現(xiàn)代文化的妥協(xié)。(一)新公共治理理論是新自由主義思想的產(chǎn)物。從治理理論的興起來(lái)看，它是隨著政府的失靈而被推上公共行政的舞臺(tái)的?！肮补芾硎菍?duì)公共事務(wù)的管理，是對(duì)公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給的管理。在西方國(guó)家，基本政治秩序確立以后，政府與市場(chǎng)交融在一起，輪流充當(dāng)公共管理的主體。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，‘行政國(guó)家’出現(xiàn)，其鼎盛時(shí)期的標(biāo)志是20世紀(jì)70年代的‘福利國(guó)家’。而政府的供給失敗致使人們認(rèn)識(shí)到更少的政府，更多的治理成為必要”［3］。在這一時(shí)期，治理理論尚且處于萌芽時(shí)期，其只是主張“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主義思想的新公共管理理論則明確地提出了最低限度的國(guó)家前提下的新公共管理理論，將市場(chǎng)作為配置公共服務(wù)產(chǎn)品的主體。毫無(wú)疑問，新自由主義思想很快深入到每個(gè)人的心靈中，新公共管理理論在當(dāng)時(shí)也獲得了前所未有的成功。新自由主義實(shí)踐并未像新自由主義烏托邦那樣按照理論設(shè)計(jì)發(fā)展，新公共管理理論之所以開始遭到質(zhì)疑，其根本原因在于新自由主義實(shí)踐的失敗。在新公共管理理論的指導(dǎo)下，市場(chǎng)的失靈及資本的不受限制的流動(dòng)對(duì)社會(huì)造成的破壞要遠(yuǎn)比政府失靈所造成的破壞大得多。只不過這種破壞是在人們處于麻醉狀態(tài)下進(jìn)行的。在這種背景下，新公共治理理論應(yīng)運(yùn)而生。它混雜了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理及新公共服務(wù)理論中的諸多要素，儼然成為一個(gè)理論的大熔爐。它最根本的特征是多元治理，正是面對(duì)我們這個(gè)多元社會(huì)的應(yīng)對(duì)之策。實(shí)際上，多元社會(huì)正是新自由主義思想的必然產(chǎn)物。在新自由主義社會(huì)中，后現(xiàn)代文化是我們這個(gè)社會(huì)最突出的特征。新公共治理理論家如同很多后現(xiàn)代主義者一樣順應(yīng)后現(xiàn)代文化而動(dòng)，還高調(diào)地宣稱是對(duì)啟蒙思想的超越，然而，新公共治理理論只是對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)的妥協(xié)，而后現(xiàn)代主義也是啟蒙思想的延續(xù)，或者可以說(shuō)是啟蒙主義的高潮。我們確實(shí)需要超越啟蒙主義，但后現(xiàn)代主義似乎很難做到。(二)新公共治理理論是對(duì)后現(xiàn)代文化的妥協(xié)?！岸嘣笔切鹿仓卫砝碚摰暮诵脑~匯，它同時(shí)也揭示了我們這個(gè)社會(huì)的主要特征。所謂的多元，在新自由主義者看來(lái)是指人的復(fù)數(shù)性在社會(huì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，是權(quán)力的分散。而在保守主義者看來(lái)，多元意味著價(jià)值的喪失和社會(huì)的碎片化。價(jià)值相對(duì)主義既是多元的表現(xiàn)，也是多元社會(huì)產(chǎn)生的原因。價(jià)值相對(duì)主義的結(jié)果則是社會(huì)的失序、公共價(jià)值觀與美德的喪失。而這正是新自由主義立論的出發(fā)點(diǎn)。在新自由主義者看來(lái)，人類的自我保存能力已經(jīng)歷史地得到了證明，自生自發(fā)秩序才是人類社會(huì)的客觀存在，只有維持自生自發(fā)秩序才是實(shí)現(xiàn)自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主義都被認(rèn)為是一種徒勞。他們的格言是:去追隨自己的本能生活吧、去享樂吧、自由就在你身邊。在《后現(xiàn)代狀況———關(guān)于知識(shí)的報(bào)告》一書中，讓－弗朗索瓦•利奧塔向我們描述了后現(xiàn)代的狀況，“后現(xiàn)代科學(xué)對(duì)以下事物關(guān)切備至:模棱兩可的、測(cè)不準(zhǔn)的、因資訊匱缺所導(dǎo)致的沖突對(duì)抗，支離破碎的，災(zāi)變，語(yǔ)用學(xué)的悖論等”［4］172。利奧塔是從人類知識(shí)的角度來(lái)論述后現(xiàn)代的碎片化的現(xiàn)狀的，這里的知識(shí)要遠(yuǎn)比意識(shí)形態(tài)更加地深入現(xiàn)代人的心靈。而島子在譯后記中則告訴我們:“后現(xiàn)代主義告別了整體性和統(tǒng)一性，因?yàn)椋酝欠N維系語(yǔ)言結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性上的總體性的普遍邏輯已不奏效?！保?］228以往關(guān)于宏大的敘事結(jié)構(gòu)已經(jīng)徹底地為多元化所取代?！昂蟋F(xiàn)代主義中的多元性與過去相比具有如下特點(diǎn):1)它不再是某個(gè)統(tǒng)一整體中的內(nèi)部現(xiàn)象，而構(gòu)成一切知識(shí)領(lǐng)域、社會(huì)生活和文學(xué)藝術(shù)活動(dòng)的本質(zhì)。在任何知識(shí)、生活領(lǐng)域，以往那種一體性、封閉性和規(guī)范性都已成為陳跡。2)這種多元性強(qiáng)調(diào)的不是抹殺或取消差異，而是主張不同的范式并行不悖，相互競(jìng)爭(zhēng)，因此，它是一種‘無(wú)條件的多元性’。3)它不僅僅滿足于抽象思維，而且開始深入并影響西方后工業(yè)社會(huì)的整個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。4)對(duì)后現(xiàn)代主義而言，不存在一種包容一切、規(guī)范一切、限定一切的元語(yǔ)言，換言之，它不肯定任何壓倒性模式，就后現(xiàn)代的‘Ism’(主義)本身來(lái)說(shuō)，它也并不代表任何美學(xué)思想的主流。利奧塔在接受意大利一家藝術(shù)雜志訪問時(shí)，亦謙遜(或是吊詭)地表示他的工作實(shí)際上是指尋找什么是后現(xiàn)代主義，但是他仍不知道答案。5)后現(xiàn)代主義的核心精神是蔑視一切威權(quán)主義的元語(yǔ)言，而企圖在社會(huì)和文化領(lǐng)域中徹底鏟除‘詞語(yǔ)的暴政’”［4］230。以上就是新公共治理理論形成的思想基礎(chǔ)。通過對(duì)新公共治理理論形成過程的分析，我們就能夠跳出名目繁多的治理理論的森林，從上空俯瞰治理理論產(chǎn)生的根源，并對(duì)其效用進(jìn)行預(yù)測(cè)。

二、新公共治理理論的演進(jìn)邏輯分析

一、工具理性和價(jià)值理性

在西方公共行政學(xué)發(fā)展演進(jìn)中，每一個(gè)階段的主導(dǎo)理論存在和以往有明顯區(qū)別的核心價(jià)值觀念，主要表現(xiàn)為工具理性或價(jià)值理性，這兩種價(jià)值觀念總是隨著時(shí)間的推移和研究的深入交替出現(xiàn)?！肮ぞ呃硇浴焙汀皟r(jià)值理性”是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯在研究社會(huì)行動(dòng)時(shí)提出并加以詳細(xì)論述的。他認(rèn)為，工具理性的社會(huì)行動(dòng)取決于“對(duì)客體在環(huán)境中的表現(xiàn)和他人的表現(xiàn)的預(yù)期，將這些預(yù)期轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和追求的工具。而價(jià)值理性的社會(huì)行動(dòng)取決于“內(nèi)化為行動(dòng)中的價(jià)值理念和信仰，這種不論是哪方面的價(jià)值和理念的體現(xiàn)伴隨著行動(dòng)過程的始終，因此它側(cè)重于這個(gè)過程而不是結(jié)果”[1]。這段表述可以被理解為，工具理性強(qiáng)調(diào)手段———目的的合理性，主張通過精確的科學(xué)計(jì)算和縝密的邏輯推理來(lái)實(shí)現(xiàn)所預(yù)設(shè)的目標(biāo)，而不關(guān)心行為本身的意義和價(jià)值；價(jià)值理性關(guān)注行為本身的合目的性，追求行為本身所具有的意義，要求人的行為必須指向美好的價(jià)值，而不管它的結(jié)果成功與否。簡(jiǎn)而言之，前者關(guān)注“是什么”“如何做”的問題，通常與方法、技術(shù)、手段等工具相聯(lián)系，所追求的是科學(xué)性、有效性；后者關(guān)心“應(yīng)是什么”的問題，往往與人性、信仰、信念、關(guān)懷、德行等目的性的價(jià)值相關(guān)聯(lián)，所追求的是正當(dāng)性與公正性。工具理性取向的公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，堅(jiān)持理性———自利人的假設(shè)，傾向?qū)嵶C的研究方法，主張管理者的角色定位，積極構(gòu)建行政科學(xué)。而價(jià)值理性取向的公共行政學(xué)注重公共精神的培養(yǎng)，堅(jiān)持反思———利他人的假設(shè)，喜好規(guī)范的研究方法，主張政治家的角色定位，努力追求行政哲學(xué)。對(duì)于西方公共行政學(xué)理論發(fā)展史，不同的學(xué)者從不同的角度來(lái)研究，其中一個(gè)主要的劃分方法就是“范式論”?！胺妒健币辉~由美國(guó)學(xué)者托馬斯-庫(kù)恩(ThomasKuhn)[2]提出。他認(rèn)為，“范式是經(jīng)過大部分人肯定并且成為通用的模型或模式”。我國(guó)學(xué)者陳振明[3]提出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政理論、(新)公共管理學(xué)三范式；美國(guó)學(xué)者登哈特夫婦[4]也提出三范式論，即老公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)；毛壽龍和李文釗[5]提出四范式論，即官僚制行政理論、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。

二、傳統(tǒng)公共行政學(xué)（工具理性）

行政學(xué)產(chǎn)生于政治學(xué)，但是經(jīng)過發(fā)展從政治學(xué)中脫離出來(lái)。政治學(xué)被認(rèn)為是行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，將二者的關(guān)系比喻成花與樹，根與果的關(guān)系。伍德羅•威爾遜于1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》這篇文章開了美國(guó)行政學(xué)研究的先河，在此文中他將行政學(xué)從政治學(xué)中提煉出來(lái)研究。威爾遜在該文中提出行政和政治應(yīng)當(dāng)分屬于兩個(gè)不同的領(lǐng)域，所要研究的內(nèi)容和問題也不盡相同。雖然政治規(guī)定了行政研究和實(shí)踐的目標(biāo)，但是政治不能控制行政實(shí)踐過程。隨后，古德諾對(duì)威爾遜提出上述觀念做了進(jìn)一步的研究和探討，他將政府功能劃分為兩類，一是“政治”即表達(dá)國(guó)家意志，二是“行政”即“執(zhí)行國(guó)家意志”。[6]威爾遜認(rèn)為，行政是一門純粹技術(shù)性和應(yīng)用性的學(xué)科，效率被視為行政學(xué)的目標(biāo)也是行政學(xué)的核心價(jià)值。因此，為了獲得高效率的行政實(shí)踐，韋伯的官僚制層級(jí)組織產(chǎn)生了，“官僚組織的盛行和大范圍采用，離不開它對(duì)效率的追求，并且在此過程中影響組織成員為共同的目標(biāo)一起努力?！盵7]此外，泰勒提出的科學(xué)管理思想和法約爾的一般管理理論，再一次豐富了傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)展。威爾遜認(rèn)為，行政作為工具，它是中立的，不需要包含價(jià)值因素，只有實(shí)現(xiàn)了它對(duì)高效行政實(shí)踐的追求，才實(shí)現(xiàn)了它對(duì)價(jià)值的追求。

三、新公共行政理論（價(jià)值理性）

上世紀(jì)六七十年代，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家出現(xiàn)了一系列危機(jī)，人們開始呼吁政府改革，以改變現(xiàn)有困境。因此，一些學(xué)者開始回顧和反思傳統(tǒng)公共行政理論的缺陷，新公共行政學(xué)在這樣的背景下誕生了。1968年，包括弗雷德里克森在內(nèi)的一批學(xué)者，采用新的研究方法召開了有關(guān)公共行政學(xué)發(fā)展趨勢(shì)的會(huì)議。新公共行政理論將“公共”作為研究的中心，它不僅追求傳統(tǒng)公共行政學(xué)所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)、高效和協(xié)調(diào)的價(jià)值理念，還追求社會(huì)的公平公正，強(qiáng)調(diào)在為社會(huì)高效經(jīng)濟(jì)地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的同時(shí)注重社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。正如弗雷德里克森所言“和傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，新公共行政學(xué)不僅關(guān)注如何高效率的利用資源來(lái)提供公共品與公共服務(wù)和如何在控制財(cái)政支出的情況下保持公共品與公共服務(wù)的供給，而且關(guān)注這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平？”即傳統(tǒng)公共行政學(xué)更多的是對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的追求，而新公共行政學(xué)賦予了這一追求行為價(jià)值理念。新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是有效的執(zhí)行政策，而且由于它的“公共性”，它還擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任，需要了解廣大人民群眾的真實(shí)需求，并對(duì)此做出積極的反應(yīng)，以此更進(jìn)一步接近民主政治的目標(biāo)，承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。新公共行政理論對(duì)“效率”所代表的含義有不同的認(rèn)識(shí)。通常所說(shuō)的效率，是少投入和大產(chǎn)出之間的比，也即傳統(tǒng)公共行政理論的理解。而新公共行政理論給“效率”賦予的含義則豐富的多，將價(jià)值觀念灌輸其中，即在追求效率的過程中必須時(shí)刻拷問是否促進(jìn)了社會(huì)公平和人民利益的表達(dá)和滿足，考慮到社會(huì)性的公平分配，以有效改善公民的生活水平為目標(biāo)。新公共行政理論認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，即盡可能公平地分配公共利益，照顧到處于弱勢(shì)的群體。弗雷德里克森有一句話所表達(dá)的含義是：“新公共行政追求的社會(huì)公平意味著將部分公共權(quán)力和社會(huì)資源與福利的天平倒向社會(huì)中明顯缺乏這些的弱勢(shì)群體，”。即盡可能地對(duì)這些在社會(huì)分配過程中得到最少的群體給予應(yīng)有的彌補(bǔ)，努力增加社會(huì)中的公平。新公共行政反對(duì)傳統(tǒng)公共行政所堅(jiān)持的價(jià)值中立，他們認(rèn)為，制定和執(zhí)行政策的政府官員與研究公共行政學(xué)的學(xué)者們不可避免地會(huì)將自己的價(jià)值觀念和經(jīng)驗(yàn)加到?jīng)Q策和學(xué)術(shù)思想中，價(jià)值中立在學(xué)術(shù)研究和行政實(shí)踐活動(dòng)中都不存在。

摘要：協(xié)作式公共管理強(qiáng)調(diào)整體性思維，把政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)和社會(huì)組織職能整合起來(lái)實(shí)現(xiàn)資源共享。利用信息化的便捷條件，把政府治理和公共服務(wù)用信息化手段包裝，全面提升公共服務(wù)質(zhì)量。公共管理協(xié)作式實(shí)踐已經(jīng)走過十余年，在現(xiàn)代公共管理部門都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到協(xié)作式管理的重要性和必要性。地方政府之間要按照具體的管理目標(biāo)制定合作契約締結(jié)關(guān)系，成立機(jī)構(gòu)委員會(huì)協(xié)調(diào)整體管理工作。

關(guān)鍵詞：公共管理；協(xié)作式；資源共享

隨著多元化利益主體的出現(xiàn)，公共管理越來(lái)越復(fù)雜。一些突發(fā)事件出現(xiàn)之后的處理應(yīng)對(duì)不僅僅由政府來(lái)負(fù)責(zé)，也包括社會(huì)組織和私人部門的介入，公共事件往往涉及多個(gè)組織或部門發(fā)揮職能明確分工來(lái)協(xié)同處理。如何構(gòu)建公共主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，合理安排資源高效地進(jìn)行流程的運(yùn)作值得人們深入研究。公共管理的協(xié)作式發(fā)展的目的在于整合社會(huì)各種資源使處理問題的時(shí)間迅速，方式便捷，方法得當(dāng)，達(dá)到資源的優(yōu)化配置。發(fā)展協(xié)作性公共管理是經(jīng)濟(jì)全球化背景下社會(huì)變革中滿足不斷變化的新現(xiàn)象的新要求，是現(xiàn)代公共管理的一種新模式。

1協(xié)作性公共管理興起的背景

國(guó)際上對(duì)于協(xié)作性公共管理的研究已經(jīng)有十年之久，20世紀(jì)70年代末，公共行政部門在行政中出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)碎片化的問題。20世紀(jì)90年代，英美等一些國(guó)家開始新的管理路徑探索，利用網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)聯(lián)合協(xié)作呈現(xiàn)出協(xié)同政府形態(tài)，這成為了公共管理領(lǐng)域的重要改革。這場(chǎng)改革強(qiáng)調(diào)整體性思維，把政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)和社會(huì)組織職能整合起來(lái)實(shí)現(xiàn)資源共享。利用信息化的便捷條件，把政府治理和公共服務(wù)用信息化手段包裝，全面提升公共服務(wù)質(zhì)量。這場(chǎng)變革具有深刻的背景。一是社會(huì)變革論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)作性公共管理模式的興起是由于當(dāng)前的社會(huì)變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型。政府在轉(zhuǎn)型期所遇到的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾呈上升趨勢(shì)，政府面臨的跨邊界的新問題不斷涌現(xiàn)。社會(huì)化條件下，各種資本融合使公共部門和管理者必須以復(fù)雜的關(guān)系交流合作，共同面對(duì)困難，共同解決問題。政府部門之間、政府與社會(huì)組織、社會(huì)組織之間的依賴性增強(qiáng)。過去的公共管理所需要解決的問題比較簡(jiǎn)單單一，一般局限在政府所轄的范圍內(nèi)，無(wú)須跨區(qū)域、跨部門來(lái)解決?，F(xiàn)在各部門各單位在新的問題面前都要出讓一部分權(quán)力放入公共領(lǐng)域，并在公共領(lǐng)域中協(xié)作進(jìn)行管理，實(shí)際上是權(quán)力的交流和資源的共享。信息通訊技術(shù)為協(xié)作性公共管理做出了巨大貢獻(xiàn)，在信息化政務(wù)工作中，用網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)信息共享加大了協(xié)作管理的效率，為多部門協(xié)作提供了可能性。二是認(rèn)為部門失靈。當(dāng)前的公共管理邊緣越來(lái)越模糊，不能按照傳統(tǒng)的邊界來(lái)劃分管理歸屬。公共管理已經(jīng)不再局限于某個(gè)部門，甚至某個(gè)部門也無(wú)法獨(dú)立解決當(dāng)前的管理難題。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公共管理呼吁多個(gè)社會(huì)活動(dòng)者協(xié)同行動(dòng)，公共管理工作已經(jīng)再無(wú)明確的邊界?，F(xiàn)代公共管理以滲透性和關(guān)聯(lián)性為特點(diǎn)，只有開發(fā)跨領(lǐng)域、跨部門的協(xié)作性管理才能在復(fù)雜問題面前有效應(yīng)對(duì)。單個(gè)的部門無(wú)法解決在區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、環(huán)境、跨界設(shè)施等方面的問題。取代傳統(tǒng)官僚管理模式的是現(xiàn)代碎片化的管理形態(tài)，所有的公共管理都要以公眾需求為導(dǎo)向，以資源整合為方法，打破政府、社會(huì)組織、管理者之間的界限，共同協(xié)作為一個(gè)目標(biāo)而創(chuàng)造價(jià)值。

2公共管理的協(xié)作式實(shí)踐模式