［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現(xiàn)的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業(yè)承載者。如果說工業(yè)社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術(shù)化的原則，那么作為后工業(yè)社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規(guī)定。因此，有必要分析公共管理活動的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為，探討公共管理職業(yè)活動的倫理基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動；倫理；道德

工業(yè)革命使社會治理活動成為一種職業(yè)活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業(yè)活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業(yè)活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當作專門的職業(yè)化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術(shù)化的原則，導致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現(xiàn)“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會治理方式的進程一道啟動的?，F(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業(yè)活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會治理模式，公共管理者的職業(yè)活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規(guī)范。

一公共管理活動的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實的社會治理過程中，這些關(guān)系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務、崗位之間的關(guān)系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時，就要求公共管理者團結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對象之間的關(guān)系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

公民社會的日益成長，第三部門在公共管理中的作用越來越大，形成了強大的參與力量，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現(xiàn)“公共性”，從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如，一種成熟的理論認為，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量，公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動的場所，因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，它發(fā)揮社會批判功能，體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神，因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學林出版社1999年版。）。許多國內(nèi)學者也認為，“經(jīng)濟的市場化或自由化推動著市民社會與政治國家分離開來而獲得獨立的存在和發(fā)展，在市民社會里，各種非官方的社團組織及他們活動于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來。一般而言，自治原則、法治原則、個人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認為是市民社會特有的價值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)?！彪S著第三部門的成長壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對社會公眾的濫用，從而發(fā)揚民主行政理念，使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標（注：參見汪俊昌《我們今天應當怎樣談論市民社會》，《浙江學刊》1999年第3期。）。由此看來，當前對于“公共性”的研究，既是過去探索的延續(xù)，又具有現(xiàn)實緊迫性。

“公共性”的由來及演變過程

根據(jù)《辭?！返慕忉專肮钡闹形暮x為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學林出版社1999年版。）。

受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟活動具有對應的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現(xiàn)的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業(yè)承載者。如果說工業(yè)社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術(shù)化的原則，那么作為后工業(yè)社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規(guī)定。因此，有必要分析公共管理活動的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為，探討公共管理職業(yè)活動的倫理基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動；倫理；道德

工業(yè)革命使社會治理活動成為一種職業(yè)活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業(yè)活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業(yè)活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當作專門的職業(yè)化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術(shù)化的原則，導致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現(xiàn)“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會治理方式的進程一道啟動的?，F(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業(yè)活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會治理模式，公共管理者的職業(yè)活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規(guī)范。

一公共管理活動的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實的社會治理過程中，這些關(guān)系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務、崗位之間的關(guān)系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時，就要求公共管理者團結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對象之間的關(guān)系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

其次，公民社會的日益成長，第三部門在公共管理中的作用越來越大，形成了強大的參與力量，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現(xiàn)“公共性”，從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如，一種成熟的理論認為，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量，公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動的場所，因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，它發(fā)揮社會批判功能，體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神，因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學林出版社1999年版。）。許多國內(nèi)學者也認為，“經(jīng)濟的市場化或自由化推動著市民社會與政治國家分離開來而獲得獨立的存在和發(fā)展，在市民社會里，各種非官方的社團組織及他們活動于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來。一般而言，自治原則、法治原則、個人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認為是市民社會特有的價值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)?！彪S著第三部門的成長壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對社會公眾的濫用，從而發(fā)揚民主行政理念，使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標（注：參見汪俊昌《我們今天應當怎樣談論市民社會》，《浙江學刊》1999年第3期。）。由此看來，當前對于“公共性”的研究，既是過去探索的延續(xù)，又具有現(xiàn)實緊迫性。

二、“公共性”的由來及演變過程

根據(jù)《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學林出版社1999年版。）。

受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟活動具有對應的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現(xiàn)的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業(yè)承載者。如果說工業(yè)社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術(shù)化的原則，那么作為后工業(yè)社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規(guī)定。因此，有必要分析公共管理活動的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為，探討公共管理職業(yè)活動的倫理基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動；倫理；道德

工業(yè)革命使社會治理活動成為一種職業(yè)活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業(yè)活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業(yè)活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當作專門的職業(yè)化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術(shù)化的原則，導致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現(xiàn)“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會治理方式的進程一道啟動的?，F(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業(yè)活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會治理模式，公共管理者的職業(yè)活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規(guī)范。

一公共管理活動的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實的社會治理過程中，這些關(guān)系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務、崗位之間的關(guān)系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時，就要求公共管理者團結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對象之間的關(guān)系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現(xiàn)的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業(yè)承載者。如果說工業(yè)社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術(shù)化的原則，那么作為后工業(yè)社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規(guī)定。因此，有必要分析公共管理活動的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為，探討公共管理職業(yè)活動的倫理基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動；倫理；道德

工業(yè)革命使社會治理活動成為一種職業(yè)活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業(yè)活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業(yè)活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當作專門的職業(yè)化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術(shù)化的原則，導致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現(xiàn)“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會治理方式的進程一道啟動的?，F(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業(yè)活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會治理模式，公共管理者的職業(yè)活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規(guī)范。

一公共管理活動的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實的社會治理過程中，這些關(guān)系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務、崗位之間的關(guān)系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時，就要求公共管理者團結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對象之間的關(guān)系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

論文關(guān)鍵詞：社區(qū)公共管理;政府公共管理;社會公共管理;互動機制

論文摘要：隨著“新”公共管理理論的發(fā)展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區(qū)公共管理，作為公共管理體系的一個重要組成部分，開始受到學者的認同與重視。文章在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其中存在著的行政管理與社會管理互動機制進行探索與分析，揭示社區(qū)公共管理互動機制的運行原理。

近年來，社區(qū)公共管理作為公共管理體系中的一個重要組成部分，開始受到學者們的關(guān)注。但是，迄今我們對社區(qū)公共管理的研究還停留在起步階段，仍然缺乏深入、系統(tǒng)的研究。對社區(qū)公共管理互動機制進行深入探討，在理論上，一方面是對公共管理研究領(lǐng)域的拓展和延伸，另一方面是對公共管理體系與研究方法的豐富與發(fā)展;而在實踐上，對中國社區(qū)公共管理體制的建設有著重要的指導意義。本文將在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其中存在著的政府管理與社會管理互動機制進行探索與分析，力求揭示社區(qū)公共管理互:動機制的運行原理。

公共管理就是對公共事務和公共事業(yè)的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的增進和分配。王樂夫?qū)⒐补芾淼母拍罱缍?對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務施加管理的社會活動。fi」同時，他還將公共管理的核心內(nèi)容—公共事務區(qū)分為國家公共事務、政府公共事務、社會公共事務。王惠巖則根據(jù)不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在著明顯差異，而認為在理論上公共事務可分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。f2」作者認為二者對公共事務的劃分并不存在本質(zhì)差別，只是區(qū)分的角度不同，前者以管理主體對象進行區(qū)分，后者則以管理客體進行區(qū)分。社區(qū)公共管理是指社區(qū)組織憑借社區(qū)公共權(quán)力對社區(qū)公共事務和公益事業(yè)進行組織與管理的活動。在以上對公共管理的概念界定及區(qū)分方法的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個方面去分析、把握社區(qū)公共管理—作為公共管理體系中一個重要組成部分的基本含義。

(一)管理主體是擁有公共權(quán)力和公共權(quán)威的社區(qū)組織

一般來講，社區(qū)組織包括政府基層政權(quán)組織、社區(qū)自治組織以及社區(qū)中介組織。政府基層政權(quán)組織在社區(qū)公共管理中發(fā)揮著方向性的主導作用，主要包括城市社區(qū)的街道辦事處及其他職能部門。社區(qū)自治組織，伴隨著社區(qū)成員民主參與意識的增強而出現(xiàn)，是對社區(qū)內(nèi)部公共事務實行“自我管理、自我組織、自我服務”的組織，如社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會等。社區(qū)中介組織主要指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域為活動范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織和居民個體之間的組織，如志愿者組織和社區(qū)服務組織。

隨著時代的不斷發(fā)展，我國政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等領(lǐng)域紛紛步入新常態(tài)。在此情境下，公共管理功能、體系需要被重新定位。徐雙敏主編、科學出版社2021年2月出版的《公共管理學》一書，從理論、主體、職能、人力資源、政策、績效、危機等多個維度對公共管理展開全面論述，構(gòu)建出較為系統(tǒng)的公共管理基本框架，為審視當下公共管理存在的問題、進一步優(yōu)化公共管理體系提供了參考。

該書共包括十章。第一章在明確公共管理基本概念的基礎(chǔ)上全面梳理了公共管理學的產(chǎn)生與發(fā)展歷程。第二章闡述了公共管理的相關(guān)職能，并緊密結(jié)合新時代背景，具體論述了公共管理職能的轉(zhuǎn)變。第三章從行政組織、事業(yè)單位及社會組織三個方面對公共管理主體展開相應討論。第四章詳細論述了公共管理主體間的關(guān)系，其中主要包括政府組織間關(guān)系、政府與非政府組織間關(guān)系兩個方面。第五章聚焦公共組織中的領(lǐng)導，分析了領(lǐng)導的個體素質(zhì)與群體結(jié)構(gòu)，并對行政組織與非政府公共組織中的領(lǐng)導職能展開具體論述。第六章對不同主體結(jié)構(gòu)下的人力資源管理展開詳細論述，其中包括政府部門人力資源管理、事業(yè)單位人事管理及社會組織中志愿者管理等內(nèi)容。第七章從公共政策視角出發(fā)，論述了公共政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)控等內(nèi)容。第八章從財政管理視角出發(fā)，對公共預算管理、收入管理及支出管理等內(nèi)容展開論述。第九章結(jié)合公共管理實踐，具體分析了公共管理的方法，其中涉及績效管理、信息化管理及應急管理等內(nèi)容。第十章以管理向治理的轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模接懥诵聲r期公共管理的改革方向。

新形勢下，我國公共管理的工作內(nèi)容、條件、阻礙等因素都出現(xiàn)了相應的變化。在此情境下加強公共管理，可以視為以問題為導向?qū)ξ覈补芾眢w系進行優(yōu)化與完善，這是提升我國公共管理質(zhì)量、健全我國公共管理機制、推動我國公共管理現(xiàn)代化發(fā)展進程的重要舉措。同時，緊密結(jié)合新形勢，以社會發(fā)展現(xiàn)實需求為導向，有方向性地加強、完善公共管理，有利于提升公共管理效度，提升公共管理緩解社會矛盾的精準度，為持續(xù)促進社會和諧發(fā)展提供保障。

結(jié)合《公共管理學》一書，可從組織、人才與技術(shù)三個層面分析公共管理體系的優(yōu)化途徑。首先，在組織層面進行優(yōu)化。傳統(tǒng)公共管理制度存在的一個突出問題，即組織結(jié)構(gòu)的單向性。公共管理體系中的官僚等級明顯，非政府管理主體的公共管理功能被嚴重忽視，由此造成公共管理相關(guān)政策、工作主要是從上到下單向作用，嚴重影響了公共管理的活性。立足新形勢，我國應引入新公共管理理念，積極吸收基層社會力量，構(gòu)建基層管理組織，推動公共管理相關(guān)信息由下向上作用，以此與傳統(tǒng)公共管理體系形成互補，實現(xiàn)公共管理能量的環(huán)形對接，保障公共管理的持續(xù)、有效作用。其次，在人才層面進行優(yōu)化。在新形勢下，以人為本成為社會各領(lǐng)域改革與優(yōu)化的重要理念，對于公共管理體系的優(yōu)化而言，應將個體能力的提升作為重要內(nèi)容。

結(jié)合當下公共管理人才隊伍現(xiàn)狀，可采取以下舉措：一是加強組織培訓，針對性提升相關(guān)人員的公共管理能力素養(yǎng)。二是健全激勵機制，在現(xiàn)有薪酬機制的基礎(chǔ)上加強薪酬機制與培訓、人員考核、晉升等機制的結(jié)合，構(gòu)建立體化激勵機制，既發(fā)揮對人才的物質(zhì)激勵作用，也為人才發(fā)展進步提供保障和服務。再次，在技術(shù)層面進行優(yōu)化。緊抓信息化時代機遇，以信息技術(shù)為支撐，優(yōu)化公共管理體系，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動公共管理信息化發(fā)展。相較于傳統(tǒng)公共管理方式，依托于信息化技術(shù)的公共管理體系，可以更加及時、精準地對公共管理信息進行處理，由此大幅提升公共管理效率，優(yōu)化公共管理質(zhì)量。黨的十八大以來，我國大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務”，電子政務系統(tǒng)日趨完善，并取得了一定成績，這為公共管理信息化建設奠定了堅實的基礎(chǔ)。

作者：孫宇彤 單位：中國人民大學公共管理學院

論文關(guān)鍵詞：公共管理倫理學行政管理公共管理

論文摘要：在人類歷史上，很早就有了倫理學這門學科，但是，公共管理倫理學的建立對于倫理學發(fā)展史有著轉(zhuǎn)折的意義，他把倫理學轉(zhuǎn)化為一門從事制度設計和制度安排的科學，即致力于道德的制度和道德的治理模式的設計和安排。公共管理倫理學既是揭示人類走向倫理社會必然性的科學，也是關(guān)于公共管理者職業(yè)倫理規(guī)定的理論。從學科發(fā)展的角度看，公共管理倫理學是一般倫理學的一門分支學科，同時，又是倫理學發(fā)展的一種新的形態(tài)。

一、公共管理倫理學的歷史前提和現(xiàn)實基礎(chǔ)

我們正處在人類社會的歷史性變革時代，在社會治理的領(lǐng)域中，從20世紀80年代開始，一場轟轟烈烈的行政改革運動在全球范圍內(nèi)持續(xù)地展開。在西方國家，行政改革運動在理論上的表現(xiàn)也被稱作為“新公共管理運動”，事實上，作為這場行政改革運動的實踐走向和理論探索的結(jié)果則把一種新型的社會治理模式呈現(xiàn)到了我們的面前。在我國，學術(shù)界把這種社會治理模式稱作為公共管理。在人類社會的總的歷史進程中，我們發(fā)現(xiàn)，公共管理并不是來自于行政改革運動的主觀創(chuàng)造，反而恰恰是人類社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型這場深刻的歷史性變革提出了建立這種新型社會治理模式的要求。

倫理學是一門有著悠久歷史的古老學科。但是，人類社會并不因為有了倫理學就會成為倫理化的社會，正如在很早的歷史階段就出現(xiàn)了法律，而法律化了的社會即法制社會卻是到了近代才成為識別這個社會的特征。在今天，當人類從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的時刻，我們研究倫理學與以往對倫理學的研究有著根本性的不同，我們的研究是要發(fā)現(xiàn)人類社會倫理化的途徑，是要探討進行道德制度設計和安排的可能性。

當人類進人農(nóng)業(yè)文明的時代，在制度上，人類所發(fā)明的是一種“權(quán)治”的社會治理模式，隨著工業(yè)文明的出現(xiàn)，人類開始了“法治”的社會治理模式建構(gòu)，只是到了后工業(yè)社會，人類才可能致力于“德治”的社會治理模式建設。人類社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，把倫理學研究推到了人文社會科學研究的前沿，催生了倫理學的一種新的形態(tài)—公共管理倫理學。因而，公共管理倫理學首先是關(guān)于后工業(yè)社會中社會治理的基礎(chǔ)性科學，他通過對后工業(yè)社會治理模式和治理方式特征的把握，通過對后工業(yè)社會制度體系設計的構(gòu)想，提出整個后工業(yè)社會的生活原則和理念。當然，在社會治理職業(yè)活動的意義上，公共管理倫理學又是一門關(guān)于后工業(yè)社會公共管理的職業(yè)倫理學.探討公共管理職業(yè)活動中的服務精神和合作機制。

編者按：本文主要從公共管理的概念與類型辨析；社會性是公共管理的共同內(nèi)涵；應當注意的兩個問題；根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學科體系進行論述。其中，主要包括：內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性、關(guān)于公共管理概念、公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀、關(guān)于公共管理類型、概念的外延是指該概念囊括的所有事物、國家公共事務、政府公共事務、社會公共事務、公共管理主體的社會性內(nèi)涵、國家的社會職能、政府的社會服務作用、公共管理對象的社會性、公共管理活動和過程的社會性、公共管理的社會性與政治性是相輔相成的、公共管理的邏輯起點：公共問題、積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁等，具體請詳見。

內(nèi)容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會公共管理；在此基礎(chǔ)上，闡釋了社會性是三大公共管理學科共同內(nèi)涵。另外，簡要闡述了社會性與政治性的相互關(guān)系，提出了有關(guān)公共管理學科建設的建議。

關(guān)鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念