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當(dāng)前,虛假違法廣告屢禁不絕,已成為社會一大頑疾,嚴(yán)重?fù)p害人民群眾的合法權(quán)益和健康安全,阻礙廣告業(yè)的健康發(fā)展,給經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了一定的負(fù)面影響。懲治虛假違法廣告,凈化廣告市場秩序,促進(jìn)廣告業(yè)健康發(fā)展,是關(guān)系消費者身體健康、生命安全的大事,是關(guān)系經(jīng)濟建設(shè)、社會穩(wěn)定的大事,是關(guān)系黨和政府形象的大事,同時也是維護(hù)人民群眾根本利益,構(gòu)建和諧社會的民心工程。因此,作為法定的廣告監(jiān)督管理部門,工商行政行政管理機關(guān)肩負(fù)的責(zé)任重大、任務(wù)艱巨、使命光榮。如何在有效實施對虛假違法廣告治標(biāo)之舉的同時,積極探尋治本之策,是我們在廣告監(jiān)管工作中必須解決的重大而又現(xiàn)實的問題。

一、當(dāng)前制作虛假違法廣告的新動向及成因

廣告市場的發(fā)展不是一個孤立的社會問題,它與經(jīng)濟發(fā)展、法制建設(shè)和社會信用體系建設(shè)的進(jìn)程基本是同步的。近年來,廣告業(yè)發(fā)展日新月異,而新問題也是層出不窮。要管好廣告市場,有效扼制虛假違法廣告,有必要首先透過現(xiàn)象去探尋廣告市場的新動向,出現(xiàn)的新問題及其成因。

(一)虛假違法廣告活動的新動向、新特點

一是經(jīng)濟發(fā)達(dá)省區(qū)廣告違法率明顯下降,西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)省區(qū)廣告違法率呈上升趨勢。從全國來看,北京、上海、廣東及東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達(dá)省份廣告業(yè)發(fā)展水平和市場規(guī)范化程度明顯高于全國平均水平。由于有大量品牌商品、服務(wù)廣告的支撐和法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則的制約,大部分廣告經(jīng)營企業(yè)已不愿再冒被處罰的風(fēng)險虛假違法廣告。而一些不法廣告主轉(zhuǎn)而將目光投向經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、市場化程度不高的西部省區(qū),大肆進(jìn)行虛假違法廣告宣傳,致使廣告違法率明顯上升。

二是受國家宏觀調(diào)控政策影響,房地產(chǎn)、通訊等行業(yè)廣告投入明顯萎縮,藥品、醫(yī)療、保健品廣告投入明顯增長,各廣告經(jīng)營單位都將藥品、醫(yī)療、保健品廣告作為廣告收入主要來源,競爭空前加劇。與此相對應(yīng)的是,藥品、醫(yī)療、保健品違法廣告總量也有明顯增加。

三是虛假違法廣告形式出現(xiàn)新變化,更具隱蔽性和欺騙性。例如:有的媒介開辟“科普專欄”、“求醫(yī)問藥”、“專家答疑”、“文摘”等專欄、專版,在刊登一些科普知識的同時變相醫(yī)藥廣告;欺騙和誤導(dǎo)消費者。再如:有的媒介開辟專欄、專版,以新聞報道形式“房交會精典樓盤”、“十大優(yōu)秀樓盤”、“十大性價比最好車型”等房地產(chǎn)、汽車廣告,并含有一些虛假、夸大及貶低其他商品、服務(wù)的廣告內(nèi)容,而消費者對此類虛假廣告很難識別。

四是一些藥品、保健品、化妝品廣告不僅內(nèi)容虛假,而且格調(diào)低俗。有的廣告在男、女性事上大做文章,含有赤裸裸的性生活內(nèi)容,有的采用過于暴露身體部位和性感動作的圖片和圖像,還有的含有性別、種族歧視的內(nèi)容。這類廣告?zhèn)鞑ゲ涣嘉幕?在語言、文字和畫面上嚴(yán)重侵害人們的心理健康,特別是對青少年健康成長造成極為不良的影響。

五是電視網(wǎng)絡(luò)服務(wù)公司利用設(shè)備、技術(shù)優(yōu)勢,隨意在中央電視臺及其他省區(qū)電視臺衛(wèi)星頻道插播廣告,而廣告監(jiān)管部門對其違法行為不易及時察覺。

(二)虛假違法廣告屢禁不絕的原因

1.廣告主、廣告公司、媒介受經(jīng)濟利益驅(qū)動,熱衷短期行為,只從自身經(jīng)濟利益出發(fā),違法、廣告,是造成虛假違法廣告泛濫的主要原因。首先,從我區(qū)違法廣告行為主體的比重來看,廣告主違法是虛假違法廣告泛濫的源頭。一部分廣告主心存僥幸,自作聰明“打擦邊球”企圖避開法律的約束。一些藥品、保健食品生產(chǎn)銷售企業(yè)和中小醫(yī)療機構(gòu)見利忘義,對國家法律法規(guī)置若罔聞,有的預(yù)謀、有計劃的利用虛假廣告誤導(dǎo)和欺騙消費者,已經(jīng)造成了極為惡劣的社會影響。其次,廣告公司的惡性競爭，營造了虛假違法廣告滋生的溫床。截至今年6月底,我區(qū)廣告公司已達(dá)1138家,同比去年增長17.6%,但與此相對應(yīng)的是廣告公司經(jīng)營額不僅沒有增長,反而同比下降17.6%,這反映出相對于經(jīng)濟發(fā)展水平和市場需求來講,廣告公司已趨飽和,而且從整體來看,大部分廣告公司經(jīng)營規(guī)模小、效益差、專業(yè)水平低的問題仍很突出,為了爭奪有限的市場份額,一些廣告公司唯廣告主適從,運用不正當(dāng)手段籠絡(luò)客戶,不但不對廣告內(nèi)容把關(guān),而且把一說成十,把無說成有,幫助廣告主制作虛假廣告。第三,媒介放松甚至放棄廣告審查,沒有把住廣告的最終關(guān)口,致使大量虛假違法廣告得以出籠。隨著機構(gòu)改革和媒體產(chǎn)業(yè)化步伐的加快,媒體參與市場競爭的程度越來越高,廣告成了媒體的生命線。而藥品、醫(yī)療、保健食品廣告占到媒體廣告收入的40%以上。一些媒體在經(jīng)濟利益驅(qū)使下,根本不注重廣告審核,對虛假違法廣告睜一只眼,問一只眼。更有個別媒體干脆將廣告經(jīng)營權(quán)承包給廣告公司,從而部分或完全放棄了廣告審查責(zé)任。另外,作為最后傳播出去的關(guān)口,媒體是公家的,責(zé)任是單位的,沒有具體的對廣告審查員和媒體負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究,也是媒體把關(guān)不嚴(yán)的重要原因。

2.缺少行政強制權(quán)、處罰力度不夠,削弱了行政執(zhí)法效能。廣告監(jiān)管部門在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn),某些廣告主與媒體串通虛假違法廣告時,將幾萬元的廣告費用分開成多張小額發(fā)票,一旦被查處,就用其中一張小額發(fā)票應(yīng)付,這樣既便是執(zhí)法部門對其頂格處罰也不過幾千元罰款,與其違法廣告所獲取的利益相比,往往是得了西瓜丟個芝麻,處罰只是傷其皮毛。而廣告監(jiān)管執(zhí)法部門明知當(dāng)事人有弄虛作假嫌疑,卻由于缺乏有效的強制措施,無法調(diào)查取證,加之法律對虛假違法廣告懲處的力度不足,使工商部門行政執(zhí)法效能大打折扣,起不到震懾違法違法分子的目的。

3.部分廣告監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)法律規(guī)制的空白,給違法廣告留有可乘之機。例如:1993年頒布實施的《醫(yī)療廣告管理辦法》規(guī)定,對未經(jīng)審批、取得《醫(yī)療廣告證明》醫(yī)療廣告行為,依照1988年頒布實施的《廣告管理條例施行細(xì)則》相關(guān)條款進(jìn)行處罰。但目前,衛(wèi)生部門已不再對醫(yī)療廣告進(jìn)行審查,《廣告管理條例施行細(xì)則》也進(jìn)行了修改,因此除了虛假醫(yī)療廣告外,對其他違規(guī)醫(yī)療廣告的處罰缺少有效依據(jù)。再如:目前,互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)虛假違法廣告呈蔓延趨勢,但現(xiàn)行的《廣告法》、《反不正當(dāng)競爭法》等相關(guān)法律、法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)廣告沒有任何明確的規(guī)定,加之技術(shù)設(shè)備的局限,使廣告監(jiān)管部門對其市場準(zhǔn)入和廣告活動無法實施有效監(jiān)管。

4.管理體制不協(xié)調(diào),沒有形成打擊虛假違法廣告的強大合力。懲治虛假違法廣告,是全社會的共同責(zé)任,需要各有關(guān)職能部門、社會各界加強協(xié)作,共同努力。但在以往廣告監(jiān)督管理中,的確存在這樣那樣的缺憾。各職能部門沒有建立起積極、有效的協(xié)作機制,信息不能及時互通,協(xié)調(diào)配合不夠順暢,在監(jiān)督管理中各行其是,往往一出現(xiàn)問題就相互推委。

5.宣傳教育和輿論監(jiān)督還沒有跟上,消費者對虛假違法廣告的防范意識和識別能力還不強。

二、建立對虛假違法廣告的有效懲戒機制

整頓和規(guī)范廣告市場秩序是一項長期的、艱巨的、系統(tǒng)的工程。工商行政管理部門必須堅持標(biāo)本兼治、打防結(jié)合的方針,立足長效監(jiān)管,積極爭取黨政部門的支持,進(jìn)一步加強與各有關(guān)部門的溝通協(xié)作,動員和集中全社會各方面的力量，形成齊抓共管的綜合治理機制,才能從根本上規(guī)范廣告市場秩序,使虛假違法廣告得到有效遏制。

(一)抓住重點，加大力度,深入開展虛假違法廣告專項整治行動。一是要把社會反映強烈的熱點、難點問題,人民群眾深惡痛絕的醫(yī)療、藥品、保健食品、化妝品和美容服務(wù)虛假違法廣告作為整治重點,集中力量查辦大要案件和典型案件。二是要強化對大眾廣告媒介單位廣告行為的監(jiān)管。特別是要對電視、廣播媒介的綜合娛樂頻道和生活類、都市類報紙實施重點監(jiān)測,定期進(jìn)行集中抽查,對問題嚴(yán)重的要從快、從重查處,決不姑息。對虛假廣告影響惡劣的,不僅要予以重罰,還要責(zé)令其公開更正,消除影響。對那些明知故犯、屢教不改,違法情節(jié)惡劣的要采取停止其該類別廣告等措施予以嚴(yán)懲。三是要繼續(xù)加強對廣告主，特別是對醫(yī)療、美容機構(gòu),藥品、保健食品、化妝品生產(chǎn)和經(jīng)銷企業(yè)廣告活動的監(jiān)管。對那些法律意識淡薄,見利忘義,虛假違法廣告猖獗的要依法嚴(yán)厲打擊,頂格處罰。對屢處屢犯的,要采取斷然措施,堅決將其清除出市場。

(二)進(jìn)一步改進(jìn)廣告監(jiān)管方式、方法,建立廣告市場信用監(jiān)管體系和長效監(jiān)管機制。一是要根據(jù)廣告市場監(jiān)管情況,結(jié)合企業(yè)信用體系建設(shè),制訂科學(xué)、客觀的廣告主、廣告經(jīng)營單位信用評價指標(biāo):這個評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括:主體準(zhǔn)入指標(biāo)、市場交易和競爭行為指標(biāo)、主體退出指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，逐步建立和充實廣告企業(yè)、廣告主信用數(shù)據(jù)庫,把廣告主、廣告經(jīng)營單位全面納入企業(yè)信用分類監(jiān)管,將制作、、違法廣告達(dá)到一定數(shù)量,產(chǎn)生嚴(yán)重后果的廣告經(jīng)營單位以及廣告主及時列入“黑名單”，實行“近距離”，甚至“零距離”的重點監(jiān)控。二是要進(jìn)一步完善廣告監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加快監(jiān)測設(shè)施的更新,全面改進(jìn)和加強廣告監(jiān)測工作,促進(jìn)廣告監(jiān)測規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。三是要認(rèn)真落實違法廣告警示公示制度,定期向社會通報廣告監(jiān)測情況和典型違法廣告案件。同時還可以經(jīng)常召開媒體單位主管領(lǐng)導(dǎo)、廣告部負(fù)責(zé)人參加的情況通報會或座談會,及時通報虛假違法廣告的新動向、典型表現(xiàn)形式以及對各媒體廣告監(jiān)測的情況。定期舉辦典型違法廣告展覽,公開有關(guān)來信來電舉報情況記錄。這樣不僅做到了懲治與教育相結(jié)合,而且能進(jìn)一步提高廣告監(jiān)管工作的主動性。四是要整合內(nèi)部執(zhí)法資源。當(dāng)前,各級工商局廣告處(科)監(jiān)管力量還比較薄弱,無法適應(yīng)全方位監(jiān)管廣告市場的要求,而且《反不正當(dāng)競爭法》也可以對虛假宣傳進(jìn)行規(guī)制,這給廣告監(jiān)管工作提供了更寬闊的執(zhí)法空間和更充足的法律依據(jù)。因此,我們必須要摒棄“廣告監(jiān)管就是廣告(處)科的事”這樣的狹隘觀念,有效整合執(zhí)法資源,落實監(jiān)管職責(zé)。對系統(tǒng)內(nèi)其他部門查辦的虛假廣告案件予以支持、配合。同時,要將廣告監(jiān)管職責(zé)、任務(wù)分解到基層工商所,使其在戶外廣告、印刷品廣告等監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。五是要加強對基層廣告執(zhí)法辦案工作督導(dǎo)、協(xié)調(diào),認(rèn)真落實新聞媒體廣告違法案件分級管理制度,堅決防止重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、辦人情案的問題。

(三)加強配合、協(xié)作,形成齊抓共管的強大合力。一是加強同宣傳、廣電、新聞出版、衛(wèi)生行政管理、藥品監(jiān)督管理、通信管理等部門的協(xié)調(diào)、配合,認(rèn)真落實好整治虛假違法廣告專項行動聯(lián)席會議制度,利用這樣一個平臺,加強部門之間整治工作的信息溝通,務(wù)實齊抓共管基礎(chǔ),真正使這一制度充分發(fā)揮其行政資源高效、合理配置的作用,形成打擊虛假違法廣告的強大合力。二是會同黨委宣傳、廣播影視和新聞出版行政部門,加強對新聞媒體單位的監(jiān)督,督促其建立并認(rèn)真落實新聞單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制和廣告責(zé)任制等項制度,對虛假違法廣告問題嚴(yán)重的有關(guān)責(zé)任人堅決予以處理。三是與宣傳部門、新聞單位密切合作,進(jìn)一步加強廣告法律、法規(guī)的宣傳普及,公開曝光典型的虛假違法廣告,及時公布虛假違法廣告專項整治行動的相關(guān)信息,增強消費者對虛假違法廣告的防范意識和識別能力,營造全社會共同監(jiān)督和抵制虛假違法廣告的良好輿論氛圍。四是充分發(fā)動和依靠廣大群眾的監(jiān)督力量,進(jìn)一步推廣義務(wù)廣告監(jiān)督員制,廣泛動員社會各界人士積極參與廣告監(jiān)督工作。同時,要保證“12315”消費者投訴舉報電話和各種廣告案件舉報渠道的通暢,有效整合信息資源,及時掌握廣告市場動態(tài)情況,切實做到對群眾的投訴舉報有舉必究,有案必查、有查必果。

(四)充分發(fā)揮廣告協(xié)會職能作用,進(jìn)一步強化行業(yè)自律機制。行業(yè)自律組織作為聯(lián)系政府和廣大經(jīng)營者的紐帶和橋梁,應(yīng)當(dāng)立足于“疏導(dǎo)”,在懲治虛假違法廣告中,有所突破,做好以下幾方面的工作。一是抓好教育培訓(xùn),提高行業(yè)整體素質(zhì)。提高廣告審查員的素質(zhì)和社會責(zé)任感是防治虛假違法廣告的有效手段。協(xié)會應(yīng)當(dāng)在以往廣告審查員及廣告從業(yè)資格培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,向注冊會計師、律師等規(guī)范的行業(yè)資格考試看齊,同時與廣告信用監(jiān)管工作配合,實現(xiàn)對廣告審查員和從業(yè)人員資格資質(zhì)的動態(tài)管理。二是加強行業(yè)的自律。自律包括對廣告經(jīng)營行為的約束管理以及對廣告內(nèi)容的約束管理,同時也包括對企業(yè)和從業(yè)人員資質(zhì)的約束管理。各級協(xié)會有必要積極借鑒國外行業(yè)自律的先進(jìn)經(jīng)驗,采用“拿出主義”,制定切實可行的行業(yè)自律規(guī)則,充分擔(dān)當(dāng)起行業(yè)自律的社會職能,帶領(lǐng)全行業(yè)快速健康地向前發(fā)展。三是可以嘗試推進(jìn)市場化的廣告行業(yè)信用中介服務(wù)。黨的十六屆三中全會明確了要在我國建立“以道德為支撐,產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),法律為保障的社會信用制度?！毙姓C關(guān)所做出的企業(yè)信用評價只能在內(nèi)部實施分類監(jiān)管時使用,不適合向社會公布,其作用重在信用懲戒。而社會對信用信息評價、咨詢有市場化的需求,行業(yè)協(xié)會作為社會團體,因為掌握著全行業(yè)發(fā)展的諸多信息,與相關(guān)的行政機關(guān)又有著相互信任、密切合作的基礎(chǔ),并已經(jīng)成功的開展過一些諸如廣告行業(yè)精神文明單位評比、廣告公司資質(zhì)等級評定的資信評價工作,在商業(yè)運作、專業(yè)服務(wù)方面客觀地作出信用評價咨詢有其得天獨厚的優(yōu)勢。協(xié)會能否以此為突破,介入廣告行業(yè)信用咨詢、評價的市場化服務(wù),理論上講有市場需求,但實際操作還有待進(jìn)一步論證。