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進入新世紀以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展正進入一個新的歷史時期，黨和人民群眾都迫切期望各級行政機關強化公共服務，營造良好發(fā)展軟環(huán)境，為把我國建設成富強民主文明和諧的國家而作出應有的貢獻。

**市工商行政管理系統(tǒng)推出的行政指導舉措，切實順應了時代、社會和民眾的客觀要求，在更新行政理念上走在了一些行政機關的前面。但是，當一個新的行政理念提出之后，也難免使一些同志如同霧里看花、不知所云、不知所措。有的在思想認識上甚至存在相當大的差異。這些認識上的問題，概括起來主要是三個方面：一是對行政指導含義的理解很模糊，不知行政指導為何物;二是片面地認為推行行政指導就是讓執(zhí)法人員在執(zhí)法中該罰的不罰了，把行政指導和行政處罰對立起來;三是行動自覺、做法簡單，認為出臺幾條措施，就是積極落實行政指導了。這三個方面的問題表明在落實行政指導工作上還沒有很好地調(diào)整狀態(tài)：第一種認識誤區(qū)反映了理論思維的貧困化;第二種認識誤區(qū)反映了工作情緒的對立化;第三種認識誤區(qū)反映了工作方式的簡單化。正是由于這些傾向的存在，因而仿佛行政指導剛剛開始就陷入了僵局，或者說，全系統(tǒng)剛拉開行政指導的帷幕，許多同志卻不知道怎樣邁開腳步了。其實，行政指導是一條很寬廣的路，要走好這條“執(zhí)政為民”的路，關鍵是要解決好以下幾個問題：

一、以靈活的思維理解行政指導

“行政指導是行政主體基于國家法律、政策的規(guī)定而做出的，旨在引導相對人自愿采取一定的作為或不作為，以實現(xiàn)行政管理目的的一種非職權行為?！崩斫膺@一概念需要“找準穴位”：一是實施行政指導不能與國家的法律、政策相沖突;二是行政主體應當在國家法律法規(guī)規(guī)定的事權范圍內(nèi)實施行政指導;三是行政指導應當征得相對人同意，不得強制;四是行政指導是為一定的行政目的而實施的，是承載著行政期望的。這樣的概念并不十分抽象，云山霧罩，但為何有的同志對此卻不甚理解？筆者認為，從客觀上分析，大概有這樣幾個原因：一是這個概念是新提出來的，因此大家在理論上感到比較陌生；二是這個概念的界定出自于個別學者，而不是法學界、行政學界專家的廣泛認可，因而造成了認同上的障礙;三是行政主體在行政指導上的自覺實踐的時間還不是很長，所以造成了行動上的茫然。其實理論還原于實踐是有血有肉的，是多采多姿的。因此，從實際意義說，作為行政機關對待理論問題沒必要象學者一樣摳字眼，應該象看人一樣，看骨架、觀風采：

第一，行政指導是一支“通俗歌”，它的本質(zhì)是行政服務。行政指導是相對行政許可、行政處罰等行政作為而言。在行政相對人類別不同的情況下，也可以作出其它解讀。比如，行政指導相對于企業(yè)發(fā)展需求而言可以解讀為行政支持；行政指導相對于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求而言，可以解讀為行政扶持;行政指導相對于弱勢群體需求而言，可以解讀為行政救助;行政指導相對于消費群體需求而言，可以解讀為行政援助。從方式和途徑的層面看，對企業(yè)發(fā)展建言獻策，對消費者進行善意忠告，對群眾辦事進行法定程序性引領，對違法企業(yè)進行糾錯規(guī)勸等等，都屬于行政指導的范疇?？傊捎谛姓笇切姓黧w（行政機關）自覺作出的一種無任何條件的行政行為，因此，它在本質(zhì)上完全可以理解為行政服務。

第二，行政指導是一種“長相依”，它的功能是行政輔助。

在行政指導的實踐中，有的同志之所以把行政指導與行政執(zhí)法對立起來，究其深層原因，可能是源于對行政指導的功能作用認識不足。為此，我們需要從兩個層面進行思考：首先，從宏觀層面看，推行行政指導是彌補法律缺陷的有效良方。我國實行的市場經(jīng)濟體制是一個“晚育早產(chǎn)”的胎兒。所謂“晚育”，是指相對世界發(fā)達國家而言，我國是在經(jīng)過漫長的探索和曲折之后，才找到了市場經(jīng)濟的發(fā)展道路;所謂“早產(chǎn)”，是指我國是在并不完全具備市場經(jīng)濟條件的情況下發(fā)展市場經(jīng)濟。既然是早產(chǎn)的“嬰兒”，就帶有“先天的不足”，最常見的現(xiàn)象就是許多市場主體不遵市場規(guī)則，不按“套路出牌”。鑒于現(xiàn)實國情，政府加強對市場的干預，運用法律強化市場監(jiān)管就成為一種必要的選擇。但是，法律手段也有它的明顯缺陷，即剛性有余、柔性不足，容易引發(fā)市場主體與行政主體的矛盾沖突。而注重運用行政指導的手段來調(diào)節(jié)社會心理，就有助于化解矛盾沖突，進而促進社會穩(wěn)定和市場穩(wěn)定。其次，從微觀層面看，推行行政指導也是消融部門尷尬的有效手段。多年來，一些行政執(zhí)法部門實際上是在政府中扮演了“三只手”的角色。即一手抓稅收、一手抓罰款、一手抓行政性收費。“三手”齊抓，原因何在？問題在于政府的行政成本居高不下，財政的結構性支出不斷膨脹，單純的稅收不足以填補財政越來越大的支出缺口。負擔重則民怨生。稅費罰款交財政，而執(zhí)法部門卻經(jīng)常處于不被老百姓所理解的尷尬局面。于是乎，一邊抱怨，一邊喊冤。而要改變這種尷尬局面，推行行政指導，以良好的愿望、真誠的情感、溫柔的方式化解老百姓的不滿情緒，則不失為一條最佳途徑。在大背景、小環(huán)境下思考行政指導的功能作用，我們不難看出，法律法規(guī)是用來調(diào)節(jié)社會利益關系的，行政指導是用來調(diào)節(jié)社會心態(tài)的;行政執(zhí)法是“增壓”，行政指導是“減負”。二者不是排他性的，更不是相互對立的，而是相輔相成、相得益彰的。

第三，行政指導是一曲“泰山頌”，它的屬性是行政責任。在依法治國的今天，行政主體的一切行政作為都必須有法可依，有章可循。從這個意義上說，實施行政指導并不是行政主體的法定義務。但是，從另一個角度看，行政指導能否引起行政主體的足夠重視，這不僅關系到國家、地區(qū)的發(fā)展，關系到和諧社會的建設，也關系到行政主體的形象塑造。以工商行政管理工作為例，如果不加強對重大發(fā)展項目的指導，就可能使企業(yè)喪失搶占市場的機遇;如果不加強對市場準入的指導，就可能給注冊登記工作帶來無窮的隱患;如果不加強對市場競爭行為的指導，就不可能從源頭上遏制違法違規(guī)行為;如果不加強對消費糾紛調(diào)解的指導，就不可能維護社會穩(wěn)定。由此可見，行政指導盡管不是一項法定義務，但卻是一項神圣職責，這種職責重如泰山，不可小視。黨中央反復要求全黨執(zhí)政為民，我們應當自動地擔負起這一責任。

二、以寬闊的視野看待行政指導

行政指導的空間有多大？行政指導的觸角該伸向何處？行政指導的拳腳施展倒底有多難？這些問題近期一直困擾著本系統(tǒng)的許多同志。當你山重水復繞大彎的時候，不妨打開眼界來認識和發(fā)現(xiàn)行政指導的路徑和舞臺。

——回頭看，我們發(fā)現(xiàn)自己已走在行政指導的大路上。宋代辛棄疾寫過一首詞：“眾里尋他千百度，驀然回首，那人正在燈火闌珊處?！蔽覀兺菩行姓笇в龅降膯栴}與辛棄疾描寫的情景頗為相似。有的同志總感覺行政指導不得要領，頗有難度。其實這種行政作為對于我們并不陌生。比如我們過去在企業(yè)注冊登記中制作的“辦照須知”，在清理無照經(jīng)營中常抓的疏導辦照，在執(zhí)法辦案中作出的“責令改正”處罰決定，在國有企業(yè)改組改造中提供咨詢和參與論證等等，都具有行政指導的性質(zhì)，都是行政指導的具體實踐。這些鮮活的例證表明：行政指導離我們并不遙遠;行政指導應該成為我們的熟門熟道;行政指導早已經(jīng)貫穿于市場監(jiān)管之中;我們已經(jīng)走在行政指導的大路上。過去與今天相比，區(qū)別在于：理論上的界定不象今天這樣明晰;社會的要求不象今天這樣迫切;倡導的力度不象今天這樣強勁;探索的視野不象今天這樣寬泛;可供利用的載體（如短信群發(fā)、網(wǎng)絡傳輸、媒體等）不象今天這樣富有。而從根上說，潛在的意識沒有象今天這樣提升為與時俱進的行政理念。

——向前看，我們發(fā)現(xiàn)眼前正展現(xiàn)行政指導的大舞臺。舞臺之大，始于社會的廣泛需求。首先，法律法規(guī)象迷宮，百姓呼喚行政指導。在市場經(jīng)濟發(fā)展的進程中，我國的立法、普法工作已經(jīng)取得巨大成就：立法步伐明顯加快，法律體系日益完善，國民素質(zhì)不斷提高，學法用法的積極性顯著增強。但不可否認的是，執(zhí)法主體與市場主體是有較大差異的。領會法律法規(guī)的精要，熟悉法律法規(guī)的每個條款是執(zhí)法主體的必修課，但市場主體卻不一定如此。社會分工不同，社會成員掌握法律法規(guī)的程度也就不盡相同。在龐大的行政法律體系中，市場主體要熟知企業(yè)設立的諸多條件、了解辦事的諸多程序、懂得競爭的諸多規(guī)則、牢記享有的法定權力和權益，談何容易。于是在社會成員創(chuàng)業(yè)的廣闊空間里，就到處回響著行政指導的真切呼喚。其次，職能增多沒商量，現(xiàn)實要求行政指導。近年來，隨著“以人為本”執(zhí)政理念的提出，重視人本發(fā)展、人本維護和人文關懷，已成為社會的廣泛共識。而與此同時，政府賦予工商行政管理部門的工作職能也越來越多。從保障生產(chǎn)安全到保障食品安全，從查處非法集資到治理運輸市場秩序等，幾乎無一不牽扯到我們的人力和精力。職能增多是信任，也是難題。在執(zhí)法實踐中，我們時常會遭遇“有職無權，有法無罰”的被動局面。據(jù)有心人查證，類似的情形已多達20余種。而要平夷這些難題，扭轉這一局面，最佳選擇就是充分運用行政指導的手段，來實現(xiàn)市場監(jiān)管的目的。再次，加速發(fā)展是壓力，轄區(qū)期待行政指導。目前，我們正處在相對的和平時期，世界無大的戰(zhàn)事，我國與周邊國家的關系總體趨穩(wěn)，國內(nèi)政通人和、事業(yè)興旺，中華民族的偉大復興正迎來一個千載難逢的戰(zhàn)略機遇期。因此，抓住機遇，加速發(fā)展已成為全國各地的共同愿望。尤其是作為基層政權的區(qū)、縣（市）政府背負著發(fā)展的沉重壓力，對轄區(qū)的住在單位和部門推動經(jīng)濟發(fā)展的期望十分強烈。工商行政管理部門是在市場準入中批準、發(fā)放“準生證”，同時又具有較強的市場綜合監(jiān)管能力的執(zhí)法部門，所以，地方政府對工商行政管理部門的職能依賴度較高。無論是招商引資、項目落地、開發(fā)經(jīng)濟園區(qū)，還是關閉劣勢企業(yè)，整合優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，查處違法競爭行為，地方政府都要求工商行政管理部門傾其所能、發(fā)揮作用。但實際上工商行政管理部門在推動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實踐中，并不是“職能萬能者”，有時需要運用職能，有時需要運用行政指導，而在很多情況下，更需要以行政指導貫穿于事前、事中和事后。比如，大項目引進、經(jīng)濟園區(qū)設立、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，都是如此。

總之，在推行行政指導的過程中，只要我們打開思維的僵界，就會到處發(fā)現(xiàn)行政指導的需求，到處看到行政指導的期待，感覺到處都是行政指導發(fā)揮用武之地的大舞臺。

三、以務實的精神落實行政指導

在一切工作中，我們黨歷來倡導發(fā)揚求真務實的優(yōu)良作風。同樣，落實行政指導工作也需要下實功夫、下苦功夫，不能停留在口頭上、見諸于字面上。俗話說，說得好不如唱得好，唱得好不如干得好。要把行政指導工作既做實，又作好，就有必要注意以下幾點:

（一）不能把“好經(jīng)”念歪了。近年來，全國一些地方的工商行政管理機關相繼開始推行行政指導，各自都提出了一些具體舉措，并取得了一些積極的成果，但有些做法卻值得商討：一是在行政許可上放寬條件;二是在行政處罰上提出數(shù)量不等的免予處罰條款;三是把沒有行政介入的相對人的自我糾正行為也列入行政指導的范疇。筆者認為，現(xiàn)行的行政法律大都賦予了執(zhí)法機關一定的自由裁量權限。在裁量權限之內(nèi)，行政機關固然可以采取這樣的舉措，但前提是必須堅持兩條準則：一是放寬準入條件或免予行政處罰之后，必須接續(xù)行政指導，不能以“放寬”和“免罰”代替行政指導;二是推出類似的指導措施時應該謹慎從事，不留后患。否則就可能把一本“好經(jīng)”念歪了，就可能使行政人員誤以為行政指導等同于“放寬”和“免罰”。同時，我們還應該意識到，現(xiàn)行的所有行政法律法規(guī)體現(xiàn)的都是國家意志，任何違背國家意志的越權行為從廣義說都是濫作為，都可能在將來的某些時候給我們造成麻煩，甚至受到責任追究。類似的經(jīng)驗教訓，我們這些年已經(jīng)經(jīng)歷不少了。有些問題短時期內(nèi)難以顯現(xiàn)，但隨著時間的推移，潛藏的任何一點失誤或不慎都可能演變?yōu)^職行為。所以，實施行政指導一要力戒急功近利，防止草率和浮躁;二要維護行政指導的合法性，隨意觸動法律“底線”就違背了行政指導不得與法律相悖的原則;三要明確行政指導依然是行政作為，沒有行政行為作用于相對人就不能界定為行政指導。實踐行政指導應當堅持有所為，有所不為，知道哪些能為，哪些不能為;實施行政指導是監(jiān)管方式的創(chuàng)新，更是思維方式的創(chuàng)新。思維僵化原地轉，思維創(chuàng)新天地寬。有了創(chuàng)新的思維，就能開辟許多指導途徑，就能發(fā)現(xiàn)許多指導項目，就能防范許多指導風險。泉州市工商局和**工商東陵分局沒有出臺一項“免罰”措施，而行政指導卻開展得有聲有色就充分印證了這一點。

（二）不能把實事做虛了。實施行政指導不能流于形式，應重點關注兩個環(huán)節(jié)：首先是明確行政指導最適宜在哪些層面展開。本人認為，依據(jù)職能特點，我們開展行政指導應在四個層面下功夫：一是要把功夫下在程序引導上。企業(yè)注冊、個體辦照、商標注冊、廣告、動產(chǎn)抵押、案件查處等，法律法規(guī)對此都作了一定的程序設置，而老百姓辦事經(jīng)常犯迷糊的也恰恰在這些方面。如果我們運用“須知”“指南”“提示”等方式予以指導和引領，就會極大地方便群眾。二是要把功夫下在消費維權的指導上。消費者怎樣識別假冒偽劣、怎樣認定“霸王條款”、怎樣進行依法索賠，企業(yè)怎樣防范合同欺詐、商標侵權以及侵犯商業(yè)秘密等，都是行政指導能夠充分發(fā)揮作用的領域。三是要把功夫下在對違法企業(yè)的糾錯指導上。事前規(guī)勸防錯，事后指導糾錯，這個領域有大量的工作可做。這個層面的工作做好了，不僅有利于恢復和維護經(jīng)濟秩序，而且也能夠大大降低企業(yè)的運作成本。四是要把功夫下在企業(yè)的發(fā)展指導上。為企業(yè)壯大支招，為產(chǎn)業(yè)成長獻計，這是一片更為廣闊的空間，所有的工作職能都能派上用場，所有的指導方式都可融匯其中，所有的智慧也都能盡情釋放。其次是注重行政指導的項目選擇。行政指導最終要以實踐來體現(xiàn)，實踐最終要指向某一方面、某一領域、某些需求對象。社會的需求是無限的，但我們的人力和精力是有限的;社會需求的程度是各不相同的，對經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟秩序的影響作用也是有巨大差別的，所以，實踐行政指導必須重視研究指導項目。項目選擇的原則是：既立足各業(yè)務部門的職能，又從各轄區(qū)的實際出發(fā);項目選擇的方向應是地方政府最需要協(xié)調(diào)一致的領域，拉動經(jīng)濟發(fā)展關聯(lián)度最高的領域，人民群眾最需要提供行政支持的領域，法律對某些市場秩序的規(guī)范實際很無奈的領域。項目選定后應當明確預期目標、具體時限、具體步驟、具體方式和具體責任人;應當納入各自的年度工作監(jiān)督和考核范圍，應當把“唱功”和“做功”統(tǒng)一起來。

（三）不能把正路走邪了。行政指導的目的是惠及群眾、恢復秩序、促進發(fā)展、創(chuàng)造和諧。但如果行政指導的路子不正、行為不端，就必然適得其反，損害行政機關的形象，形成新的不和諧因素。為此，實施行政指導必須注重研究和出臺配套的規(guī)章制度，必須將行政指導引入規(guī)范化軌道。行政指導既可能是單兵作戰(zhàn)，也可能是聯(lián)合行動;既可能是持續(xù)指導，也可能是半途終止;既可能是指導對了，也可能是指導錯了;既可能有人運用行政指導為部門增光，也不排除有人利用行政指導撈取個人好處。在實施行政指導的過程中，建章立制就應該圍繞這諸多的問題作出明確規(guī)定。

漢代劉向說：“耳聞不如目見，目見不如足踐”。在社會的期望中，只要我們著眼大局、注重實踐，行政指導的道路就會越走越寬廣，指導成效就會越來越卓著。