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建設(shè)新農(nóng)村，離不開相應(yīng)的制度安排和資金支持。如果說本世紀(jì)初提出建設(shè)公共財(cái)政只是自上而下開啟公共財(cái)政建設(shè)的話，建設(shè)新農(nóng)村將自下而上地加快我國公共財(cái)政建設(shè)的進(jìn)程。

新農(nóng)村建設(shè)對(duì)公共財(cái)政建設(shè)的推動(dòng)作用，主要表現(xiàn)在：增加對(duì)薄弱產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)群體的支持，優(yōu)化財(cái)政資金配置；優(yōu)化政府事權(quán)配置，提高整體效能；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，合理配置財(cái)力；推動(dòng)依法理財(cái)和民主理財(cái)，大力加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政制度建設(shè)。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題是現(xiàn)代化過程中具有全局意義的重大問題。建國以來，黨和政府曾多次就發(fā)展農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)民生活和推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展作出全面部署。這次提出新農(nóng)村建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，在全社會(huì)引起強(qiáng)烈反響。原因主要有：

（1）這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下審視“三農(nóng)”問題的解決之道。市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力，也存在明顯弊端。我國人多地少，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，在走向市場(chǎng)過程中遇到資金不足、信息不通、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等一系列制約，農(nóng)村與城市收入差距呈不斷拉大趨勢(shì)。迫切需要政府采取強(qiáng)有力措施彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保障農(nóng)民獲得最低水平的生活保障，以體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步和公平正義；

（2）這是在工業(yè)化中期階段審視“三農(nóng)”問題的解決之道。我國已進(jìn)入工業(yè)化中期階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)步伐加快，綜合國力快速提升，社會(huì)力量快速分化重組，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。需要政府采取有力措施緩和社會(huì)矛盾，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。而綜合國力的增強(qiáng)，也為確立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市支持農(nóng)村發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略提供了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)；

（3）這是在城市化加快發(fā)展條件下審視“三農(nóng)”問題的解決之道。大量農(nóng)民工及其子女涌入城市，對(duì)義務(wù)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共事業(yè)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。大量農(nóng)村青年流入城市，也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以滿足居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新要求（如食品衛(wèi)生、食品安全、休閑觀光等）。迫切需要政府從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)。

建設(shè)新農(nóng)村，離不開相應(yīng)的制度安排和資金支持。如果說本世紀(jì)初提出建設(shè)公共財(cái)政只是自上而下開啟公共財(cái)政建設(shè)的話，建設(shè)新農(nóng)村將自下而上地加快我國公共財(cái)政建設(shè)的進(jìn)程。新農(nóng)村建設(shè)對(duì)公共財(cái)政建設(shè)的推動(dòng)作用，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一、增加對(duì)薄弱產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)群體的支持，優(yōu)化財(cái)政資金配置

從歷史角度考察，無論是從支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重看，還是從支農(nóng)支出占GDP的比重看，目前支農(nóng)支出的相對(duì)力度都是自新中國成立以來最低的。

根據(jù)中央的要求，今后國家財(cái)政支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，要按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入；國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)，今后要轉(zhuǎn)向農(nóng)村；要適當(dāng)提高耕地占用稅稅率，新增稅收主要用于“三農(nóng)”；要依法嚴(yán)格收繳土地出讓金和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和部分土地出讓金收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)?？梢灶A(yù)料，今后政府支農(nóng)支出力度將不斷加大，支農(nóng)支出占財(cái)政支出和GDP的比重將會(huì)穩(wěn)步上升。今后，政府還將進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持力度，這將會(huì)進(jìn)一步增加政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的財(cái)政支持力度。

當(dāng)前支農(nóng)資金使用還存在有偏重于養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)，忽視事業(yè)發(fā)展；偏重于物質(zhì)資本積累，忽視人力和社會(huì)資本投資；偏重于項(xiàng)目建設(shè)，忽視項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)；忽視發(fā)揮市場(chǎng)中介作用；農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯滯后等矛盾。隨著支農(nóng)投入的不斷增加，這種局面將會(huì)有效得到緩解。

二、優(yōu)化政府事權(quán)配置，提高整體效能

新農(nóng)村建設(shè)是全方位的，扶持措施自然也多種多樣。按照影響范圍的大小，可以把扶助措施分為社區(qū)性的、地區(qū)性的和全國性的。根據(jù)效率原則，地區(qū)性的事務(wù)，根據(jù)其外部性影響的范圍，由相應(yīng)的地方政府負(fù)責(zé)舉辦比較合適。影響遍及全國、體現(xiàn)公民基本權(quán)利的事務(wù)，則應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)舉辦。當(dāng)前，許多支持農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的項(xiàng)目外部性范圍僅限于項(xiàng)目所在地，但其最終審批權(quán)卻在中央政府部門。應(yīng)當(dāng)把相關(guān)審批權(quán)限和資金分配權(quán)限下放給更加熟悉當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方政府。

考慮到地區(qū)發(fā)展的差異，中央政府所能保證的，只是全國性社會(huì)事業(yè)發(fā)展的最低標(biāo)準(zhǔn)，并為此向落后地區(qū)提供資金援助。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，條件較好的地區(qū)，可以在落實(shí)中央統(tǒng)一的政策框架方面提出更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，如提前普及12年義務(wù)教育、免費(fèi)職業(yè)教育、更高標(biāo)準(zhǔn)的合作醫(yī)療、更高標(biāo)準(zhǔn)的貧困救濟(jì)和養(yǎng)老補(bǔ)貼等。

地方政府還可以從地方性公共事務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，如村莊規(guī)劃，改廚、改廁、改氣，健身、娛樂、文化設(shè)施，小流域治理等，對(duì)農(nóng)村建設(shè)給予更大和更靈活的政策支持。當(dāng)然，受外部性范圍的制約，這些扶助措施主要應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府來承擔(dān)了。

當(dāng)前，有關(guān)部門正在進(jìn)行整合財(cái)政資金使用的嘗試。只要中央和省級(jí)政府各職能部門把項(xiàng)目審批當(dāng)作行政管理的核心內(nèi)容，當(dāng)事公務(wù)員把項(xiàng)目審批看做是實(shí)現(xiàn)個(gè)人成就感和獲得額外經(jīng)濟(jì)利益的手段，把持不放的話，這個(gè)問題就不可能真正解決。只有真正認(rèn)識(shí)到整合財(cái)政支農(nóng)資金使用的主體是基層政府，并切實(shí)保障基層政府履行相關(guān)職責(zé)，才能為整合支農(nóng)資金使用奠定下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

三、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，合理配置財(cái)力

1994年分稅制改革以來，政府將財(cái)力和支出責(zé)任分配出現(xiàn)了逆向運(yùn)動(dòng)趨勢(shì)。雖然后來采取了很多措施，矛盾并沒有真正緩解。

我國目前的轉(zhuǎn)移支付，主要分為三塊：一是稅收返還，占轉(zhuǎn)移支付總額的40％以上。其規(guī)模雖然很大，但不具有調(diào)節(jié)收入分配的功能；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；三是能夠由地方政府自主支配的財(cái)力性轉(zhuǎn)移。仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，很多財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整以后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總量的比重高達(dá)85％以上！地方政府2004年從中央政府獲得的可自主支配的資金只有822．1億元，僅占全國財(cái)政收入的3．11％！這個(gè)比例是明顯偏低的，需要采取有力措施，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

完善政府間財(cái)力分配，首先，可以把種類繁多的支農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行歸并整理，根據(jù)受益范圍與決策權(quán)相匹配的原則，把大部分支農(nóng)項(xiàng)目的審批權(quán)下放給縣、市級(jí)政府，同時(shí)把資金打包、切塊下放給地方，專項(xiàng)用于支農(nóng)項(xiàng)目；其次，進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍，使其覆蓋所有財(cái)政供養(yǎng)人員的工資和辦公經(jīng)費(fèi)，以恢復(fù)其一般性轉(zhuǎn)移支付的本來面目；第三，應(yīng)切實(shí)增加轉(zhuǎn)移支付的量，不斷強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府支持“三農(nóng)”發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)改變按照增值稅和消費(fèi)稅額確定稅收返還額的做法，使中央政府能夠集中使用這部分資金，支持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。同樣，省級(jí)政府也可以集中部分資金（如土地轉(zhuǎn)讓收入），用來支持落后地區(qū)發(fā)展。為了減少操作上的阻力，這部分資金甚至可以采用橫向轉(zhuǎn)移支付的形式。

當(dāng)前的“省管縣”改革試點(diǎn)雖然擴(kuò)大了資金統(tǒng)籌范圍，但統(tǒng)籌資金主要來自各縣，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距負(fù)有主要責(zé)任的城市并沒有積極參與進(jìn)來，因此在縮小城鄉(xiāng)差距方面難以大有作為。應(yīng)進(jìn)一步完善地方政府之間的分配關(guān)系，可行選擇有兩個(gè)：一是完善“省管縣”財(cái)政管理體制，進(jìn)一步提高省級(jí)政府分享增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的比例，并將因此而新增的收入全部用于對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付；二是對(duì)城市支援縣鄉(xiāng)發(fā)展提出明確要求，并督促市（地）級(jí)政府貫徹實(shí)施。相比之下，第二種方案和現(xiàn)行的行政管理體制更加吻合，操作起來也簡(jiǎn)便一些。

四、推動(dòng)依法理財(cái)和民主理財(cái)，大力加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政制度建設(shè)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國財(cái)政運(yùn)行存在預(yù)算編制粗糙、執(zhí)行隨意、監(jiān)督薄弱的現(xiàn)象。并且政府層級(jí)越低，這種現(xiàn)象越明顯。應(yīng)當(dāng)以依法理財(cái)和民主理財(cái)作為重點(diǎn)，大力加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政制度建設(shè)。

要積極推進(jìn)“收支兩條線”改革、部門預(yù)算改革和國庫集中收付制度，不斷擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍。要以結(jié)果為導(dǎo)向，因地制宜推廣績(jī)效預(yù)算。對(duì)于引發(fā)大量資金需求的政策，要搞好可行性論證；對(duì)重大資金支出，要定期組織政策效果評(píng)估，及時(shí)修正缺點(diǎn)和不足，有效防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)當(dāng)結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，把預(yù)算年度開始的時(shí)間調(diào)整為各級(jí)人代會(huì)結(jié)束之后，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；提交人大審議的預(yù)算，應(yīng)當(dāng)包含預(yù)算外收支和轉(zhuǎn)移支付收支活動(dòng)，全面反映政府的所有收支活動(dòng)；縣級(jí)以上人大常委會(huì)應(yīng)普遍設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，以加強(qiáng)預(yù)算審查工作。

應(yīng)當(dāng)明確：預(yù)算經(jīng)人大審查通過后就是法律，必須嚴(yán)格執(zhí)行；需要變更預(yù)算，或者需要追加預(yù)算的，都要報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)審核批準(zhǔn)后才能生效；要認(rèn)真貫徹決策、執(zhí)行和資金管理相分離的原則，遏制資金運(yùn)行過程中的跑、冒、滴、漏和貪污腐敗現(xiàn)象。

要切實(shí)發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督和檢查的職能；積極推動(dòng)提高財(cái)政透明度，吸引社會(huì)力量參與財(cái)政支出的分析、評(píng)估和監(jiān)督檢查，以推動(dòng)財(cái)政決策的科學(xué)化和民主化。

目前，在政府引導(dǎo)下，基于市場(chǎng)需求的，新型農(nóng)民專業(yè)化合作組織正在蓬勃發(fā)展，一些傳統(tǒng)的市場(chǎng)中介組織（如供銷合作社、信用合作社、良種推廣站、農(nóng)機(jī)維修站、畜牧獸醫(yī)站等）也在轉(zhuǎn)型中逐漸摸索到了自己的發(fā)展道路。市場(chǎng)中介的發(fā)展，提高了農(nóng)民的組織化程度，為政府和農(nóng)民有效互動(dòng)搭建了橋梁。政府依托農(nóng)民組織實(shí)施支農(nóng)項(xiàng)目，有助于增加農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)同度，擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)的參與，提高財(cái)政資金使用效率。農(nóng)民參與度的提高，顯然也意味著基層財(cái)政運(yùn)行民主化程度的提高。