導(dǎo)語：試論充分開發(fā)我國政黨制度中黨際“互相監(jiān)督”的政治資源一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

轉(zhuǎn)自中國政治學(xué)研究

一切權(quán)力都要受到監(jiān)督，失去監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐??；執(zhí)政黨的權(quán)力也要受到監(jiān)督，失去監(jiān)督的執(zhí)政黨權(quán)力也必然會走向腐敗――國際國內(nèi)嚴峻的環(huán)境因素，使我們越來越感受到這一客觀規(guī)律的不可抗拒性，感受到“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”[1]的真理性、必要性與緊迫性。本文認為，從宏觀理論設(shè)計與基本制度安排看，我國的政黨制度內(nèi)涵著執(zhí)政黨與參政黨的互相監(jiān)督，并且，重點是后者監(jiān)督前者――這是避免執(zhí)政黨權(quán)力失監(jiān)的一項重要政治資源。現(xiàn)在的問題是，必須高度重視與充分開發(fā)這一資源，以確保我們的黨際互相監(jiān)督真正發(fā)揮功效，使我們執(zhí)政黨的權(quán)力永不衰敗，始終能夠沿著“三個代表”的方向得以正確運行，造福于民。

一、國際國內(nèi)環(huán)境因素要求我們

高度重視開發(fā)黨際“互相監(jiān)督”的資源

經(jīng)濟全球化已經(jīng)蔚為世界洪流，日益廣泛的國家和地區(qū)正被卷入這一歷史性的進程之中。以經(jīng)濟發(fā)展為原動力的沖擊波顯已突破經(jīng)濟的邊界，影響著國際社會的政治、文化等領(lǐng)域。少數(shù)發(fā)達國家總想乘勢將西方的社會制度和意識形態(tài)強加給別國。中國作為發(fā)展中的社會主義國家長期承受著這種壓力，隨著走進WTO大門，這種壓力很可能是有增無減。壓力之一，集中在政黨制度方面。西方國家大多實行兩黨或多黨輪流執(zhí)政的制度。他們標榜，政黨之間存在著互相制約的機制，體現(xiàn)民主；而指責中國是一黨政治，執(zhí)政黨不受制約，有悖民主。結(jié)論則是，應(yīng)當以西方黨制取代中國黨制。面對這一壓力，我們固然可以繼續(xù)批判與抵制西方思潮，然而，根本的問題則應(yīng)當歸結(jié)為：我們自己的黨制究竟有沒有包含對執(zhí)政黨的監(jiān)督？我們能不能切實、有效地監(jiān)督執(zhí)政黨？

關(guān)于黨制的壓力不僅來自西方，而且也來自前蘇聯(lián)以及我國的臺灣地區(qū)。前者，一個具有93年歷史、擁有約1800萬成員的老資格的共產(chǎn)黨頃刻間“不僅喪失了執(zhí)政地位，而且被勒令解散”[2]；后者，一個偏居一隅，在臺島當政半個世紀的島內(nèi)第一大黨經(jīng)大選被趕下了臺。盡管兩黨的性質(zhì)不可同日而語，但有一個共同點是，導(dǎo)致垮臺的原因均與黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象日趨嚴重密切相關(guān)，而黨內(nèi)腐敗的嚴重又與執(zhí)政黨缺乏有效的（不是形式上的）制約有關(guān)。這一點不能不引起我們高度警覺：既然一切權(quán)力都要受到監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗，那么，執(zhí)政黨的權(quán)力也必須受到監(jiān)督，不受監(jiān)督的執(zhí)政黨權(quán)力――不管其歷史有多長、資格有多老――也同樣不可避免地會走向腐敗、走向滅亡?？磥?，這是一條不可抗拒的客觀規(guī)律。面對壓力，面對規(guī)律，根本的問題依然應(yīng)當歸結(jié)為：我們自己的黨制究竟有沒有包含對執(zhí)政黨的監(jiān)督？我們能不能切實、有效地監(jiān)督執(zhí)政黨？

關(guān)于黨制方面的壓力，還來自于我們自身。世紀之交，改革開放處在關(guān)鍵時期?？偟姆较颉⒎结?、方略雖已確定，但在前進的征程中，仍然需要我們的執(zhí)政黨審時度勢，隨時做出各類重大決策，再經(jīng)法定程序變?yōu)閲乙庵尽Ｖ袊臍v史與現(xiàn)實把執(zhí)政黨推到了關(guān)乎整個國家、民族之命運的最高位點?！案咛幉粍俸保瑝毫ψ匀淮?。為了確保執(zhí)政黨決策的正確性、科學(xué)性，避免重大失誤，需要各方面的保障性條件，無疑，參政黨若能有效地監(jiān)督執(zhí)政黨的決策行為，那該是一項重要的保障性條件。于是，根本的問題還應(yīng)當歸結(jié)為：我們的黨制究竟有沒有包含對執(zhí)政黨的監(jiān)督？我們能不能切實、有效地監(jiān)督執(zhí)政黨？此外，執(zhí)政黨自身的隊伍建設(shè)關(guān)系著黨和國家的生死存亡。令人生憂的是，揮之不去的黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象，如若繼續(xù)蔓延，必定會極大地損害黨的形象，損害黨在人民群眾中的合法性基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致亡黨亡國。那么，我們的黨制能否在抑制腐敗的斗爭中發(fā)揮其效能？這是關(guān)于“黨制”方面的又一種壓力。根本的問題仍舊應(yīng)當歸結(jié)為：我們的黨制究竟有沒有包含對執(zhí)政黨的監(jiān)督，我們能不能切實、有效地監(jiān)督執(zhí)政黨？

這是一個至關(guān)重要的理論與制度問題，也是一個十分緊迫又嚴肅的現(xiàn)實問題，不能回避，只能面對。為此，我們開展了較為廣泛的社會調(diào)查與較為深入的理論研究。

歷史事實告訴我們：建國之初，我們之所以保留派，形成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作這一政黨制度，一個非常重要的考慮，正是為了讓派對業(yè)已執(zhí)政的中共實行監(jiān)督。當時，中共領(lǐng)導(dǎo)層清醒地意識到，地位的變化很可能導(dǎo)致黨內(nèi)一些危險情緒的滋生。而歷史的“周期率”又很容易使勝利者由盛轉(zhuǎn)衰。只有加強監(jiān)督，包括派的監(jiān)督，才能永葆清醒，跳出“周期率”。這一點，不僅可以1945年與黃炎培的著名談話以及1949年在中共七屆二中全會上的講話印證，而且，在后來的一次報告中，更加明確地指出過。他說，“我們有意識地留下派，讓他們有發(fā)表意見的機會，……就是那些罵我們的，……我們也要養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利?！盵3]很顯然，保留派，就是要讓他們監(jiān)督執(zhí)政黨。

經(jīng)過多年的醞釀與總結(jié)，1956年中共八大正式確定了中共與各派“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針。不難理解，八字方針的內(nèi)在邏輯是：“長期共存”，其目的就在于“互相監(jiān)督”。所謂“互相監(jiān)督”，自然是雙向的，但當時明確強調(diào)，“首先是對共產(chǎn)黨起監(jiān)督作用?！盵4]為什么要首先強調(diào)派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中認為，“這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了派，對我們更為有益?！盵5]鄧小平當時則認為，“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應(yīng)該特別警惕。憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，……就要受監(jiān)督”，包括黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及派和無黨派民主人士的監(jiān)督?！斑@些黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督”。[6]

由上可見，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度并不排斥對執(zhí)政黨的監(jiān)督。相反，按照建國初期中共的理論設(shè)計，這一制度從一開始就蘊涵著黨際互相監(jiān)督，特別是參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督。改革開放后，我們重申八字方針，并將其發(fā)展成為十六字基本方針，其中最為實質(zhì)性的內(nèi)容還是“互相監(jiān)督”，重點在于參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨。正如中共中央1989年底制定的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》所指出的：“中共處于執(zhí)政黨地位，領(lǐng)導(dǎo)擁有十一億人口的國家政權(quán)，非常需要聽到各種意見和批評，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。各派是反映人民群眾意見、發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道?！笨梢赃@樣說，黨際互相監(jiān)督，又著重對執(zhí)政黨進行監(jiān)督，這是我國黨制中的固有之義——我們用以避免執(zhí)政黨權(quán)力失監(jiān)的一項重要的政治資源。面對當前國際國內(nèi)環(huán)境因素所構(gòu)成的種種壓力，我們應(yīng)高度重視、充分開發(fā)這一資源，更切實地實現(xiàn)我國黨際互相監(jiān)督，實現(xiàn)對執(zhí)政黨的監(jiān)督。

為此，還值得注意一個問題：作為我國黨制中固有之義的“互相監(jiān)督”，為何在實際運作中至今還不盡如人意？這里究竟有哪些需要我們?nèi)タ偨Y(jié)與吸取的經(jīng)驗教訓(xùn)？我們今后怎樣才能進一步開發(fā)現(xiàn)行黨制中的這一政治資源？

史料顯示，建國初期，黨際互相監(jiān)督取得過一些成效，但較之黨際合作、政治協(xié)商來，不夠突出。最令人遺憾的是，正當“互相監(jiān)督”的方針明確提出后不久，“左”的思潮導(dǎo)致它連同整個“多黨合作”制度長期無法付之實施。中共十一屆三中全會以來，“互相監(jiān)督”逐步恢復(fù)，并有所進展。對此，我們在關(guān)于上海市、區(qū)兩級黨際互相監(jiān)督狀況的調(diào)查中時有感受。

但調(diào)查表明，從總體上講，無論是執(zhí)政黨干部，還是參政黨骨干，對于嚴格意義上的黨際互相監(jiān)督，特別是對于參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨，認識上還不夠清晰，實際運作中還存在明顯的差距。一位區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部長聽說討論黨際“互相監(jiān)督”，感到非常“突然”；一位臺盟成員則表示自己還是第一次聽說執(zhí)政黨與參政黨之間“互相監(jiān)督”。有位黨派領(lǐng)導(dǎo)人坦言道，在實踐中，只感覺到中共對我們是領(lǐng)導(dǎo)，沒有感覺到是監(jiān)督，而我們對執(zhí)政黨的監(jiān)督更是顯得蒼白無力。現(xiàn)在的所謂“民主監(jiān)督”很少體現(xiàn)在對執(zhí)政黨的監(jiān)督上。

根據(jù)我們的分析，產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因不外乎兩大類。一是，關(guān)于“互相監(jiān)督”的理論，在中觀、微觀層面上還缺乏探索。不少理論難點尚未解開，人們在認識上就難免存在盲區(qū)。二是，在實際運作中，尚缺乏某些條件，例如具體的、可供操作的制度、機制尚不健全。為了真正重視、充分開發(fā)我國政黨制度中有關(guān)“互相監(jiān)督”的政治資源，我們認為，首先應(yīng)當在“理論探索”與“創(chuàng)設(shè)條件”兩方面作出努力。

二、開發(fā)黨際“互相監(jiān)督”資源

需要探討的若干理論問題

理論是有層次性的。關(guān)于黨際“互相監(jiān)督”的理論，在宏觀層面上應(yīng)該說已經(jīng)基本清晰，但在中觀、微觀層面上，還存在若干理論難點，為了充分開發(fā)黨際“互相監(jiān)督”的資源，有必要對這些難點開展深入的探索。這里，僅就有關(guān)的三個理論問題，作一初探，發(fā)表某些不盡成熟的學(xué)術(shù)觀點，以引起理論界進一步的關(guān)注與研究。

第一，關(guān)于“互相監(jiān)督”與“民主監(jiān)督”的關(guān)系。

我們在調(diào)查中不時聽到有人提出這樣的問題：“互相監(jiān)督”與“民主監(jiān)督”究竟是什么關(guān)系？平時講“民主監(jiān)督”多，講“互相監(jiān)督”少，是否意味著前者的內(nèi)涵中已包含了后者？我們發(fā)現(xiàn)，在論述我國社會主義民主政治或者闡釋我國政黨制度的眾多專著與教材中，幾乎沒有就上述兩種“監(jiān)督”的關(guān)系作過專題分析。

我們認為，要闡述兩者的關(guān)系，首先應(yīng)把握它們各自的內(nèi)涵。所謂“互相監(jiān)督”，即指政黨與政黨之間的雙向監(jiān)督。包括執(zhí)政黨對參政黨的監(jiān)督，尤其是參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督，其實也應(yīng)包含參政黨之間的監(jiān)督。至于“民主監(jiān)督”的內(nèi)涵，就不那么確定。從“廣義”上說，一切反映民意、代表人民利益的監(jiān)督，似乎都可視為“民主監(jiān)督”。這樣，我國各政黨間的“互相監(jiān)督”自然也應(yīng)納入這一“民主監(jiān)督”的范疇。也就是說，“互相監(jiān)督”是“民主監(jiān)督”的一種類型。“民主監(jiān)督”中包含了“互相監(jiān)督”。

但是，在理論界，“民主監(jiān)督”的概念有時被用來區(qū)別于那些具有法律效力的監(jiān)督。例如，在分析人大監(jiān)督與政協(xié)監(jiān)督的差異時，人們往往指出：前者對政府的監(jiān)督，具有法律效力，即具有強制性，政府必須接受；后者對政府的監(jiān)督，不具有法律效力，是一種“民主監(jiān)督”，可供政府參考?？梢?，這是從“不具有法律效力”的意義上來界定“民主監(jiān)督”的。我們姑且稱之為“中義”解釋。那么，黨際“互相監(jiān)督”自然也應(yīng)當納入其中，因為任何政黨之間的監(jiān)督均不具有法律效力，不能強制要求被監(jiān)督者接受，而只能由被監(jiān)督者自行決定是否接受與采納。

還值得注意的是，有時人們從“狹義”上使用“民主監(jiān)督”的概念，用以專指政協(xié)與派的一項職能。這時往往與其他兩項職能并提為“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”。在此情況下，政協(xié)的“民主監(jiān)督”，只是指“對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督”。[7]雖然政協(xié)中有各個派，但這里所說的“民主監(jiān)督”不包括派監(jiān)督執(zhí)政黨，也不包括執(zhí)政黨監(jiān)督各派，因此，它不同于黨際“互相監(jiān)督”。而派的“民主監(jiān)督”，一般指“派對共產(chǎn)黨和國家機關(guān)的監(jiān)督”，[8]從“派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督”這一點看，它包含了黨際“互相監(jiān)督”的部分涵義，但它不可能包含執(zhí)政黨對派的監(jiān)督，因此，也不能等同于黨際“互相監(jiān)督”。

可見，廣義、中義的“民主監(jiān)督”，可以涵蓋黨際“互相監(jiān)督”；狹義的“民主監(jiān)督”，則不包含黨際“互相監(jiān)督”。誠然，關(guān)于這兩種“監(jiān)督”的關(guān)系問題，還可以作進一步的探討，但是需要指出，鑒于“民主監(jiān)督”概念的不確定性，也鑒于黨際“互相監(jiān)督”觀念的遠未普及，我們認為，在認識或闡釋這對“關(guān)系”時，有一點應(yīng)當注意：既要防止以籠統(tǒng)的“民主監(jiān)督”概念淹沒了或淡化了黨際“互相監(jiān)督”，也要防止將黨際“互相監(jiān)督”混同于一般的“民主監(jiān)督”。我們認為，在理論上有必要強調(diào)指出，“互相監(jiān)督”的特征是政黨對政黨的雙向監(jiān)督，其監(jiān)督主體與監(jiān)督客體均為政黨，在這一點上明顯不同于其他類型的“民主監(jiān)督”。

第二，關(guān)于“互相監(jiān)督”與“中共領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。

眾所周知，我們的政黨制度是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度”?！岸帱h合作”是在“中共領(lǐng)導(dǎo)”下開展的。同樣，這一制度所內(nèi)含的黨際“互相監(jiān)督”，也是以“中共領(lǐng)導(dǎo)”為前提的。正是在這一點上，一些西方國家對我國的政黨制度大加指責，甚至根本否認我國的黨際“互相監(jiān)督”。對此，我們可以反駁，也可以不予理會。但，重要的是，我們自己需要從理論上進一步闡明“互相監(jiān)督”與“中共領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系——這也是在調(diào)查中經(jīng)常感受到的一種呼聲。

在我們看來，認識這對“關(guān)系”，似可從以下三個層面著眼。

首先，中共的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了她在國家政治生活中擁有極大的權(quán)力，“工農(nóng)商學(xué)兵，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。正是這種極高的領(lǐng)導(dǎo)地位、極大的執(zhí)政權(quán)力，“使我們黨特別需要健全和發(fā)揚人民民主，需要廣大人民群眾包括派、民主人士的批評、監(jiān)督”。[9]因此，派除了接受中共領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督外，也應(yīng)當監(jiān)督處于領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨。但是這種監(jiān)督不是像西方在野黨或反對黨那樣為了攻擊與推倒執(zhí)政黨，謀取自己的上臺。在我國，各派作為參政黨，作為中共的友黨開展黨際監(jiān)督，如同諍友之間的批評或提醒那樣，其目的是為了改善中共的領(lǐng)導(dǎo)，防止中共的失誤，最終在于更有效地維護與鞏固中共領(lǐng)導(dǎo)地位。

其次，“中共領(lǐng)導(dǎo)”還意味著對各派即參政黨的領(lǐng)導(dǎo)。而“互相監(jiān)督”，又意味著中共也要對參政黨進行監(jiān)督。于是，“中共領(lǐng)導(dǎo)”與“互相監(jiān)督”的關(guān)系在此便集中表現(xiàn)為：中共“領(lǐng)導(dǎo)”參政黨與中共“監(jiān)督”參政黨之間的關(guān)系。人們常常這樣提出問題：“領(lǐng)導(dǎo)”是否已經(jīng)包含著“監(jiān)督”的涵義？“領(lǐng)導(dǎo)”是否等同于“監(jiān)督”？對此，理論界似乎少有回應(yīng)。

我們認為，僅限于中共對參政黨的兩種行為[10]來說，“領(lǐng)導(dǎo)”與“監(jiān)督”既有區(qū)別又有共同點。前者是指政治領(lǐng)導(dǎo)，即通過動員（宣傳）的方式，以中共的政治主張（意圖）去引導(dǎo)或影響參政黨；后者是通過提出批評、意見的方式，希望參政黨能糾正（改變、撤銷）已在進行或者已經(jīng)完成的行為或其結(jié)果。兩者的區(qū)別是否可以歸納為三點。其一，引發(fā)點不同。前者在于領(lǐng)導(dǎo)者（中共）形成了正確（至少自認為正確）的政治主張（意圖），后者在于監(jiān)督者（中共）認為被監(jiān)督者（參政黨）產(chǎn)生了（或者有可能產(chǎn)生）不適當?shù)男袨榧捌浣Y(jié)果；其二，目的不同。前者在于順向推行某種主張（意圖），后者在于逆向糾偏、糾錯；其三，方式不同。前者一般采用動員（宣傳）方式，后者一般采用提出批評、意見方式。兩者的共同點主要在于，均不具有強制性質(zhì)。政黨間監(jiān)督，并不意味著強制別人去接受，而是由被監(jiān)督者根據(jù)自己的認識去決定是否接受。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，其實也是這樣。早在抗日戰(zhàn)爭時期就指出過：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[11]（重點號為引者所加）

由于“領(lǐng)導(dǎo)”與“監(jiān)督”之間存在著諸多區(qū)別，因此二者不能視為等同，“領(lǐng)導(dǎo)”本身也沒有包含“監(jiān)督”的涵義——當然，這是從嚴格的理論意義上講的——按此說法，在強調(diào)中共“領(lǐng)導(dǎo)”參政黨的同時，還應(yīng)強調(diào)中共“監(jiān)督”參政黨，這樣才能不至于忽視黨際“互相監(jiān)督”。不過，人們常常會從寬泛的意義上去使用“領(lǐng)導(dǎo)”概念，這時，“監(jiān)督”就被包含在“領(lǐng)導(dǎo)”之中了（例如，行政系統(tǒng)上級“領(lǐng)導(dǎo)”下級，即包含著“監(jiān)督”下級的涵義）。因此，我們覺得，中共“領(lǐng)導(dǎo)”參政黨，也可以理解為包含中共“監(jiān)督”參政黨之意。但是，鑒于在實踐中人們關(guān)于中共“監(jiān)督”參政黨的觀念非常淡薄，故而，需防止因“領(lǐng)導(dǎo)”的概念包含了“監(jiān)督”而造成只講“領(lǐng)導(dǎo)”而忽視“監(jiān)督”。是否應(yīng)該提出：為了強調(diào)黨際“互相監(jiān)督”，在講“中共領(lǐng)導(dǎo)”時，有必要著重指明，其中還含有中共“監(jiān)督”這一重要內(nèi)容。

最后，認識“中共領(lǐng)導(dǎo)”與“互相監(jiān)督”的關(guān)系還要正視以下一個問題：一方面，中共要領(lǐng)導(dǎo)參政黨，另一方面，參政黨要監(jiān)督中共，兩者能統(tǒng)一嗎？或者說，被領(lǐng)導(dǎo)的參政黨要監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)自己的中共（被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者），這可行嗎？

我們認為，從理論上講，是可以基本回答這一問題的。其一，正如前文所述，“中共對各派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)”，是以其政治宣傳（意圖、大政方針）引導(dǎo)與影響被領(lǐng)導(dǎo)者，不是強制別人接受，不是強加于人，當然也不應(yīng)封住被領(lǐng)導(dǎo)者的口，不讓別人發(fā)表批評意見。其二，“中共對各派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”，[12]為了避免政治決策與政治領(lǐng)導(dǎo)的失誤，中共恰恰應(yīng)當歡迎包括各派在內(nèi)的各方面的監(jiān)督。其三，各派在監(jiān)督中發(fā)表的不同意見，如確有合理性，中共采納后，只會完善其決策，而這樣的決策，更能以其正確性引導(dǎo)與影響被領(lǐng)導(dǎo)者，參政黨也更能自覺接受，這就有助于實現(xiàn)中共的領(lǐng)導(dǎo)。簡言之，中共領(lǐng)導(dǎo)參政黨，同時允許并歡迎參政黨通過監(jiān)督發(fā)表批評、意見，中共采納其中合理意見，完善決策，避免失誤，便有助于實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)。不僅體現(xiàn)了“中共領(lǐng)導(dǎo)參政黨”與“參政黨監(jiān)督中共”的統(tǒng)一性與可行性，而且是兩者之間所構(gòu)成的理想的良性循環(huán)。

與此相關(guān)的一個問題是，如何理解堅持中共領(lǐng)導(dǎo)，“必須與中共保持一致”？無疑，對于中共正確的決策，尤其是如“堅持四項基本原則”、“堅持改革開放”等事關(guān)根本的重大決策，參政黨必須從總體上保持高度一致。但是，如果把“高度一致”理解為參政黨對中共任何一項決策（在形成過程中和形成以后）都不允許發(fā)表不同聲音，那么，讓派“可以從另一個角度看問題，出主意”[13]，“提供一種單靠黨員所不易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點”[14]，又何從談起？黨際“互相監(jiān)督”，尤其是監(jiān)督執(zhí)政黨這一點，又如何落實？看來，正如一位黨派負責人所言，派應(yīng)當與中共在政治上、行動上保持一致，而不必強調(diào)在思想上完全統(tǒng)一。如果思想上完全統(tǒng)一，那派就沒有存在的必要，那“相互監(jiān)督”也就無從談起。

第三，關(guān)于“互相監(jiān)督”與“政黨特征”的關(guān)系。

既然“互相監(jiān)督”是政黨與政黨之間的監(jiān)督，那么，它必定應(yīng)當體現(xiàn)政黨的特征，而不同于其他類型的監(jiān)督?，F(xiàn)代社會中政黨的特征是什么？人們可以從不同角度加以概括。但是，最為顯著的一點是，政黨作為現(xiàn)代社會中政治性最強的一種社會團體，它以執(zhí)掌國家政權(quán)或參與執(zhí)掌國家政權(quán)為目標，為己任。因此，政黨間的“互相監(jiān)督”應(yīng)當是“政治上的監(jiān)督”，[15]監(jiān)督的主要內(nèi)容應(yīng)當是：作為監(jiān)督客體的政黨在執(zhí)政或者參與執(zhí)掌政權(quán)過程中的行為。

在我國，執(zhí)政黨執(zhí)掌（領(lǐng)導(dǎo)）政權(quán)，主要通過三種行為。一是就國家與社會發(fā)展的方向、方針、重大政策向國家政權(quán)機關(guān)（尤其是國家權(quán)力機關(guān)）提出重大決策建議；二是向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部；三是在國家政權(quán)機關(guān)內(nèi)的中共黨員依照憲法、法律和黨的路線、方針、政策努力工作。有鑒于此，我們認為，參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督應(yīng)當緊緊圍繞這三方面展開。也就是著重監(jiān)督執(zhí)政黨執(zhí)掌（領(lǐng)導(dǎo)）政權(quán)過程中重大決策建議是否正確；所推薦的重要干部人選是否恰當；從政黨員是否依法廉潔奉公。按照《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》所述，我國派參政的基本點是：一是參加國家政權(quán)機關(guān)。二是參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商。三是參與國家事務(wù)的管理。四是參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定與執(zhí)行。有鑒于此，我們認為，執(zhí)政黨對參政黨的監(jiān)督應(yīng)當緊緊圍繞這四個方面展開。

按照上述，作為監(jiān)督主體的政黨關(guān)注的是被監(jiān)督政黨的執(zhí)政（或參政）行為；作為監(jiān)督客體的政黨被監(jiān)督的也是自己執(zhí)政（或參政）的行為。這才是具有典型意義的“政治上的監(jiān)督”，才是充分體現(xiàn)現(xiàn)代政黨特征的政黨間“互相監(jiān)督”。強調(diào)這一點，還包含著另外兩層涵義。一是，不應(yīng)當將黨際“互相監(jiān)督”降低到對一般社會事務(wù)管理的監(jiān)督，否則就會沖淡其政治性，抹煞其政黨間監(jiān)督的特質(zhì)，混同于一般社會團體的監(jiān)督了。那么，“對政府工作的監(jiān)督，如四大特約員那樣，是否屬于政黨間互相監(jiān)督？”誠然，對政府工作的監(jiān)督，自然也屬于參政黨應(yīng)有的職能之一。但是，其本身不能作為政黨之間的監(jiān)督，只能作為一般意義上的民主監(jiān)督。不過，我們的政府是由中共領(lǐng)導(dǎo)的，執(zhí)政黨與政府有著緊密聯(lián)系。如若通過對政府工作的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)執(zhí)政黨決策上的問題或從政的中共黨員的問題，從而上升到對執(zhí)政黨的監(jiān)督，那么，這時監(jiān)督的類型及其特質(zhì)才發(fā)生了變化，也即上升到了黨際監(jiān)督。二是，不應(yīng)當將黨際“互相監(jiān)督”擴展到對其他政黨內(nèi)部事務(wù)的監(jiān)督，否則會妨礙一個政黨在組織上的獨立性。須知，我國的執(zhí)政黨與參政黨均享有在憲法規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等。各黨均應(yīng)尊重其他黨的這種自由、獨立和平等。李維漢曾指出，“政治上實行互相監(jiān)督，彼此都不應(yīng)當妨礙人家的組織獨立?！盵16]1989年底，中共中央也指出，即使是領(lǐng)導(dǎo)各派的中共，也應(yīng)“支持派獨立自主地處理自己內(nèi)部事務(wù)?！盵17]

以上對有關(guān)“互相監(jiān)督”的三個理論問題作了一些分析。我們的觀點歸納起來，就是：“互相監(jiān)督”與“民主監(jiān)督”的關(guān)系較為復(fù)雜，應(yīng)防止以籠統(tǒng)的“民主監(jiān)督”概念淹沒了黨際“互相監(jiān)督”；“互相監(jiān)督”與“中共領(lǐng)導(dǎo)”并不矛盾，中共“領(lǐng)導(dǎo)”參政黨與參政黨“監(jiān)督”中共具有統(tǒng)一性、可行性；“互相監(jiān)督”與“政黨特征”關(guān)系密切，前者應(yīng)體現(xiàn)后者，應(yīng)著重圍繞執(zhí)政（或參政）行為而展開。所有這些，均是初步的理論探索。即使有某些合理性，恐怕也是“知易行難”。真正要充分開發(fā)黨際“互相監(jiān)督”的政治資源，不僅需要繼續(xù)深入理論研究，而且還需要為這方面的實踐創(chuàng)設(shè)各種必要的條件。

三、開發(fā)黨際“互相監(jiān)督”資源

需要創(chuàng)設(shè)的相關(guān)條件

任何理論與制度，要化作實際操作行為，總需要一定的條件。離開這些條件，理論只能成為一句空話，制度只能形同虛設(shè)。近年的一次問卷調(diào)查顯示，[18]422位答問的各派成員中，認為參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨“理論上可能，但現(xiàn)實中不可能”或者“可能，但現(xiàn)有的條件不足”的占81.7%，認為“可能，且現(xiàn)實條件充分”的僅占10.3%。結(jié)合多次座談或個別訪談情況看，[19]目前開展“互相監(jiān)督”，尤其是參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨的條件不能說沒有，但確實還不充分。如果真正要將黨際“互相監(jiān)督”的基本理論與基本制度更好地付之實施，如果真正意識到開發(fā)“互相監(jiān)督”資源的必要性、緊迫性，那末，就必須切切實實地去努力創(chuàng)設(shè)各種相關(guān)性條件。我們認為，這些條件至少應(yīng)包含以下幾個方面。

第一，加強宣教，提高認知。

監(jiān)督者與被監(jiān)督者的認知程度直接影響到“互相監(jiān)督”的實施。調(diào)查顯示，中共與各派兩方面的成員包括領(lǐng)導(dǎo)人員，對“十六字”方針大多耳熟能詳，但對有關(guān)“互相監(jiān)督”的某些問題未必都有明晰的認知。這些問題，除前文已提到的外，尚有諸如“中共自身有能力糾正錯誤與接受參政黨監(jiān)督的關(guān)系”、“領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)之間的不對稱與互相監(jiān)督的關(guān)系”以及“合作、協(xié)商、參政議政與互相監(jiān)督的關(guān)系”、“互相監(jiān)督是政黨組織行為還是黨員個人行為”等等。認知不足，導(dǎo)致黨際“互相監(jiān)督”難以落實，尤其到了基層。有人形象地說，“中央文件是鮮紅色，到了省里變粉紅色，到了市里成淡紅色，到了區(qū)縣基層全褪色”?？磥?，在對所有這些理論問題（難點）不斷進行深入探討之同時，應(yīng)加強宣傳教育，將那些比較成熟的理論觀點普及到各政黨領(lǐng)導(dǎo)人與廣大黨員心中，提高他們對“互相監(jiān)督”的認知程度，消除他們的顧慮與疑惑，推動他們真正參與到黨際“互相監(jiān)督”中去。

鑒于現(xiàn)實情況，在關(guān)于我國政黨制度的宣傳教育中，除了強調(diào)“多黨合作”外，應(yīng)突出“多黨互相監(jiān)督”的意義、性質(zhì)、目的、內(nèi)容、方式等，多宣傳“互相監(jiān)督”的典型實例與人物及其效果、經(jīng)驗等。宣傳教育的形式應(yīng)當多樣。在加強報刊宣教之同時，也可以在一些文藝作品中得到反映（很可惜，電影《生死抉擇》中未見到參政黨對執(zhí)政黨黨員的監(jiān)督）。此外中共黨校與派的社會主義學(xué)院應(yīng)當開設(shè)“中國政黨制度”一類課程，其中，黨際“互相監(jiān)督”應(yīng)是一個重要內(nèi)容。各種形式的宣傳教育應(yīng)強調(diào)針對性，針對在“互相監(jiān)督”方面的思想認識問題以及新情況、新難題。應(yīng)盡可能防止片面性，避免一種傾向掩蓋另一種傾向。調(diào)查中，不止一位黨派負責人提到，強調(diào)“幫忙不添亂，盡職不越位”是必要的。但實踐中出現(xiàn)了一些片面理解。能否在宣傳教育中既講“幫忙不添亂，盡職不越位”，又講“不要怕添亂而不幫忙，怕越位而不盡職”。這樣可能更全面更完整些。

第二，立黨為公，增強素質(zhì)。

監(jiān)督者與被監(jiān)督的自身素質(zhì)，對黨際“互相監(jiān)督”的效果影響同樣很大。有些中共基層領(lǐng)導(dǎo)人從維護自己的政績、聲譽出發(fā)，實際上（非口頭上）不希望參政黨監(jiān)督，也因為擔心搞“壞”了與派領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系，故而放棄對參政黨應(yīng)有的監(jiān)督。有些派的領(lǐng)導(dǎo)人怕監(jiān)督執(zhí)政黨會招來反感而影響自身的地位與利益，于是，該說話的不說，該說重的說輕，該說大的說小，只會摳一點語法，改一個標點，個別的甚至該談公的談私，只要求解決自己私事。還有的被稱為“三無產(chǎn)品”——活動無蹤影、討論無聲音、提案無簽名。事實告訴我們，各政黨領(lǐng)導(dǎo)人與黨員都要不斷增強素質(zhì)。最主要的有兩條。一是，增強“立黨為公”信念（不管中共還是各派）?！盀楣本褪且獮槿嗣瘛閲?、為民族。一位黨派負責人講得好！她說：“應(yīng)該看大些，看到國家的命運、民族的前途、人民的利益，這樣才會有''''互相監(jiān)督''''的責任心與勇氣。只想到自己的官帽、仕途，怎么會去與當諍友、說真話、提批評呢？”二是，增強“政黨”意識。政黨姓“政”，不能降低為經(jīng)濟組織、文化團體，而應(yīng)當開展黨際監(jiān)督，應(yīng)當關(guān)注其他政黨在執(zhí)政（或參政）中的行為，該提醒的提醒，該批評的批評。由于執(zhí)政黨的特殊地位與影響力，何況“互相監(jiān)督”本來就是執(zhí)政黨提出的方針，因此，在增強素質(zhì)，互相監(jiān)督方面，執(zhí)政黨的各級組織與領(lǐng)導(dǎo)理應(yīng)帶頭作出表率。一方面要從人民、國家與民族利益出發(fā)，真正有誠意、有度量，鼓勵與歡迎參政黨監(jiān)督，即使對于比較尖銳的批評意見（只要不違背作為憲法基本精神的四項基本原則），也要聞過則喜、從善如流；另一方面要從愛護參政黨、維護參政黨的參政地位考慮，對參政黨的參政行為開展認真的負責的監(jiān)督，改變太“客客氣氣”，“不象諍友”（一些黨派負責人語）的狀況。在執(zhí)政黨的帶動與感應(yīng)下，參政黨也會從高度的社會責任心出發(fā)，有勇氣、有膽量，知無不言、言無不盡，參與對執(zhí)政黨的監(jiān)督。

第三，完善形式、追求實效。

從現(xiàn)狀來看，黨際“互相監(jiān)督”的形式問題，可以作這樣的概括：有些方面缺少必要的形式；有些已有形式不盡完善；有些較好的形式未堅持；有些堅持了的形式尚欠實效?！半p月座談會”基本能堅持，但大多停留在中共通報情況，很少安排執(zhí)政黨與參政黨互相提批評意見。即使有所安排，也由于或者時間太短或者事先無準備，或者決策已定（如所薦干部人選要確保當選），監(jiān)督（批評）就難以開展。又如，中共與黨派領(lǐng)導(dǎo)人之間的“個別談心”形式，雖能堅持，但往往流于“禮節(jié)性訪問”，無實質(zhì)性內(nèi)容?？梢?，需要通過總結(jié)、改革、創(chuàng)新，使已有的監(jiān)督形式不僅能堅持，且能達到實效；使不盡完善的形式逐步得以完善，使尚未建立的形式盡快建立起來。

順便指出，一般認為，參政黨成員參加人大與政協(xié)活動，是黨際“互相監(jiān)督”的兩種重要形式。我們覺得這種提法值得商榷。首先，派成員在人大不是以某政黨的名義活動，而只以“人民代表”的身份工作。可見，在人大中開展的監(jiān)督，其主體不是政黨（及其成員），而是人大（及其代表）。人大中的監(jiān)督依法針對“一府兩院”而不是針對任何政黨，亦即監(jiān)督對象不是政黨。既然監(jiān)督的主、客體均非政黨，那怎能稱之為黨際“互相監(jiān)督”之形式（渠道）呢？至于派成員在政協(xié)，可以政黨名義開展監(jiān)督活動，這是對的。問題是，從現(xiàn)行政協(xié)章程看，政協(xié)監(jiān)督的對象（客體）主要是“國家機關(guān)及其工作人員”，而不包括任何政黨（至少未明定）。從此意義上講，政協(xié)的監(jiān)督能作為黨際“互相監(jiān)督”嗎？不能。但是，從我國政治發(fā)展的趨勢看，政協(xié)不僅應(yīng)當對外（對國家機關(guān)及其工作人員）進行監(jiān)督，同時也應(yīng)當在內(nèi)部開展黨際互相監(jiān)督，政協(xié)不僅應(yīng)當是多黨合作的重要機構(gòu)，同時也應(yīng)當成為多黨互相監(jiān)督的組織形式。為此，建議在適當?shù)臅r候?qū)ⅰ伴_展黨際互相監(jiān)督”作為政協(xié)的重要功能，充實到政協(xié)的章程中去。

第四，廣集信息，言出有據(jù)。

“知情”，也就是掌握信息，是開展監(jiān)督的先決條件。雖說從被監(jiān)督者的角度，應(yīng)當正確對待監(jiān)督者因掌握信息不全、不準而導(dǎo)致的監(jiān)督偏差，所謂“有則改之，無則加勉”是可取的，但從監(jiān)督者的角度，則應(yīng)盡可能全面、準確地掌握有關(guān)信息。只有這樣，才能言出有據(jù)，監(jiān)督到點子上，提高監(jiān)督的質(zhì)量與實效。一般來說，被監(jiān)督者應(yīng)盡可能主動向監(jiān)督者提供信息，以取得監(jiān)督者的監(jiān)督。但，現(xiàn)在似有一種傾向，監(jiān)督者只抱怨被監(jiān)督提供信息不夠，而忽視自己主動收集信息。其實，從理論上講，監(jiān)督者據(jù)以監(jiān)督的信息全賴于被監(jiān)督者的提供，那是不盡可靠的。因為被監(jiān)督者有時為了躲避監(jiān)督或減輕監(jiān)督的壓力，完全可能不提供那些不利于自己的信息（所謂“報喜不報憂”），甚至在信息中摻假。因此，我們認為，除了希望被監(jiān)督者提供更多信息外，更重要的是監(jiān)督者應(yīng)通過多種渠道，尤其是自己的調(diào)查研究，廣泛收集信息，而且對于監(jiān)督者自己收集的與被監(jiān)督者提供的各種信息，均應(yīng)有一個鑒別過程，以去偽存真，保證信息的真實性、準確性、可靠性，使監(jiān)督基于可靠的信息依據(jù)之上。

第五，健全制度、強化規(guī)范。

黨際“互相監(jiān)督”，在基本制度方面早有安排，但在具體的、可操作性的制度層面上尚不健全。實踐中有時只決定于個別領(lǐng)導(dǎo)人的意志與作用。領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)高、意識強，就推動監(jiān)督的開展，反之，監(jiān)督便失去驅(qū)動力。如何使黨際“互相監(jiān)督”克服“人治”痕跡，走上制度化、規(guī)范化的軌道，是一個亟待解決的問題。前文已述，政協(xié)章程中似應(yīng)規(guī)定“開展黨際互相監(jiān)督”，似應(yīng)在政協(xié)監(jiān)督的對象中加入“各政黨”。各派的黨章（“總綱”）中似應(yīng)將“監(jiān)督執(zhí)政黨”作為本黨基本任務(wù)之一加以明文規(guī)定。此外，中共（89）14號文件對于推進黨際互相監(jiān)督起過重要作用，但似有必要在總結(jié)最近10多年新情況、新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步加以充實、完善。有的黨派負責人認為，關(guān)于黨際“互相監(jiān)督”的制度依據(jù)僅有章程與文件也還不夠，希望能上升到法律。此議不無道理。能否考慮在條件進一步成熟的時候，制定政協(xié)法（建國初有過）、政黨法，將黨際“互相監(jiān)督”作為一項重要內(nèi)容寫入，使其成為“法內(nèi)制度”，以國家意志予以保障。能否考慮在政黨法里或者在政黨法的實施細則中對實踐中遇到的一些難題作出具體規(guī)定。例如，如何給不脫產(chǎn)的派成員以一定的法定時間保障，供其參與黨派組織的調(diào)研或監(jiān)督活動等，避免現(xiàn)實中全靠“業(yè)余鬧革命”之虞；如何保證黨際監(jiān)督中所提出的批評意見，件件獲得反饋（不管被采納與否），克服現(xiàn)實中“有去無回、泥牛入?！钡默F(xiàn)象；如何保障監(jiān)督者的權(quán)利與安全，防止與嚴懲對監(jiān)督者進行打擊報復(fù)的行為等?？傊?，如何以制度與法律來保障并規(guī)范黨際“互相監(jiān)督”，尚需要我們作進一步的研究。

以上從五個方面提出了為黨際“互相監(jiān)督”創(chuàng)設(shè)條件的基本思路。我們相信，如若在這五個方面能有切實的進展，必將有利于開發(fā)我國政黨制度中黨際“互相監(jiān)督”的政治資源，保障我們執(zhí)政黨的權(quán)力在復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境中永不衰敗，始終沿著“三個代表”的方向得以正確運行，造福于民。