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我國(guó)目前實(shí)行的是中央立法和地方立法“兩級(jí)制”的立法體制，中央立法主要包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院部委制定部委規(guī)章。地方立法主要包括省級(jí)人大及其常委會(huì)、較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，省級(jí)政府以及較大的市政府制定政府規(guī)章，民族自治地方制定自治條例和單行條例等。提升區(qū)域發(fā)展法律環(huán)境的關(guān)鍵是要加強(qiáng)區(qū)域立法。區(qū)域立法并不要求突破現(xiàn)行的立法體制，且涵括中央和地方兩個(gè)層面。本文僅從省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的視角，研究省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的區(qū)域立法，以便在現(xiàn)有的立法體制下，最大限度地發(fā)揮省級(jí)人大及其常委會(huì)和省政府在地方立法上的積極作用，達(dá)到改善地方區(qū)域法制環(huán)境之目的，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全面發(fā)展。

一、關(guān)于地方區(qū)域立法的含義

關(guān)于什么是地方區(qū)域立法，目前學(xué)界并沒(méi)有給出嚴(yán)格的定義。**、**在《論地方區(qū)域立法》一文對(duì)地方區(qū)域立法是這樣論述的“本文所稱(chēng)地方區(qū)域立法，是指省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，依照法定程序制定（包括修改、補(bǔ)充、廢止）和批準(zhǔn)該行政區(qū)域一定范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動(dòng)?！?*、**在《關(guān)于“區(qū)域立法”問(wèn)題的探討》一文中對(duì)地方區(qū)域立法是這樣論述的：“所謂區(qū)域立法，是指省一級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)某一方面的特殊需要，制定頒布地方性法規(guī)，在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域施行的立法活動(dòng)?！?/p>

筆者認(rèn)為，地方區(qū)域立法是地方一般立法中的一種立法形式。地方一般立法的立法主體既有權(quán)力機(jī)關(guān)也有行政機(jī)關(guān)，簡(jiǎn)單的把地方區(qū)域立法的立法主體界定在權(quán)力機(jī)關(guān)是不全面的。因此，本文探討的地方區(qū)域立法有以下幾個(gè)顯著的特征：

一是地方區(qū)域立法主體的法定性。是指地方區(qū)域立法的立法主體都是符合《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

二是區(qū)域立法主體的特定性。是指在有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)中，本文只探討一般省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)和省政府制定政府規(guī)章的活動(dòng)。對(duì)于自治區(qū)立法以及特別行政區(qū)立法，以及中央權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法本文不探討。

三是區(qū)域立法適用范圍的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ)，往往覆蓋立法機(jī)關(guān)管轄的整個(gè)行政區(qū)域的全部，調(diào)整的內(nèi)容也是本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍的、共性的某一方面的社會(huì)關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系。而區(qū)域立法則不同，其法律文件只是在立法機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域內(nèi)某一特定區(qū)域生效。這個(gè)區(qū)域不是泛指而是特定和唯一的，如《山東省南四湖流域水污染防治條例》第二條規(guī)定：“本條例適用于我省行政區(qū)域內(nèi)南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治適用于其他水污染防治的法律、法規(guī)和規(guī)章，不適用該地方性法規(guī)。

四是調(diào)整內(nèi)容特殊性和針對(duì)性。由于各地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等諸多方面既存在著共性，也存在著個(gè)性。對(duì)共性問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)可以制定在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)普遍適用的法律性文件。對(duì)于個(gè)性問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)可以針對(duì)該地區(qū)的具體情況，就該特定區(qū)域內(nèi)某一方面的社會(huì)關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。

五是地方區(qū)域立法先行實(shí)驗(yàn)性。地方區(qū)域立法具有先行實(shí)驗(yàn)性的作用。在當(dāng)前社會(huì)急速轉(zhuǎn)型的新形式下，新問(wèn)題和新事物層出不窮。許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系處于不斷變化之中，片面要求立法時(shí)一步到位，是不實(shí)際的。因此，對(duì)于出現(xiàn)的新生事物，在對(duì)全部行政區(qū)域立法的時(shí)機(jī)還不成熟的情況下，采用地方區(qū)域立法的方式，在某一特定的區(qū)域試行，經(jīng)過(guò)實(shí)踐取得經(jīng)驗(yàn)后，加以補(bǔ)充、修改和完善，再擴(kuò)大到其他區(qū)域或者全部行政區(qū)域。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方區(qū)域立法更能體現(xiàn)立法試驗(yàn)田的作用。

縱上所述，本文討論的地方區(qū)域立法，是指省級(jí)人大及其常委會(huì)、省政府針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)某一特定地區(qū)的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律規(guī)范性文件，并在本省行政區(qū)域內(nèi)的某一特定區(qū)域施行的立法活動(dòng)。

二、地方區(qū)域立法的現(xiàn)狀分析

為了研究地方區(qū)域立法現(xiàn)狀，筆者查閱了山東省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章。從查閱的情況看，目前地方區(qū)域立法有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是從數(shù)量看，區(qū)域立法數(shù)量較少，只約占已出臺(tái)的山東省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章總數(shù)的1.3％。正因?yàn)閰^(qū)域立法的數(shù)量較少，所以人們往往不重視區(qū)域立法的特殊性的研究。

二是從立法主體看，區(qū)域立法主體既有省人大常委會(huì)立法，也有省政府立法。如2**0年山東省人大常委會(huì)通過(guò)的《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》、19**年4月24日山東省人民政府令第87號(hào)的《山東省南部海域親蝦管理辦法》等。

三是從立法內(nèi)容看，地方區(qū)域立法主要集中表現(xiàn)在行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法三類(lèi)。對(duì)民法商法、刑法、訴訟及非訴訟程序法一般不存在區(qū)域的特殊性問(wèn)題，地方區(qū)域立法一般不觸及。

四是從立法權(quán)限和立法程序的依據(jù)看，區(qū)域立法的主要依據(jù)是2**0年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第3次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》，20**年11月16日國(guó)務(wù)院令322號(hào)公布的《規(guī)章制定程序條例》。在我省還有20**年2月18日山東省第九屆人民代表大會(huì)第4次會(huì)議通過(guò)的《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》，2**3年2月11日山東省人民政府令第154號(hào)公布的《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》等。從立法程序看，目前地方區(qū)域立法的立法程序與一般立法的立法程序完全相同。

從我省地方區(qū)域立法的基本現(xiàn)狀分析看，在目前的立法體制下，地方區(qū)域立法的數(shù)量相對(duì)不足，滿足不了地方有關(guān)區(qū)域?qū)α⒎ǖ男枨?。筆者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)象的主要原因是立法程序規(guī)定欠缺造成的。

《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)沒(méi)有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)及其行政機(jī)關(guān)如何展其管轄區(qū)域的立法活動(dòng)沒(méi)有作出明確規(guī)定?！兑?guī)章制定程序條例》分總則、立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、解釋與備案、附則7章。在立項(xiàng)一章中規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府所屬工作部門(mén)或者下級(jí)人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該省、自治區(qū)、直轄市或者較大的市人民政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)?！?，這也就是說(shuō)下級(jí)人民政府在地方立法上是有向省政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)的權(quán)利和資格。但是，對(duì)下級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)的規(guī)章，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)起草，該條例沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定，只是規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府可以確定規(guī)章由其一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。”換言之，即使下級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)的政府規(guī)章的起草也必須是由省政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)具體起草，或者由省政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草，或者由省政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。由此可見(jiàn)，沒(méi)有立法權(quán)的地方人民政府是沒(méi)有主動(dòng)地、自主地起草省政府規(guī)章的權(quán)力和資格。筆者認(rèn)為，這種報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)與負(fù)責(zé)起草工作相分離的制度，在實(shí)踐很難行得通。因?yàn)樵谀壳暗男姓芾眢w制下，省人民政府的組成部門(mén)與市地人民政府不論在財(cái)權(quán)和事權(quán)上都是相互獨(dú)立的，并且都有各自的本位利益。由省人民政府的組成部門(mén)提供人力和物力來(lái)辦理本來(lái)應(yīng)當(dāng)由市地人民政府辦理的事項(xiàng)的機(jī)制本身是不科學(xué)的；由省政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草或者組織起草的機(jī)制，對(duì)市地人民政府來(lái)說(shuō)也只能是被動(dòng)的配合，不能主動(dòng)積極的開(kāi)展本行政區(qū)域的立法工作。

立法法和規(guī)章制定程序條例沒(méi)有對(duì)市地人大及其政府（較大的市除外，下同）立法作出單獨(dú)明確的規(guī)定，那么省級(jí)地方立法是否對(duì)此問(wèn)題作出補(bǔ)充規(guī)定呢？筆者查閱了《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》和《山東省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。在山東省人民大表大會(huì)制定地方性法規(guī)的程序中，有資格提出地方性法規(guī)案的主體有五類(lèi)：一是人民代表大會(huì)主席團(tuán)；二是省人大常務(wù)委員會(huì)；三是省人民政府；四是省人大各專(zhuān)門(mén)委員；五是省人民代表大會(huì)代表10人以上聯(lián)名。在山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的程序中，有資格提出地方性法規(guī)案的主體有四類(lèi)：一是省人大常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議；二是省人民政府；三是省人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)；四是省人大常務(wù)委員會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名。由此可見(jiàn)，在這兩個(gè)重要的立法程序規(guī)定中，市地人大及其政府都不是地方性法規(guī)案的提案主體，它們都沒(méi)有資格提出地方性法規(guī)案?！渡綎|省人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》是對(duì)《規(guī)章制定程序條例》和《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》的細(xì)化和補(bǔ)充，遺憾的是該規(guī)定對(duì)市地立法既沒(méi)有補(bǔ)充，也沒(méi)有細(xì)化。

在山東省除濟(jì)南、青島、淄博3市有立法權(quán)外，其他14個(gè)市地沒(méi)有立法權(quán)。其他14個(gè)市地如何開(kāi)展本行政區(qū)域內(nèi)的立法活動(dòng)，不論中央還是地方都沒(méi)有明確規(guī)定。這種情況，不僅使人們反思：只有較大的市需要立法保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，其他的市地就不需要立法來(lái)保障嗎？

三、開(kāi)展地方區(qū)域立法能夠有效解決是否繼續(xù)審批較大的市這一難題。

正如前文論述，在省級(jí)以下只有較大的市才有立法權(quán)，其他市地在立法上是沒(méi)有起草權(quán)的。這種規(guī)定，容易給人們一種錯(cuò)覺(jué)：其他市地開(kāi)展立法活動(dòng)的前提就是取得立法權(quán)，而取得立法權(quán)的唯一途徑就是向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)批準(zhǔn)為較大的市。諸多城市紛紛向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)批準(zhǔn)為較大的市這一現(xiàn)象就是明證。筆者認(rèn)為，申請(qǐng)成為較大的市尋求城市新的發(fā)展訴求沒(méi)有錯(cuò)，但是把取得立法權(quán)與開(kāi)展立法工作捆綁在一起的立法思路值得商榷，沒(méi)有取得立法權(quán)，就不能開(kāi)展城市立法活動(dòng)的觀點(diǎn)值得探討。省人民政府的工作部門(mén)也沒(méi)有立法權(quán)，它們照樣可以開(kāi)展立法活動(dòng)。對(duì)沒(méi)有立法權(quán)的市地來(lái)說(shuō)，能否開(kāi)展立法活動(dòng)的關(guān)鍵不是有沒(méi)有立法權(quán)，而是如何通過(guò)省級(jí)人大及其常委會(huì)和省政府開(kāi)展本行政區(qū)域內(nèi)的立法工作問(wèn)題。換一個(gè)角度也可以說(shuō)，省人大及其常委會(huì)和省政府，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自己本身的立法權(quán)，保障沒(méi)有立法權(quán)的市地的立法需求。據(jù)報(bào)道，雖然諸多城市紛紛向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)較大的市，但是國(guó)務(wù)院目前已經(jīng)暫停審批“較大的市”。暫停審批“較大的市”的重要原因之一就是審批“較大市”的標(biāo)準(zhǔn)難以確定。筆者認(rèn)為，我們姑且不論制定這一標(biāo)準(zhǔn)有無(wú)必要以及這一標(biāo)準(zhǔn)能否制定出來(lái)，假如這一標(biāo)準(zhǔn)有必要也制定出來(lái)了，隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)間的推移，目前沒(méi)有立法權(quán)的市地遲早都會(huì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)沒(méi)有立法權(quán)的市地都達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國(guó)務(wù)院勢(shì)必產(chǎn)生是批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)兩難境地，如果不批準(zhǔn)，不符合依法行政的要求，滿足了法定的標(biāo)準(zhǔn)和條件有何理由不批準(zhǔn)？如果批準(zhǔn)，勢(shì)必產(chǎn)生各市地都有立法權(quán)的。隨著我國(guó)法律體系的完善，中央留給地方的立法空間會(huì)越來(lái)越小，地方立法的任務(wù)也會(huì)越來(lái)越輕，各市地都有立法權(quán)勢(shì)必造成立法機(jī)構(gòu)林立，重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，立法資源的浪費(fèi)等問(wèn)題。鑒于此，筆者建議，應(yīng)該讓國(guó)務(wù)院審批較大的市成為歷史。對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的市地立法的最佳途徑是在省級(jí)地方立法上取得主動(dòng)起草立法項(xiàng)目的權(quán)力，使其在省級(jí)地方立法上享受省直部門(mén)同等待遇。這種思路不僅能夠解決市地立法需求問(wèn)題，也能解決是否繼續(xù)審批較大的市這一難題。

四、開(kāi)展區(qū)域立法能夠使地方立法更符合區(qū)域的實(shí)際的需要。

在地方區(qū)域立法中，首先要各市地提出立法建議項(xiàng)目。把這些來(lái)自實(shí)際需要的立法項(xiàng)目匯總起來(lái)，就可以從中分析和掌握經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系發(fā)生的變化，明確新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，更好地把握矛盾的焦點(diǎn)，正確的決定立法項(xiàng)目，增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性，使地方立法更加符合地方區(qū)域改革和發(fā)展的需要。因此在各市地提出的立法項(xiàng)目建議的基礎(chǔ)上，省人大常委會(huì)和省政府就可以對(duì)立法工作進(jìn)行通盤(pán)的考慮，屬于各市普遍反映的問(wèn)題，制定全省統(tǒng)一適用的地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章；屬于部分市地反映的突出問(wèn)題，可以考慮制定在幾個(gè)市地適用的地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章；對(duì)個(gè)別地區(qū)的突出問(wèn)題，則可以考慮制定在特定區(qū)域施行的地方性法規(guī)規(guī)章，使制定的地方性法規(guī)規(guī)章更具有地方區(qū)域特色。

按照目前的立法機(jī)制，省人大及其常委會(huì)和省政府的立法項(xiàng)目絕大部分都是由省直部門(mén)提出的。這種立法機(jī)制可以充分保障主管部門(mén)的行業(yè)管理的立法需求，但是不能充分滿足市地的立法需求。事實(shí)上，省直部門(mén)立法的關(guān)注重點(diǎn)與市地立法關(guān)注的重點(diǎn)是不完全一致的。涉及行業(yè)管理的是省直部門(mén)的關(guān)注重點(diǎn)，涉及城市區(qū)域的綜合管理是市地關(guān)注重點(diǎn)。這兩個(gè)關(guān)注重點(diǎn)各有側(cè)重。把省直部門(mén)的立法關(guān)注重點(diǎn)與市地立法關(guān)注重點(diǎn)相結(jié)合，就能夠有效的解決“部門(mén)立法”機(jī)制的不足，使我省地方立法更加全面真實(shí)的反映客觀實(shí)際需要。

五、開(kāi)展區(qū)域立法符合立法法的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”。立法應(yīng)當(dāng)反映不同群體的訴求，這個(gè)訴求自然包括下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)立法機(jī)關(guān)的訴求。在目前的立法體制和立法程序中，上級(jí)立法機(jī)關(guān)為了保障下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的立法訴求，主要是采用征求意見(jiàn)的方式。這種方式能夠在一定程度上保障區(qū)域的立法訴求，但是征求意見(jiàn)的方式也有明顯的缺點(diǎn)，那就是征求或者不征求意見(jiàn)，下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)只能被動(dòng)接受，不能主動(dòng)出擊。賦予下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)一定的主動(dòng)出擊的權(quán)力，符合立法法規(guī)定的“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”的要求。《中華人民共和國(guó)立法法》六十三條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。筆者認(rèn)為，“本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”既包括本行政區(qū)域內(nèi)的全部區(qū)域，也包括本行政區(qū)域內(nèi)的局部區(qū)域。至于具體一部地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章的法律效力在本行政區(qū)域內(nèi)的什么范圍適用，立法機(jī)關(guān)完全可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要來(lái)決定?？梢?jiàn)，開(kāi)展區(qū)域立法完全符合立法法的規(guī)定。

六、開(kāi)展地方區(qū)域立法能夠很好的解決局部利益與整體利益的關(guān)系。

從某種意義上說(shuō)，立法本身就是調(diào)整各種利益的關(guān)系，當(dāng)然也包括調(diào)整局部利益與全局的關(guān)系。由省人大和省政府開(kāi)展區(qū)域立法活動(dòng)，能夠很好的調(diào)整局部利益與全局的關(guān)系。首先，省人大和省政府及其工作機(jī)構(gòu)都是從全省的高度觀察問(wèn)題和分析問(wèn)題，對(duì)市地提出的立法項(xiàng)目能夠通盤(pán)考慮，既要照顧全局利益也有照顧局部利益。其次，由省人大和省政府開(kāi)展地方區(qū)域立法既能保護(hù)地方正當(dāng)利益，也能克服地方的不正當(dāng)利益。各市地提出的立法項(xiàng)目都需要省政府法制機(jī)構(gòu)審查修改，提交省政府常務(wù)會(huì)議審議，是地方性法規(guī)的項(xiàng)目，還需要提請(qǐng)省人大常委會(huì)議討論，在此過(guò)程中，始終堅(jiān)持了對(duì)全局負(fù)責(zé)與對(duì)局部負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，對(duì)省直部門(mén)立法項(xiàng)目負(fù)責(zé)與對(duì)市地立法項(xiàng)目負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，從而達(dá)到對(duì)黨負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，能夠有效地克服了部門(mén)和市地的不正當(dāng)利益。

七、區(qū)域立法主要事項(xiàng)和內(nèi)容。地方區(qū)域立法的重要性主要體現(xiàn)在區(qū)域立法的特殊性。區(qū)域立法的特殊性主要表現(xiàn)在區(qū)域立法的事項(xiàng)上。按照立法權(quán)限劃分的話，筆者認(rèn)為，地方區(qū)域立法的主要事項(xiàng)有三：

一是涉及跨行政區(qū)域的立法事項(xiàng)。例如跨行政區(qū)域的河道、湖泊，山川以及涉及幾個(gè)行政區(qū)域的開(kāi)發(fā)事項(xiàng)等，都需要由跨行政區(qū)域的共同上級(jí)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。對(duì)跨市地行政區(qū)域來(lái)說(shuō)就是需要由省人大或者省政府進(jìn)行立法。

二是需要設(shè)定行政許可、行政處罰等事項(xiàng)。按照行政處罰法和行政許可法的規(guī)定，市地制定規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰和行政許可。假如市地制定的規(guī)范性文件需要設(shè)定行政處罰或者行政許可的話，就可以申請(qǐng)出臺(tái)省地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章。由省地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章按照立法權(quán)限設(shè)定。

三是屬于省人大及其常委會(huì)或者省政府立法權(quán)限內(nèi)的其他事項(xiàng)。如在地方區(qū)域管理中，需要作出影響公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院2**4年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！边@說(shuō)明在地方區(qū)域管理中，凡是涉及影響老百姓的合法權(quán)益以及增設(shè)老百姓的義務(wù)，都得通過(guò)立法解決，不能以制定規(guī)范性文件取代地方立法。

如果按照立法內(nèi)容來(lái)劃分的話。區(qū)域立法的內(nèi)容大體上主要有以下四類(lèi)：

一是法律、行政法規(guī)的實(shí)施條例或者實(shí)施辦法。如根據(jù)文物保護(hù)法和歷史文化名城保護(hù)條例的規(guī)定。如制定《山東省曲阜歷史文化名城保護(hù)辦法》

二是本地方具有特殊性的事項(xiàng)，不必也不可能制定法律、行政法規(guī)的，只能由地方性法規(guī)、政府規(guī)章作規(guī)定。如制定《山東省油區(qū)管理辦法》

三是綜合運(yùn)用有關(guān)的幾個(gè)法律、行政法規(guī)，有針對(duì)性解決本地方特定問(wèn)題的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。如制定《南四湖管理辦法》。

四是在有些問(wèn)題上，改革先在某個(gè)地方試驗(yàn)，制定在全省的適用的地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章條件尚不成熟，先制定在局部區(qū)域內(nèi)適用的地方性法規(guī)或者省政府規(guī)章。如制定《某市公車(chē)管理規(guī)定》

八、完善區(qū)域立法程序。

一是完善區(qū)域立法計(jì)劃的編制過(guò)程。立法計(jì)劃的編制權(quán)是一種準(zhǔn)立法權(quán)，因而一般由享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)來(lái)行使。在立法實(shí)踐中，立法計(jì)劃往往是由立法機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)來(lái)具體編制，報(bào)立法機(jī)關(guān)討論通過(guò)。在這個(gè)過(guò)程中，通行的做法是法制工作機(jī)構(gòu)只征求本級(jí)政府有關(guān)部門(mén)或者本部門(mén)有關(guān)單位的意見(jiàn)，不征求下級(jí)人民政府及其下級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。從而造成立法計(jì)劃編制的本身就不能全面反映社會(huì)各個(gè)方面的立法需求，更不能反映區(qū)域立法的需求。筆者建議，完善區(qū)域立法程序，首先需要完善立法計(jì)劃的編制程序。將征求下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，作為編制立法計(jì)劃的法定程序。有關(guān)機(jī)關(guān)提出區(qū)域立法項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)研、論證，形成正式的草案文本，并對(duì)草案文本的立法的指導(dǎo)思想、擬主要解決的問(wèn)題、采取的主要措施以及立法權(quán)限等形成書(shū)面說(shuō)明材料，以便立法機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)在編制立法計(jì)劃時(shí)參考。

二是完善區(qū)域立法案的起草程序。在目前的財(cái)政體制下，由省政府主管部門(mén)出錢(qián)出力為某一個(gè)區(qū)域進(jìn)行立法，不能說(shuō)是完全不可能的事情，但至少不利于調(diào)動(dòng)市地立法的積極性。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮市地在地方區(qū)域立法中起草工作的作用。實(shí)際上，市地處于區(qū)域執(zhí)法的最基層，對(duì)區(qū)域的情況最熟悉最了解，同時(shí)通過(guò)20多年的政府法制建設(shè)，市地法制機(jī)構(gòu)都比較健全，完全能夠承擔(dān)區(qū)域立法的起草的任務(wù)。

三是完善區(qū)域立法的其他程序。如審議、等程序中都要按照區(qū)域立法的特殊性加以完善。如在審議時(shí)，設(shè)區(qū)的市政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加會(huì)議，負(fù)責(zé)解釋和說(shuō)明；時(shí)，法律性文本還需要在區(qū)域內(nèi)的主要媒體公布等。

九、完善區(qū)域立法的協(xié)調(diào)機(jī)制

所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱(chēng)。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，要求我們樹(shù)立全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法觀念，健全地方區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，提高區(qū)域立法質(zhì)量。完善地方區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制可以從下列方面著手：

一是協(xié)調(diào)確定起草單位。從目前的立法體制看，起草地方區(qū)域地方性法規(guī)草案或者省政府規(guī)章草案既可以由省政府的主管部門(mén)起草，也可以由設(shè)區(qū)的市人民政府起草，還可以由省政府法制工作機(jī)構(gòu)組織起草，涉及地方性法規(guī)案還可以由省人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)起草。具體到某一個(gè)立法項(xiàng)目時(shí)，立法機(jī)關(guān)到底應(yīng)該確定哪個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)起草？這就需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行論證協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為確定起草單位，應(yīng)當(dāng)掌握以下原則：其一，省直主管部門(mén)優(yōu)先原則，即該立法項(xiàng)目，省直和市地都報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)，一般要確定給省直部門(mén)起草，因?yàn)榇_定給省直部門(mén)起草有利于起草單位與上級(jí)其他有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。其二，如果該立法項(xiàng)目，只有市地提報(bào)，一般情況下應(yīng)該確定給該市地負(fù)責(zé)起草，該立法項(xiàng)目如果是一個(gè)綜合性的法律性文件，涉及多個(gè)主管部門(mén)的職責(zé)權(quán)限的，也可以確定由立法機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)組織起草。

二是確定協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。具體說(shuō)來(lái)，協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)可以確定三個(gè)層次：

層次一：由省政府協(xié)調(diào)，具體協(xié)調(diào)工作由省政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)。協(xié)調(diào)的主要對(duì)象是省直有關(guān)部門(mén)之間以及省直有關(guān)部門(mén)與市地之間的爭(zhēng)議。

層次二：由市地人民政府協(xié)調(diào)。這類(lèi)協(xié)調(diào)工作主要表現(xiàn)在跨行政區(qū)域的立法事項(xiàng)，以及市地政府部門(mén)之間的爭(zhēng)議事項(xiàng)。

層次三：市地政府職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。一部地方性法規(guī)規(guī)章草案，其內(nèi)容往往涉及到兩個(gè)以上行政主管部門(mén)的職責(zé)權(quán)限。凡是涉及的不同主管部門(mén)的職責(zé)權(quán)限的，市地政府職能部門(mén)之間都應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致。

三是，確定協(xié)調(diào)的順序。雖然協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)確定三個(gè)層次，但是協(xié)調(diào)還應(yīng)當(dāng)有秩序的進(jìn)行。根據(jù)我國(guó)的行政體制，協(xié)調(diào)順序還是自下而上比較科學(xué)。即先由市地職能部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，再由市政府出面協(xié)調(diào)，最后由省政府協(xié)調(diào)。

地方區(qū)域立法涉及的問(wèn)題很多，由于筆者見(jiàn)識(shí)所限，論述的問(wèn)題難免片面和膚淺，在此懇請(qǐng)批評(píng)指正。