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為了規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法水平，強化行政執(zhí)法責任，根據市人大常委會選定的課題，由市人大區(qū)代表團及區(qū)人大組成調研組，對推進行政執(zhí)法責任制的工作情況進行了調研。調研組分別走訪了市政府法制辦、市監(jiān)委、市糾風辦、市高院、市檢察院以及市區(qū)兩級相關部門，召開座談會5個、聽取匯報2次、查閱大量文件資料，對本市推進行政執(zhí)法責任制的狀況和存在的問題進行初步總結和分析，并提出若干對策和建議。

一、本市推行行政執(zhí)法責任制的概況

行政執(zhí)法責任制是規(guī)范和監(jiān)督行政機關行政執(zhí)法行為的一項重要制度。黨的十五大、十六大和十六屆三中、四中全會對推行行政執(zhí)法責任制提出了明確的要求，國務院在《關于全面推進依法行政的決定》和《全面推進依法行政實施綱要》中作出了具體規(guī)定。《國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》（國發(fā)〔〕37號）進一步明確了行政執(zhí)法責任制的基本內容和工作要求，市政府總結以往試行先行的經驗，發(fā)出了《市人民政府關于貫徹落實<國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見>的實施意見》（府發(fā)〔〕27號），各級行政部門結合實際制定了相應的工作計劃，著力推進，取得了明顯的階段性成果。

（一）、梳理執(zhí)法依據、明確執(zhí)法主體、分解執(zhí)法職權、落實執(zhí)法責任

梳理執(zhí)法依據是推行行政執(zhí)法責任制的前提和基礎性工作。根據《國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》以及《市人民政府關于貫徹落實<國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見>的實施意見》的要求，市政府法制辦對本市經濟委員會等53家市政府執(zhí)法部門和本市浦東新區(qū)人民政府等19家區(qū)縣人民政府的行政執(zhí)法依據進行了梳理，編撰了《市市級執(zhí)法單位和區(qū)縣人民政府行政執(zhí)法依據》，該《依據》明確了行政執(zhí)法主體共1300個，其中市政府委辦局48個、市政府委辦局所屬單位1228個、區(qū)縣政府19個、其他5個；行政執(zhí)法事項4698項，其中市級執(zhí)法單位2876項，區(qū)縣政府1822項，行政執(zhí)法事項按類別分為行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政確認、行政裁決、行政給付、行政征收（用）以及其他共9類；執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章3526件。

推行執(zhí)法責任制的關鍵在于落實執(zhí)法責任，建立行政執(zhí)法過錯責任追究制度。年市政府在全國率先制定了《市行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》，該《辦法》界定了行政執(zhí)法過錯責任的追究范圍；對行政執(zhí)法過錯責任的承擔主體作了細化，把責任承擔主體分為直接責任人員和直接主管人員，并規(guī)定了特殊情形下的責任承擔主體；分解了行政執(zhí)法過錯的責任形式，將行政過錯責任的追究分為行政處罰和行政處理，并規(guī)定了從輕、減輕以及免予追究的情形；明確了責任追究的實施主體，規(guī)范了責任追究的程序。

（二）、公布行政信息、建立查閱平臺、推進政務公開

努力推進信息公開，這是推進政務公開透明的突破口，市政府通過制定信息公開的相關規(guī)定，要求相關政府部門采取設立政府信息公開查閱室和依申請公開信息的集中受理窗口、開發(fā)政府信息公開業(yè)務平臺、設立新聞發(fā)言人、編制政府公報和開展監(jiān)督檢查等一系列措施，使政府信息公開這一行政執(zhí)法責任制的先導工程發(fā)揮積極作用，使市民及行政行為的相對人通過公開的行政信息，正常地行使權利，監(jiān)督政府的行政行為。據調研組查證，本市53家市政府執(zhí)法部門和19家區(qū)縣人民政府官方網站都設置了相關版塊，公布了本行政機關的職責、機構設置、相關法律法規(guī)等。如市工商行政管理局設置有專門的信息公開版塊，分為政府信息公開目錄、政府信息公開指南、政府信息公開網上申請和信息公開年報四個欄目，各欄目下又有該欄目詳細的歸類介紹和公示信息。區(qū)政府網站，將欄目分類更為細化，分為政府公報、政府信息目錄、政府文件、發(fā)展規(guī)劃和計劃、重大事項公開、公共資金使用和監(jiān)督、人事方面公開、公眾服務事項、政府機構和職能、實事項目、統(tǒng)計公報、部門信息公開和其他政府信息等13個欄目。這些措施為行政相對人獲取相關信息提供了便利，從制度上保障人民群眾對政府工作的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

（三）、加強行政復議，完善內部監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法

近年來，市政府加強行政復議工作，著力推進行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督工作。年，市政府法制辦共受理行政復議案件186件，辦結128件，其中依法維持91件，依法撤消具體行政行為3件，確認行政違法10件，責令履行法定職責2件，并且針對公權力大，公益性強，公眾關注程度高的工商、房地產管理、公安、勞動等部門在行政管理中存在的問題予以指導和糾正，逐步推行審計公開，要求被審計單位建立審計整改情況反饋報告制度，以公開促整改，起到了較好的效果。

市公安局在全國率先推行警務督察全程介入執(zhí)法監(jiān)督的機制，據統(tǒng)計，10年來，全市警務督察部門出動警力29萬余人次，開展專項督察12337次，提出督察建議9696條，幫助落實整改措施7409條，發(fā)出《監(jiān)察通知書》和《監(jiān)察建議書》997份，移送相關部門處理392起545人，通過明警紀正警風，責任倒查，亡羊補牢，推進和規(guī)范公安執(zhí)法行為。此外，各級政府信訪部門通過接待群眾上訪、信訪，認真處理相關訴求，并向相關行政部門提出整改意見。

（四）、創(chuàng)新監(jiān)督機制，尋求有效抓手，加強外部監(jiān)督

廣義上講，推進行政執(zhí)法責任制是一項行政執(zhí)法內部自行制約與權力機關、司法機關、社會外部監(jiān)督相結合的綜合性工作。近幾年來，市人大常委會不斷創(chuàng)新監(jiān)督機制，尋求有效抓手，先后組織開展了“旁聽百例庭審”專項調研和檢查本市行政審判工作情況的活動?！芭月牥倮彙睂ｍ椪{研共旁聽全市各級法院庭審案件137例，其中行政案件19例，占旁聽總數(shù)的13.9％，促進了依法行政、司法公正，維護了司法權威，保證了法律的正確有效實施。檢查行政審判工作情況是對“旁聽百例庭審”活動的繼續(xù)和延伸，它拓寬了市人大依法監(jiān)督政府行政和司法工作的渠道，一方面通過行政審判的平臺了解本市行政執(zhí)法的現(xiàn)狀和問題，另一方面了解審判機關行政審判的水平及能力，從中又可以反視權力機關在制定、修改、廢止地方性法規(guī)、審查政府規(guī)章等方面存在的問題，切實發(fā)揮市人大監(jiān)督“一府兩院”的職能作用，共同加速推進法治化建設的進程。

年市人大常委會加大了信訪工作的力度，全年受理群眾來信、來電、電子郵件2萬多件，接待來訪6000多批8000多人次，并督促政府解決拆除違法建筑、治理環(huán)境污染、出租車駕駛員吃飯停車難等實際問題。

（五）、加強溝通互動，利用各種資源，規(guī)范執(zhí)法行為

依法監(jiān)督、依法行政與公正司法相輔相成，各國家機關之間基于崇尚法治，規(guī)范行政執(zhí)法，追求公平正義的共同目標應該進行良性互動。

近幾年來，市政府建立起推進依法行政工作的“兩會制度”，即建立行政機關與法院之間的溝通會和典型案例研討會制度，取得了卓有成效的業(yè)績。不少行政部門，尤其是行政爭議多發(fā)部門，注意加強與人民法院的溝通與研討，建立了定期溝通會制度。定期將行政執(zhí)法情況向法院進行通報，使人民法院了解了行政機關的執(zhí)法情況，也能有針對性地對行政機關進行事先的具體指導。對于重大、疑難或者新類型的案件以及可能發(fā)生重大行政爭議的事項，行政部門通過召開典型案例研討會，邀請法官以及相關領域的專家學者參加，從法理上為政府依法處理行政復議案件出謀獻策，為依法行政提供專家指導。

行政審判是法院依法審查具體行政行為是否合法的司法活動。年，法院共受理行政案件1990件，審結1983件，其中行政機關敗訴率為8.8%，這在全國范圍內是最低的；年上半年，區(qū)人民法院共受理54件，審結29件（其中判決維持9件、判決駁回起訴12件、當事人撤訴7件）。對司法機關每年審判的大量行政案件進行總結歸納，可能發(fā)現(xiàn)行政機關在執(zhí)法過程中遇到的困難和存在的問題，便于有針對性地加以解決。市高級人民法院近年來在全國率先實行向行政機關遞交行政審判工作的“司法建議書”、“白皮書”制度，旨在總結、梳理行政審判工作中政府執(zhí)法有誤而敗訴的相關問題，以便政府部門舉一反三、亡羊補牢。事實證明，這項制度確實產生了很好的法律效果和社會效果。

加強權力機關與行政機關、司法機關之間的溝通聯(lián)系，形成多方聯(lián)手打造法治政府的機制，有利于權力機關了解實情，有效地行使對行政機關和司法機關的監(jiān)督權。區(qū)建立了區(qū)人大常委會工作機構與區(qū)政府法制辦、區(qū)法院行政庭之間的溝通會議制度，由區(qū)政府法制辦、區(qū)法院行政庭對本區(qū)行政復議、行政訴訟工作情況進行通報。在日常工作中，區(qū)法院行政庭隨時將該庭的立案情況通報區(qū)人大常委會工作機構和區(qū)政府法制辦，為權力機關依法有效行使監(jiān)督權創(chuàng)造了有利條件。

（六）、細化裁量權限，探索執(zhí)法基準，防止濫用公權

行政自由裁量權是法律、法規(guī)賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權力。合理行使自由裁量權對提高行政效率、公正執(zhí)法，維護相對人合法權益，維護社會秩序和穩(wěn)定具有現(xiàn)實意義和法律意義。但行政自由裁量權的固有特征使其在施行中出現(xiàn)如濫用職權，行政處罰前后不一、輕重不一、顯失公正，拖延履行法定職責等問題。近年來，市檢察機關與市政府十多個局協(xié)手探索，建立行政自由裁量基準制度，依法對原來授權過于寬泛的法律條文進行細化，彌補了法律不周延的缺陷，使模糊的規(guī)定明確化，壓縮行政執(zhí)法機關自由裁量的空間，減少自由裁量權被濫用的可能性，以促進行政執(zhí)法的公平、公正，提高行政行為合理性的水平，積極推進行政執(zhí)法責任制的落實。

年本市檢察機關對認為有錯誤的民事、行政裁判提出抗訴54件，提出檢察建議29件；年發(fā)出書面糾正違法通知書和檢察建議書13份。向有關單位提出預防職務犯罪的立規(guī)、立制建議102件，被采納95件。

二、目前推進行政執(zhí)法責任制工作的主要問題

本市在建立和推行行政執(zhí)法責任制方面，尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在：

(一)、部分梳理和分解工作滯后

市政府已經開展了梳理執(zhí)法依據的工作，對具有行政執(zhí)法主體資格的部門（包括法律、法規(guī)授權組織）執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章，進行分類排序、列明目錄。但是由于部分規(guī)章及規(guī)范性文件之間的沖突、疏漏、權責不一等問題存在，一定程度影響了執(zhí)法職權的分解工作。目前我國已頒布的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)高達八千余部，80%以上的法律、90%以上的法規(guī)和規(guī)章由行政機關執(zhí)行，而各級行政機關所的規(guī)范性文件更多。由于立法主體不同，立法技術的原因以及部門利益或部門壟斷、地方保護主義等因素造成職權交叉、職責不清、法規(guī)不統(tǒng)一等問題，可能導致一些執(zhí)法行為的沖突，難以落實行政執(zhí)法責任。

同時，盡管市級行政機關已經初步將相關法定職權分解到具體執(zhí)法機構和執(zhí)法崗位，但行政執(zhí)法部門內部不同執(zhí)法機構和執(zhí)法崗位的職權尚須科學合理的細化，目前值得關注的是不同層級的執(zhí)法機構和執(zhí)法崗位之間的職權相互銜接還不協(xié)調，執(zhí)法流程還有待進一步清晰、具體和明確。

（二）、責任追究機制的運作不理想

目前，執(zhí)法機關在違法執(zhí)法的責任追究上主動性不夠，責任追究的力度不大。有些執(zhí)法機關面對錯案或者執(zhí)法過錯，出于各種因素考慮，主動追究的少，而迫于外部壓力被動追究的多，對相關責任人員不愿追，不敢追，從輕追，或者“只糾錯，不究人”，或者“追了不報，內部消化”，或者讓其辭職，以逃避追究，而對相關責任領導更是不追究或者象征性地追究。同時，市監(jiān)察委員會、市人事局等上級部門發(fā)現(xiàn)區(qū)縣或條線行政部門過錯案件和違法執(zhí)法行為的渠道不暢，信息不多，認定違法執(zhí)法的標準不明確、不統(tǒng)一，也是導致追究力度不大的重要因素。事實上，到目前為止，很少有執(zhí)法人員因執(zhí)法過錯被追究責任。從行政復議和行政訴訟案件所反映的情況看，各行政主體還是不同程度存在執(zhí)法過錯，這種低追究率說明執(zhí)法責任制執(zhí)行剛性不足，其覆蓋面及深度是不夠的。

（三）、個別行政機關政務公開尚流于形式

在政務公開方面，形式上的公開比內容的公開容易得多。每一項行政權力的設定依據、條件、程序、步驟、時限等都應該公開，其中執(zhí)法依據、執(zhí)法職權由于歷史原因尚存在一些問題，個別部門擔心公開后而引發(fā)行政訴訟，自尋麻煩，故公開的決心不大，措施不力，效果不明顯。

（四）、尚缺乏有效的監(jiān)督機制

正反兩方面的經驗和教訓告訴我們，權力必須受監(jiān)督，否則就會導致權力的濫用。

現(xiàn)階段已形成包括權力機關監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會監(jiān)督在內的監(jiān)督體系，從表面看，這是個縱橫交錯的網絡，但這個體系實際還僅僅處于制度層面。從操作實務上看，由于缺乏有效具體的實施制度，大多數(shù)監(jiān)督主體軟弱乏力，監(jiān)督效果并不十分理想。就行政監(jiān)督而言，除《行政復議法》外，目前尚未制定其他專門的監(jiān)督法律。但行政復議作為行政監(jiān)督的一項常規(guī)的法律制度，其啟動權在行政行為的相對人，相對人是否啟動該程序受到很多因素的影響。行政規(guī)范性文件、重大行政處罰案件及行政執(zhí)法委托備案審查、行政執(zhí)法證件管理、行政執(zhí)法投訴案件辦理、行政執(zhí)法檢查等一般行政監(jiān)督手段，也僅涉及于行政行為本身，對行政行為背后的責任承擔問題則無法直接觸及。行政監(jiān)察和審計監(jiān)督等專門監(jiān)督，由于各自監(jiān)督的角度和側重不同，故行政監(jiān)督尚未形成合力，這無疑減弱了行政監(jiān)督的效果。在現(xiàn)階段的實際工作中，行政執(zhí)法責任制基本上由政府法制機構一家負責推進，由于事權與人權的分離，法制機構在該項工作推進中顯然心有余而力不足。

（五）、立法與執(zhí)法體制不夠完善

立法是執(zhí)法的前提，當前立法中存在的某些責任不清、相互沖突的問題，立法不完善、法律依據不健全的問題，必定會給執(zhí)法帶來適用上的混亂，也將阻礙行政執(zhí)法責任制的進一步實行。同時我國正處于社會轉型時期，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也處于過渡和改革階段，不可避免地存在因執(zhí)法體制不順，權、責不清而引起的行政執(zhí)法機構林立，執(zhí)法主體多元化，行政處罰過度分散的問題，阻礙了行政執(zhí)法責任制的全面落實。舉個簡單的例子說，目前街面管理主要由城管大隊負責，但具體追究下去，涉及到治安問題則應當由公安機關負責，涉及到有證無證攤販的問題則應當由工商負責，涉及到臟亂差則應當由市容局負責。對于城管大隊來說，一方面是管理權限不足，更重要的是相關業(yè)務的專業(yè)力量不夠；對于其他執(zhí)法部門來說，有了權限和執(zhí)法力量，又存在缺乏信息來源的弱勢（其它部門不象城管大隊一樣在街面執(zhí)法）。因此產生了“幾個大蓋帽，管不住一個破草帽”的現(xiàn)象。

三、進一步推進行政執(zhí)法責任制的對策和建議

（一）、做好奠基工作，加快政務公開的步伐

切實把梳理行政執(zhí)法依據和分解執(zhí)法職權的工作作為推行行政執(zhí)法責任制的基礎性工作做細、做實、做好。進一步加強各項配套制度建設，為行政執(zhí)法責任制的順利推行提供制度保障。

“陽光是最好的防腐劑?！毙姓_是行政執(zhí)法責任制實施方案的基本要求。行政執(zhí)法依據梳理后，應該向社會公布，其中政府制定的各類行政規(guī)范性文件，也應公布。這里所說的公布并不僅是行政執(zhí)法依據生效的要件或者程序，而是為了進一步向社會公眾提供服務，同時也為教學、科研、司法活動提供資訊。應該看到，公布行政執(zhí)法依據將保障行政管理相對人的知情權，同時也為其行使監(jiān)督權提供便利。除執(zhí)法流程要公開之外，內部流程同樣也要公開。建議探索和逐步試行各行政機關將上年的執(zhí)法情況和行政復議、行政訴訟結果向社會公示的制度，在政府網頁上設立行政執(zhí)法投訴站，擴大行政執(zhí)法監(jiān)督的廣度、深度、透明度，拓寬行政執(zhí)法監(jiān)督渠道。逐步利用政府及部門網站，提供網上公開服務。同時，政府法制機構可以利用政府法制信息網，將各行政主體如何推進行政執(zhí)法責任制的實施方案向社會公開，廣泛接受社會的支持和監(jiān)督。

（二）、開拓多渠道監(jiān)督路徑，創(chuàng)新多元化監(jiān)督手段

對行政權力的監(jiān)督制約是推進行政執(zhí)法責任制的重要環(huán)節(jié)，可以有效防范行政違法與不當。建議積極探索創(chuàng)新監(jiān)督手段和方式，例如，法院的“白皮書”及“司法建議書”、檢察院的“檢察建議書”、律師的“法律建議書”應報送人大備案，建立長效的以人大代表參與的針對全市行政審判進行監(jiān)督的“旁聽百例庭審”制度，政府及法院建立行政復議、行政訴訟情況年報制度，主動接受權力機關，以及上級行政機關的雙重監(jiān)督。

（三）、推動落實行政領導出庭、執(zhí)法人員旁聽制度

行政訴訟是司法機關對行政機關實施監(jiān)督的法律制度，是對行政相對人的權利進行保護的一項司法救濟制度。行政首長親自出庭應訴以及執(zhí)法人員到庭旁聽，有利于提高各級領導干部和執(zhí)法人員的法律意識，有利于發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，自覺改進工作作風，增強依法行政的自覺性，了解群眾的意愿和訴求，并認真接受司法審查。據了解，到目前為止，區(qū)先后有區(qū)房地局、環(huán)保局、司法局等8家單位領導出庭應訴計10次，鍛煉了行政應訴的能力，切實了解行政執(zhí)法的典型問題，增強了領導和公務員依法行政的意識，也取得了積極的社會效果。

（四）、探索行政執(zhí)法責任制與公務員考核、行政監(jiān)察和糾風等聯(lián)動之路

對相當一部分公務員來說，對工作的考核就是對執(zhí)法工作的考核。行政執(zhí)法責任制的推行不僅能夠避免或減少違法和不當行政行為的發(fā)生，同時還能夠明確行政責任，為今后的責任追究奠定基礎，對具體業(yè)務有著激勵、競爭、制約和糾錯的功能，有助于提高行政執(zhí)法水平，促進依法行政。因此，應當把推行行政執(zhí)法責任制與公務員考核相結合，把行政執(zhí)法責任制的落實與行政監(jiān)督相結合，把行政執(zhí)法責任制的深入開展與對公務員隊伍的精神文明建設、政治文明建設相結合，形成立體化的推進效果。

（五）、探索違法責任原則與過錯責任原則相結合的歸責模式

在對違法行政行為追究相應責任的問題上，是依據過錯責任原則還是依據違法責任原則，是這次調研中反映的爭議較大的問題。所謂過錯責任原則是民事關系中的重要歸責原則，將承擔責任與存在過錯掛鉤，確立的是“無過錯即無責任”。所謂違法責任原則強調了承擔責任與違法行為的聯(lián)系，只要是執(zhí)法者違反了法律的規(guī)定就應當承擔相應的法律后果。顯然，適用違法責任原則比較容易認定責任者，在某種程度上可以克服過錯責任原則中的不確定性。但是，違法責任原則的適用難以解決濫用自由裁量權下的責任問題，特別是法律在給予執(zhí)法者以較大自由裁量權的情況下，會留下一個很大的免責空間，國家無法追究濫用自由裁量權者的法律責任。更重要的是對不存在過錯的執(zhí)法者（如行政政相對人隱瞞相關事實導致行政確認違法）進行追究，容易導致執(zhí)法者的行政不作為。因此，行政執(zhí)法責任制不宜完全采用違法責任原則。相反，若完全采用過錯責任原則，雖能強化責任的內容，克服濫用自由裁量權的行政行為，有利于規(guī)范執(zhí)法行為，但是在操作上仍比較困難。因此，建議行政執(zhí)法責任制采用違法責任為原則、過錯責任為補充的歸責模式。

(六)開展行政決策失誤責任追究制度的前瞻性研究

習在市第九次黨代會的報告中，從促進和保證科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法治政的高度提出了要“建立健全決策失誤責任追究制度”，努力做到有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償，違法須追究。市政府在市人大十二屆四次會議上的政府工作報告中也提出了“完善決策后評估制度，加強對決策執(zhí)行情況的跟蹤、調查和反饋，及時調整和完善有關決策。按照‘誰決策、誰負責’的原則，完善和落實決策責任制度，對超越權限、違反程序造成重大損失的決策，要依法追究決策責任?！?/p>

目前，依據《行政復議條例》、《行政訴訟法》的相關規(guī)定，行政復議、行政訴訟是公民、法人和其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益而依法向上級政府或人民法院提出復議或訴訟，由此可見，行政復議或訴訟只對具體行政行為的合法性進行審查，而不能確認、宣告抽象行政行為違法，更不能直接將其撤銷。

值得注意的是：建立健全決策失誤責任追究制度是行政執(zhí)法責任追究制度的高級形態(tài)，是貫徹科學發(fā)展觀的一項創(chuàng)新舉措，凡是涉及人民群眾切身利益的重大政策和重大事項，要進行深入調研、充分論證、廣泛聽取多方面意見，使各項決策真正建立在科學、民主的基礎上。但由于決策失誤責任追究制度涉及的對象是行政領導人或行政領導的集體，且僅依靠該級政府自行發(fā)現(xiàn)、確認、處理是遠遠不夠的，由于以往并沒有此方面的法律制度，難度很大。目前政府系統(tǒng)內部規(guī)范性文件的備案工作，及市人大對政府規(guī)章的備案工作并沒有明顯的審查監(jiān)督成效，故建議可組織相關人員對決策失誤責任追究課題作理論研究和制度設計方案論證工作。