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國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，要完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)擔(dān)負(fù)的重要職能之一是查處制售假冒偽劣藥品、醫(yī)療器械案件，實(shí)施對(duì)案件的審核監(jiān)督，保障藥監(jiān)部門(mén)正確行使行政處罰職權(quán)，是完善藥監(jiān)部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督的有效形式，也是依法

行政的必然要求。

一、出臺(tái)背景

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局1號(hào)令了《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《程序規(guī)定》），根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)違反藥械管理實(shí)施行政處罰的具體程序作出了明確規(guī)定。主要包括管轄、立案、調(diào)查取證、處罰決定、執(zhí)行與結(jié)案等五大部分，其中處罰決定一章規(guī)定了一般程序、聽(tīng)證程序和簡(jiǎn)易程序三種不同的適用程序。適用一般程序的案件，處罰決定的作出主要經(jīng)以下幾步：案件承辦人調(diào)查終結(jié)后提交調(diào)查終結(jié)報(bào)告，經(jīng)藥監(jiān)部門(mén)組織合議提出處罰意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人作行政處罰事先告知，聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯，承辦人填寫(xiě)《行政處罰審批表》，經(jīng)承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后報(bào)部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)審批，重大、復(fù)雜案件經(jīng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)集體討論后，作出處罰決定書(shū)。對(duì)規(guī)章規(guī)定的處罰較重的案件，適用聽(tīng)證程序。藥監(jiān)部門(mén)應(yīng)送達(dá)《聽(tīng)證告知書(shū)》，并視情況根據(jù)聽(tīng)證意見(jiàn)或經(jīng)集體討論作出處罰決定。適用簡(jiǎn)易程序的行政處罰，則可由執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出。

按照該《程序規(guī)定》，行政處罰案件實(shí)現(xiàn)了查處分離，即除當(dāng)場(chǎng)處罰程序外，案件調(diào)查與作出處罰分別經(jīng)不同層面、不同程序進(jìn)行。同時(shí)對(duì)案件承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人規(guī)定了對(duì)報(bào)經(jīng)審批案件負(fù)審核職責(zé)。實(shí)踐中，藥監(jiān)部門(mén)在執(zhí)行《程序規(guī)定》的同時(shí)，大都另行規(guī)定了相對(duì)獨(dú)立的案件審核程序，即由部門(mén)法制機(jī)構(gòu)或?qū)＜媛毞ㄖ迫藛T另行對(duì)行政處罰案件進(jìn)行法制審核，以期實(shí)現(xiàn)查、處、審三分離，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，更好地保證藥監(jiān)部門(mén)正確行使行政處罰職權(quán)，避免違法行政。我局于2007年7月并施行的《行政處罰案件審核辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《案審辦法》），正是基于這一執(zhí)法理念而制定，由局案審機(jī)構(gòu)對(duì)本局案件承辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)調(diào)查終結(jié)并提出處罰意見(jiàn)的行政處罰案件進(jìn)行審查、復(fù)核，并提出書(shū)面審核意見(jiàn)或建議的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。

二、主要內(nèi)容

《案審辦法》對(duì)案件審核的定義作了界定和說(shuō)明，其內(nèi)容主要圍繞加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)依法行政這一目的展開(kāi)。主要內(nèi)容包括：

1、案件審核機(jī)構(gòu)及其職能。局成立案件審核委員會(huì)，除局領(lǐng)導(dǎo)集體，職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也為組成成員。一般行政處罰案件由法制審核人審核。重大、復(fù)雜行政處罰案件，根據(jù)相關(guān)判決、行決定、通知需重新作出行政處罰的案件，由案件審核委員會(huì)審核，簡(jiǎn)易程序案件在送達(dá)《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū)》后，抄送備案。

2、相關(guān)程序性要求。包括審核回避制度，審核時(shí)限要求，審核采取的閱卷、會(huì)審、聯(lián)合取證等形式，以及經(jīng)審核建議修正、糾正或補(bǔ)充的案件再次審核等內(nèi)容。

3、案件審核介入的時(shí)機(jī)。規(guī)定案件承辦機(jī)構(gòu)要在案件調(diào)查終結(jié)之后進(jìn)行合議，并草擬行政處罰決定書(shū)，經(jīng)案件承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在《行政處罰審批表》上填寫(xiě)審核意見(jiàn)后，連同案卷材料送交案件審核機(jī)構(gòu)審核。也就是說(shuō)，選擇在報(bào)送審批作出處罰決定前進(jìn)行案件審核。

4、案件審核范圍。案件審核范圍點(diǎn)多面廣，主要有：管轄權(quán)的合法性；當(dāng)事人的情況，包括主體的確定，名稱(chēng)的準(zhǔn)確，法定的行政行為能力和責(zé)任能力；案件事實(shí)的完整、清楚，證據(jù)的真實(shí)、充分、有效，對(duì)違法所得的計(jì)算認(rèn)定的準(zhǔn)確、有據(jù)；對(duì)違法行為定性的準(zhǔn)確性，適用法律法規(guī)條文的正確性，處罰種類(lèi)、幅度的恰當(dāng)性；程序的合法，手續(xù)的完備，行政強(qiáng)制措施的正確使用，按規(guī)定告知，保障當(dāng)事人的陳述、申辯和聽(tīng)證權(quán)利；有無(wú)超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的情況；處罰決定書(shū)文稿格式的規(guī)范表述以及其他應(yīng)審核的事項(xiàng)。

5、案件審核后須提出書(shū)面意見(jiàn)或建議。對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)充分、定性準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)、程序合法的，同意辦案機(jī)構(gòu)意見(jiàn)；對(duì)需要辦案機(jī)構(gòu)補(bǔ)充材料或補(bǔ)辦手續(xù)的，建議其補(bǔ)充或補(bǔ)辦；對(duì)超出管轄范圍的，建議案件承辦機(jī)構(gòu)按有關(guān)規(guī)定辦理移送；對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足、辦案程序違法的，建議案件承辦機(jī)構(gòu)補(bǔ)證或糾正，并將案卷材料退回；對(duì)違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，提出不予處罰的建議；對(duì)違法行為不能成立的，建議撤銷(xiāo)案件；對(duì)定性不準(zhǔn)、適用法律不當(dāng)、處罰幅度不當(dāng)?shù)?，建議案件承辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行修正；對(duì)情節(jié)復(fù)雜的，或者重大、疑難的案件，建議提請(qǐng)集體討論；對(duì)違法行為涉嫌犯罪的，建議移送司法機(jī)關(guān)處理。

6、責(zé)任承擔(dān)及審核表文書(shū)規(guī)范等內(nèi)容。關(guān)于責(zé)任的具體表述是，因?qū)徍隋e(cuò)誤，導(dǎo)致違法或明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P的，依照《行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度》追究責(zé)任。

三、得失分析

《案審辦法》實(shí)施一年來(lái)，基本實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)依法行政的預(yù)期，取得較明顯的實(shí)際效果。第一、由于案件審核相對(duì)獨(dú)立于辦案，“旁觀者清”，較多依賴(lài)案卷現(xiàn)有材料進(jìn)行分析、把關(guān)，較少依賴(lài)“先入為主”的主觀判斷，有利于間接地促進(jìn)案件承辦人積極調(diào)查、盡可能地全面收集并固定證據(jù)，確保案件經(jīng)得起嚴(yán)格審核，從而確保處罰決定的作出具有公正性。第二、案件審核起到了很好的“拾遺補(bǔ)缺”的作用，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)文書(shū)制作中諸如漏字、錯(cuò)字、多字等筆誤及證據(jù)材料存在的細(xì)小瑕疵，如簽字不夠規(guī)范、數(shù)字不夠精確等，還有日期筆誤等可能影響案件程序合法性的“小”漏洞，甚至入卷檢驗(yàn)報(bào)告書(shū)用印不全等極少出現(xiàn)的情形。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)補(bǔ)正，及時(shí)糾正案件承辦人不合理的文書(shū)制作習(xí)慣，促進(jìn)案卷質(zhì)量的提高，確保處罰的合法性。第三、在自由裁量權(quán)方面，審核人雖不參與合議，但可根據(jù)情節(jié)相似的同類(lèi)案件的處罰輻度，對(duì)個(gè)別案件疑似畸輕畸重提出疑問(wèn)或建議，做到“一碗水端平”，確保處罰決定的公平性。此外，案件審核制度的執(zhí)行，也督促辦案人員在執(zhí)法過(guò)程中加強(qiáng)自律，防止濫用職權(quán)、失職瀆職等違法違紀(jì)行為的發(fā)生。案審記錄作為考核評(píng)價(jià)案件承辦人員工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一，也促使執(zhí)法人員提高辦案質(zhì)量，提高工作效能。

《案審制度》在執(zhí)行中也存在不盡人意之處，在某些方面也存在不利影響。其一，表現(xiàn)在造成案件承辦人員逐漸產(chǎn)生依賴(lài)傾向，出現(xiàn)案件未調(diào)查終結(jié)或尚未合議即征詢(xún)審核意見(jiàn)，甚至個(gè)別案件立案與否、如何確定案由這類(lèi)本應(yīng)由承辦機(jī)構(gòu)自主決定的事項(xiàng)也征詢(xún)審核意見(jiàn)的情形，承辦人過(guò)多地受審核意見(jiàn)左右。這種情況的出現(xiàn)，一方面對(duì)執(zhí)法人員辦案的獨(dú)立性造成干擾，反而有違制定此項(xiàng)制度的初衷，另一方面，“提前介入”也不利于案件審核相對(duì)獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)，對(duì)審核質(zhì)量或多或少有不利影響。其二，因重大案件集體討論人員與案件審核委員會(huì)成員大多重合，對(duì)重大、復(fù)雜案件，適用聽(tīng)證的案件等已經(jīng)集體討論，《案審辦法》實(shí)際執(zhí)行中，此類(lèi)本應(yīng)進(jìn)行集體審核的案件甚至從未進(jìn)行集體審核，僅經(jīng)法制審核人員審核。集體審核制度流于形式，可操作性差。與此同時(shí)，由于有案件審核把關(guān)“保底”，案件承辦機(jī)構(gòu)幾乎把“閱卷權(quán)”都留給了案件審核關(guān)，承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人淡化了規(guī)章賦予的審核責(zé)任。第三、責(zé)任規(guī)定不細(xì)。責(zé)任不細(xì)既影響《案審辦法》的科學(xué)性和全面性，也影響著制度執(zhí)行的實(shí)際效果。對(duì)于執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的追究，何種層面應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，因?qū)徍烁淖冊(cè)斐蛇^(guò)錯(cuò)或是審核同意（未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題）造成過(guò)錯(cuò)，集體過(guò)錯(cuò)與個(gè)人過(guò)錯(cuò)責(zé)任的承擔(dān)，以及責(zé)任的具體內(nèi)容等，都期待著進(jìn)一步去明確和完善，形成科學(xué)、完善的責(zé)任體系。