導(dǎo)語：現(xiàn)代行政主體多元化的理論分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文立足于各國行政主體的現(xiàn)有類型，以“多元化”為核心，對現(xiàn)代行政主體進行分析與概括，其目的在于揭示行政主體發(fā)展的規(guī)律（一元化—多元化），進而探求這種演變的原因、背景及其行政法學(xué)研究的影響。

一、現(xiàn)代行政主體的類型與分析

行政主體這一法學(xué)概念在大陸法系的行政法學(xué)研究中具有十分重要的意義，但各國實定法中對此概念均無明確界定。就理論界所作定義而言，大陸法系各國基本相同，例如：法國行政法學(xué)將行政主體界定為：“享有實施行政職務(wù)的權(quán)力，并負擔由于實施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)的責(zé)任主體。”德國及我國臺灣行政法學(xué)認為：“行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔義務(wù)，具有一定職權(quán)，并可設(shè)置機關(guān)以便行使，藉此實現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。”

（一）各國行政主體的類型

盡管各國行政主體的概念基本一致，但行政主體的范圍與類型卻略有不同。依據(jù)行政分權(quán)原則（包括地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)）而產(chǎn)生的法國行政主體主要分三大類：1、國家；2、地方團體（包括市鎮(zhèn)、省和大區(qū)）；3、公務(wù)法人，亦稱公共設(shè)施或公共機構(gòu)（包括：行政公務(wù)法人、地域公務(wù)法人、科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人和工商業(yè)公務(wù)法人）。上述三類行政主體均是依公法成立的法人，具有公法人性質(zhì)。除此之外，法國行政法上仍存在大量私法主體從事公務(wù)活動的現(xiàn)象，此類公務(wù)主體在王名揚先生的《法國行政法》一書中，雖未被納入行政主體之列，但屬于實施公務(wù)的特殊組織。具體包括：1、公有商業(yè)公司；2、通過特許和租賃等方式取得公務(wù)管理權(quán)的私法組織；3、同業(yè)公會，指某一行業(yè)或職業(yè)成員所組成的內(nèi)部自律組織。

德國行政法學(xué)將行政主體分為如下幾種類型：1、國家（包括聯(lián)邦和州），稱為原始行政主體（originaererVerweltungstraeger）；2、公法社團（koerperschaftoeffentlichenRechts），包括：（1）地域團體（Gebietskoerpershaften），如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等地方自治團體；（2）身份團體（personalkoerpershaften），指由具有某種特定職業(yè)、身份的人，依據(jù)法律規(guī)定組成的社團；3、公共營造物（oeffentlich-rechtlicheAnstalt），即行政主體為保障特定公共目的的持續(xù)履行，所成立的結(jié)合人與物雙重因素的組織體，如學(xué)校、郵政、鐵路等；4、公法財團（stiftungendesoeffentliahenRechts），指國家或其他公法社團為履行公共目的，依公法捐助財產(chǎn)而成立的組織體。例如：文化資產(chǎn)照顧基金、社會照顧基金等。5、具有部分權(quán)利能力的行政機構(gòu)，即根據(jù)公法設(shè)立，不具有公法人資格，但根據(jù)授權(quán)自負其責(zé)地執(zhí)行特定行政任務(wù)，并在此范圍內(nèi)享有獨立權(quán)利義務(wù)的組織。6、經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)之私法組織（beliehence），即以自己的名義行使國家以法律，或行政處理、公法契約形式所授與的公權(quán)力之私人（自然人或私法人）；7、私法組織形式的行政主體，即行政主體依據(jù)私法設(shè)立，并授權(quán)其以私法方式執(zhí)行特定行政任務(wù)的私法人。此類組織能否成為行政主體，學(xué)者頗有爭議。HarmutMaurer認為：“它取決于人們是將行政主體的概念僅限于根據(jù)公法設(shè)立的組織和主體（主權(quán)主體），還是擴展到一切法律上獨立的，經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的組織和主體。”

日本行政法學(xué)將行政主體分為如下類型：1、國家；2、地方公共團體，分為普通地方公共團體和特別地方公共團體，前者包括都道府縣、市町村，是享有自治權(quán)，獨立于國家的地域性統(tǒng)治團體；后者為《地方自治法》第2條所承認的，為合作實施某項公務(wù)而由普通地方公共團體組成的聯(lián)合體，如：特別區(qū)、地方公共團體的組合、財產(chǎn)區(qū)的地方開發(fā)事業(yè)團等。3、特別行政主體，即“在將其規(guī)定為國家事務(wù)（行政事務(wù)）的基礎(chǔ)上，為了推行該業(yè)務(wù)而由國家設(shè)立的法人。”具體包括：（1）行政法人或營造物法人，即根據(jù)法律直接設(shè)立或根據(jù)法律以特別的設(shè)立行為而設(shè)立的，以企業(yè)經(jīng)營方式實施行政的公共財團法人，如：住宅都市整備公用、日本道路公用、國民金融公庫。（2）公共組合，即以實施某種行政為存在目的，由具有一定資格的成員構(gòu)成的公共社團法人，如：商工組合、、農(nóng)業(yè)共濟組合、律師會等。（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式會社等私法組織形態(tài)，但在實質(zhì)上承擔一定公共服務(wù)任務(wù)的團體。例如：廢棄物處理公社等。

我國臺灣承繼德國行政主體的基本分類，包括：1、公法社團，可分為地域團體（如：國家、地方自治團體）和身份團體（如農(nóng)會、漁會等）。2、公營造物，指行政主體所控制，持續(xù)用以達成特定公目的的物和人的手段的整體，也有人稱其為“公法上的事業(yè)機構(gòu)”或“公共機構(gòu)”。例如：公立學(xué)校、博物館、公園、公立醫(yī)院等。3、公法財團，即國家或其他公法社團為達成特定的公共目的，以公法上的財產(chǎn)捐助行為所設(shè)立的具有權(quán)利能力的法人。4、公權(quán)力受托人，指享受公行政托付之公權(quán)力，并以自己的名義行使，從而完成特定行政任務(wù)的私人。

（二）各國行政主體內(nèi)涵與外延的分析

1、行政的變遷與行政主體的界定

在19世紀的自由資本主義時期，國家任務(wù)限于間接地保障經(jīng)濟性“市民社會”的自律運作。所謂行政，原則上只限于外交、防衛(wèi)以及為維持國民生活的安全秩序所必須的最低限度的維持秩序的行政和租稅、財務(wù)行政。這一時期，行政的主要體現(xiàn)為“公共權(quán)力”的行使。自20世紀以后，隨著資本主義社會、經(jīng)濟諸矛盾的激化，自由時代那種消極的維持秩序行政已經(jīng)遠遠不能滿足社會發(fā)展的需要，國家對經(jīng)濟、社會生活的積極干預(yù)，成為時代的要求。行政已不再是單純的“公共權(quán)力”的代名詞，同時還意味著政府的服務(wù)與保障功能，例如：政府實施的環(huán)境保護行政，各種社會保障及醫(yī)療行政，電力、煤氣、自來水、郵政、電信電話以及交通等與人們?nèi)粘Ｉ顥l件密切相關(guān)的服務(wù)行政，學(xué)校等教育行政等，這些非權(quán)力行政的出現(xiàn)，是政府職能調(diào)整、演變的必然結(jié)果，它標志著現(xiàn)代行政已由“公共權(quán)力”走向了“公共服務(wù)”，并直接影響到公法的發(fā)展，這種變遷對行政主體研究而言，其影響主要體現(xiàn)為如下兩方面：

（1）行政實施方式的多樣化與行政主體的界定

如前所述，伴隨著社會的發(fā)展，行政已由“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，面對這種變遷所引發(fā)的公共職能的擴張，傳統(tǒng)的行政方式已無法適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會需求，為適應(yīng)形勢的需要，調(diào)整、增設(shè)政府管理方式已成當務(wù)之急。以法國為例，公務(wù)管理方式的多樣化成為法國現(xiàn)代行政管理的重要特征，除傳統(tǒng)的由行政機關(guān)直接實施公務(wù)管理外，還出現(xiàn)了許多新型的管理方式，諸如：設(shè)立專門的公務(wù)法人進行管理；特許私人管理；設(shè)立公有商業(yè)公司、公私合營公司等私法組織進行管理等。在這些管理方式中，既有公法組織的管理活動又有私法組織的管理活動，既有公法意義上的活動方式又有私法意義上的活動方式，從組織形態(tài)與行為方式兩個方面體現(xiàn)出現(xiàn)代行政的多樣化與靈活化。就我們所談的行政主體而言，這種靈活性與多樣性預(yù)示著：

①伴隨著行政的擴張以及實施行政的分散化，行政主體的類型日趨多樣。為適應(yīng)現(xiàn)代行政的發(fā)展，各國均在傳統(tǒng)的原始行政主體——國家之外，創(chuàng)設(shè)了新的專門從事公務(wù)活動的公法人（包括：公法社團、公法財團、公共機構(gòu)）借以實現(xiàn)行政目的。除此之外，大量私法組織以特許、委托的方式介入行政領(lǐng)域，并以其獨特的方式發(fā)揮著作用。這種行政活動主體多樣化的現(xiàn)狀，使得行政主體這一法學(xué)技術(shù)名詞，在類型與外延上得以擴張。

②“公務(wù)”實施方式以及實施組織的多樣化造成了行政主體界定的分歧?，F(xiàn)代行政的發(fā)展使得行政在組織上、方式上不再局限于公法的特有屬性，一方面，公法組織以契約等私法方式實施行政的情況屢見不鮮，甚至對于有些公法人而言，以私法方式實施公務(wù)成為其重要特征（如，法國行政主體中的工商業(yè)公務(wù)法人）；另一方面許多私法組織以特許、委任、授權(quán)等方式介入行政活動，執(zhí)行一定的行政任務(wù)。這些私法組織有的得以行使公共權(quán)力（如；德國行政主體中的“經(jīng)授權(quán)行使國家高權(quán)之私人”）；有的則通過私法方式實現(xiàn)行政目的。后一類組織能否成為行政主體，理論界尚存在很大分歧?；诂F(xiàn)代行政在組織與行為方式上的復(fù)雜性，理論界存在三種不同的行政主體界定方式：其一、組織意義上的行政主體，這種觀點將行政主體限定于依公法成立的組織，即公法人，例如：法國行政法學(xué)中有關(guān)行政主體的界定；其二、公權(quán)力意義上的行政主體，正如德國學(xué)者Battis主張的“應(yīng)將行政主體的概念限定于具有公法權(quán)利能力，即可行使公權(quán)力的行政個體?！备鶕?jù)這一原則，行政主體泛指一切行使公權(quán)力的法律人格（包括經(jīng)授權(quán)行使公權(quán)力的私法組織）；其三、公務(wù)意義上的行政主體，泛指一切實施公務(wù)的組織。既包括公法組織又包括私法組織；既包括以公權(quán)力方式實施行政的組織，又包括以經(jīng)營、服務(wù)等非權(quán)力方式實施行政的組織。這些理論界的分歧從不同的角度反映出行政主體的特征，再次映證了現(xiàn)代行政的復(fù)雜性與多樣性。

（2）“公務(wù)”的變動性與行政主體外延的不確定

如前所述，隨著社會發(fā)展的需要，現(xiàn)代行政已由“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，行政主體已非單純的行使公權(quán)力的主體，而蛻變成公共服務(wù)的提供主體，因而，何為“公務(wù)”，如何界定“公務(wù)”直接影響著現(xiàn)代行政主體的范圍。

法國行政法學(xué)認為，就實質(zhì)意義而言，公務(wù)是指政府為直接滿足公共利益的需要所必須實施的行為。因此，公共利益便是公務(wù)概念的核心。但在現(xiàn)代社會中，公共利益屬性又非公務(wù)活動所專有。例如：政府的私經(jīng)濟活動以及私人的公益活動均含有“公共利益”的因素在內(nèi)。在此情況下，如何理解“公共利益”與政府活動的關(guān)系，成為界定“公務(wù)”的關(guān)鍵。在理論與實踐中，人們傾向于從“直接目的”的角度來理解公務(wù)活動中的“公共利益”，即當行政主體認為如果不從事某種活動，公共利益的需要就不能滿足或不能充分滿足，從而決定承擔某種活動時，這種活動就成為“公務(wù)”。因此，概括地講，某項活動之所以成為公務(wù)是以滿足公共利益所必須為前提的。狄驥在綜合公共服務(wù)所有特征之后，如此定義：“任何因其與社會團結(jié)（公共利益）的實現(xiàn)與促進不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。”并由此得出一個結(jié)論：“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對這種流變的一般趨勢進行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動呈數(shù)量上升趨勢。而這樣所帶來的一個后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加，這是非常合乎邏輯的……?！庇纱丝梢钥闯觯瑥膭討B(tài)的社會發(fā)展而言，公務(wù)的內(nèi)涵與外延始終處于流變狀態(tài)之中，公務(wù)的范圍具有一定的階段性與社會變動性。這種變動取決于社會的發(fā)展以及相應(yīng)的公共需求，但唯一能夠肯定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動呈上升趨勢，公共服務(wù)的數(shù)量也日益增多。

面對公務(wù)范圍變動性這一特征，在實踐中確定一個客觀標準用以衡量某項活動是否屬于公務(wù)范疇，明確其實施者是否具有行政主體的屬性，是否應(yīng)當遵循特殊的公法規(guī)則，進而確定行政法的適用范圍是十分必要的。對此，法國行政法院在實踐中通常的做法是：首先，考察相關(guān)的立法意圖；其次，在法律無明確規(guī)定的前提下，則根據(jù)一系列的外部標志加以判斷，其中最主要的一種標準在于是否享有公法特權(quán)，例如：公用征收權(quán)、強制繳費權(quán)、獨占權(quán)、單方面科以負擔權(quán)、給予相對人免費使用權(quán)等，但所有這些外部標志都只具有相對性，而不具有普遍適用性。就私人的活動而言，如果從事此項活動必須得到政府特許，受到特別控制，不適用私法規(guī)定，享有一定的公法特權(quán)等，則可以判定為實施公務(wù)的組織。但就工商業(yè)而言，則主要依其經(jīng)營目的（是否以營利為目的）來判斷。這種判斷標準的多樣性與靈活性正是現(xiàn)代行政復(fù)雜性的體現(xiàn)。

“公務(wù)”的時代變動性以及具體判斷標準的靈活性為進一步確定從事公務(wù)活動的行政主體，以及現(xiàn)代行政法的適用范圍增加了難度。因此，面對公共職能的日益復(fù)雜，從發(fā)展與現(xiàn)實的角度來理解行政與行政的主體成為現(xiàn)代行政主體理論研究的重要內(nèi)容。

2、多元化是現(xiàn)代行政主體的發(fā)展趨勢

在行政法學(xué)上，行政主體概念的實質(zhì)意義在于探求、概括行政職能最終落實的權(quán)利義務(wù)主體，即“行政所由出的主體”。傳統(tǒng)行政法中，行政主體的概念建立于國家主權(quán)理論與國家法人說基礎(chǔ)之上，因此，國家作為主權(quán)的所有者，必然合乎邏輯地成為行政權(quán)的最終歸屬者。

隨著社會經(jīng)濟、文化生活的發(fā)展，國家職能日益增多，行政的活動領(lǐng)域日漸擴張，單純的國家行政、權(quán)力行政已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的需求，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種必然的發(fā)展趨勢。伴隨這一趨勢出現(xiàn)的是行政分散化與行政分權(quán)制度，即將復(fù)雜的行政事務(wù)以地域或事務(wù)為標準分配于其它組織，在其自主行政、自負其責(zé)的前提下，建立科學(xué)、合理的國家監(jiān)控制度。隨著這種分權(quán)制度的落實，在國家這一行政主體之外，涌現(xiàn)出大量的其它組織（如：公法社團、公法財團、公共機構(gòu)等），它們在其各自職能范圍之內(nèi)享有公權(quán)利、承擔公義務(wù)，成為現(xiàn)代行政不可或缺的主體。為了以視區(qū)別，人們將具有行政原始支配權(quán)的國家稱為“原始行政主體”，而將后起的行政主體稱為“衍生行政主體”。此類衍生行政主體的大量涌現(xiàn)，是現(xiàn)代行政分散化的具體體現(xiàn)，展現(xiàn)了現(xiàn)代行政的根本特征，蘊涵著現(xiàn)代行政變遷的實質(zhì)。從原始行政主體走向原始、衍生行政主體的并存，展示了現(xiàn)代行政主體由一元走向多元的趨勢，表現(xiàn)出現(xiàn)代行政主體多元化的基本特征。

縱觀各國行政主體的類型，其多元化的特征具體體現(xiàn)在如下方面：

（1）地域性行政主體的分化與組合

地域性行政主體分化的前提在于行政民主與地方自治的確立，它標志著實行地方自治的地方團體，在其法定權(quán)限范圍內(nèi)成為獨立的法律人格。這種獨立法律人格的出現(xiàn)是行政垂直分權(quán)的產(chǎn)物，它確立了國家與地方作為兩個獨立的地域性行政主體之間明確的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，意味著國家與地方自治團體之間在事務(wù)管轄權(quán)（固有事務(wù)、團體委任事務(wù)、行政事務(wù)以及機關(guān)委任事務(wù)）以及監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍方面的法定化。

在地域性行政主體分化為國家與地方自治團體之后，因經(jīng)濟聯(lián)合，社會一體化發(fā)展的需要，各國均存在地方團體為達成某一特定行政而組成聯(lián)合體的情況。這種聯(lián)合體亦具有獨立的公法地位。因而，各國行政法學(xué)均將其視為一種新型的行政主體。因立足點不同，各國對其性質(zhì)作不同理解。比如：日本將其稱為“特別地方公共團體”，而法國則將其視為一種特殊公務(wù)法人即“地域性公務(wù)法人”。這種行政的分化與組合，以及由此而產(chǎn)生的新型行政主體，顯示出現(xiàn)代行政實施的靈活性，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政主體多元化的發(fā)展趨勢。

（2）一般性行政主體與專門性行政主體的分立

這種分立主要體現(xiàn)為公務(wù)分權(quán)以及由此而產(chǎn)生的具有相對獨立性和專業(yè)性的公務(wù)組織。所謂公務(wù)分權(quán)即將需要一定獨立性的行政事務(wù)從國家、地方團體的一般行政職能中分離出來，成立專門的公法人實施。此類公法人存在的目的在于：增強現(xiàn)代行政的活力，彌補傳統(tǒng)地域性行政主體靈活性不夠，官方色彩過濃等缺陷。在法國行政法中，這類公務(wù)法人按其各自分擔公務(wù)的類型，將其分為：行政公務(wù)法人、地域公務(wù)法人、科學(xué)文化和職業(yè)公務(wù)法人、工商業(yè)公務(wù)法人。德國以及我國臺灣行政法學(xué)則從法律技術(shù)出發(fā)，按照它們各自組成因素的不同，將其分為：公法社團、公法財團、公營造物法人。

（3）私法主體與公法主體的并存

在傳統(tǒng)行政法學(xué)上，行政主體的外延原則上等同于公法人，然而，隨著行政的擴張以及行政分散化實施的需要，現(xiàn)代行政已非公法人的專利，各國實踐中均存在大量特許、委托、授權(quán)私人從事行政事務(wù)的情況，例如：德國行政主體中的“經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的私法組織”，以及我國臺灣行政主體中的“公權(quán)力受托人”。此外，還存在國家或地方團體設(shè)立私法人，并授權(quán)其以私法方式執(zhí)行特定行政任務(wù)的情形。后一類私法人能否成為行政主體，理論界雖存在很大爭議，但不可否認的是，現(xiàn)代公共行政的實施方式與途徑已日趨多樣化，這種多樣化對傳統(tǒng)行政主體的界定提出了挑戰(zhàn)，并加劇了現(xiàn)代行政主體的多元化趨勢。

二、現(xiàn)代行政主體多元化的原因與背景

從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”是現(xiàn)代行政發(fā)展的必然趨勢，這一發(fā)展極大地拓寬了行政的內(nèi)涵與外延。伴隨著這種擴張趨勢，引發(fā)出行政民主化、靈活化、以及方式多樣化等現(xiàn)代行政的需求，與此同時，為適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，提高行政效率，改革僵化體制，調(diào)整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發(fā)揮行政作用，滿足多元化的社會需要，成為現(xiàn)代行政面臨的雙重目標。如何能夠?qū)崿F(xiàn)此兩種目標的有效統(tǒng)一，成為各國現(xiàn)代行政改革的實質(zhì)核心。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個主體，培養(yǎng)、扶持政府之外的其他公共服務(wù)機構(gòu)，并使其具有實施行政的主體性。這種行政分散化改變了傳統(tǒng)政府壟斷公共行政的局面，使得現(xiàn)代行政從政府的直接行政過渡為直接行政與其他非政府機構(gòu)間接行政的并存。這一過渡促使國家這一原始行政主體之外衍生出許多新的行政主體。從直接行政——間接行政，從原始行政主體——衍生行政主體，不僅是現(xiàn)代行政的需求與行政分散化的體現(xiàn)；而且展現(xiàn)了現(xiàn)代行政主體由一元化走向多元化的發(fā)展趨勢及其深刻的根源。

（一）公共行政的發(fā)展與擴張——現(xiàn)代行政主體多元化的背景

在古典經(jīng)濟學(xué)家亞當•斯密的自由經(jīng)濟政策占主導(dǎo)地位的自由資本主義時期，由市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟成為一種理想的社會模式，在此種模式之下，政府角色相當于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國家為了保障公共秩序而對個人自由所加的限制。單方性、命令性和強制性是其主要特征。

自20世紀以來，隨著社會事務(wù)的日益復(fù)雜，有限的消極行政難以保持社會經(jīng)濟的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長的社會需求。積極的服務(wù)行政成為一種時代趨勢。正如狄驥所言：“今天，作為某種復(fù)雜變革過程的結(jié)果，一方面歸因于知識進步，另一方面歸因于經(jīng)濟與工業(yè)的發(fā)展，政府的事務(wù)已經(jīng)超出了提供司法、警察和戰(zhàn)爭防御的范圍，人們要求它履行各種其它職能，……包括公共教育、濟貧、公共工程、照明、郵政電報電話、以及鐵路運輸?！彪S著上述經(jīng)濟政策的調(diào)整以及社會發(fā)展的需要，國家從經(jīng)濟、社會發(fā)展的“外部保證人”演化成了直接參與者。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴張的服務(wù)行政，無論從其活動范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。“今天，除維持治安和確保稅收這樣一些傳統(tǒng)的權(quán)力作用外，與人民福利緊密相聯(lián)的非權(quán)力性的管理作用，在行政活動領(lǐng)域越來越占主要地位。”“……再經(jīng)一、二次大戰(zhàn)，福利國家（wohlfahrtsstaat）、保護國家（Fursorgestaat）、助長行政（Forderungsrerwaltung）、給付行政（leistungsverwaltung）等新穎之國家目的及行政作用論逐漸被接受，行政機能遂呈幾何級數(shù)之增繁多涉，行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求，日益迫切……”在這種發(fā)展趨勢下，行政的內(nèi)涵除傳統(tǒng)的警察活動之外，亦增設(shè)了大量的公務(wù)活動，諸如：工商業(yè)公務(wù)、社會公務(wù)、職業(yè)公務(wù)等。這些大量出現(xiàn)的公務(wù)活動，不但涉及到產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，而且包含眾多的社會救助與保障的實施，充分展示了現(xiàn)代行政的活動空間，及其在社會生活中的重大作用。因此，現(xiàn)代行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會福利的保障等等。這些非權(quán)力行政的出現(xiàn)是政府職能調(diào)整、演變的必然結(jié)果，并促使公共行政的理念發(fā)生了根本性的改變，它標志著現(xiàn)代行政已由“公共權(quán)力”走向了“公共服務(wù)”。這一發(fā)展以及由此引發(fā)的行政擴張為現(xiàn)代行政主體的多元化提供了契機。

（二）公共職能的分散化與社會化——現(xiàn)代行政主體多元化的原因

從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”是現(xiàn)代行政發(fā)展的必然趨勢，這一發(fā)展極大地拓寬了行政的外延。伴隨著這種擴張趨勢，引發(fā)出行政民主化、靈活化以及方式多樣化等現(xiàn)代行政的需求。為適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，提高行政效率，改革僵化體制，調(diào)整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發(fā)揮行政作用，滿足多元化的社會需要，成為現(xiàn)代行政面臨的雙重目標。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個主體，培養(yǎng)、扶持政府之外的其他公共服務(wù)機構(gòu)（諸如法國的公務(wù)分權(quán)制度）。這種行政分散化改變了傳統(tǒng)國家壟斷公共行政的局面，促使現(xiàn)代行政從政府的直接行政過渡為直接行政與其他非政府機構(gòu)間接行政的并存，從而實現(xiàn)了公共管理的分散化與非壟斷化，這些承接公共職能的非政府機構(gòu)進而擁有了行政主體資格，成為獨立于政府機構(gòu)之外的新型行政主體——衍生行政主體，此類衍生行政主體的出現(xiàn)正是現(xiàn)代行政主體由一元化走向多元化的具體體現(xiàn)。

1、行政擴張——公共職能分散化與社會化的根源

如前所述，伴隨著社會經(jīng)濟、文化生活的發(fā)展，公共行政的職能與活動領(lǐng)域日趨擴張。但70年代末的經(jīng)濟滯漲與財政危機，使這種稅收與服務(wù)的等式開始傾斜。政府面臨提高稅收或拒絕服務(wù)的兩難抉擇。加之政府職能膨脹所產(chǎn)生的機構(gòu)臃腫、人浮于事、財政赤字累累、行政機器運轉(zhuǎn)不靈等弊病，使得國家行政管理系統(tǒng)再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•圖洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在對現(xiàn)實進行了分析之后，指出發(fā)達國家行政機制的弊端在于國家奉行的壟斷調(diào)節(jié)政策壓抑了民間的積極性，滋長了市民社會對政府的依賴，弱化了其自主與自立能力，造就了許多專向政府提出非分要求的壓力集團，從而削弱了社會的活力與生機。因此，重新估價、界定政府作用，調(diào)整政府的行政管理模式，推行新一輪的行政改革成為當務(wù)之急。新公共管理理論所提出的行政分散化正是解決這一矛盾的最佳途徑。其實質(zhì)在于改變傳統(tǒng)政府行政的模式，根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容與性質(zhì)選擇相應(yīng)的供給組織與方式，實現(xiàn)服務(wù)功能在政府、社會和市場間的合理配置，將競爭機制引入政府服務(wù)領(lǐng)域，打破政府壟斷，實現(xiàn)行政分散化，從而提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，減輕政府行政負荷。這一方法使得政府、社會、市場各自以其特有的組織以及活動方式分擔公共服務(wù)的供給，打破了“大政府“模式下政府壟斷公共服務(wù)的局面，為現(xiàn)代行政注入了新的活力與生機。

順應(yīng)這一形勢，涌現(xiàn)出眾多的社會中介組織，諸如：商會、同業(yè)公會等。這些非營利性組織以其各自的方式實現(xiàn)市民社會的自主管理，參與社會公共產(chǎn)品的供給，從而形成介于市場與國家之間的調(diào)節(jié)機制，分擔著社會的公共管理職能，并促使政府由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。這種公共職能的分散化意味著傳統(tǒng)國家壟斷行政的摒棄，展現(xiàn)了現(xiàn)代行政民主化、多樣化、靈活化、自主化的特色，揭示了現(xiàn)代行政主體多元化的實質(zhì)原因，使得行政在現(xiàn)代社會已非政府的專屬功能，標志著行政由直接行政走向了直接、間接行政兩種方式的并存，并由此造成行政的分散化與行政主體的多元化。

2、第三部門的發(fā)展——公共職能分散化與社會化的體現(xiàn)

現(xiàn)代社會科學(xué)將社會組織分為政府組織、營利組織、非營利組織三大類，并依次稱為第一、二、三部門。第三部門的存在由來已久，而對其系統(tǒng)地研究則始于70年代，時至今日，何為第三部門學(xué)術(shù)界仍未形成統(tǒng)一認識，套用美國學(xué)者尤勞的說法，“第三部門”這一概念的核心特征也許就在于其含義的不明確性。因其處于國家與市場之間并起著溝通、橋梁的作用，也有人稱其為“中介組織”。其特征體現(xiàn)為“非政府”、“非市場”、“非營利”性。在政府模式由“全能大政府”向“有限小政府”轉(zhuǎn)型中，隨著政府的“卸載”、“退卻”以及公務(wù)服務(wù)社會化的改革中，此類非政府機構(gòu)發(fā)揮著越來越重要的作用。具體體現(xiàn)為：

①填補政府功能空白

現(xiàn)代社會是多元社會，隨著人們價值觀念、經(jīng)濟利益日趨多樣化，社會已分化為各種各樣的利益集團。承擔公共服務(wù)職能的政府已無法滿足如此數(shù)目巨大、種類繁多、彼此沖突的“局部性”需要。與此同時，成長于市民社會的第三部門恰恰體現(xiàn)了社會的“自由”和“多元化”價值，能夠適應(yīng)并有效地滿足社會對公共服務(wù)的多元化需求，并可彌補政府組織官方色彩過濃、行動僵化等弊端。

②溝通市場與政府

在市場與政府之間起溝通與橋梁作用的社會組織主要指第三部門中的同業(yè)公會（如商會、律師協(xié)會等）。這類中介組織在自治、自律的基礎(chǔ)進行自我管理，從而使行政權(quán)的分配更接近于第一線，并為行政領(lǐng)域注入了民主的活力。這類組織通?？梢孕惺挂欢ǔ潭鹊摹肮矙?quán)力”，是存在于市場、政府調(diào)節(jié)手段之外的中間調(diào)節(jié)機制，起著溝通政府與市場的功能。

③承擔公共服務(wù)職能

伴隨著政府模式的調(diào)整與行政改革，國家壟斷公共服務(wù)的局面已經(jīng)打破。自本世紀60年代以來，在西方社會出現(xiàn)了公共物品的供給由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢。許多過去由政府直接提供的公共物品，如政府主辦的大學(xué)、醫(yī)院、基礎(chǔ)設(shè)施等，如今正變成由政府資助的非營利機構(gòu)，并以獨立的、非利潤分配團體的形式進行運作。這些公共服務(wù)從政府的直接管理與提供轉(zhuǎn)變?yōu)橛瑟毩⒌姆菭I利組織承擔，正是現(xiàn)代行政由直接走向間接的具體體現(xiàn)。

上述功能使得第三部門在現(xiàn)代公共行政中的作用越來越大，成為分擔公共職能的行政主體，從而打破了公共職能國家壟斷的全能政府模式，并最終實現(xiàn)了公共職能在政府與社會之間合理分配，展現(xiàn)了現(xiàn)代行政主體由一元化走向多元化發(fā)展趨勢。三、改革與我國行政主體的分化

自1978年以來，中國社會發(fā)生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導(dǎo)的改革以經(jīng)濟領(lǐng)域為突破口，進而引發(fā)出社會領(lǐng)域的變革，使得中國社會結(jié)構(gòu)面臨著重大的調(diào)整與變遷。這一調(diào)整與變遷預(yù)示著全能國家的逐步解體，以及社會、市場要素的重新整合與分化，并促使傳統(tǒng)政府壟斷“公共職能”的行政模式得以瓦解，新的適應(yīng)市場需求的行政體制正逐漸建立與完善起來。這種公共職能的重新分化與整合標志著我國現(xiàn)代行政主體正由傳統(tǒng)一元化走向多元化。

（一）全能政府與公共職能的國家壟斷

國家全能性是中國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的實質(zhì)核心。在這種一元化的體制中，國家集政治、經(jīng)濟、安全、福利等所有職能于一身，在這種全能化的國家體制下，國家壟斷所有的社會需求配給手段與功能，成為自然資源、社會資源最終意義上的占有者和分配者。與此同時，個人作為社會基本成員的生活被最大可能地公共化。伴隨著這種全社會的公共化改造與同構(gòu)，私人領(lǐng)域淹沒于公共領(lǐng)域之中，市場與社會被吸納、同化于國家內(nèi)部，從而實現(xiàn)了整個社會結(jié)構(gòu)的單一化與純粹化，形成了公與私復(fù)合，國家與社會同一、合體的特有社會現(xiàn)象。在這種公共化程度高度發(fā)達的體制下，公共行政的職能滲透于社會生活的方方面面，公即私，私即公。從而形成國家對公共職能，乃至全部社會生活的壟斷與控制。

在這種傳統(tǒng)體制之下，每一個社會成員并不以個體的方式而存在，任何人都必須皈依于一定的“單位”（即與某種基層“公共”組織保持從屬關(guān)系），并以此獲取其社會身份，從而形成國家——單位——個人這一縱向調(diào)控體系。在這一體系中，國家壟斷所有自然資源、社會資源的所有權(quán)，并通過“單位”這一中介實行社會配給。這種單一化的公共管理模式導(dǎo)致各種類型的“單位”成為國家行政體制的基本單元，并作為國家政治組織的“延伸體”而存在。這使得所有的行政、事業(yè)和企業(yè)單位所承載的功能具有某種程度的一致性和同構(gòu)性，從而使必要的社會分工和社會分層淹沒于一元化的社會結(jié)構(gòu)體系中。

（二）改革與傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的解體

自改革以來，由于社會發(fā)展動力機制的開發(fā)，傳統(tǒng)的單一體制開始分化，“單位”功能在市場化進程中的分解與重新定位已成必然之勢。這一分解首先以政企職責(zé)分離為突破口的，進而打破“單位”作為國家行政組織的延伸的傳統(tǒng)模式，并在此基礎(chǔ)之上，明確行政、事業(yè)、企業(yè)單位各自的社會角色及功能，從而建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的組織、功能體系。

在改革中，伴隨著“國家的縮影”——“全能單位”的分化，全能國家的公共管理體制已逐漸走上解體，市場與社會因現(xiàn)實的需要脫穎而出。傳統(tǒng)的一元化社會結(jié)構(gòu)已逐步為國家、社會、市場的三元結(jié)構(gòu)所取代?？偨Y(jié)中國社會經(jīng)歷的這場全面而深刻的變化，有學(xué)者將其概括為“權(quán)力多極化”過程，并指出：“伴隨著政治領(lǐng)域權(quán)力的減弱，經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的權(quán)力正在逐漸成長，原先那種政治領(lǐng)域壟斷一切的‘單級結(jié)構(gòu)’正在向三個領(lǐng)域分享權(quán)力的‘多極結(jié)構(gòu)’轉(zhuǎn)變，這是1978——1998年之間中國社會結(jié)構(gòu)演變的基本脈絡(luò)?！边@種多極結(jié)構(gòu)的實質(zhì)在于將市場與社會從國家桎梏中解放出來，明確其各自的功能，活動的方式與遵循的基本法則。這種多極化結(jié)構(gòu)打破了公共職能國家壟斷的傳統(tǒng)，促使公共職能分擔方式的調(diào)整與重構(gòu)。

（三）中介組織的培植與公共職能的分擔

20年來的市場化改革，不但改變了我國原有的經(jīng)濟體制，而且引發(fā)了社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的一系列變革，瓦解了原有的一元化社會結(jié)構(gòu)，促使國家——社會——市場三元模式的初步形成。隨著單一體制的解體，以及社會自治化的需求，“小政府”“大社會”成為一種理想的社會管理模式。這一模式的確立標志著政府從社會領(lǐng)域的退卻，以及社會自主性的提高，在這種自主性的要求之下，社會承接起政府“退卸”下的公共職能，并通過大量的非營利組織（即第三部門）得以實施。許多具有自治屬性的社會中介組織，如各種行業(yè)自治團體（律師協(xié)會、會計師協(xié)會、足球協(xié)會等）逐步建立起來，并以非政府機構(gòu)的身份承擔著整個行業(yè)的自治與自律，行使著過去由政府部門行使的管理職能（包括章程制定權(quán)、強制征收會費權(quán)、紀律處分權(quán)等），成為分擔公共行政的主體。就經(jīng)濟領(lǐng)域而言，在政府轉(zhuǎn)變職能的趨勢之下，商會、行業(yè)協(xié)會等社會中介組織的作用日益突出。十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確指出：“政府經(jīng)濟管理部門要轉(zhuǎn)變職能，專業(yè)經(jīng)濟部門要逐漸減少”、“要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織的作用”。八屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》指出：“深化經(jīng)濟體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場和社會中介組織。”中共十五大報告進一步提出要“培育和發(fā)展社會中介組織”，這些決議對社會團體等社會中介組織在社會主義市場經(jīng)濟體制中的重要地位和作用給予了充分的肯定，并為社會中介組織行使公共職能提供了政策依據(jù)。

鑒于我國正處于社會變革與轉(zhuǎn)型時期，許多承擔公共職能的中介組織，仍然具有濃厚的官方色彩，在機構(gòu)設(shè)置、人員配置、組織管理等方面缺乏應(yīng)有的自主性與獨立性，實質(zhì)上依然是政府行政權(quán)力的延伸。因此，合理界定政府在公共管理中的角色，規(guī)范與完善非政府組織的公共職能，在保障中介組織自治性、獨立性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府的宏觀監(jiān)控，促使公共管理由單純的直接行政向直接行政與間接行政并存過渡，進而實現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，成為我國行政改革的重要內(nèi)容。

四、行政主體多元化與行政法學(xué)研究

如前所述，“公共服務(wù)”國家觀念所導(dǎo)致的行政擴張，以及由此而產(chǎn)生的行政分散化是形成現(xiàn)代行政主體多元化的根本原因。從另一角度而言，現(xiàn)代行政主體從原始主體——衍生主體，從公共權(quán)力主體——公共服務(wù)主體，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢。因而，行政主體的多元化既是現(xiàn)代行政變遷的產(chǎn)物又是其變遷的體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代行政從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，行政主體由一元化走向多元化，以“公權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政法學(xué)已宣告解體，代之而起的是現(xiàn)代行政法學(xué)。因而，以行政主體的多元化為立足點，考察、分析行政法學(xué)的發(fā)展、變化是十分必要的。

（一）行政法性質(zhì)的界定與行政主體多元化

1、行政法學(xué)研究方法的變遷——從公私法的二元論到公私法的相對論

（1）公私法二元論下的行政法學(xué)

在大陸法系的法律傳統(tǒng)中，因調(diào)整對象、法律內(nèi)容的差異，存在著較為嚴格的公私法之分，并分別形成各自獨立的法律體系，適用不同的訴訟程序。在這種公私法二元主義下，行政法當屬國內(nèi)公法，“行政法是指有關(guān)行政的組織、作用及其統(tǒng)制的國內(nèi)公法”成為一種普遍認可的定義。因此，行政法不僅僅是承認行政的特殊法技術(shù)的特別法，而且被認為是規(guī)范行政固有事項，與民事法即私法對立且并存的法體系。在這一認識下，探求行政法的特殊性，明確公私法的界定標準，成為法學(xué)研究不可回避的問題。但是，“到底基于有關(guān)行政的法的何種性質(zhì)而承認其特殊性和固有性，亦即公私法的區(qū)分標準，在法學(xué)研究領(lǐng)域一致沒有形成統(tǒng)一學(xué)說?！睔w納起來，主要的見解有：主體說、生活關(guān)系說、利益說、權(quán)力說等等。但通說認為，行政法的特殊性質(zhì)在于以國家作為統(tǒng)治權(quán)的主體，行使公共權(quán)力。在此種意義下，行政等同于公共權(quán)力的行使，行政法的調(diào)整對象亦在于公共權(quán)力。因此，作為行政法學(xué)技術(shù)名詞的行政主體指代行使公共權(quán)力的法律人格。

（2）公私法相對論下的行政法學(xué)

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，一方面，行政的功能不再局限于公共權(quán)力的行使，行政開始致力社會公共服務(wù)的提供，并向私人領(lǐng)域滲透；另一方面，應(yīng)“公共服務(wù)”的需要，許多私法組織介入公共領(lǐng)域，并享有行政法上的特權(quán)。哈貝馬斯將此種現(xiàn)象稱之為“國家的社會化”與“社會的國家化”，并指出：“在社會福利國家的工業(yè)社會中，各種社會關(guān)系越來越復(fù)雜，它們無法再用公法或私法加以分門別類，……法律的發(fā)展在一定程度上跟隨社會的發(fā)展，從而導(dǎo)致了錯綜復(fù)雜的類型增加，這一現(xiàn)象一開始被稱為‘私法的公共化’；之后，人們從相對的視角看到了同一個過程的發(fā)生，亦即，公法的私人化：公法因素和私法因素彼此耦合，直至無法分辨清楚。……國家從公法中逃遁了出來，公共權(quán)力的職責(zé)轉(zhuǎn)移到企業(yè)、機構(gòu)、團體和半公共性質(zhì)的私法人手中，與此同時，也出現(xiàn)了私法公共化的反向過程，亦即公法之私人化。公共權(quán)力即使在行使其分配與促進職能時也運用私法措施，公法的古典標準徹底失效了?！?/p>

從行政主體而言，這種“公法的私法化”與“私法的公法化”趨勢具有兩方面的法律意義，其一，行政主體的功能是否應(yīng)限于公共權(quán)力的行使；其二，行政主體的組織形式是否仍等同于公法人。并由此對行政主體這一法學(xué)概念的界定提出了挑戰(zhàn)，但無論如何界定都無法否認現(xiàn)代行政主體多元化的發(fā)展趨勢，以及這種趨勢同公私法相融現(xiàn)象的相因關(guān)系。

在這種現(xiàn)實之下，法學(xué)領(lǐng)域開始出現(xiàn)對傳統(tǒng)公私法二元論，以及由此而產(chǎn)生的法學(xué)研究體系、研究方法的反思與批判。日本學(xué)者鹽野宏闡述其行政過程論時指出：“將公法、私法作為說明概念來使用，也許是可能的?！贿^，如果在此基礎(chǔ)上更進一步規(guī)定行政法是有關(guān)行政的國內(nèi)公法，而行政法學(xué)則是關(guān)于這樣的行政法的學(xué)問，則是有疑問的?！彼J為這種法學(xué)構(gòu)筑并未能充分把握現(xiàn)實的行政現(xiàn)象。原因如下：

其一，現(xiàn)代行政并不僅體現(xiàn)為行政行為和行政強制執(zhí)行，還包括其他手段，諸如：行政契約、裁量基準、行政指導(dǎo)、行政計劃、行政調(diào)查等。沒有這些行為與制度的分析，就不能全面論及現(xiàn)代的行政現(xiàn)象。

其二，公私法二元論只著眼于各種各樣行為形式的最終法效果，而沒有充分考慮導(dǎo)致該效果發(fā)生的過程。

其三，傳統(tǒng)行政法學(xué)把行政法關(guān)系看作是行政主體與相對人的雙方關(guān)系，忽視了直接相對人以外其他利害關(guān)系人的研究。

其四，無法包容行政以私法上的手段進行活動的現(xiàn)象。

面對上述問題，調(diào)整傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究體系以適應(yīng)當前的需要已勢在必行。但在具體的調(diào)整方法上存在兩種截然不同的觀點。

其一，在試圖維持公私法二元論的基礎(chǔ)上，調(diào)整行政法的內(nèi)容，以適應(yīng)行政發(fā)展的現(xiàn)實，如：導(dǎo)入行政私法的觀念，以擴大行政法學(xué)的研究。

其二，不拘泥于公私法的區(qū)分，全面考察行政的法現(xiàn)象，并探究有關(guān)行政特有的法理。這是行政法在研究方法上的重大變革。與傳統(tǒng)法學(xué)相比，在何為行政法這一問題，這種觀點不作內(nèi)容上的回答，即并不試圖闡明行政法的具體內(nèi)容，而把行政法作為特有的法加以探究。但對探究的結(jié)果并不求以概念的形式來表述?！斑@樣一來，行政法的研究對象和視角，就不是和民法相并列地構(gòu)筑關(guān)于國內(nèi)行政的公法，而必須從總體上動態(tài)地考察行政過程中所出現(xiàn)的所有法現(xiàn)象，指出其中存在的問題點，并探究其解決的方法。”

因此，現(xiàn)代行政法學(xué)的任務(wù)在于，“從具體的實定法規(guī)中找出行政法規(guī)所承認的行政手段的特殊性及行政的特權(quán)，并將其引向體系化的認識?！边@種方法被視為是一種徹底的實證主義方法。筆者認為無論是從維持公私法二元論的角度來調(diào)整行政法學(xué)的研究，還是從動態(tài)的行政過程中考察行政的法現(xiàn)象，都是基于現(xiàn)代行政的發(fā)展而產(chǎn)生的理論變遷，都在一定程度上體現(xiàn)了公私法的相對化。

2、行政法性質(zhì)的界定與行政主體的內(nèi)涵與外延

在大陸法系，基于公私法二元論的傳統(tǒng)，以及行政訴訟與普通訴訟分立的現(xiàn)實，區(qū)別公私法，明確各自的范圍與特性，不僅是法學(xué)理論研究的需求，更是實定法上的技術(shù)性要求，因為它直接關(guān)系到行政法的適用界限和行政訴訟的管轄范圍。因而在法國行政法中，尋求、探索行政法的基本觀念，成為行政法學(xué)研究的核心問題。從“公共權(quán)力”——“公共服務(wù)”——“多元化標準”，隨著實踐發(fā)展，這種技術(shù)性的標準不斷演化、變遷，這種變遷使得行政主體這一法學(xué)技術(shù)性名詞的內(nèi)涵與外延亦處于不斷的變動之中。

（1）功能與組織意義統(tǒng)一的行政

從公私法的區(qū)分而言，存在兩種截然不同的方法即理論性區(qū)別和技術(shù)性區(qū)別。理論性區(qū)別是先驗的法概念的區(qū)別，與特定法律制度在邏輯上無必然聯(lián)系，故又稱本質(zhì)性區(qū)別；技術(shù)性區(qū)別是基于實踐中容易把握的理由或?qū)嵍ǚㄉ霞夹g(shù)性要求所產(chǎn)生的區(qū)別，故又稱制度上的區(qū)別。這種技術(shù)性區(qū)別的法律意義在于明確行政訴訟的管轄標準。

在功能意義與組織意義上的行政統(tǒng)一時，這兩種區(qū)別亦是統(tǒng)一的。比如：法國行政法上單純的“公共權(quán)力”和“公務(wù)”標準正是這種理論與技術(shù)性區(qū)別統(tǒng)一的體現(xiàn)，因此它既是行政法的核心基石，又是兩大訴訟的識別標準。

在這一標準之下，行政主體的內(nèi)涵與外延也較為明確。作為“行政的承擔者”，無論是從功能意義上進行界定，還是從組織意義上進行界定，兩者在內(nèi)涵與外延上是完全一致的，即：行政主體就是發(fā)揮行政功能（行使公共權(quán)力或提供公共服務(wù)）的法律人格，亦即依據(jù)公法所設(shè)立的公法人。從訴訟的角度而言，這又是兩大訴訟管轄區(qū)別的技術(shù)標準，因此，在此種意義上，適用于行政主體的法律制度為公法，由此而引起的訴訟則為公法訴訟。

由此我們可以得出這樣的結(jié)論：在功能意義與組織意義的行政統(tǒng)一時，即行政等同于公法人的行政時，無論是從功能還是組織意義上來界定行政主體，兩者在內(nèi)涵與外延上是一致的。同時，這種界定標準又成為是否適用行政法與行政訴訟的區(qū)分標準，并以此作為行政法的基本觀念，從而實現(xiàn)了行政法在實體理論研究以及訴訟技術(shù)上的統(tǒng)一。如法國行政法發(fā)展歷程中的“公共權(quán)力說”和“公共服務(wù)說”作為行政法的基本觀念，一方面體現(xiàn)了行政法的理論核心；另一方面又是界定兩大訴訟的標準。

（2）功能與組織意義分離的行政

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，功能意義上的行政與組織意義上的行政日漸分離。一方面，自從行政職能擴張之后，許多私法組織介入行政領(lǐng)域（如通過特許、委任等），并受行政法調(diào)整；另一方面，公法組織開始大量地借用私法手段實施行政目的。因此，在界定何為行政的問題，出現(xiàn)了分歧，這一分歧直接影響到公私法的區(qū)分以及行政法的性質(zhì)，影響到公私法訴訟的界定標準，也為行政主體的定位增加了難度。

就法國行政法而言，無論是“公共權(quán)力”還是“公務(wù)”學(xué)說在其提出的初期，都能說明當時行政法的性質(zhì)，并為行政法以及行政訴訟的適用范圍提供一個簡單一致的標準。但隨著實踐的發(fā)展，這兩個標準均無法在新形勢下作為行政法的基本觀念來說明行政法與行政訴訟的特殊性。為此，理論界開始尋求新的理論標準，但無論是“公共利益說”還是“新公共權(quán)力說”，均無法得到普遍認可。面對此種情況，最高行政法院得出的結(jié)論是：鑒于行政內(nèi)容的復(fù)雜，以及追求目的、使用手段的多樣化，很難用一個基本觀念概括說明，而應(yīng)采取不同的標準，以適應(yīng)行政活動的不同目的和方式。

正是基于現(xiàn)代行政的復(fù)雜狀況，重新探求行政法的性質(zhì)，說明行政法的范圍，并界定行政訴訟的管轄成為理論界關(guān)注的焦點之一，并由此形成有關(guān)行政法性質(zhì)的不同學(xué)說，以及有關(guān)行政法學(xué)研究方法、理論體系的爭論。在梳理上述不同學(xué)說的基礎(chǔ)，理論界產(chǎn)生這樣一個疑問，即行政法的基本觀念和行政訴訟的管轄標準之間是否必然統(tǒng)一，亦即前面所說的公私法的理論性區(qū)別（本質(zhì)區(qū)別）與技術(shù)性區(qū)別（制度區(qū)別）是否必然統(tǒng)一。對于這一問題，在法國行政法學(xué)中，有人認為基于行政的復(fù)雜性，應(yīng)當區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院管轄權(quán)的標準，并分別予以考察。

基于上述實踐與理論研究的分歧，合理界定現(xiàn)代行政主體的內(nèi)涵與外延，首先必須澄清的一個前提是立于何種角度來考察行政主體，亦即行政主體的法律價值體現(xiàn)在實體法中，還是體現(xiàn)在訴訟法上。從行政法的實體意義以及行政法學(xué)的角度而言，現(xiàn)代行政法的研究不能僅局限傳統(tǒng)的公共權(quán)力，亦包括許多行政非權(quán)力手段；不能僅局限于公法組織的活動，亦包括許多私法組織的活動。這些活動并無統(tǒng)一的法律制度（如：法國行政法中有關(guān)公務(wù)的法律制度中既有適用公法制度的組織，如：行政公務(wù)法人；又有適用私法制度的組織，如工商公務(wù)法人。），有的可以提起公法訴訟，有的則只能提起私法訴訟（如：工商公務(wù)法人的大部分行為）。因此，如將行政主體視為實體行政法學(xué)上的技術(shù)概念，其界定標準與公法訴訟并無必然關(guān)聯(lián)。從這個意義上講，一個組織被界定為行政主體，并不意味著它的所有行為必然受公法訴訟的約束。這也是各國行政法學(xué)在論及行政主體時，只作類型概括，而不作具體界定，更不用它來溝通與行政訴訟關(guān)系的根本原因。

（二）行政作用的多樣化與行政主體的多元化

社會的發(fā)展使得現(xiàn)代行政的職能日益擴張，并促使分擔行政的主體逐步多元化，即在原始行政主體之外出現(xiàn)許多新興的衍生行政主體。這類行政主體主要從事公共服務(wù)活動，行為方式多為私法形式。這些變化促使了傳統(tǒng)行政作用法體系的瓦解。對新興的行政作用及其承擔主體、法律制度進行分析、研究成為行政法學(xué)的重要內(nèi)容。

1、傳統(tǒng)行政作用法體系的解體

傳統(tǒng)行政體現(xiàn)為行使國家權(quán)力以命令性、強制性活動來維護社會公共秩序。以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政法，正是在這種行政理念基礎(chǔ)之上架構(gòu)起來的。因此，當時行政主要體現(xiàn)為警察行政或秩序行政，行政的作用被限定在外交、國防、財政、以及為保障社會的存在所必需的治安維持等方面。

在現(xiàn)代國家中，隨著國家理念的轉(zhuǎn)換和客觀條件的變化，行政活動范圍顯著擴大，各種新的行政領(lǐng)域得以拓展，行政的內(nèi)容也進一步技術(shù)化、復(fù)雜化，出現(xiàn)了傳統(tǒng)行政作用法體系所無法包容或囊括的新型作用，標志著行政從消極的作用已經(jīng)轉(zhuǎn)換為積極的保障作用，這種轉(zhuǎn)換使得立于新的角度重新構(gòu)筑行政作用法的體系成為一種必要。

2、現(xiàn)代行政作用的種類

面對現(xiàn)代行政的作用，不同的學(xué)者有不同的分類，得到普遍認可的通常有以下兩種：

（1）沃爾夫模式

德國學(xué)者H•J•沃爾夫著眼于行政活動的內(nèi)容，將行政作用分為：

①秩序行政，即為維護或整備社會公共秩序而對私人追求利益的行為施加規(guī)制性限制的作用；

②給付行政，即以積極地改善社會成員的生活為目的，而提供金錢、物品、服務(wù)等一系列的行政作用；

③分配行政，即為形成社會公平而投入人力、物力，實現(xiàn)在國民社會中正確分配的行政；

④征調(diào)行政，即行政主體為達到行政目的而征調(diào)、管理必要的人、物的行政。

（2）日本模式

①秩序行政作用，是指以維持國家或公共團體的存續(xù)為目的的作用，例如防衛(wèi)、警察、財政作用。

②整備行政作用，是指以整備和形成秩序為目的的作用，如環(huán)境整備、經(jīng)濟整備、空間整備作用。

③給付行政作用，是指以保障生活和提供福利為目的的作用，如供給行政、社會保障行政、助成行政作用。

法國行政法中雖無專門的行政作用法研究，但基于行政活動的性質(zhì)不同，也作了分類：

①警察活動，指行政機關(guān)為了保證公共秩序而對個人自由進行限制的活動。

②公務(wù)活動，指行政主體為了直接滿足公共利益的需要而從事的活動。包括：行政公務(wù)、工商業(yè)公務(wù)，社會公務(wù)、職業(yè)公務(wù)。

③援助私人公益事業(yè)的活動。

3、行政主體及其相關(guān)行政作用的承擔

毫無疑問，行政主體是行政作用的承擔者。正是基于現(xiàn)代行政職能的擴張，以及行政作用的復(fù)雜化，行政主體出現(xiàn)了多元化的趨勢。這些不同類型的行政主體各自以獨有的方式分擔不同的行政作用，從而形成關(guān)于行政作用的法律體系。

（1）秩序行政這是一種傳統(tǒng)的行政作用，是“公共權(quán)力”行使最常見的一種形式。這種作用通常由國家、地方團體等享有“公共權(quán)力”的行政主體來承擔，是一種典型的公法行為，適用傳統(tǒng)的公法法律制度。

（2）整備行政這種行政作用既可以公法手段實施，也可借助私法手段實現(xiàn)；既有權(quán)力性行為，又可廣泛運用非權(quán)力性的勸告、鼓勵等行政指導(dǎo)手段。

（3）給付行政這一概念的提出始于德國的福爾斯托霍夫，他提出這一概念的目的在于“指出關(guān)于現(xiàn)代國家給付機能中不屬于純粹國庫活動部分的公法性要素，從而對與給付有關(guān)的權(quán)利賦予公法上的保護，同時對給付主體科以公法性拘束。”戰(zhàn)后德國在這一概念之上繼續(xù)發(fā)展了給付行政理論，這一理論對研究非權(quán)力行政行為并使之體系化發(fā)揮了巨大的作用，為行政法學(xué)研究運用私法形式進行公行政活動的領(lǐng)域提供途徑。應(yīng)這種新興行政作用實施的需要，各國均設(shè)立了專門的承擔主體，如：公營造物法人（德國）、特殊法人（日本）、公務(wù)法人（法國）等。

因此，在現(xiàn)代行政中，不同的行政作用需要不同的行政主體來承擔，同時，不同類型的行政主體各自以其獨特的方式承擔著不同行政作用的實施，并由此構(gòu)成現(xiàn)代行政法豐富的內(nèi)涵。

（三）行政主體的多元化與行政法律關(guān)系的研究

隨著行政主體的多元化以及行政作用的復(fù)雜化，現(xiàn)代行政法律關(guān)系的構(gòu)成體系已拋棄了傳統(tǒng)的單一性，而呈現(xiàn)出了復(fù)合狀態(tài)，即體現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系與非權(quán)力關(guān)系的復(fù)合，支配關(guān)系與管理關(guān)系的復(fù)合，本來公法關(guān)系與傳來公法關(guān)系的復(fù)合。這種復(fù)合恰恰是行政主體由一元——多元，由原始主體——衍生主體的發(fā)展趨勢在行政法律關(guān)系上的體現(xiàn)。

1、行政主體的多元化與組織法上的法律關(guān)系

從廣義上講，行政法律關(guān)系包括組織法上的法律關(guān)系和作用法上的法律關(guān)系。依照傳統(tǒng)的說法，所謂組織法上的法律關(guān)系指行政機關(guān)內(nèi)部相互關(guān)系。但隨著行政分權(quán)制度的實施，公共職能的國家壟斷已被打破，分擔公務(wù)的格局被進一步制度化，由此促使承擔行政的主體逐步由一元走向多元。這些衍生行政主體同原始行政主體——國家之間的關(guān)系不同于國家與其所屬行政機關(guān)的權(quán)限配置關(guān)系。兩者的區(qū)別在于是否具有主體性地位，具體體現(xiàn)為是否具有管轄事務(wù)的明確性、行為的自主性、法律地位的獨立性以及國家監(jiān)督的法制性。這種不同行政主體的出現(xiàn)無疑豐富了組織法上的法律關(guān)系的內(nèi)容，拓寬了其研究的領(lǐng)域。

正是基于行政分權(quán)制度產(chǎn)生的行政主體多元化，有關(guān)國家同地方團體，國家同其它公務(wù)法人之間的權(quán)限配置、監(jiān)督方式成為組織法研究的重要內(nèi)容，具體體現(xiàn)為：

（1）行政主體的事務(wù)分配

能否成為行政主體的首要標志在于是否具有明確的事務(wù)管轄權(quán)，以及能否在其管轄權(quán)限范圍之內(nèi)自主行為。因此，每一個行政主體都有其專屬的事務(wù)管轄權(quán)。為明確國家與地方自治團體之間事務(wù)管轄范圍，各國無不例外地將地方團體實施的公共事務(wù)作類型化區(qū)分，并根據(jù)其性質(zhì)分別適用不同的法律制度與監(jiān)督方式，如日本行政法中將地方團體的事務(wù)分為：①固有事務(wù)，②團體委任事務(wù)，③行政事務(wù)（地方、中央共管事務(wù)），④機關(guān)委任事務(wù)（即機關(guān)借用）。并且不同性質(zhì)的事務(wù)管轄產(chǎn)生的法律責(zé)任不同，國家對其監(jiān)督方式與途徑亦有所不同。

（2）國家對衍生行政主體的監(jiān)督

國家對其它行政主體的監(jiān)督方式不同于行政機關(guān)之間的層級管理。這種監(jiān)督只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依法定方式進行。以法國行政法中國家對地方團體的監(jiān)督為例，其監(jiān)督范圍包括對機構(gòu)的監(jiān)督與對行為的監(jiān)督（包括行政監(jiān)督和財政監(jiān)督），其中行政監(jiān)督只能通過申請行政法院審查地方團體行為的合法性來實現(xiàn)。這種監(jiān)督的法治化是國家同其他衍生行政主體之間關(guān)系的重要表現(xiàn)，因此，根據(jù)行政主體的不同性質(zhì)、實施行政的手段分別給予不同的監(jiān)督，科學(xué)合理的構(gòu)架不同行政主體之間的關(guān)系成為組織法研究的重要課題。

2、行政主體的多元化與作用法上的法律關(guān)系

行政作用法上的法律關(guān)系是指行政主體與相對人之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政法中，這種關(guān)系表現(xiàn)為具有單方性、強制性的“權(quán)力關(guān)系”，即“支配關(guān)系”或稱“本來的公法關(guān)系”。隨著社會的發(fā)展，行政職能超越了“公共權(quán)力”的行使，積極的公共服務(wù)已成為現(xiàn)代行政的需要，承擔公共服務(wù)職能的特殊法人或公務(wù)法人的出現(xiàn)成為一種必然，這些行政主體通常是以非權(quán)力的方式來履行行政職能。由此而產(chǎn)生的行政目的以及手段的多樣化，打破了以“權(quán)力關(guān)系”為主導(dǎo)的行政法律關(guān)系模式，促使“非權(quán)力關(guān)系”亦稱“管理關(guān)系”逐步形成?！斑@種法律關(guān)系基本上與私法關(guān)系（對等的權(quán)利主體相互間的關(guān)系）相同，只是因為其關(guān)系到公共福利的實現(xiàn)，因而在實體法上予以特殊的法處理。例如：公物的管理及公企業(yè)的經(jīng)營等?！币虼?，此類關(guān)系被稱為“傳來的公法關(guān)系”。這些非權(quán)力關(guān)系的出現(xiàn)，是現(xiàn)代行政擴張在法律關(guān)系上的體現(xiàn)。

回顧現(xiàn)代行政的發(fā)展，從公共權(quán)力到公共服務(wù)，從行政主體一元化到多元化，從權(quán)力關(guān)系至非權(quán)力關(guān)系，由此可以看出現(xiàn)代行政變遷的基本軌跡，尋找它們之間的關(guān)系，并發(fā)掘其深刻的背景無疑是行政法學(xué)研究的重要內(nèi)容。

五、行政主體的多元化與我國相關(guān)理論的完善

我國行政學(xué)界對行政主體的研究開始于80年代初，確切地講是行政訴訟法頒布前后，應(yīng)行政訴訟理論中對被告資格的抽象化，以及有關(guān)行政組織研究角度變化的需要而發(fā)展起來的。當時，有學(xué)者認為傳統(tǒng)的行政組織法研究都是根據(jù)行政學(xué)、組織學(xué)的原理，對行政組織法的法律調(diào)整進行概括，是就行政組織而論行政組織法，或就行政組織法而論行政組織，都沒有脫離行政學(xué)、組織學(xué)的角度。他們認為法學(xué)應(yīng)從主體的角度來研究行政組織，任何組織和個人在法律上的意義都體現(xiàn)為能否成為主體，只有具備了的主體資格，這些組織或個人才能同其他組織或個人產(chǎn)生關(guān)系。并指出：在行政法上，行政組織的實質(zhì)意義在于是否具備主體資格。這種新的研究角度對我國行政法學(xué)的理論研究無疑有著十分重要的意義?！靶姓黧w”這一概念正是應(yīng)這種研究角度變遷的需要引入的，并隨之深化成為行政法學(xué)研究的核心問題之一。

（一）我國現(xiàn)行行政主體理論研究的概況

1．我國現(xiàn)行行政主體的概念與類型

就目前而言，我國行政法學(xué)對行政主體的定義基本一致。如：“行政主體是指依法享有國家行政權(quán)力，以自己名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此而產(chǎn)生的責(zé)任的組織?！薄靶姓黧w系指依法擁有獨立的行政職權(quán)，能代表國家以自己的名義行使行政職權(quán)以及獨立參加訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織?！鄙鲜鰞蓚€定義在表述上雖略有不同，但其實質(zhì)內(nèi)涵基本一致。理論界在上述定義基礎(chǔ)上將我國行政主體分為職權(quán)性行政主體與授權(quán)性行政主體（即：法律法規(guī)授權(quán)組織）兩大類。

（1）職權(quán)性行政主體的種類

依照我國行政法學(xué)的解釋，“凡行政職權(quán)隨組織的成立而自然形成，無須經(jīng)其他組織授予的管理主體，便是職權(quán)主體?！币蚨?，職權(quán)性行政主體的法律地位直接來自憲法與組織法的規(guī)定。在我國行政法學(xué)中，此類行政主體包括各級各類國家行政機關(guān)。如：中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)。

（2）授權(quán)性行政主體的種類

與上述職權(quán)性行政主體相反，“行政職權(quán)并不因組織的成立而形成，而來自于有權(quán)機關(guān)授予的管理主體，便是授權(quán)行政主體?！痹陉U述這類行政主體產(chǎn)生的原因時，理論界認為：“一般而言，行政職權(quán)應(yīng)由行政機關(guān)來承擔并實施。但是，由于社會的發(fā)展和需要，現(xiàn)代公共行政事務(wù)不斷地擴展和增加，許多涉及到社會性和專業(yè)性的行政事務(wù)，如市容環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生監(jiān)督、物價檢查、醫(yī)療事故簽寧等，都需要社會組織來參與和解決。如果僅僅靠行政機關(guān)，未必能夠取得良好的社會效果。正因如此，行政法規(guī)需要把某些行政職權(quán)授予相應(yīng)的社會組織來行使。這些社會組織也就由此成為被授權(quán)的組織而取得行政主體資格，成為與行政機關(guān)相對應(yīng)的另一類行政主體即授權(quán)行政主體?！币嗉础胺煞ㄒ?guī)授權(quán)組織?！辈⒁罁?jù)我國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，將具備授權(quán)行政主體資格的社會組織歸納為以下幾類：

①行政機構(gòu)，指國家行政機關(guān)因行政管理的需要而設(shè)置的，具體處理和承辦各項行政事務(wù)的內(nèi)部組織、派出組織和臨時組織。

②企業(yè)單位，目前，下列幾類企業(yè)通常成為被授權(quán)的對象：

公用企業(yè)指郵電、鐵路運輸、煤氣、自來水公司等。例如：《郵政法實施細則》第3條第1款規(guī)定：“市、縣郵電局是全民所有制的經(jīng)營郵政業(yè)務(wù)的公用企業(yè)，經(jīng)郵電管理局授權(quán)，管理該地區(qū)的郵政工作。《中華人民共和國鐵路法》第3條第2款規(guī)定：“國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能?！?/p>

金融企業(yè)包括各類商業(yè)銀行、保險公司。例如：《中國銀行章程》規(guī)定，中國銀行屬企業(yè)性質(zhì)，但可根據(jù)國家授權(quán)發(fā)行外幣債券和其他有價證券。

專業(yè)公司指以公司形式存在，主要從事經(jīng)營活動，但同時又承擔某一方面行政職能的企業(yè)。它們通常是由原專業(yè)性較強的行政部門改建而成，如中國煤炭統(tǒng)配總公司、中國船舶總公司、中國石油化工總公司。這類公司通常亦被稱為行政性公司，是政府職能轉(zhuǎn)換和機構(gòu)改革的特殊產(chǎn)物。

③事業(yè)單位例如學(xué)校根據(jù)《學(xué)位條例》享有學(xué)位授予權(quán)，計量檢定機構(gòu)、衛(wèi)生防疫機構(gòu)、食品衛(wèi)生檢驗單位依授權(quán)從事某種專門技術(shù)檢驗或簽定工作等。

④社會團體例如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第32條授權(quán)消費者協(xié)會對商品和服務(wù)進行監(jiān)督、檢查，并可對消費者投訴事項進行調(diào)查調(diào)解；《中華人民共和國注冊會計師法》授權(quán)會計師協(xié)會負責(zé)會計師的注冊工作（包括受理申請、準予注冊與不準予注冊、撤銷注冊等）。

⑤其他組織指上述社會組織之外的其他組織，如群眾性自治組織的居委會、村委會及其他國家機關(guān)的內(nèi)部組織等經(jīng)授權(quán)，從事一定的行政職能活動。

2．我國現(xiàn)行行政主體理論研究的概括

縱觀我國現(xiàn)行行政主體的概念與類型可作如下概括：

（1）我國行政法學(xué)中行政主體內(nèi)涵的核心局限于“行政職權(quán)”

正如理論界普遍認同的“行政權(quán)力是行政主體的核心要求，只有享有行政權(quán)的組織才能成為行政主體”。在這一前提下，是否擁有行政職權(quán)是界定行政主體的重要標準，行政職權(quán)產(chǎn)生的方式是區(qū)別職權(quán)與授權(quán)行政主體的界限。在具體論及“行政職權(quán)”的性質(zhì)時，理論界通常認為：行政職權(quán)是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政權(quán)的法律表現(xiàn)。其特性在于強制性、命令性、執(zhí)行性、優(yōu)益性、不可處分性等。圍繞著“公共權(quán)力”這一核心，行政主體所承擔的義務(wù)的實質(zhì)在于依法行使公共權(quán)力，不得侵犯個人合法權(quán)益。具體到行政法律關(guān)系的研究中，我國行政法學(xué)將權(quán)力支配關(guān)系視為行政法律關(guān)系的核心內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)之上的分析雙方當事人之間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。

因此，在我國行政法學(xué)中，無論是職權(quán)還是授權(quán)性行政主體其實質(zhì)核心是相同的，即都體現(xiàn)為“公共權(quán)力”的行使。兩類行政主體在行為方式與相對人的法律關(guān)系等方面均無不同之處。這種分類與行政主體的界定無法體現(xiàn)出現(xiàn)代行政由“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”的發(fā)展軌跡，也沒有體現(xiàn)出現(xiàn)代行政下不同行政主體在功能、組織以及活動方式等方面的特色。這反映出我國行政法學(xué)研究仍局限于以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)公法時代，尚未將“公共服務(wù)”、“積極義務(wù)”、“非權(quán)力行政”以及“公私法的相對論”等觀念融匯于我國的行政法學(xué)研究之中。雖然我國理論界在行政的類型之中已經(jīng)初步引入“給付行政”的觀念，但并未將其貫穿于行政法學(xué)的整個體系之中，也并未對行政主體、行政行為等相應(yīng)內(nèi)容進行改造，以適應(yīng)此觀念的引入。

（2）缺乏對行政分權(quán)以及行政分散的綜合研究

如前所述，現(xiàn)代行政主體的多元化是行政擴張的產(chǎn)物，是現(xiàn)代行政功能與組織復(fù)雜化的體現(xiàn)，是行政分權(quán)以及行政分散化的結(jié)果。它表現(xiàn)為國家為減輕自己行政機器的負荷，將其作為行政的原始主體所承擔的公共職能，以地方分權(quán)和公務(wù)公權(quán)的方式下放于其它公務(wù)法人，甚至以特許，授權(quán)等方式借用私法組織滿足公共行政的需要。這種行政分散化是現(xiàn)代行政發(fā)展與政府模式改革的根本體現(xiàn)。與此相對，我國行政法學(xué)恰恰缺乏對改革之后的社會結(jié)構(gòu)變遷，以及由此而引起公共職能分擔進行深入細致的研究。具體到行政主體而言，缺乏對行政分權(quán)制度作實質(zhì)分析，沒有將行政分權(quán)，政府模式的調(diào)整同行政主體的定位與類型劃分聯(lián)系起來，未曾對行政主體的功能與組織作類型化研究。

（3）我國行政主體的研究囿于行政訴訟的被告，無法體現(xiàn)出現(xiàn)代行政的復(fù)雜化

如前所述，我國行政主體是應(yīng)法學(xué)界有關(guān)行政組織研究角度的轉(zhuǎn)變，以及行政訴訟實踐的需要，作為技術(shù)性概念提出來的。作為一個法學(xué)術(shù)語，窮盡了它所要反映的對象和客體——所有的行政管理機構(gòu)，具有高度的抽象性和概括性，順應(yīng)了我國行政訴訟的理論和實踐要求，對于確認行政職權(quán)、行政職責(zé)、行政責(zé)任，從而保持行政活動的連續(xù)性、統(tǒng)一性以及明確行政復(fù)論的被申請人、行政訴訟的被告有著十分重要的作用，但這種界定無法體現(xiàn)出現(xiàn)代行政在組織性質(zhì)與行為方式上的復(fù)雜性。

隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代行政已經(jīng)突破了公法組織以公法形式，私法組織以私法方式活動的一一對應(yīng)模式。公私混和成為一種普遍的現(xiàn)象，如公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域交叉之后出現(xiàn)的“第三領(lǐng)域”；介于純公共物品與私人物品之間的“混合物品”等等。誠如哈貝馬斯所言，這些領(lǐng)域與現(xiàn)象已不能單純地以公和私來界定，它們?nèi)诤狭斯c私的雙重特性。這種融合在法律領(lǐng)域直接體現(xiàn)為公私法的相對論取代了傳統(tǒng)的公私法二元論?，F(xiàn)代行政中公法人以私法方式活動（如：行政契約、政府采購），私法人通過授權(quán)、特許介入公共行政領(lǐng)域，甚至通過私法組織的私法活動來實現(xiàn)公共行政的目的等等現(xiàn)象，正是公私法組織在功能與組織形式方面交叉與融合的體現(xiàn)。因此，現(xiàn)代行政法學(xué)的研究應(yīng)適應(yīng)此種形勢的發(fā)展，調(diào)整其研究范圍和體系。就行政主體而言，應(yīng)充分體現(xiàn)這種現(xiàn)實復(fù)雜性，一方面，不能局限于從公共權(quán)力角度來研究其功能；另一方面，不能以單純組織形式來限定其范圍。

基于以上變化，現(xiàn)代行政主體一個根本的標志在于突破了傳統(tǒng)公法訴訟的約束，即行政主體與行政訴訟被告之間并無必然關(guān)聯(lián)。形成這種局面的根本原因在于行政統(tǒng)一法律制度的打破，非權(quán)力行政受私法規(guī)劃制約等。這種公法的私法化與私法的公法化現(xiàn)象，促使我們必須在一種新的模式之下研究行政法，使其更具現(xiàn)實性。上述分析表明，我國行政主體的理論研究尚需進一步完善，特別是在體制改革與轉(zhuǎn)型的時期，這種完善更具緊迫性，因此，如何調(diào)整有關(guān)行政主體的理論研究，以適應(yīng)國家——社會——市場三元模式的形成與行政體制改革的需要成為當務(wù)之急。

（二）我國行政主體的理論完善

理論的研究必然植根于實踐的需要，如前所述，我國行政主體是應(yīng)法學(xué)界有關(guān)行政組織研究角度的轉(zhuǎn)變，以及行政訴訟實踐的需要，作為技術(shù)性概念提出的。在這種背景之下，行政主體的實質(zhì)在于歸納、概括各種類型的行政訴訟被告。這種研究顯然不同于大陸法系各國對行政主體分析概括的初衷，更無法反映出現(xiàn)代行政變遷的根本特征。

通過分析現(xiàn)代行政主體多元化的具體體現(xiàn)、背景與原因以及對行政法學(xué)研究的影響，筆者認為完善我國行政主體理論研究的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變研究的角度與立足點，即立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展，從行政分散化的現(xiàn)實需要出發(fā)，研究行政分權(quán)制度以及特許、授權(quán)等行政分散方式同行政主體的關(guān)系，進而對其概念、類型、功能以及組織形式進行分析。這種新的研究角度無疑會為我國行政主體的研究注入新的內(nèi)容，從而拓寬其視野與范圍。基于上述研究角度的變遷，首先必須對如下幾方面的內(nèi)容進行調(diào)整與完善。

1、在區(qū)分“內(nèi)外部權(quán)利能力”的前提下，明確行政主體作為行政法上獨立人格的實質(zhì)含義，從而理清行政分權(quán)與行政機關(guān)的職權(quán)配置之間的關(guān)系。

在現(xiàn)代法觀念之下，擁有行政權(quán)限的行政機關(guān)享有內(nèi)部權(quán)利能力已得到普遍認可，這類行政機關(guān)在其權(quán)限受到其它機關(guān)侵害時，可以權(quán)利主體和當事人身份提起“行政法上的機關(guān)爭議”。但這種內(nèi)部權(quán)利能力并不等同于權(quán)利義務(wù)的最終歸屬，享有內(nèi)部權(quán)利能力的行政機關(guān)也并不意味著能夠成為獨立的法律人利義務(wù)的最終歸屬主體以及外部權(quán)利能力相對應(yīng)。

從行政分權(quán)的角度而言，行政主體的多元化是不同法律人格分擔公共職能的結(jié)果。這種分權(quán)不同于行政機關(guān)的權(quán)限配置，它以“權(quán)限獨立、責(zé)任自主”為核心，一方面，將國家公共職能以地域分配的方式，合理配置于不同的地域團體，并實現(xiàn)真正意義上的自負其責(zé)，從而減輕國家行政機器的負擔，充分發(fā)揮地方積極性；另一方面，以事務(wù)性質(zhì)為標準將需要一定獨立性的國家公務(wù)分屬不同的公務(wù)法人實施（如：財團或社團法人），從而實現(xiàn)行政方式的調(diào)整，以適應(yīng)公共服務(wù)的需要。由這種行政分權(quán)而產(chǎn)生的衍生行政主體同原始行政主體——國家之間的關(guān)系，不同于國家與其所屬行政機關(guān)之間以及行政機關(guān)相互之間的權(quán)限配置關(guān)系。這是兩個法律人格之間的關(guān)系，具有人格獨立與地位平等的屬性。這種獨立與平等在法律上具體體現(xiàn)為：管轄事務(wù)的明確性、行為的自主性、法律地位的獨立性以及國家監(jiān)督的法制性。從這個意義而言，行政機關(guān)只是國家直接行政的實現(xiàn)手段，其本身并不具有行政分權(quán)而產(chǎn)生的主體性地位，因而不是國家間接行政所需借助的行政主體。就行政主體研究而言，直接行政與間接行政、原始行政主體與衍生行政主體之間的關(guān)系應(yīng)是其核心，行政機關(guān)的權(quán)限配置只是其下位概念，無法取代因行政分權(quán)以及由此產(chǎn)生的行政主體多元化的研究。完善我國行政主體研究應(yīng)當區(qū)別、綜合這兩個不同層面的內(nèi)容，從而合理界定各自的實用性與價值。

2、結(jié)合我國行政改革的現(xiàn)實，對行政主體進行類型化研究。

如前所述，我國目前有關(guān)職權(quán)與授權(quán)性行政主體的劃分無法體現(xiàn)行政分權(quán)的特色與現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢，因而對其重新做類型化分析是十分必要的?；仡櫱笆龈鲊姓黧w的類型劃分主要有兩種方式，其一，從行政事務(wù)的角度進行分類（如：法國的國家、地方團體與公務(wù)法人的劃分）；其二，從法律技術(shù)的角度進行分類（如：德國的公法社團、公法財團、公共機構(gòu)等區(qū)分）。具體到我國，因處于體制改革與轉(zhuǎn)型時期，各項制度尚未完全確定，各類行政主體亦無法完全定型，但就目前的發(fā)展而言，已初具雛型。

（1）以村為單位的村民自治與特別行政區(qū)法律地位的確定，標志著我國團體自治已在一定程度上存在，并由此形成了分擔行政的地域團體。加之中央與地方關(guān)系的調(diào)整、改革，更為行政的垂直分權(quán)提供了余地，這預(yù)示著我國地域性行政主體的成長與發(fā)展。

（2）第三部門的成長促使國家壟斷公共職能的格局開始瓦解。各種社會組織、事業(yè)單位已逐步擺脫了政府直接管理的模式，具備了自主的獨立法律地位。雖然上述組織目前仍存在一定程度的行政隸屬性，但相對于國家直接行政而言，無論從組織還是功能上都具有其自身的特點。因而，結(jié)合我國實際情況，研究此類公務(wù)組織分擔行政的具體情況（包括：功能與活動方式的特色）是十分必要的。

改革與我國社會結(jié)構(gòu)的變遷促使國家壟斷行政逐步走向行政主體的多元化，在這一過程中，一方面要求權(quán)力行政從過去的萬能走向職權(quán)法定；另一方面預(yù)示著權(quán)力行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)化與拓展。其復(fù)雜性表現(xiàn)在行政不僅要退出其不應(yīng)存在的領(lǐng)域，更應(yīng)強化其應(yīng)有的積極功能。在此雙重目標之下，改革行政體制，轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)公共職能的承擔模式已勢在必行。立于此種角度研究我國行政主體的功能與類型則更具現(xiàn)實意義。

本文的立意在于以現(xiàn)代行政為立足點，分析、探究現(xiàn)代行政主體多元化的根本原因，并試圖為這一法學(xué)技術(shù)名詞予以確切定義。在大量的分析、研究基礎(chǔ)上得出如下結(jié)論：一、鑒于現(xiàn)代行政功能與組織上的復(fù)雜性，行政主體這一概念已突破了行政訴訟的范疇，即一個組織被界定為行政主體，并不意味著它的行為必然受公法訴訟的約束（如法國工商公務(wù)法人的行為絕大部分由普遍法院管轄）。因而，現(xiàn)代行政主體與行政訴訟之間并無必然的因果關(guān)系，這一概念的法律價值存在于行政法學(xué)的研究之中，而不體現(xiàn)為訴訟標準的界定。這種實體與訴訟判定標準的分離恰恰是現(xiàn)代行政復(fù)雜化、手段多樣化的產(chǎn)物。為此，作為一個法學(xué)概念，行政主體必須與行政法學(xué)的發(fā)展相適應(yīng)，體現(xiàn)出行政現(xiàn)實的特點。二、行政分散化以及由此產(chǎn)生的行政分權(quán)制度是促使現(xiàn)代行政主體多元化的根本原因。這種多元化蘊含著現(xiàn)代行政的復(fù)雜性與靈活性，并促使行政法學(xué)的研究逐漸向縱深發(fā)展。具體到我國，從國家壟斷公共職能到政府的逐漸退步抽身，以及公共職能的社會分擔，其中無不包含著行政范圍的界定與行政功能的合理分擔。因此，研究我國改革以及由此引起的社會結(jié)構(gòu)變遷同行政主體演化之間的關(guān)系，進而促進整個行政法學(xué)的發(fā)展，使之更具現(xiàn)實意義，更能充分發(fā)揮理論研究的前瞻作用，成為現(xiàn)代行政主體研究的當務(wù)之急。