導(dǎo)語：城鄉(xiāng)土地利用一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

這幾年我就農(nóng)村土地管理問題做過一些調(diào)查，感覺農(nóng)村土地整理的確是非常必要的。目前，我國城鄉(xiāng)土地資源利用的形勢(shì)，可叫做“一少三多”，其中包含了一些問題。在更廣大的視角考慮土地整治，有利于解決問題。

一少就是耕地少。三多，一是村莊占地多;二是城市建設(shè)用地多，這個(gè)可能是有爭(zhēng)議的;三是山區(qū)的廢棄地多。我想對(duì)此分別做一個(gè)說明。

關(guān)于“耕地少”。單就糧食生產(chǎn)的需求來講，我們的耕地好像不少;我們過去的糧食生產(chǎn)有波動(dòng)，但這與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的關(guān)系大，而與耕地面積總量關(guān)系不很大;或者說與播種面積關(guān)系大，但與總的耕地資源關(guān)系不大。

和30年前相比，我們耕地面積少了，而糧食產(chǎn)量是增加的。但不能由此認(rèn)為我們的耕地足夠用，保護(hù)耕地不需要。從可持續(xù)發(fā)展的要求來說，我們的耕地還是太少。環(huán)境支撐力決定了我們的耕地遠(yuǎn)不夠用。如果我們的耕地足夠用，今年這樣的水災(zāi)就不要害怕，我們可以把一些地方固定為淹沒區(qū)、行洪區(qū)，不種莊稼。如果耕地多，我們還可以學(xué)習(xí)美國的做法，它的一些州把河道兩邊的地干脆由政府收購，水多了就把它淹掉，水少了也不去種。因?yàn)槲覀兊母厣伲晕覀円咄度?，包括大量使用化肥、農(nóng)藥;我們還要圍湖造田，要填海，要?dú)Я?。所以我們的耕地是不夠的，這個(gè)一定要清楚，這是我們的環(huán)境決定的。我們?yōu)槿珖嗣竦某燥埍Ｕ?，付出了很大代價(jià)。就每斤糧食附加的政府支出來說，我們比歐盟少不了多少，而歐盟早已停止增加，我們還在增加。耕地不足，嚴(yán)重制約國家經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。所以，中央政府確定的保護(hù)耕地的基本國策是完全正確的。

關(guān)于“村莊建設(shè)用地多”。我這幾年走了很多省，很多村莊，了解到了一些情況。我在華北平原某村做過細(xì)致調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這個(gè)村莊的閑置土地，包括村莊的廢棄地，加上農(nóng)民的閑置住宅，在30%左右。那些沒有閑置的建設(shè)用地，也有一個(gè)利用不夠的問題。從山東德州和江蘇鎮(zhèn)江兩個(gè)地方搞遷村并居來看，遷移村莊以后，把新的居民點(diǎn)占地扣掉，增加的耕地是原有耕地的10%以上。我們現(xiàn)在大概有8億多畝的可灌溉的平地，僅僅這些地增加10%就不得了。當(dāng)然，把這些地真正利用起來，還需要一個(gè)過程。

關(guān)于“城市建設(shè)用地多”。這個(gè)說法是有爭(zhēng)議的。聽地方政府講，城市建設(shè)用地永遠(yuǎn)不夠用。按我們的調(diào)查，加上一些數(shù)字對(duì)比，我們不認(rèn)為城市建設(shè)用地是不夠的，至少大部分地區(qū)目前是這樣。上海浦西，在60年前，1平方公里大概是5萬多人;現(xiàn)在的浦東地區(qū)大概是1萬人左右。還有一個(gè)數(shù)據(jù)，如果拿現(xiàn)在我國和日本相應(yīng)發(fā)展時(shí)期相比，我們?cè)黾右粋€(gè)GDP的百分點(diǎn)，新增的占地面積是日本的8倍左右，可見我們城市建設(shè)用地利用率非常低，城市的地不是少，是多。我發(fā)現(xiàn)一件有意思的事情，總體上，西部城市建城區(qū)的人口密度反倒要比東部高，而東部喊得最兇的就是他們的城市用地不夠。我的判斷還是城市建設(shè)用地不是少，而是多，是利用率低的問題。

關(guān)于“山區(qū)閑置土地多”。一是因?yàn)槿丝诖罅窟w出，村莊占地相對(duì)多了，二是山區(qū)耕地在市場(chǎng)關(guān)系作用下，會(huì)逐漸退出農(nóng)業(yè)。我們?cè)谏絽^(qū)看到，有些山區(qū)的基本農(nóng)田也不種，不是農(nóng)民有意撂荒，而是各種因素綜合作用，農(nóng)民不得已撂荒。山區(qū)種地，綜合成本高，農(nóng)民就不種了。山區(qū)村莊的農(nóng)宅廢棄得更厲害。我這兩年在山區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山里農(nóng)民的收入不低，有的甚至高過了平原地區(qū)。但如果去問農(nóng)民，他將來的選擇是什么，他說他還要離開，為什么呢?他說現(xiàn)在我的收入高，因?yàn)樯嚼锩娴馁Y源多，錢用不了，但下輩子的年輕人不愿意住在山里。女孩子一離開山區(qū)，死活不回家了，所以男孩子找老婆就找不到了。山里的農(nóng)民在山下買房子、蓋房子，遺憾的是山下規(guī)劃不好，但對(duì)山里的農(nóng)民來說，已經(jīng)和過去有很大不同了。

如何解決“一少三多”問題

針對(duì)“一少三多”，國土資源的綜合利用、規(guī)劃監(jiān)管，需要在更大的范圍和更高的層次展開?？偟膩砜?，“三多”的問題解決了，“一少”的問題也就解決了，至少緩解了。我想分別談?wù)劇叭唷眴栴}的解決路徑。

解決村莊建設(shè)用地浪費(fèi)問題。解決村莊占地多的問題，我在總體上贊成地方政府的主要做法，但同時(shí)認(rèn)為解決這方面的問題需要中央政府嚴(yán)格規(guī)范。各地的主要做法就是遷村并居。對(duì)舊村莊的整治，的確增加了耕地，也緩解了地方政府所謂“建設(shè)用地不足”的矛盾，而且農(nóng)民的居住質(zhì)量也有提高。好處很明顯。山東德州通過遷村并居工作，有關(guān)村莊的耕地增加了10%以上。江蘇鎮(zhèn)江做類似工作也有明顯成績(jī)。我之所以肯定地方政府所推動(dòng)的這項(xiàng)工作，還因?yàn)榕f村莊改造有很大局限性。改造舊村莊，政府投資將非常巨大，而且后續(xù)的維護(hù)成本極高，即使如此，仍然做不到“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。

但是，目前遷村并居有兩個(gè)突出問題需要關(guān)注。

第一，要不要把農(nóng)民一鞭子全都趕到新的集中居住區(qū)?我看不必要。我甚至認(rèn)為這種做法是錯(cuò)誤的。最近我在一個(gè)地方調(diào)查，當(dāng)?shù)卣押芏啻迩f合并為一個(gè)新區(qū)，但事實(shí)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已經(jīng)絕大部分脫離了農(nóng)業(yè)，而真正務(wù)農(nóng)的外來農(nóng)民，他們居住在地頭的窩棚里。連當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民也告訴我，如果不脫離農(nóng)業(yè)，就不適合集中居住。近幾年，我一再講我的觀點(diǎn)：真正務(wù)農(nóng)的專業(yè)農(nóng)民不適合集中居住，但地方同志多不贊成我的意見。難道一個(gè)發(fā)達(dá)的地方把自己的農(nóng)業(yè)交給了外地人，讓他們住在窩棚里，就說自己實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化?這個(gè)問題該引起各級(jí)決策者的重視了。

第二，蓋幾棟樓房就是“農(nóng)村城市化”?我看不是。一些地方同志對(duì)我說：教授，你擔(dān)心的那個(gè)問題不存在，我們?cè)跇窍赂懔艘蝗r(nóng)機(jī)大院，每家都有存放農(nóng)機(jī)的庫房。如果我們的新興小城市就是這個(gè)樣子，我看沒有吸引力。到處分散地搞這種集中居住小區(qū)，最終還是浪費(fèi)，過若干年就可能會(huì)被遺棄。

這兩個(gè)問題一定要解決。我主張脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民一定要居住在合乎標(biāo)準(zhǔn)的集中居住區(qū)，一定要建造一個(gè)小城市。哪怕慢一點(diǎn)，不要“”、瞎湊合。城市要像城市，農(nóng)村要像農(nóng)村。政府一定要有中長期規(guī)劃。脫離農(nóng)業(yè)的需要而搬家的農(nóng)民，我們贊成他搬，但一定要搬到符合標(biāo)準(zhǔn)的新興住宅區(qū)，哪怕慢一些，不要太急。留一些真正的農(nóng)民不要搬，就在村莊留上一些條件好的房子不拆。我相信地方政府是有辦法解決這個(gè)問題的，不影響整體上的遷村并居。

解決城市建設(shè)用地節(jié)約問題。城市經(jīng)濟(jì)有很大的土地資源挖掘潛力。地方政府在這方面想了一些辦法，其中廣東佛山等地的做法有代表性。他們勸說一些占地面積大、GDP密度相對(duì)低的企業(yè)搬家，然后把投資強(qiáng)度高的企業(yè)引進(jìn)來，提高了土地利用率。動(dòng)員企業(yè)搬家，要有一定的補(bǔ)償，否則企業(yè)不愿意?？偟膩砜矗@個(gè)辦法是可行的。

國土資源部對(duì)用地指標(biāo)的嚴(yán)格控制，也有利于各地節(jié)約城市建設(shè)用地。中央把指標(biāo)分到省里，省里往往統(tǒng)籌使用指標(biāo)，不再往下分。省里的做法有弊有利，若規(guī)劃不好，指標(biāo)的最終使用就不一定反映建設(shè)用地在省以下各地區(qū)間土地的稀缺性;但如果有好的規(guī)劃，省里統(tǒng)籌使用建設(shè)用地指標(biāo)也有明顯好處。

但指標(biāo)控制終究是行政手段，從長遠(yuǎn)看，要通過稅收杠桿來促進(jìn)企業(yè)和地方節(jié)約使用土地?，F(xiàn)有稅種不足以發(fā)揮節(jié)約土地的作用，對(duì)于以往占用的存量土地，現(xiàn)有稅收杠桿幾乎沒有作用?？梢钥紤]對(duì)企業(yè)征收財(cái)產(chǎn)稅。從國外經(jīng)驗(yàn)看，在企業(yè)資產(chǎn)中，設(shè)備和廠房因折舊因素，不一定能成為最主要的課稅對(duì)象，企業(yè)過度占用土地則可加重納稅負(fù)擔(dān)。這個(gè)稅種可以設(shè)為地方稅，促使地方政府和企業(yè)共同節(jié)約土地。

在嚴(yán)格規(guī)劃管理的前提下，開放開發(fā)山區(qū)建設(shè)用地。山區(qū)土地，除大量環(huán)保用地(水源地、森林等)外，少量的可供建設(shè)的土地和村莊占地應(yīng)該向房地產(chǎn)企業(yè)開放，用來建設(shè)高端住宅。按國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國山區(qū)現(xiàn)有5000多萬套(院)農(nóng)宅。近年來，山區(qū)農(nóng)民向城市移民的速度加快，空置房有大量增加。粗略估計(jì)，在今后較長的時(shí)間里，2000多萬套(院)出售給市民，或交由房地產(chǎn)公司再開發(fā)，可形成巨大的高端建設(shè)用地來源。假設(shè)我國收入最高的、占人口5%的群體有別墅需求，滿足這種需求應(yīng)借助山區(qū)土地資源。在平原地區(qū)，應(yīng)堅(jiān)決停止建造別墅和其他密度過低的住宅區(qū)。公務(wù)員之家:

從農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)趨勢(shì)看，山區(qū)耕地中的一部分會(huì)退出農(nóng)業(yè)，有計(jì)劃地將其中不便規(guī)?；?jīng)營的土地改做建設(shè)用地，不會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。平原地區(qū)少建一套別墅，山區(qū)可建兩套，土地增減相抵，糧食產(chǎn)量可以不減少。這個(gè)賬目應(yīng)該能算清楚。

從國外土地規(guī)劃管理的經(jīng)驗(yàn)看，政府完全能夠防止私人在山區(qū)大量圈地建莊園。在英國，政府允許私人有較多的土地，但他們用立法來限制土地的使用方式，就是說你可以占的地比較大，但是你的房前屋后的私密空間要有限制，其他土地必須向公眾開放。在開放的土地上，林木歸私人，但要允許別人到你所有的地里面去休息、游玩。

只要以上“三多”問題能解決好，農(nóng)地保護(hù)也就容易了。