導(dǎo)語：地方人大監(jiān)督與人大代表素質(zhì)關(guān)系淺析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

同志在紀(jì)念全國人大成立**周年大會(huì)上的講話中指出：“要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民代表大會(huì)的監(jiān)督工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。”本文試從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，淺析地方人大監(jiān)督與人大代表素質(zhì)的關(guān)系。

一、地方人大監(jiān)督、人大代表素質(zhì)的內(nèi)涵及其相互關(guān)系

（一）地方人大監(jiān)督的解讀

地方人大監(jiān)督概括起來是對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)督的內(nèi)容可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。地方人大的監(jiān)督權(quán)，是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，是我國行之有效的國家根本制度的監(jiān)督，是依照法定形式和程序?qū)倚姓徟?、檢察機(jī)關(guān)的工作和對(duì)憲法、法律的實(shí)施所采取的監(jiān)察、督促、糾正、處置的強(qiáng)制行為。①

目前，地方人大監(jiān)督的主要方式：一是審議監(jiān)督。二是質(zhì)詢監(jiān)督。三是特定問題調(diào)查。四是人事監(jiān)督。五是進(jìn)行專題視察和執(zhí)法檢查。六是工作評(píng)議。七是對(duì)重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督。八是人大代表與“一府兩院”對(duì)話。

（二）人大代表素質(zhì)的詮釋

人的素質(zhì)，通常指后天形成和發(fā)展起來的包括思想、知識(shí)、智能、心理和身體等的基本品質(zhì)或素養(yǎng)。

人大代表，是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，國家主人的代表，是法律賦予的神圣職權(quán)，代表人民管理國家事務(wù)，行使當(dāng)家作主權(quán)力的光榮使者。因此，人大代表必須具備相應(yīng)的素質(zhì)。筆者認(rèn)為，人大代表應(yīng)具備下列素質(zhì)：一是良好的政治思想素質(zhì)。要堅(jiān)持一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)，愛國愛民，遵紀(jì)守法，充滿激情，樂于奉獻(xiàn)。二是寬廣的知識(shí)面。應(yīng)有大專以上文化程度，特別是要略通法律知識(shí)、財(cái)政金融知識(shí)、高新科技知識(shí)、社會(huì)心理學(xué)知識(shí)和對(duì)某一領(lǐng)域較為精通的專業(yè)知識(shí)。三是敏銳的觀察分析能力。要有扎實(shí)的調(diào)查研究基本功；嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確的文字基礎(chǔ)；生動(dòng)流暢的語言技巧；入木三分的辯析才華；原則性與靈活性相結(jié)合的社交能力。四是健壯的身體素質(zhì)。日行萬里，歡聲笑語；“夜戰(zhàn)馬超”，其樂融融；文體活動(dòng)，出手不凡。

（三）人大代表素質(zhì)與地方人大監(jiān)督的關(guān)系

地方人大監(jiān)督，是集體行使法定權(quán)力。人大代表的載體是地方人大；地方人大的根基在于人大代表。地方人大的各項(xiàng)職能都是由具有法定人數(shù)的人大代表共同完成的。離開了人大代表的參與，就談不上地方人大的活動(dòng)?？梢姡环矫?，人民代表大會(huì)是一個(gè)權(quán)力集體，人大代表是他的一個(gè)細(xì)胞，細(xì)胞不能代表整個(gè)肌體，不具備肌體的功能，因而人大代表個(gè)人不能直接行使國家權(quán)力。另一方面，地方人大監(jiān)督活動(dòng)必須要有一定數(shù)量的人大代表參與。行使表決權(quán)時(shí)，還應(yīng)有法定的人大代表數(shù)量才能決定問題。因此，人大代表與地方人大監(jiān)督的關(guān)系，反映了彼此聯(lián)系，相互制約，榮辱與共，互為因果的辯證關(guān)系，說明了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策是從人民中來，又到人民中去；既有個(gè)人表達(dá)意愿的權(quán)利，又有集中統(tǒng)一的意志。②

地方人大監(jiān)督，是衡量人大代表素質(zhì)的試金石。從監(jiān)督的對(duì)象來看，簡(jiǎn)稱“一府兩院”；從監(jiān)督的地域來看，既有城市，又有農(nóng)村。從監(jiān)督的領(lǐng)域來看，涉及各行各業(yè)；從監(jiān)督的知識(shí)來看，要求既專業(yè)且博學(xué)。可謂點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，跨越時(shí)空，跨越學(xué)科，跨越城鄉(xiāng)。筆者認(rèn)為，這無疑是對(duì)人大代表的理念、知識(shí)、智能、體能多方面素質(zhì)的不考試的考試。如果人大代表沒有奉獻(xiàn)精神，就無法處理兼職和本職的關(guān)系、付出和回報(bào)的關(guān)系、個(gè)人和群眾的關(guān)系。如果人大代表不熟悉法律、法規(guī)，人大監(jiān)督工作就無法進(jìn)行；如果人大代表沒有特定的專業(yè)知識(shí)，在人大監(jiān)督工作中就沒有發(fā)言權(quán)；如果人大代表沒有健壯的體魄，不可能深入群眾，日理萬機(jī)。

由此可見，人大代表的良好素質(zhì)，是確保地方人大監(jiān)督達(dá)到預(yù)期效果的前提；只有具備一流素質(zhì)的人大代表，地方人大監(jiān)督才能創(chuàng)一流的水平。反之，就不言而喻了。

二、人大代表素質(zhì)的簡(jiǎn)析

人大代表總體素質(zhì)不錯(cuò)，可從中央到省、市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)和傳媒的報(bào)道中看出端仉：

最近，同志在講話中指出：“50年來人民代表大會(huì)制度不斷得到鞏固和完善，顯示出強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性?！?/p>

*年12月，省人大主任張幗英在報(bào)告中說：“人大代表的素質(zhì)一屆比一屆高，人大代表發(fā)揮的作用一年比一年大，人大及其常委會(huì)的威信不斷提高，推進(jìn)了我省民主法制建設(shè)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！雹?/p>

*年9月28日，廣州市人大副主任李善培在講話中指出：“我市人大代表為人民當(dāng)家作主的責(zé)任感和使命感不斷增強(qiáng)，代表意識(shí)和執(zhí)行代表職務(wù)的能力不斷提高?！雹?/p>

惠州市人大主任田業(yè)如總結(jié)了人大代表素質(zhì)提高的四大變化：一是從一般性為老百姓排憂解難，發(fā)展到為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展事業(yè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；二是對(duì)“一府兩院”從提一般性建議、批評(píng)，發(fā)展到對(duì)被任命干部的述職報(bào)告進(jìn)行評(píng)議；三是從“例行公事”，發(fā)展到積極行使人大代表職權(quán)；四是參加人大代表視察，已由走馬觀花，發(fā)展到大膽、認(rèn)真履行代表職責(zé)。⑤

*年3月9日，廣州日?qǐng)?bào)A17版以“人大工作的‘廣州現(xiàn)象’生機(jī)盎然”的通欄標(biāo)題，報(bào)道了廣州市人大及其常委會(huì)在國內(nèi)首創(chuàng)的人大工作的一些新形式：立法聽證，提升立法質(zhì)量；監(jiān)督聽證，拓寬政治參與途徑；代表工作，蓬勃活躍；羊城論壇，使人大走進(jìn)市民。在國內(nèi)外產(chǎn)生了較大的影響，被全國各地人大及新聞媒體譽(yù)為“廣州現(xiàn)象”。

筆者認(rèn)為，在充分肯定人大代表素質(zhì)不斷提高的同時(shí)，還必須看到人大代表在行使地方人大監(jiān)督權(quán)方面還存在一些有待研究解決的問題，概括起來為五個(gè)不適應(yīng)：

（一）人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的意識(shí)與地方人大監(jiān)督的要求不適應(yīng)。一些人大代表在人大監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，掛名不出征，審議不出聲。有的地方人大披露：X屆人大共5次例會(huì)，參與提出建議和意見的市人大代表約占市代表總數(shù)的51%。其中，在3次以上會(huì)議上都提了建議和意見的只有代表總數(shù)的一成?？梢姡恍┤舜蟠韴?zhí)行代表職務(wù)的意識(shí)和當(dāng)政能力亟待提高。

（二）人大代表的知識(shí)結(jié)構(gòu)，與地方人大監(jiān)督活動(dòng)的法律監(jiān)督的要求不適應(yīng)。從人大代表總體知識(shí)結(jié)構(gòu)和實(shí)際能力來看，法律知識(shí)相對(duì)薄弱。大多是邊學(xué)邊用，有的甚至不甚了了。

（三）人大代表的專業(yè)知識(shí)與地方人大監(jiān)督活動(dòng)中的工作監(jiān)督的要求不適應(yīng)。地方人大工作監(jiān)督中經(jīng)常會(huì)接觸到許多專業(yè)名詞、專業(yè)術(shù)語，大都不知所以然。比如，今年9月28日的廣州日?qǐng)?bào)B10版披露：“一些人大代表在審議預(yù)算草案時(shí)認(rèn)為，預(yù)算草案看不懂、看不清，難以審議?！笨梢?，人大代表沒有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，常常處于十分尷尬的境地：要么放棄監(jiān)督權(quán)；要么人云亦云；要么鬧出笑話。

（四）人大代表以兼職為主的模式與地方人大監(jiān)督的要求不適應(yīng)。人大代表以兼職為主的模式，從1954年9月15日第一屆全國人大第一次會(huì)議召開之后，至今已運(yùn)行了50年，取得了巨大成績(jī)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但隨著時(shí)間的推移，民主、法治進(jìn)程的加快，也暴露了一些問題。先以法律監(jiān)督為例，從“政策之治”到“法治之治”，必然要撤銷、廢止一批不合時(shí)宜的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，抓緊制定地方性法規(guī)。因此，地方人大立法和監(jiān)督的任務(wù)十分繁重，往往跟不上形勢(shì)的發(fā)展。再從工作監(jiān)督來說，人大監(jiān)督的領(lǐng)域，要不斷拓展；人大監(jiān)督的形式，要不斷創(chuàng)新；人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，要深入調(diào)查，提出議案、建議，力求件件落到實(shí)處。因此，專職代表感到超負(fù)荷運(yùn)作，兼職代表則反映本職任務(wù)重，參加人大監(jiān)督活動(dòng)的時(shí)間難于保障。

究其原因是多方面的。筆者認(rèn)為，既有人大代表結(jié)構(gòu)不盡合理的問題，也有人大代表素質(zhì)亟待提高的問題，但主要是人大代表以兼職為主的模式，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義民主、法治進(jìn)程進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段，也與黨和人民對(duì)地方人大監(jiān)督提出了更高的要求，特別是對(duì)人大代表正確行使當(dāng)家作主權(quán)力寄予殷切期望相悖。

（五）施行多年的人大代表構(gòu)成比例的規(guī)定與地方人大監(jiān)督的要求不適應(yīng)。人大代表由中共黨員、派、無黨派人士，工人、農(nóng)民、干部、解放軍、知識(shí)分子、歸國華僑、少數(shù)民族、婦女等方面構(gòu)成的比例，一直沿用至今。應(yīng)該說，其歷史作用不容置疑，但改革開放之后，已發(fā)生了很大的變化。比如，以農(nóng)民階級(jí)為例，*年人民出版社出版的《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的階層結(jié)構(gòu)變動(dòng)研究》披露：“以農(nóng)民階級(jí)為例，已分化為8個(gè)階層：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工、農(nóng)村知識(shí)分子、個(gè)體勞動(dòng)者、個(gè)體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、農(nóng)村管理者?！庇秩?，第三產(chǎn)業(yè)、民營企業(yè)、個(gè)體工商戶飛速發(fā)展，在政治上要求參與的愿望越來越迫切?？梢姡绻园蠢弦?guī)定，就不能確切反映社會(huì)階層的變化及其訴求，不利于人大代表構(gòu)成的廣泛性和合理性。

三、加強(qiáng)和完善地方人大監(jiān)督，要著力構(gòu)建提高人大代表素質(zhì)的運(yùn)行機(jī)制

（一）建全人大監(jiān)督知識(shí)的學(xué)習(xí)機(jī)制，提高人大代表學(xué)法自覺性和依法監(jiān)督的能力。

學(xué)習(xí)是成功之母。人大監(jiān)督要有成效，關(guān)鍵是人大代表的學(xué)習(xí)要制度化。持之以恒地學(xué)習(xí)，才能厚積薄發(fā)，取得成功。實(shí)踐證明，知識(shí)就是力量，知識(shí)就是權(quán)力，權(quán)力來源和行使越來越需要知識(shí)。筆者認(rèn)為，群眾選舉人大代表，就是要求人大代表能夠通過其知識(shí)，實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)益。人大代表要履行監(jiān)督的職責(zé)，就必須學(xué)習(xí)和掌握相應(yīng)的知識(shí)。否則，執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)不僅難以行使其權(quán)利，而且往往受制于人，甚至被愚弄了還被蒙在鼓里。因此，建立和完善下列四個(gè)堅(jiān)持的學(xué)習(xí)制度，是“后天提高”人大代表素質(zhì)，取得依法行使人大監(jiān)督權(quán)的重要保證。

1、堅(jiān)持集中培訓(xùn)制度。人大選舉換屆后，通常有三分之二為新當(dāng)選的人大代表，他們滿懷激情和希望，肩負(fù)著選民的重托，走上管理國家的政治舞臺(tái)，迎接新的挑戰(zhàn)。因此，有關(guān)部門應(yīng)抓緊舉辦人大代表培訓(xùn)班，分期分批組織新當(dāng)選的人大代表系統(tǒng)學(xué)習(xí)憲法、代表法、組織法、選舉法，初步了解人大制度及其運(yùn)作程序，人大代表的權(quán)利、義務(wù)，以及人大監(jiān)督的對(duì)象、范圍、形式，增強(qiáng)人大代表的光榮感、使命感。從而，為行使好人大代表神圣的職責(zé)和權(quán)力奠定基礎(chǔ)。

2、堅(jiān)持定期舉辦專題學(xué)習(xí)班制度。每年選擇法律基本知識(shí)；國家機(jī)關(guān)的基本職能；人大代表的選舉產(chǎn)生；人大代表的地位、職權(quán)；大會(huì)期間的人大代表工作；閉會(huì)期間的人大代表活動(dòng)的相關(guān)要求。每年選擇二至三個(gè)專題，采取教員輔導(dǎo)，分組討論，大會(huì)交流，編印論文集。從而，使人大代表能系統(tǒng)學(xué)習(xí)，把握重點(diǎn)，指導(dǎo)實(shí)踐。

3、堅(jiān)持自學(xué)制度。人大代表每周應(yīng)有一定的時(shí)間，自學(xué)人大監(jiān)督的相關(guān)知識(shí)，掌握相關(guān)概念的內(nèi)涵和外延。尤其是要深入了解十一屆三中全以來，全國人大及其常委會(huì)制定的現(xiàn)行有效的法律和廣東省、廣州市人大常委會(huì)制定的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，以及政府施行的行政規(guī)章。從而，心中有數(shù)，言必中的。

4、堅(jiān)持執(zhí)法檢查前組織學(xué)習(xí)相關(guān)法律、法規(guī)，執(zhí)法檢查后，總結(jié)提高的制度。從而，強(qiáng)化學(xué)法、用法的針對(duì)性，從經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中增長(zhǎng)才干，不斷提高人大代表依法監(jiān)督的能力。

（二）積極探索由兼職代表為主向以專職代表為主的過渡機(jī)制，確保地方人大監(jiān)督的人員、時(shí)間、效果三落實(shí)。

當(dāng)前，人大代表以兼職為主的模式已影響到地方人大監(jiān)督的效果。有的反映：“除少數(shù)在人大及其常委會(huì)或?qū)＃üぃ┪温毜拇硎菍Ｂ毻?，其他代表均是兼職。他們都有自己的本職工作，不少同志還是本單位的領(lǐng)導(dǎo)或骨干，工作十分繁忙；有的代表處在生產(chǎn)第一線，生產(chǎn)任務(wù)十分繁重；有的還有具體的業(yè)務(wù)考核、經(jīng)濟(jì)承包指標(biāo)；有的同志每次參加代表活動(dòng)都要找人頂班?！雹抻械闹赋觯骸叭舜蟪Ｎ瘯?huì)組成人員中的三分之一屬專職代表，使人大監(jiān)督工作不能適應(yīng)形勢(shì)的需要?！雹?/p>

筆者認(rèn)為，上列事例絕非個(gè)案，不僅反映了兼職代表、兼職委員的兩難處境，而且發(fā)出了警示：地方人大以兼職代表、兼職委員為主的模式，已經(jīng)影響人大監(jiān)督的成效?？梢?，積極探索由兼職代表為主，逐步過渡到以專職代表為主的機(jī)制已經(jīng)刻不容緩。

去年，全國人大常委會(huì)一次性新增19名年僅40多歲、來自中央機(jī)關(guān)的司局級(jí)干部或?qū)W界名流，昭示著人大代表、人大常委委員年輕化、專職化、專業(yè)化的可行性，已從理論研討進(jìn)入實(shí)際操作階段。筆者認(rèn)為，此舉不僅為地方人大代表實(shí)現(xiàn)“三化”樹立了榜樣，而且為地方人大由兼職代表、兼職委員為主，逐步過渡到以專職代表、專職委員為主的機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)。

（三）建立適時(shí)調(diào)整人大代表構(gòu)成比例的機(jī)制，進(jìn)一步提升地方人大監(jiān)督的實(shí)效。

地方人大代表構(gòu)成比例，是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須根據(jù)形勢(shì)發(fā)展，全面考慮，綜合平衡，依法依規(guī)，適時(shí)調(diào)整，不斷強(qiáng)化地方人大監(jiān)督工作。

1、要完善人大代表構(gòu)成比例的評(píng)估制度。換屆前半年，有關(guān)部門應(yīng)完成評(píng)估報(bào)告（稿），為論證做好準(zhǔn)備。

2、要廣泛征求意見，反復(fù)進(jìn)行論證的制度。圍繞當(dāng)前熱點(diǎn)、難點(diǎn)和有協(xié)調(diào)空間的問題深入研討。比如，反映較多的“四多四少”（中共黨員代表多，無黨派和愛國人士少；兼職代表多，專職代表少；政府官員代表多，法律專家、學(xué)者代表少；工農(nóng)代表多，私營企業(yè)主、個(gè)體工商戶代表少）問題，有關(guān)部門應(yīng)集思廣益，擬出多個(gè)方案，供人大及其常委會(huì)決策。

3、要建立和完善適時(shí)調(diào)整人大代表構(gòu)成比例的制度。根據(jù)各黨派、各階層、各界別、各團(tuán)體政治訴求的變化，以及整個(gè)社會(huì)文化素質(zhì)不斷提高的實(shí)際情況，人大代表進(jìn)入的門檻要提升，尤其是法律專家、政治活動(dòng)家、社會(huì)科學(xué)家、高新技術(shù)專家和第三產(chǎn)業(yè)、民營企業(yè)的佼佼者的名額要有較大幅度增加。從而，順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，不斷優(yōu)化人大代表知識(shí)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方人大監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（四）完善監(jiān)督人大代表的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人大代表的剛性監(jiān)督。

“權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)”。⑧可見，對(duì)人大代表權(quán)力制約和監(jiān)督，必須納入選民、選舉單位的視線，必須納入地方人大及其常委會(huì)的視野。原全國人大代表、全國人大副委員長(zhǎng)成克杰蛻變成階下囚，鑄成驚天大案，發(fā)人深省?！洞矸ā返谖鍡l已明確把對(duì)人大代表的監(jiān)督權(quán)賦予給選民或者選舉單位。目前，各級(jí)地方人大及其常委會(huì)對(duì)人大代表的監(jiān)督，已取得了一定的成效。筆者認(rèn)為，應(yīng)在實(shí)踐中進(jìn)一步探索，并著力完善下列制度：

1、人大代表定期向選民或者選舉單位述職和接受評(píng)議的制度?？稍诿磕甑胤饺嗣翊泶髸?huì)召開之前進(jìn)行。人大代表可采取口頭或書面向選民或選舉單位報(bào)告去年大會(huì)期間和閉會(huì)之后執(zhí)行代表職務(wù)、辦理選民建議、投訴等情況。接受選民評(píng)議后，向選民或選舉單位報(bào)告今年開展代表工作的初步設(shè)想，聽取大家的意見，做好參加即將舉行的人民代表大會(huì)的準(zhǔn)備工作。

2、評(píng)選年度優(yōu)秀人大代表的制度。由地方人大常委會(huì)在人大代表中開展評(píng)優(yōu)活動(dòng)。對(duì)違法、違規(guī)的人大代表依法處理。

3、地方人大常委會(huì)依法執(zhí)行人大代表資格自行終止的制度。

（廣州市人大常委會(huì)農(nóng)村工委）

注釋：

①中國民主出版社出版的《神圣的權(quán)力》第34頁。

②紅旗出版社出版的《人大制度與人大代表》第48頁。

③廣東省人大常委會(huì)研究室編印出版的《人大代表工作探索》第2頁。

④廣州市人大常委會(huì)研究室編、廣州市出版社出版發(fā)行的《實(shí)踐與思考》第27頁。

⑤廣東省人大常委會(huì)研究室編印出版《人大代表工作探索》第92頁。

⑥廣州出版社出版《國家權(quán)力的使者》第113頁。

⑦廣州出版社出版《國家權(quán)力的使者》第76頁。

⑧《在紀(jì)念全國人大成立50周年大會(huì)上的講話》第11頁。