導(dǎo)語：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角與政策選擇一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

過去二十多年中的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，中國取得了突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。毫無疑問，持續(xù)的高經(jīng)濟(jì)增長來自于市場(chǎng)化取向的制度變革及其所導(dǎo)致的資源配置和激勵(lì)改進(jìn)。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，漸進(jìn)式改革所帶來的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國有部門支付重組成本，包括金融轉(zhuǎn)軌成本和社會(huì)保障成本；另一方面，在城市化開始加速、人口流動(dòng)不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無法取得根本性突破；同時(shí)，在多種因素，包括政策不當(dāng)因素的作用下，三農(nóng)問題有所惡化，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。在這些問題中，缺乏永久遷移的不完全城市化、農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)地調(diào)整、以及城市化、工業(yè)化過程中的農(nóng)地征用三個(gè)問題特別突出。

就城市化和人口遷移來看，隨著中國市場(chǎng)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，"離土不離鄉(xiāng)"的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式潛力遞減，但目前"半開放式"的戶籍制度和城市管理體制仍然制約了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和人口遷徙，使得人口在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的再配置無法充分、有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)在很大程度上成為"不完全遷移"，主要是單身、短期流動(dòng)：一方面，它表現(xiàn)在流動(dòng)人口進(jìn)入大、中城市并享有基本的城市居民權(quán)利仍然受到限制；另一方面，跨省區(qū)人口遷移仍然受到比較嚴(yán)格制約。這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)閮?nèi)地有大量的農(nóng)業(yè)、甚至是非農(nóng)業(yè)人口涌向沿海地區(qū)不同等級(jí)城市，但卻無法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來，不得不忍受家庭分居、子女教育無法保障、老人得不到照顧等痛苦。

不僅如此，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民工的職業(yè)身份決定了他們不能夠進(jìn)入到城市的正式就業(yè)體系中來，其所從事的往往是非正規(guī)部門的工作。非正規(guī)就業(yè)工人享受不到一般正規(guī)就業(yè)者享有的社會(huì)福利，就連基本的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到，比如工時(shí)、周薪、帶薪假、最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等等。從政府角度來看，由于國有企業(yè)下崗和城市貧困問題的增加，政府面臨的社會(huì)保障壓力迅速增加，資金嚴(yán)重不足。在這種情況下，流動(dòng)人口，特別是由農(nóng)村向城市遷移的流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題遲遲難以提上議事日程。

進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障缺失使得他們無法切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系，一旦他們?cè)诔鞘惺スぷ骱褪杖?，農(nóng)村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業(yè)乃至生存的保障。進(jìn)城農(nóng)民工"離鄉(xiāng)不放土"也對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地制度的穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)。

雖然集體所有、家庭長期承包經(jīng)營的農(nóng)地制度安排在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)起到了促進(jìn)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動(dòng)的作用，在土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利的情況下，農(nóng)戶地權(quán)缺乏穩(wěn)定性，結(jié)果是很多地區(qū)農(nóng)村土地不得不進(jìn)行定期、不定期的大、小調(diào)整，很多地區(qū)農(nóng)戶家庭長期承包土地的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。

比農(nóng)地在村莊內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整更加嚴(yán)重的是農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的問題。在城市化和工業(yè)化加速的背景下，政府用行政審批手段控制土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，使得農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過征地途徑改土地的農(nóng)民集體所有制為國有制，并由于補(bǔ)償方式不當(dāng)和標(biāo)準(zhǔn)偏低帶來了一系列社會(huì)矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農(nóng)民，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

城市化過程中的人口遷移問題、村莊內(nèi)部農(nóng)地調(diào)整問題乃至于農(nóng)用土地非農(nóng)化問題，都是現(xiàn)階段中國轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的重大問題。在每個(gè)問題上，學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)多的理論和實(shí)證研究，并有針對(duì)性地提出了一些政策建議。但如同我們將要指出的，上述三方面問題相互之間有著非常緊密的關(guān)聯(lián)，需要用一個(gè)整體思路來進(jìn)行分析，更需要在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究提供政策建議可能導(dǎo)致的顧此失彼。

本文以下部分安排如下，第二部分結(jié)合文獻(xiàn)分析我國城市化過程中的流動(dòng)人口、農(nóng)地調(diào)整和土地非農(nóng)化三個(gè)主要方面的政策問題，并探討三者之間的相互關(guān)系；第三部分分析中國作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國所具有的特點(diǎn)及其對(duì)城市化與戶籍制度改革的含義；在本文第四部分，我們對(duì)城市化和農(nóng)地制度改革面臨的主要政策選擇進(jìn)行了討論；第五部分提出一個(gè)系統(tǒng)性解決上述問題的政策組合，并對(duì)該政策組合思路的含義及操作進(jìn)行多層面的討論；在本文第六部分，我們測(cè)算并報(bào)告了實(shí)施該政策組合的一個(gè)財(cái)政預(yù)算平衡方案；文章最后是結(jié)論。

二、主要政策問題與研究綜述

2.1城市化過程中的流動(dòng)人口

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略伴隨著以城市為主導(dǎo)的工業(yè)資本積累。由于這種發(fā)展戰(zhàn)略與中國的豐富勞動(dòng)力稟賦不相一致，城市無法創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，只能通過戶口制度等政策措施限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)來保證城市的低失業(yè)率和有限城市人口對(duì)于食物配給、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利的占有（林毅夫等，1999）。這構(gòu)成了傳統(tǒng)戶籍制度的歷史背景。

過去25年的經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸放松了勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，農(nóng)村勞動(dòng)力開始逐漸在城市尋求就業(yè)，但不同于其他很多發(fā)展中國家永久的、以家庭為主導(dǎo)的遷移構(gòu)成城市化和長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征，中國勞動(dòng)力流動(dòng)的模式由于戶籍制度的繼續(xù)存在而顯得非常獨(dú)特。在上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代前期，人口流動(dòng)主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)部由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)，同時(shí)政府推動(dòng)的也主要是"離土不離鄉(xiāng)"、非集中式的的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和中小城鎮(zhèn)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。但到了90年代中期后，隨著以外資、私營企業(yè)為主導(dǎo)的城市部門的競(jìng)爭(zhēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)吸納能力增長放緩，甚至出現(xiàn)停滯的趨勢(shì)，勞動(dòng)力遷移開始轉(zhuǎn)為大規(guī)模向城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)部門流動(dòng)的模式。城市政府也開始意識(shí)到充分利用農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的重要性，并開始逐漸清除鄉(xiāng)村遷移人口進(jìn)入城市低端勞動(dòng)力市場(chǎng)的各種政策限制。2000年全國第五次人口普查的數(shù)據(jù)表明，在中國1.21億的遷移人口中，有9000萬左右遷移到城市，其中8500萬是從農(nóng)村到城市的遷移人口（國家統(tǒng)計(jì)局，2004）。

改革前建立的戶籍制度依然沒有進(jìn)行根本性的改革，構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的阻礙。改革開放以來，特別是進(jìn)入90年代以后，隨著市場(chǎng)化過程的深化，以戶籍制度為核心的一系列安排逐漸弱化，特別是一些生活必需品市場(chǎng)自由化及勞動(dòng)力市場(chǎng)的逐漸開放，使得傳統(tǒng)體制下限制人口流動(dòng)的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地區(qū)進(jìn)行的不同程度的戶籍制度改革嘗試并沒有取得根本性突破。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，在這些城市獲取戶口定居的門檻相當(dāng)之高，而且跨省區(qū)的戶籍改革仍然困難重重。即使在戶籍制度改革進(jìn)展最快的一些中小城市（鎮(zhèn)），一段時(shí)期內(nèi)戶籍的獲得也需要支付相當(dāng)數(shù)額的資金購買，而同時(shí)這些中小城鎮(zhèn)戶籍所帶來的潛在好處非常有限；相反，獲得城市戶口必須要放棄農(nóng)村土地和計(jì)劃生育政策城鄉(xiāng)差異所導(dǎo)致的二胎指標(biāo)，因此，這些中小城鎮(zhèn)的戶口改革并沒有得到很大的響應(yīng)。

在戶口制度依然無法取得突破的背景下，城市居民仍然享受著一些農(nóng)村遷移人口無法享受的福利。在上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代，它們主要包括由工作單位提供的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老安排，而近年來越來越多的城市居民開始接受雇主和城市政府提供的醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障以及住房補(bǔ)貼。此外，城市居民子女也能夠進(jìn)入地方政府提供財(cái)政補(bǔ)貼的城市公立學(xué)校，而遷移人口子女往往需要支付額外費(fèi)用進(jìn)入，或只能進(jìn)入民辦的打工者子弟學(xué)校。這些與戶口相關(guān)的城市福利安排使得農(nóng)村遷移勞動(dòng)力往往無法實(shí)現(xiàn)舉家遷移、并且只有相對(duì)而言很短的就業(yè)和生活計(jì)劃時(shí)段。當(dāng)然，嚴(yán)格說來，大部分遷移人口無法享受的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)等福利安排是由雇主（或工作單位）、而非城市政府提供的，不能被看成與城市戶口直接相關(guān)，因此，在現(xiàn)階段，城市戶口主要意味著平等獲取城市政府提供的社會(huì)救助（如最低生活保障），政府補(bǔ)貼住房（如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房）以及子女在城市公立學(xué)校就學(xué)安排的機(jī)會(huì)。

絕大部分遷移人口無法獲得城市戶口也與我國當(dāng)前的政府間財(cái)政體制安排有關(guān)。在許多國家，社會(huì)保障等財(cái)政支出是由省級(jí)、乃至于中央級(jí)別的政府提供的，而在我國目前的政府支出安排體制下，城市政府則要負(fù)責(zé)為具有本地戶口的城市人口提供基本社會(huì)保障、補(bǔ)貼住房和子女就學(xué)等一系列安排。隨著近年來國有企業(yè)下崗工人和退休職工數(shù)目的增加，城市政府往往面臨巨大的財(cái)政壓力，也必然缺乏激勵(lì)為遷移人口提供上述福利，結(jié)果是，雖然在過去十幾年中中國的勞動(dòng)力流動(dòng)性顯著增加，戶籍制度仍然限制了城鄉(xiāng)和省際之間的人口遷移，并使得勞動(dòng)力流動(dòng)在很大程度上成為短期、單身遷移。

戶籍制度顯著地阻礙了中國的城市化進(jìn)程，并使中國城市化水平顯著低于其他相似發(fā)展階段的發(fā)展中國家的城市化水平。2003年，官方統(tǒng)計(jì)的中國城市化率為40.5%.但在官方統(tǒng)計(jì)的城市化率中，不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括沒有城市戶口、但到城市工作6個(gè)月以上的鄉(xiāng)村遷移人口，以及相當(dāng)部分在城市郊區(qū)因?yàn)橥恋乇徽饔?、但戶籍沒有轉(zhuǎn)換的失地農(nóng)民，以及部分由于統(tǒng)計(jì)口徑偏差，實(shí)為農(nóng)業(yè)、但被計(jì)入非農(nóng)和城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民，因此，實(shí)際具有城市戶口的人口比例只有30%多一點(diǎn)。從表1我們可以看到，中國的城市化率一直顯著高于全國具有非農(nóng)戶口的人口比例。在20世紀(jì)90年代前期，該差距在5-6個(gè)百分點(diǎn)，但2000年以后，增加到了10個(gè)百分點(diǎn)。從絕對(duì)人數(shù)上看，2003、2004年兩者的差距達(dá)到1.4億左右?？紤]到中國大約有1000-2000萬左右的農(nóng)村非農(nóng)戶籍人口（如相當(dāng)部分鄉(xiāng)村教師，以及非建制鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口），可以推斷目前計(jì)算在官方統(tǒng)計(jì)"城市化率"內(nèi)、但實(shí)際沒有城市戶口的"城市人口"將達(dá)到1.5-1.6億，這其中最主要的是鄉(xiāng)-城遷移且居住在6個(gè)月以上的人口和城郊的失地農(nóng)民。根據(jù)第5次人口普查數(shù)據(jù)，2000年鄉(xiāng)-城遷移且居住在6個(gè)月以上的人口大約有8500萬，一般估計(jì)現(xiàn)在應(yīng)達(dá)到9000-9500萬；至于失地農(nóng)民，一般的估計(jì)，從1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝，估計(jì)至少有3400萬農(nóng)民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20-30%，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000-5000萬人。如果我們假設(shè)其中一半左右的失地農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口，那么大約有2000-2500萬未獲戶口之失地農(nóng)民。鄉(xiāng)-城遷移人口加上失地農(nóng)民總數(shù)大約為1.1-1.2億，仍然與前述1.5-1.6億的數(shù)字具有4000萬左右的差距，大概相當(dāng)于3-4個(gè)點(diǎn)的城市化率偏差。根據(jù)我們的判斷，這3-4%的高估主要是由于城市化率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)定義和操作過程中的偏誤造成的。總之，雖然中國官方統(tǒng)計(jì)的城市化率已經(jīng)達(dá)到40%，但可能有3-4個(gè)百分點(diǎn)是統(tǒng)計(jì)定義和操作的偏誤。而且，即使我們接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500萬沒有城市戶口的鄉(xiāng)村遷移人口和2000-2500萬沒有城市戶口的城市郊區(qū)失地農(nóng)民。

2.2農(nóng)地調(diào)整與人口遷移

目前，農(nóng)村土地為集體所有，但主要由農(nóng)戶使用。土地不僅是作為農(nóng)村生產(chǎn)要素為土地使用者創(chuàng)造收益；而且，在勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限的條件下，為農(nóng)民充分利用家庭勞動(dòng)力創(chuàng)造了條件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，土地更作為一種保險(xiǎn)（Giles，1998）。由于土地權(quán)利對(duì)農(nóng)民具有廣泛的可達(dá)性，上述這些功能的實(shí)現(xiàn)對(duì)于平等和貧困的緩解具有重要意義。

在目前的農(nóng)地制度下，土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等擁有村屬土地的權(quán)利，其結(jié)果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英，1997），土地產(chǎn)權(quán)因村內(nèi)人口變動(dòng)等多種因素而定期、不定期進(jìn)行規(guī)模不等的調(diào)整，穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)無法得到充分保障。雖然各地土地調(diào)整情況存在巨大差異，但進(jìn)行調(diào)整的村莊占絕大多數(shù)。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215個(gè)樣本村莊中，只有60個(gè)村莊沒有進(jìn)行土地調(diào)整，而一小部分村莊每年都進(jìn)行土地調(diào)整，四分之一的村莊土地調(diào)整一次，五分之一的村莊達(dá)到兩次，所有村莊的土地平均調(diào)整次數(shù)達(dá)到1.7次（表2）。

土地調(diào)整的效果是多方面的。從理論上看，不穩(wěn)定地權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)投資、土地的自由流轉(zhuǎn)及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負(fù)面影響；但同時(shí)，行政性的土地調(diào)整可能也是土地租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)時(shí)村莊為改善土地配置效率而采取的行動(dòng)。因?yàn)樗梢园淹恋剞D(zhuǎn)移給邊際生產(chǎn)力較高的農(nóng)戶，從而改進(jìn)土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也發(fā)現(xiàn)，調(diào)地頻率與村莊人口變化正相關(guān)，也隨非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)上升而增加，這意味著行政性調(diào)地有助于消除不同農(nóng)戶由于人口相對(duì)變化和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不同（但平均分地）所導(dǎo)致的配置效率損失。所以，調(diào)地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取決于調(diào)地導(dǎo)致的潛在效率損失和改進(jìn)的相對(duì)大小。這大概也是為什么到目前為止已有的大部分經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，雖然土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)業(yè)增長和效率的負(fù)面影響存在，但并不顯著的原因所在。此外，由于土地為占農(nóng)民提供了基本的生活保障，土地調(diào)整的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能也應(yīng)得到充分考慮（姚洋，2000）。

但行政性土地調(diào)整總體上看仍然是弊大于利。首先，相比于市場(chǎng)化租賃，行政性土地調(diào)整會(huì)因信息不完全和調(diào)整成本過高而帶來效率損失。而且，由于行政性土地調(diào)整所導(dǎo)致的不確定性和較短的計(jì)劃時(shí)期，它將可能減少市場(chǎng)化的土地租賃活動(dòng)。更重要的是，如果鄉(xiāng)村干部是出于完成國家糧食收購和稅費(fèi)任務(wù)并同時(shí)為自己牟利的目的而調(diào)整土地的話，那么這種行政調(diào)整將降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些糧食定購較高的地區(qū)，土地調(diào)整的頻率會(huì)上升，這是因?yàn)榧Z食收購的增加將使得農(nóng)業(yè)收益下降，有較好非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的村民將創(chuàng)造壓力使得村領(lǐng)導(dǎo)將地調(diào)整給那些仍然愿意從事農(nóng)業(yè)的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購任務(wù)能夠比較順利完成。在他們模型中被分析的人口變動(dòng)因素、租賃市場(chǎng)發(fā)育不完全因素、糧食收購、地方干部尋租因素等各個(gè)影響因素中，人口變動(dòng)只能解釋土地調(diào)整時(shí)機(jī)和規(guī)模的很小一部分，而完成國家稅費(fèi)和糧食收購任務(wù)和尋租則是影響土地調(diào)整的更加重要的因素。

在現(xiàn)有的戶籍制度下，按照社區(qū)成員權(quán)分配的土地制度也影響著農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和遷移決策。根據(jù)現(xiàn)行土地承包法，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農(nóng)村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻較高，而小城鎮(zhèn)戶口由于地方政府提供服務(wù)有限而吸引力不大，遷移農(nóng)民一般不愿意放棄農(nóng)村土地并切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，這就使得農(nóng)村人口難以實(shí)現(xiàn)完全遷移，農(nóng)村人口無法真正減少。因此，即使在越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)并從非農(nóng)業(yè)部門獲得主要收入來源之后，人口變動(dòng)導(dǎo)致的農(nóng)村土地調(diào)整的壓力仍然持續(xù)存在，調(diào)整也不得不進(jìn)行。這不僅導(dǎo)致長期的土地租賃市場(chǎng)無法發(fā)育，甚至限制了短期土地租賃市場(chǎng)的發(fā)展，因?yàn)槿魏巫赓U行為將向鄉(xiāng)村干部發(fā)出土地?zé)o法充分被所配置農(nóng)戶利用的信號(hào)，并誘致土地調(diào)整。租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的結(jié)果是土地利用效率降低，遷移勞動(dòng)力往往只能將土地?zé)o償（或低價(jià)）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）、甚至出現(xiàn)拋荒的情況。

由于以上原因，相當(dāng)部分學(xué)者同意，中國需要一個(gè)能夠提供長期穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地制度，從而促進(jìn)土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出臺(tái)的土地承包法也賦予農(nóng)戶至少30年穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán)利。但根據(jù)我們?cè)谡憬?，江蘇、甘肅等地的實(shí)地調(diào)查，土地調(diào)整仍然在進(jìn)行，地方干部宣稱雖然中央的政策很好，但未必符合地方情況，而人口變動(dòng)因素必然導(dǎo)致調(diào)整壓力。雖然各地土地調(diào)整都以人口壓力為理由，但實(shí)際土地調(diào)整過程中地方干部的調(diào)地行為難以受到有效約束，人口變動(dòng)往往成為地方干部尋租行為的借口。

2.3城市化過程中的農(nóng)地征用

20世紀(jì)90年代中后期以來，隨著城市化過程加速和城市土地出讓的市場(chǎng)化、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)程加快（表3）、加上財(cái)政體制改革過程中收入不斷上收導(dǎo)致的地方預(yù)算內(nèi)收支落差逐漸增大，地方政府通過擴(kuò)大農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地規(guī)模以增加預(yù)算外財(cái)源的動(dòng)機(jī)和行為有增無減。特別是地方政府出于在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中突出政績的需要，過度擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，發(fā)展各類開發(fā)區(qū)，往往通過低于市場(chǎng)價(jià)格征用農(nóng)地，然后以市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)手，獲得巨大的級(jí)差地租，導(dǎo)致大量失地農(nóng)民，并引起失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。

城市化進(jìn)程的加快和吸引投資的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)，也使得地方政府通過建立新城區(qū)、城市開發(fā)區(qū)和各類工業(yè)發(fā)展園區(qū)加大土地征用和供給規(guī)模。近年土地征用規(guī)模達(dá)到了每年250-300萬畝左右。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。

土地征用所產(chǎn)生的問題也與1994年后中央集中收入、但未配合相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政體制安排相關(guān)聯(lián)。1994年開始至今，中國出現(xiàn)財(cái)政收入向中央和省級(jí)政府集中的情況，但同時(shí)土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方財(cái)政，加上土地征用后的出讓收入是政府預(yù)算外收入，地方政府有很強(qiáng)激勵(lì)征用更多農(nóng)地并獲取出讓利潤。1998年以后，土地出讓金大幅度增長，2002全國土地使用權(quán)有償出讓面積12.42萬公頃，占總征地面積的58.52％，土地使用權(quán)有償出讓獲得的土地收入為2416.79億元。其中采用市場(chǎng)化方式掛牌招標(biāo)拍賣的為1.81萬公頃（國土資源部，2003）。有些縣、市，土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的35%左右，甚至有的高達(dá)一半以上。作為財(cái)政預(yù)算外收入，土地出讓金應(yīng)該專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實(shí)上難以監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府與開發(fā)商合謀牟利、并侵犯農(nóng)民利益的情況。在浙江省進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，而農(nóng)民僅占5%-10%.從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府獲?。ㄍ棵?004年）。

目前，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。而自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。2004年11月3日，國土資源部印發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，其中比《土地管理法》優(yōu)厚的規(guī)定是：如果土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。如果農(nóng)地每畝年產(chǎn)值為1000元，則最高補(bǔ)償不超過3萬元。在實(shí)際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補(bǔ)償一般是每畝5000～8000元；工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2～3萬元，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)相對(duì)高一點(diǎn)，最多達(dá)到每畝3～5萬元。但征地后土地出讓的市場(chǎng)價(jià)值往往達(dá)到補(bǔ)償?shù)膸妆赌酥?0倍以上。

針對(duì)土地征用過程中出現(xiàn)的一系列問題，周其仁（2004）指出，癥結(jié)在于現(xiàn)存體制仍然把政府強(qiáng)制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。因此，土地制度方面的根本改革應(yīng)該集中于改革征地制度、確立"農(nóng)地轉(zhuǎn)用"的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)。他特別指出，中國改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是要通過觀察地方性的自發(fā)改革，加以適當(dāng)?shù)奶釤捄涂偨Y(jié)，作為制定全國性的政策和制度的重要根據(jù)。實(shí)際上，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)早已在一些地方通過各種形式直接進(jìn)入工業(yè)和城市建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)。這種打破現(xiàn)行征地體制、使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從農(nóng)地?cái)U(kuò)大到非農(nóng)用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規(guī)模，形成比較完整的套路。比如通過農(nóng)民憑股權(quán)分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的增值收益、以"土地股份制"為特點(diǎn)的廣東南海模式，以村集體先通過復(fù)墾等方式獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的"額度"，然后向本村農(nóng)戶"招標(biāo)"，由農(nóng)戶或由農(nóng)民成立的合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合投資修建標(biāo)準(zhǔn)廠房、商鋪或打工宿舍樓向外來工商投資者出租為特點(diǎn)、農(nóng)民直接分享資產(chǎn)收益的江蘇昆山模式，通過在征地過程中適當(dāng)劃撥安置用地的辦法，村集體擁有部分原農(nóng)地在非農(nóng)用途上的轉(zhuǎn)讓權(quán)，然后農(nóng)民通過低價(jià)買房市價(jià)出租、低價(jià)租商鋪及集體分紅等方式分享農(nóng)地轉(zhuǎn)非帶來的增值收益的長沙模式等，都破除了國家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，大大降低建設(shè)用地市場(chǎng)利用的交易費(fèi)用、增加了集體和農(nóng)民合理分享工業(yè)化城市化帶來的土地增值機(jī)會(huì)，同時(shí)改善了資源配置與收入分配。

綜上所述，城市化不完全問題、農(nóng)地調(diào)整問題、農(nóng)村土地征用過程中農(nóng)民利益受侵犯問題，都是目前困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政治穩(wěn)定的重大問題。就我們看來，上述三方面問題之間實(shí)際上存在非常緊密的關(guān)聯(lián)：城市化過程的滯后和鄉(xiāng)村人口在遷移方面的"不完全"，根本原因在于沒有為流動(dòng)人口建立社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無法構(gòu)造一個(gè)良性循環(huán)機(jī)制，使得遷移人口從農(nóng)村逐漸地、但又是全面地轉(zhuǎn)移出來；而人口的不完全轉(zhuǎn)移使得外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，即使根本不想、或者至少相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但由于對(duì)未來失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避或子女就學(xué)等方面的需要而不愿意放棄土地；在目前土地集體所有、但土地租賃市場(chǎng)不完善、法律保障機(jī)制不健全的情況下，往往只能將土地?zé)o償（或低價(jià)）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）。特別在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷、農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高的情況下，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)"倒貼"包地、甚至無人接包乃至拋荒的情況，這至少構(gòu)成了農(nóng)地轉(zhuǎn)包的市場(chǎng)無法得到有效發(fā)育的一個(gè)重要因素；正是由于不完全遷移，使得外出務(wù)工經(jīng)商者"離土"的機(jī)制無法啟動(dòng)，造成"離鄉(xiāng)不離土"的局面，使得農(nóng)村土地?zé)o論是保持穩(wěn)定、還是進(jìn)行適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整的"余地"較小，村莊內(nèi)部土地調(diào)整的壓力增大；同時(shí)，在農(nóng)村土地集體所有制，但法律對(duì)于地方政府和"集體"權(quán)限沒有充分制約、而目前的征地制度安排無法通過市場(chǎng)機(jī)制來發(fā)現(xiàn)土地價(jià)格，結(jié)果必然是城市化過程引致農(nóng)民剝奪，同時(shí)無法推動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和城市化完成。雖然部分地區(qū)已經(jīng)開始給予失地農(nóng)民一定的社會(huì)保障，但由于往往是政府單方面的強(qiáng)制性安排，不僅公平、公正和透明無法得到保證，而且導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和土地利用效率低下。

三、城市化、農(nóng)地制度和社會(huì)保障：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角

我們認(rèn)為，要解決前面提到的三個(gè)方面的重要問題，不僅需要充分認(rèn)識(shí)這些問題相互的緊密關(guān)聯(lián)，也必須把它們放在一個(gè)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的大國背景下進(jìn)行討論。

3.1全球化條件下發(fā)展中國家的人口遷移作為一個(gè)處于全球化背景下經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大國，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長在相當(dāng)程度上來自于貿(mào)易和投資的高速增長。隨著制造業(yè)出口的迅速增加，中國開始充分利用勞動(dòng)力豐富的比較優(yōu)勢(shì)，并在制造業(yè)和城市服務(wù)業(yè)部門創(chuàng)造大量就業(yè)。

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位條件乃至于政策優(yōu)惠的作用，各地發(fā)展并不平衡，東部沿海地區(qū)集中了全國主要的國外直接投資，出口和就業(yè)的絕大部分（國家統(tǒng)計(jì)局，2004），這就意味著，東部地區(qū)將能夠更加充分利用產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢(shì)、更高的勞動(dòng)技能水平以及基礎(chǔ)設(shè)施條件在全國范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化。由于中西部地區(qū)勞動(dòng)力向沿海地區(qū)遷移的難度和成本相對(duì)于內(nèi)地投資硬軟環(huán)境改善和物質(zhì)資本向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的難度和成本更低，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮中國的比較優(yōu)勢(shì)，我國的城市、產(chǎn)業(yè)和人口全國大空間范圍內(nèi)進(jìn)行的重組仍然將以向東部地區(qū)的集聚為主體，而這勢(shì)必伴隨相當(dāng)部分勞動(dòng)年齡人口、特別是相對(duì)年輕、并更有知識(shí)的勞動(dòng)力人口的大規(guī)模、長距離遷移，主要是向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地主要大中城市的遷移。事實(shí)上，我國人口遷移已表現(xiàn)出的模式也反映了上述特征。根據(jù)全國第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，大部分人口遷移到珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海的東部。從1982年到2000年，東部沿海地區(qū)遷移人口比例從38.4%增加到45%.僅廣東一個(gè)省，1982年只有全國5%的遷移人口，到1990年增加到15%，到2000年進(jìn)一步增加到27%（李若建，2003）。

全球化條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也意味著勞動(dòng)力流動(dòng)中遷移人口的年輕化和相對(duì)高教育水平。蔡昉（2000）總結(jié)了中國農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的特征。首先，遷移人口的年齡大大低于勞動(dòng)人口年齡的平均水平，絕大部分在20-35歲之間。其次，與農(nóng)村勞動(dòng)力的平均水平相比，遷移者的受教育程度較高，即大多數(shù)為受過初中以上教育的勞動(dòng)力?；陔S機(jī)抽取的6省60個(gè)村1199個(gè)農(nóng)戶的具全國代表性的數(shù)據(jù)，DeBrauwetal（2002）的研究也發(fā)現(xiàn)，外出打工者的年齡結(jié)構(gòu)越來越年輕化，1981年所有不同年齡段勞動(dòng)人口非農(nóng)就業(yè)參與率都在18%到19%，到了1990年則該范圍擴(kuò)大到20.5%to33.6%，但仍然沒有出現(xiàn)越年輕比率越高的情況。但到了2000年，16-20歲年紀(jì)人口非農(nóng)就業(yè)參與率（75.8%）則比1990年（23.7%）增加了兩倍。21-25歲年齡段人口和26-30歲年齡段非農(nóng)就業(yè)參與率則比1990年增加了一倍，30歲以上年齡段人口的參與率雖然也上升了17個(gè)百分點(diǎn)（達(dá)到37.6%），但仍然不及16-20歲人口參與率的一半。就30歲以下的農(nóng)村流動(dòng)人口看，該比例從31%增加到45%.使用與DeBrauwetal（2002）同樣的數(shù)據(jù)，我們分析了長途（出縣）、長期（在外工作6個(gè)月以上）遷移人口的特征。2000年，那些離開本縣從事非農(nóng)工作、且每年在外工作6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力平均年齡只有25.2歲，平均教育水平達(dá)到8年，其中62.1%為單身，63.2%為男性。在這些人中，平均非農(nóng)就業(yè)月收入達(dá)到1000元以上的年齡為28.6歲，平均教育水平達(dá)到9.1年；在此高收入組別中，男性勞動(dòng)力占主導(dǎo)（87.2%），其中不到一半的人為單身（42.6%）。對(duì)于跨縣流動(dòng)、但月收入在800元以上，或者跨省流動(dòng)、但月收入在800或1000元以上的勞動(dòng)力，其情況也非常類似（表4）。總體看來，近年來遷移者的年輕化和教育水平提高趨勢(shì)意味著，也使得遷移者不僅缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，也缺乏務(wù)農(nóng)興趣，而這些人恰恰是城市化過程的生力軍。

3.2大國的人口遷移

中國人口遷移的另外一個(gè)重要特征是由于中國巨大的規(guī)模和人口分布的相對(duì)分散，長距離遷移在我國人口遷移中占相當(dāng)?shù)谋壤?。使用前面的調(diào)查數(shù)據(jù)，我們的分析表明，在3445個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力中，1581個(gè)勞動(dòng)力有非農(nóng)就業(yè)，其中459人在縣外尋求非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為626元，平均年工作月份達(dá)到8.6個(gè)月；在這459個(gè)縣外就業(yè)者中，有264人（57.5%）是在省外尋求非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為611元，平均年工作月份達(dá)到8.9個(gè)月。如果我們考慮長途長期遷移勞動(dòng)力（在縣外工作6個(gè)月以上的），樣本中有348人屬于長途長期遷移，他們的平均月收入為602元，平均年工作月份達(dá)到10.3個(gè)月；這其中有209人在省外從事非農(nóng)就業(yè)，平均月收入為577元，平均年工作月份達(dá)到10.4個(gè)月（表5）。由于該樣本是隨機(jī)抽取并具有較強(qiáng)的全國代表性，我們根據(jù)樣本數(shù)據(jù)的比例推定，在2000年全國大約有7684萬和4419萬農(nóng)村勞動(dòng)力分別在本縣外和本省外從事非農(nóng)工作。即使是在本縣外和本省外工作6個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力，其數(shù)額也達(dá)到3499萬和5825萬人。

由此可見，中國大陸的人口遷移與日本、韓國和臺(tái)灣等經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中的人口遷移有顯著差別。后者基本上是短途遷移，加上這些經(jīng)濟(jì)體的土地私有性質(zhì)，農(nóng)民維護(hù)自己對(duì)于土地權(quán)利的成本更低，所以在這些經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中，農(nóng)民對(duì)于土地的"粘連"（如兼業(yè)化）也相對(duì)更容易。而這些經(jīng)濟(jì)體相對(duì)于中國更高的人口密度和相當(dāng)快速的經(jīng)濟(jì)增長，以及發(fā)展過程中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品更高的保護(hù)程度，也使得農(nóng)地價(jià)值及其增長相對(duì)更高，農(nóng)地的細(xì)碎化更難以改變；而在中國，對(duì)于那些長途遷移的農(nóng)村勞動(dòng)力而言，在土地集體所有的情況下，遷移農(nóng)戶對(duì)于家鄉(xiāng)土地的權(quán)利或者難以有效保障，或占而不用造成資源浪費(fèi)。由于中國國土規(guī)模比較大，內(nèi)地省份可耕地資源相對(duì)比較充裕，農(nóng)地價(jià)值比較低，轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地升值的概率和潛力也不太高，一旦遷入城市為遷移人口提供了基本社會(huì)保障、住房安排和子女平等就學(xué)條件，相當(dāng)部分遷移人口將愿意放棄家鄉(xiāng)土地而選擇永久遷移。

3.3人口遷移與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌最后，也必須注意到，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展，這對(duì)于其人口遷移和政府可能的遷移政策選擇具有重要的含義，更多人口向城市部門的完全遷移有助于扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距惡化，乃至縮小城鄉(xiāng)差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，轉(zhuǎn)軌過程中中國的城鄉(xiāng)差距異常擴(kuò)大，而在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)過程中，遷移出來的人群與留在農(nóng)村中的人群收入水平差距較大，而城鄉(xiāng)人口遷移從長期看將降低城鄉(xiāng)收入乃至整體收入差距。DeBrauwetal（2002）的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，相對(duì)低收入的村莊中通過流動(dòng)獲得就業(yè)的勞動(dòng)者比例要高于那些收入較高的村莊，而在更高收入的村莊中，更高比例的勞動(dòng)力人口則選擇在本地中小企業(yè)和大型制造業(yè)就業(yè)。因此，如果人口流動(dòng)能夠作到完全遷移，那么對(duì)于那些相對(duì)低收入的村莊，外出就業(yè)人口逐漸放棄土地將顯著改善留在農(nóng)村人口的生產(chǎn)資料和收入水平；而對(duì)那些收入較高的村莊，相對(duì)低收入人口的完全遷移將改善其自身收入水平，降低其與原移出地居民的收入差距。

轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移也意味著城市化過程、戶籍制度和農(nóng)地制度改革具有漸進(jìn)性。中國傳統(tǒng)的重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使得農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大量積累。從表6可以看到，非農(nóng)GDP占總GDP的比重（85.4%）遠(yuǎn)高于其就業(yè)比重（50.9%），更高于城鎮(zhèn)就業(yè)比重（34……4%）。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，到2003年，在中國的7.6億總勞動(dòng)力中，2.56億在城市部門工作，1.53億在農(nóng)村非農(nóng)部門工作，3.25億仍然在農(nóng)業(yè)部門工作。即使遷移人口不斷增加，農(nóng)村仍然存在大批剩余勞動(dòng)力，或就業(yè)不足的勞動(dòng)力。根據(jù)OECD（2002）的估計(jì)，如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中勞均GDP被用來作為比較基準(zhǔn)，農(nóng)村的隱性剩余勞動(dòng)力達(dá)到2.75億人，如果該基準(zhǔn)降低到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞均GDP的1/3（與其他亞洲發(fā)展中國家相類似的水平），則目前中國農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力也達(dá)到1.5億左右，加上每年2000萬左右的年輕人達(dá)到就業(yè)年齡，中國城市面臨的就業(yè)壓力很大。

大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力意味著城市化過程的人口轉(zhuǎn)移也必然是逐漸的，戶籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也應(yīng)該利用已有體制的基礎(chǔ)而逐步進(jìn)行。事實(shí)上，考慮到城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)吸納能力的有限性及其增加的逐漸性，現(xiàn)有的農(nóng)地均分制度確實(shí)在一定程度上降低了城鄉(xiāng)人口遷移的推力，而戶籍制度的存在則在一定程度上又減少了城鄉(xiāng)人口遷移的拉力?？傮w而言，雖然這一套歷史殘留的制度安排有其不合理的成分，但也確實(shí)使中國在一定程度上避免了拉美、東南亞和南亞等國發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列城市政府難以短期內(nèi)解決的問題，如城市高失業(yè)、貧民窟等。如果認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在改革過程中，就需要充分利用既有制度的殘余功能，來完成對(duì)這些制度本身的漸進(jìn)改革。如果把戶籍制度以及一系列相應(yīng)的限制人口流動(dòng)的制度安排比作一道閥門的話，現(xiàn)在需要采取的行動(dòng)，不是一下子把閥門打開，而是如何通過具體的政策組合，逐漸地、但又是有效地降低這道閥門，從而促進(jìn)更多的農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸地、但又是完全地進(jìn)入到城市中來。

綜上，雖然我國現(xiàn)有制度安排在很大程度上已經(jīng)無法限制勞動(dòng)力流動(dòng)，但戶籍制度改革，特別是大中城市和跨省區(qū)的戶籍制度改革還沒有取得根本性的突破，從而抑制了勞動(dòng)力的長期、完全遷移，造就了一支龐大的流動(dòng)人口大軍，使得人口在城鄉(xiāng)之間、沿海和內(nèi)地之間的配置無法有效完成，也增大了鄉(xiāng)村農(nóng)地行政性調(diào)整的壓力。從目前的情況看，限制人口長期永久遷移（定居）的主要因素是社會(huì)保障制度、子女就學(xué)和住房條件。如果在以上三個(gè)方面取得突破口，戶籍制度改革的突破口就找到了。

四、主要政策選擇

4.1城市化過程中地方政府的職責(zé)

在目前的政策討論中，城市政府為遷移人口和失地農(nóng)民（甚至是所有城市居民）提供服務(wù)的邊界是一個(gè)容易引起混淆和爭(zhēng)論的重大政策問題。一般認(rèn)為，相比于城市居民，鄉(xiāng)村向城市的遷移人口和城市化過程中的失地農(nóng)民不僅缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，也缺乏社會(huì)救助，住房保障和子女平等就學(xué)條件。但是，是否城市政府應(yīng)該提供上述所有的服務(wù)和福利呢？我們認(rèn)為，要明確界定城市化過程中地方政府的職責(zé)，不僅要區(qū)分社會(huì)保障中的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，而且也要對(duì)外來遷移人口和城市化過程中的失地農(nóng)民分別對(duì)待，才能在結(jié)合中國情況和既有體制特點(diǎn)的前提下，合理地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。

廣義的社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等。在城市化過程中，與遷移人口和失地農(nóng)民特別相關(guān)的是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和住房保障。社會(huì)保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，是社會(huì)保障體系的核心；而社會(huì)救助在我國主要表現(xiàn)為面向城市居民的最低生活保障，局部發(fā)達(dá)省區(qū)最低生活保障也開始覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助一個(gè)主要區(qū)別在于前者需要通過單位或個(gè)人繳費(fèi)才能夠獲得資格，而后者則是根據(jù)收入水平需要而決定是否享受。除此之外，城市居民的福利還包括子女平等進(jìn)入城市公立學(xué)校的權(quán)利。

就我們看來，諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)之類需要繳費(fèi)才能夠享受的社會(huì)保險(xiǎn)，只要在有效解決歷史問題的基礎(chǔ)上理順體制，就可以逐漸運(yùn)作起來，也可能吸引城市新增人口（包括遷移人口）參與，政府未必需要為建立這些保險(xiǎn)擔(dān)負(fù)太多財(cái)政成本。我國城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立與國有企業(yè)改革密不可分。以養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，政府建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和擴(kuò)大統(tǒng)籌覆蓋面（以包括城鎮(zhèn)非公企業(yè)職工）的改革在實(shí)施中遇到很大阻力。究其原因，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分過大，個(gè)人帳戶過小。同時(shí)個(gè)人帳戶資金的低回報(bào)率也導(dǎo)致人們參與積極性降低。低回報(bào)率在很大程度上是由于個(gè)人帳戶是空帳，即進(jìn)入個(gè)人帳戶里的資金并沒有用來投資，而是被用來發(fā)放給現(xiàn)有退休職工（趙耀輝和徐建國，2000）。為解決這些問題，2001年起政府開始進(jìn)行完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，主要包括：逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)部分基金積累，探索基金保值增值辦法；將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與職工參保繳費(fèi)年限更緊密聯(lián)系；統(tǒng)一靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)辦法等。實(shí)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)難以覆蓋到遷移人口，不僅是因?yàn)檫@些人口靈活就業(yè)的特點(diǎn)，也來自于前述現(xiàn)收現(xiàn)付體制存在的問題使得繳費(fèi)主體缺乏信心。顯然，如果解決了"老人"問題，以"個(gè)人帳戶"為主的新養(yǎng)老保險(xiǎn)體系就可能建立起來，對(duì)于很多處于非正式部門和靈活就業(yè)鄉(xiāng)村遷移人口而言，其交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的積極性將有所提高。

相對(duì)而言，政府可以積極作為的是建立基本社會(huì)救助體系。在中國對(duì)于城市低收入人口，包括新遷移人口最為重要的是一旦由于種種原因喪失獲取收入能力而建立的最低生活保障，而該保障體系的建立已經(jīng)建立了很好的基礎(chǔ)，將其進(jìn)一步推廣到相當(dāng)部分（獲得戶口）的遷移人口并不困難。

在住房保障方面，目前我國城市實(shí)行了住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度，其中經(jīng)濟(jì)適用房政策在全國大面積鋪開。雖然從理論上來看，經(jīng)濟(jì)適用住房的租售價(jià)格以保本微利為原則，并實(shí)行申請(qǐng)、審核和公示制度，強(qiáng)調(diào)公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督管理。但在實(shí)際操作中，由于這些經(jīng)濟(jì)適用房具有某種"免費(fèi)午餐"性質(zhì)，上述原則都非常難以實(shí)現(xiàn)，特別是經(jīng)濟(jì)適用房在戶型設(shè)計(jì)和房源分配上也存在很多的問題，結(jié)果是很多購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭并非政策設(shè)計(jì)初衷希望瞄準(zhǔn)的家庭。就廉租房政策來看，目前，全國已有35個(gè)大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。無論是經(jīng)濟(jì)適用房還是廉租房，其適用對(duì)象都是本城市、具有戶籍的低收入人口。在我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展中，關(guān)于是否應(yīng)該確保絕大部分城市家庭購買至少一套住宅，還是政府應(yīng)該通過廉租房政策補(bǔ)貼低收入階層的爭(zhēng)論一直沒有停止。從目前看來，政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房的政策反映了前面一種政策思路，但在實(shí)踐中由于各種體制問題和瞄準(zhǔn)性差，加上低收入者仍然無法支付等問題而并不成功。所以，政府應(yīng)該通過廉租房政策補(bǔ)貼低收入階層的方式應(yīng)該得到更多的重視，特別是考慮到我國收入差距很大、土地資源有限，商品房價(jià)格必然超過收入增長速度的現(xiàn)實(shí)情況，就尤其應(yīng)該推動(dòng)發(fā)展廉租房政策。事實(shí)上，即使在人口密度比較高的發(fā)達(dá)國家，如英國和西歐一些國家，擁有住房家庭的比例也只有70-80%.應(yīng)當(dāng)指出，就政府的目前財(cái)力和各類社會(huì)保障的不同特點(diǎn)來看，政府直接籌資并提供給遷移人口的，除廉租房和子女平等就學(xué)權(quán)利外，只能夠是依據(jù)各地情況制定的城市最低生活保障。在失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老金等需要繳費(fèi)才有資格享有的社會(huì)保險(xiǎn)安排上，則應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)是否繳費(fèi)來決定是否得到保障，政府所能做的是在解決前述"老人"問題的基礎(chǔ)上，推動(dòng)覆蓋面擴(kuò)大（以及最多是財(cái)政許可條件下的有限補(bǔ)貼）。

對(duì)于失地農(nóng)民，情況要更加復(fù)雜一些。這不僅是因?yàn)槌鞘谢^程中因征地而失地的農(nóng)民因此而喪失了從農(nóng)地中獲取收入的來源，而且在中國的戶籍制度下，這些農(nóng)民往往具有遷移人口不具備的本地戶口，相對(duì)而言談判力量要更大一些。同時(shí)，失地農(nóng)民也因征地乃至于住宅拆遷獲得一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。顯然，向遷移人口提供的、以最低生活保障為主體的社會(huì)救助、廉租房和子女平等就學(xué)的權(quán)利自然也應(yīng)該向失地農(nóng)民提供。除此之外，地方政府可以考慮通過部分征地后土地出讓的收益乃至其他財(cái)政收入向失地農(nóng)民提供基本醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分融資。

4.2放開中小城市還是所有城市

在中國城市化的發(fā)展戰(zhàn)略中，關(guān)于應(yīng)該主要發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)）還是大中城市一直是一個(gè)熱烈討論的問題。顯然，目前具有歧視性的戶籍制度主要限制了人口向大中城市的遷移。根據(jù)AuandHenderson（2002）的研究，由于戶籍制度等因素的限制，中國的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)的變化，不僅表現(xiàn)在城市化的水平偏低，而且表現(xiàn)在城市的集中度不足，整體規(guī)模偏小。首先，相比于其他國家，中國的大城市規(guī)模偏低。到2000年，只有9個(gè)超過300萬人口的大都市，100-300萬的城市則達(dá)到125個(gè)，兩個(gè)規(guī)模層次上的城市數(shù)量比例只有0.072，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全世界平均水平的0.27.其次，中國城市的集中度很低。如果把中國的所有城市根據(jù)人口規(guī)模從最小排到最大，并計(jì)算國內(nèi)城市化人口的累積人口比例，那么就可以得到2000年中國城市的空間吉尼系數(shù)，數(shù)值為0.43，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大國的相應(yīng)數(shù)值。甚至2000年該數(shù)值還低于1960年的0.47，城市絕對(duì)規(guī)模也偏小。因此，放開人口流動(dòng)將使得一些地縣級(jí)別城市及大城市在吸納大規(guī)模人口的同時(shí)，獲得顯著生產(chǎn)力改進(jìn)。AuandHenderson（2002）進(jìn)行的實(shí)證分析表明，由于對(duì)人口遷移和城市發(fā)展的控制，中國地級(jí)以上的城市85%低于其最經(jīng)濟(jì)（人均產(chǎn)出最大）規(guī)模，而其中43%在統(tǒng)計(jì)上顯著低于最經(jīng)濟(jì)規(guī)模；而對(duì)于更小規(guī)模的縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集地，更是存在很大的未被利用的規(guī)模效應(yīng)，10%的城市規(guī)模增長將至少使得生產(chǎn)力增加4%.目前中國人口遷移的模式也顯示大中城市在就業(yè)和吸納人口方面的優(yōu)勢(shì)。到2003年，北京市的遷移人口達(dá)到380萬人，上海為390萬人，廣州達(dá)到400萬人，這三個(gè)城市相加達(dá)到1170萬人，占全國遷移人口的13%.在深圳特區(qū)，外來人口與本地常住人口的比例達(dá)到3：1.根據(jù)全國第五次人口普查的數(shù)據(jù)，各省省會(huì)遷移人口數(shù)目為2505萬，達(dá)到全國總量的31.81%.給定大城市的集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，可以預(yù)期未來中國相當(dāng)部分的服務(wù)業(yè)和制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)將在幾個(gè)主要大都市（和都市連綿區(qū)）出現(xiàn)?？紤]到大中城市發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和中國龐大的剩余勞動(dòng)力，正確的城市化發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是放開所有城市，積極推進(jìn)城市化過程。

4.3土地私有化

在已有討論中，土地私有化被很多學(xué)者認(rèn)為是一個(gè)解決土地行政性調(diào)整和防止農(nóng)地征用過程中農(nóng)民利益被侵犯的最佳選擇。比如，文貫中（2004）指出，現(xiàn)行的農(nóng)地制度對(duì)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的公平和分享繁榮的目標(biāo)而言已經(jīng)構(gòu)成制度性的障礙。由于農(nóng)民沒有農(nóng)地所有權(quán)，名下土地不能私下出售。結(jié)果大部分農(nóng)民即使外出打工，也會(huì)想盡一切方法留住土地，但同時(shí)這又使轉(zhuǎn)包和出租帶有種種限制和不確定性。因此，要建立一種機(jī)制使得擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模成為可能，就必須通過實(shí)行土地私有和土地的自由交易來完成。此外，私有化將有助于農(nóng)村金融的發(fā)展，因?yàn)樗接谢恋啬軌蜃鳛橘J款抵押，而這對(duì)于那些沒有其他資產(chǎn)的純農(nóng)戶而言特別重要。趙耀輝和文貫中（2000）還指出，在年輕人外出打工日益增多，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能可能削弱，而目前儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老金市場(chǎng)提供的回報(bào)偏低的條件下，永久租佃權(quán)、乃至于土地私有化可以在政府無法向農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行較大投入情況下起到養(yǎng)老保障的作用。楊小凱（2004）則進(jìn)一步從土地私有制與憲政共和的關(guān)系強(qiáng)調(diào)土地私有產(chǎn)權(quán)，乃至于一般私有產(chǎn)權(quán)構(gòu)成憲政的基礎(chǔ)，并以英國土地私有制是英國憲政，代議制的基礎(chǔ)，并為后來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障為例說明中國實(shí)行土地私有的必要性。他認(rèn)為，政府通過私有化能夠用行動(dòng)證實(shí)不進(jìn)行掠奪承諾的可信性，才可能真正限制執(zhí)政者的機(jī)會(huì)主義行為。

與土地私有化的論點(diǎn)相反，另外一些學(xué)者和政策專家則認(rèn)為從土地私有化中獲得的收益不會(huì)太大。更有論者指出，農(nóng)民本身反對(duì)土地私有化，因?yàn)樵谀壳凹w土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民實(shí)際有更多的經(jīng)濟(jì)安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。這些學(xué)者傾向于認(rèn)為中國目前并沒有條件實(shí)現(xiàn)土地私有化。信貸市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，土地登記體制以及法律體系的不完善將使得土地私有化不僅缺乏效率，反而具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

這里我們無意否認(rèn)土地私有化可能存在上述改善經(jīng)濟(jì)效率，乃至于從長期而言推進(jìn)憲政體制建設(shè)的功能，但是，能否進(jìn)行某項(xiàng)體制改革不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)效率，也需要考慮收入分配效應(yīng)以及政治方面的可行性。從收入分配來看，私有化對(duì)于改善農(nóng)村的收入分配未必是最佳選擇，特別是那些中低收入地區(qū)，外出遷移人口收入往往顯著高于滯留農(nóng)村人口的收入，則私有化意味低收入人群必須為擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模向高收入群體支付租金或購買土地所有權(quán)來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模；進(jìn)一步來看，就保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)而言，如果相當(dāng)部分遷移人口已經(jīng)、或?qū)⒁獜某鞘蝎@得其主要收入來源，那么在配合以適當(dāng)措施使其真正轉(zhuǎn)化成為市民后，更應(yīng)該保護(hù)的是那些留在農(nóng)村的"農(nóng)民"的土地產(chǎn)權(quán)；此外，在進(jìn)一步的農(nóng)地制度改革中，一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的、也最為關(guān)鍵的問題是現(xiàn)階段進(jìn)行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革選擇能夠以漸進(jìn)的方式去實(shí)現(xiàn)土地私有化希望達(dá)到的保護(hù)農(nóng)民利益、提高土地利用和交易效率目標(biāo)，甚至還更有利于實(shí)現(xiàn)一些其他目標(biāo)（如收入分配目標(biāo)），并且這樣的制度安排也充分考慮利用既有制度的基礎(chǔ)，從而在政治上更加可行的話，那么就值得尋求。

五、農(nóng)地非農(nóng)市場(chǎng)化條件下的戶口-農(nóng)地選擇：一種備選政策組合

根據(jù)前面分析，我們提出一個(gè)政策組合，為解決我國城市化和農(nóng)地制度中主要問題的政策討論提供一種可能選擇。該政策組合如下：首先，通過法律的形式充實(shí)和明確農(nóng)民的土地使用權(quán)，并發(fā)放土地使用權(quán)證。在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)給農(nóng)民所承包土地（按照地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證；進(jìn)一步充實(shí)和明確農(nóng)民的土地使用權(quán)，包括：明確農(nóng)民充分享有土地使用權(quán)的占有、支配、處置和受益等所有權(quán)益；允許土地能進(jìn)行抵押；允許承包地自由進(jìn)入市場(chǎng)，在法律允許的情況下不需政府批準(zhǔn)和干預(yù)；在土地征用中，屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，允許私人開發(fā)商與農(nóng)民直接協(xié)商。

其次，設(shè)置城市流動(dòng)人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，城市遷移人口福利包，建立流動(dòng)人口遷移機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村流動(dòng)人口的完全城市化。

1）降低目前多數(shù)城市的人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。比如設(shè)定一定的、但不高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（如在該城市就業(yè)2、3年，申請(qǐng)時(shí)累計(jì)6-12個(gè)月收入標(biāo)準(zhǔn)在1000元以上）。

2）在城市中為流動(dòng)人口建立最基本的社會(huì)保障體制、子女就學(xué)和住房安排機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)福利包，可以稱為"城市戶口".3）建立流動(dòng)人口遷移機(jī)制，原則是：在自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)到上述準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村外來務(wù)工人員，如果（無償）放棄農(nóng)村的土地（將土地使用權(quán)證交還村集體），則可以獲得城市戶口和申請(qǐng)享受上述福利包的資格。當(dāng)然，農(nóng)民可以選擇不放棄農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，同時(shí)在城市打工，但就不享受城鎮(zhèn)各種福利；農(nóng)民也可以選擇出售土地產(chǎn)權(quán)證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。

再次，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)、商業(yè)等非農(nóng)用途的農(nóng)民與開發(fā)商的直接協(xié)商機(jī)制。改革目前的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途的征用性質(zhì)的土地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應(yīng)土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，自動(dòng)獲得上述享有上述福利包的資格。

最后，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的市場(chǎng)化，通過實(shí)施土地增值稅等方式建立城鎮(zhèn)遷移人口福利包的融資機(jī)制。政府可以在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的過程中，根據(jù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)土地的交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)利用價(jià)值（之貼現(xiàn)）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財(cái)政基礎(chǔ)。

上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基礎(chǔ)上通過一系列政策來實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的效率改進(jìn)和社會(huì)公平。從博弈論的角度來看，上述措施的本質(zhì)是通過一種機(jī)制設(shè)計(jì)，利用戶籍制度和福利包這個(gè)"杠桿"，通過農(nóng)民完全自愿選擇的機(jī)制來顯示具有很大異質(zhì)性的農(nóng)民群體（特別是遷移人口群體）的私人信息，并推動(dòng)其采取有利于自身福利改進(jìn)的行動(dòng)。顯然，它將使得那些已經(jīng)或希望遷移到沿海地區(qū)和主要大中城市的、具有一定人力資本、并對(duì)自己在城市生活的未來具有相當(dāng)信心的鄉(xiāng)村年輕人（其中相當(dāng)部分進(jìn)行長途遷移）能夠完全城市化，而這些人正好是我國城市化進(jìn)程中需要首先吸納的對(duì)象。而且，由于上述政策組合在準(zhǔn)入方面設(shè)定了一定的條件，可以防止一下子開放"閘門"后大量遷移人口為享受福利包而涌入。這不僅能夠在推進(jìn)城市化和人口遷移有序完成的同時(shí)，鼓勵(lì)遷移人口努力工作和創(chuàng)業(yè)，后者又可以反過來抑制基本社會(huì)保障支出的過快增長。正是這種基本的篩選機(jī)制，使得最終的結(jié)果是相當(dāng)部分遷移人口將無須求助于基本社會(huì)保障?？傊?，考慮到目前中國的現(xiàn)實(shí)，為了避免出現(xiàn)城市貧民窟和由于城鄉(xiāng)收入差距過大時(shí)鄉(xiāng)村人口過度使用福利包的情況，現(xiàn)在的策略不是一下子放開戶籍制度，而是利用它并適當(dāng)降低其門檻，農(nóng)村土地制度改革中也應(yīng)當(dāng)保持其平均性質(zhì)，減少遷移推力。此外，遷移人口自愿放棄的農(nóng)地也將有助于減緩農(nóng)地調(diào)整壓力，可以用來分配給留在農(nóng)村、但人口增加的家庭，或由村集體公開發(fā)包，所獲租金用于應(yīng)對(duì)因?yàn)槿丝谧儎?dòng)而導(dǎo)致的分配不平等，或用于農(nóng)村的公共品供給等。

我們認(rèn)為，采取上述政策，就能夠找到一個(gè)把前述城市化不完全、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定與社會(huì)保障體制不健全等相互關(guān)聯(lián)問題導(dǎo)入良性循環(huán)的突破口。為遷移人口建立基本的社會(huì)保障制度，將使得進(jìn)城農(nóng)民有長久遷移的選擇；而建立在農(nóng)民自愿放棄在農(nóng)村農(nóng)地基礎(chǔ)上的永久遷移，將為減少農(nóng)村行政性調(diào)地創(chuàng)造條件；同時(shí)，農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上交易"農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地"權(quán)利和政府征收土地增值稅，則不僅能夠保護(hù)城市化過程中農(nóng)民的基本權(quán)益，提高土地資源利用效率，也將促進(jìn)農(nóng)村遷移人口社會(huì)保障福利包的融資。

5.1關(guān)于土地使用權(quán)證發(fā)放和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定

在上述政策組合中，發(fā)放農(nóng)民的土地使用權(quán)證至關(guān)重要，而且需要從法律角度明確和充實(shí)土地使用權(quán)，尤其是在土地征用中，屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，允許私人開發(fā)商與農(nóng)民直接協(xié)商，確保農(nóng)民權(quán)益；允許土地可以抵押，允許自由買賣，促進(jìn)其對(duì)農(nóng)村金融和農(nóng)民養(yǎng)老功能的實(shí)現(xiàn)。

發(fā)放土地使用權(quán)證對(duì)穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有重要意義。雖然新的土地承包法規(guī)定給予農(nóng)戶30-50年穩(wěn)定的土地承包權(quán)，但實(shí)際上各地農(nóng)村的土地調(diào)整還在進(jìn)行。在導(dǎo)致土地行政性調(diào)整的多重因素中，固然部分是由人口變動(dòng)以及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)，但如果一些地區(qū)的土地調(diào)整出于地方干部的尋租行為，那么通過一種可實(shí)施的法律手段去限制這類調(diào)地就成為必要；即使對(duì)于那些因人口變動(dòng)而進(jìn)行的土地調(diào)整，雖然它在一定程度上可能同時(shí)提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)土地投資行為的短期化，從而帶來其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過部分農(nóng)村人口的完全遷移來緩解土地調(diào)整壓力，則保持農(nóng)民土地的穩(wěn)定就可以實(shí)現(xiàn)。很多發(fā)展中國家土地制度改革經(jīng)驗(yàn)證明，在地方層次建立給土地權(quán)屬管理辦公室并直接給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權(quán)證給到農(nóng)民手中，除非其主動(dòng)放棄，地方干部很難在進(jìn)行調(diào)整。

目前也是發(fā)放長期土地使用權(quán)證的良好時(shí)機(jī)，這主要是因?yàn)榧Z食購銷體制的市場(chǎng)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由化。自糧食購銷體制在90年代中后期進(jìn)行了不成功的嘗試后，2000年后我國糧食體制開始全面市場(chǎng)化改革，近兩年以來改革進(jìn)一步加速，傳統(tǒng)的糧食訂購基本取消；此外，一段時(shí)期內(nèi)地方政府強(qiáng)行推動(dòng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃也大都因?yàn)槠?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段"所帶來的弊端而日益減少。因此，總體而言，對(duì)于農(nóng)地使用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面存在的各類管制開始逐漸減少。根據(jù)前面的分析，這顯然在相當(dāng)程度上降低了行政性調(diào)地的壓力和必要性。所以，降低這些管制政策本身在一定程度上就有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益（包括減少通過糧食收購抽取的收益權(quán)，增加作物種植選擇所帶來的潛在收益權(quán)，以及減少調(diào)地所帶來的潛在權(quán)益，如保證對(duì)農(nóng)地進(jìn)行長期投資的回報(bào)等）。

5.2關(guān)于流動(dòng)人口遷移機(jī)制的建立

首先，設(shè)置合理的城市流動(dòng)人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。降低目前多數(shù)城市的人口遷移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。比如在該城市就業(yè)2、3年，申請(qǐng)時(shí)累計(jì)6-12個(gè)月收入標(biāo)準(zhǔn)在1000元以上。表7根據(jù)DeBrauwetal（2002）使用的具有全國代表性抽樣數(shù)據(jù)對(duì)全國農(nóng)村外出勞動(dòng)力中出縣且從事非農(nóng)就業(yè)工作6個(gè)月以上的遷移人口的收入分布進(jìn)行了推斷（表7）。可以看到，這些外來遷移人口月收入超過1000元的大約有788萬人，800-1000元/月的大約有636萬，600-800元/月的大約有1088萬，400-600元/月的大約有1758萬。考慮到樣本數(shù)據(jù)為2000年的數(shù)據(jù)，而近年來農(nóng)民工收入有所增長，目前的高收入人口應(yīng)該有所增加。如果以1000元為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，每年轉(zhuǎn)移400萬外來勞動(dòng)力，則1000元以上遷移人口大約2年左右可以轉(zhuǎn)移完畢?？紤]到我國勞動(dòng)力市場(chǎng)供給相對(duì)過剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入增長未必能夠在短時(shí)期（如3-5年）內(nèi)增長到1000元/月的水平，那么上述轉(zhuǎn)移模式可能無法達(dá)到每年解決400萬外來遷移人口戶口的水平。在這種情況下，一種可能的應(yīng)對(duì)方式是將準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)降低到800元/月。但我們認(rèn)為，如果考慮到目前還有至少2000-2500萬過去失地農(nóng)民造成的"歷史欠帳"需要優(yōu)先處理，則上述調(diào)整必要性不大。如果在對(duì)外來人口實(shí)施較高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，用幾年時(shí)間處理過去失地農(nóng)民累積的歷史欠帳，那么就有充分的時(shí)間使得800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入逐漸達(dá)到1000元/月的水平，從而實(shí)現(xiàn)遞進(jìn)的人口城市化。應(yīng)該指出，在我們的政策方案中準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在1000元/月看起來比較高，但這將使得政府有時(shí)間處理過去失地農(nóng)民累積的歷史欠帳，而且，由于該準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高而同步增加，相對(duì)而言外來遷移人口的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是逐漸降低的。

其次，建立包括遷移人口的最基本社會(huì)保障體制，子女就學(xué)和住房安排機(jī)制在內(nèi)的福利包，將促進(jìn)鄉(xiāng)村遷移人口的完全城市化，這就為降低農(nóng)地調(diào)整壓力創(chuàng)造了有利條件?？紤]到流動(dòng)人口工作收入相對(duì)較低、相當(dāng)部分在目前沒有建立養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的非正式部門工作，為他們建立的社會(huì)保障機(jī)制應(yīng)該以一旦出現(xiàn)問題后進(jìn)行社會(huì)救助為主，如擴(kuò)展目前在城市實(shí)施的最低生活保障機(jī)制，在遷移人口一旦由于某些特殊原因缺乏經(jīng)濟(jì)來源時(shí)進(jìn)行低保救助。當(dāng)然，也不排斥遷移人口（在繳費(fèi)的前提下）進(jìn)入已有的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，或者專門為低收入者和遷移人群建立的相應(yīng)機(jī)制；在子女就學(xué)方面，至少在九年制義務(wù)教育階段，建立遷移人口子女享有在與所遷移城市原住兒童相同的入學(xué)權(quán)利和繳納相同的費(fèi)用；在遷移人口住房安排上，應(yīng)該考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實(shí)行、但效果不佳的經(jīng)濟(jì)適用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新遷移人口）為目標(biāo)群體的廉租房政策。

5.3關(guān)于實(shí)施土地增值稅等方式建立城鎮(zhèn)遷移人口福利包的融資機(jī)制

政策組合中另外一個(gè)重要的配套措施是在給予農(nóng)村移民"城市福利包-農(nóng)地使用權(quán)證"自愿選擇權(quán)利的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的市場(chǎng)化，而政府則從中抽取土地增值稅，來為新增的、有"戶口"之遷移人口所提供的城鎮(zhèn)福利包進(jìn)行融資。目前征地體制出現(xiàn)很多問題的關(guān)鍵在于政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，并在很大程度上具有單方面制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，這種壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不僅使得土地市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制無法發(fā)揮作用，滋生大量的尋租、補(bǔ)償不足以及土地被過度占用的現(xiàn)象，也使得有關(guān)城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換的法律無法實(shí)施，同時(shí)弱化了目前城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。所以，市場(chǎng)化的征地模式要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于目前的模式。 政府通過農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過程中產(chǎn)生的土地增值稅來為（那些放棄農(nóng)地的）遷移人口建立福利包也具有不損害經(jīng)濟(jì)效率、但同時(shí)改善收入分配這兩個(gè)方面的合理性。

從經(jīng)濟(jì)效率方面看，理論上講，土地利用用途的轉(zhuǎn)換所發(fā)生的增值在相當(dāng)程度上來自于具有"外部性"的城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而非土地原使用者的投資，因此，抽取一定比例的土地增值稅用于為促進(jìn)為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的遷移人口之福利包和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有經(jīng)濟(jì)效率方面的合理性。在實(shí)際操作中，土地增殖稅的抽取需要考慮到以下幾個(gè)方面的因素：首先，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非不僅包括城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)用地，也包括國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是交通建設(shè)等所謂"線性工程"用地，而后者價(jià)值一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者，而且往往也不存在一個(gè)可以顯示的市場(chǎng)價(jià)格。所以，土地增殖稅的抽取應(yīng)該只針對(duì)前面一類城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)所轉(zhuǎn)化的農(nóng)用地，而對(duì)于交通建設(shè)等所謂"線性工程"用地，則仍然需要根據(jù)各地實(shí)際情況由地方政府制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其次，就城市商業(yè)、工業(yè)開發(fā)用地而言，由于兩者的市場(chǎng)價(jià)值即使在同一城市也存在很大的差別，應(yīng)該采取征收累進(jìn)稅的方式來進(jìn)行，適當(dāng)拉平同一城市不同區(qū)位農(nóng)地轉(zhuǎn)非所獲得收益；第三，土地增殖稅的征收必須明確是對(duì)非農(nóng)土地的交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)利用價(jià)值的差額，農(nóng)地利用價(jià)值是當(dāng)?shù)匚磥砣舾赡辏ㄖ辽偈峭恋爻邪?0年，或者與城市土地使用期限50-70年一致）平均農(nóng)業(yè)利用純收益的貼現(xiàn)值，如果差額為負(fù)值則不予征收，差額為正則根據(jù)實(shí)際差額實(shí)行累進(jìn)征稅。這樣做是因?yàn)橥恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非后，失地農(nóng)民失去了維持生計(jì)的土地，必須保證失地農(nóng)民處境不惡化；最后，從長遠(yuǎn)來看，考慮到城市土地開發(fā)的總量限制，城市基本建設(shè)和前述福利包的融資要逐步從農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中抽取的土地增殖稅轉(zhuǎn)移到以城市房地產(chǎn)為稅基的財(cái)產(chǎn)稅上來，建立以財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方政府稅基，應(yīng)該成為我國地方公共財(cái)政體系建設(shè)的基本取向。

從收入分配角度來看，上述措施的本質(zhì)，是政府通過建立基本福利包，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發(fā)展?jié)摿Γ◤亩灿行判姆艞夀r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)）遷移人口去"購買"土地使用權(quán)，然后政府將那些被自愿放棄的土地再分配（補(bǔ)貼）給留在農(nóng)村的人、或應(yīng)付農(nóng)村土地人口變動(dòng)所需進(jìn)行的調(diào)整，從而使得農(nóng)民、特別是留在農(nóng)村者既有的土地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)收入增長和土地社會(huì)保障。應(yīng)該指出，正是因?yàn)樯鲜龈＠切陆⒌?，而遷移人口在福利包-土地產(chǎn)權(quán)證選擇中具有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進(jìn)；而如果上述福利包的建立能夠（或至少部分能夠）通過征收"土地農(nóng)轉(zhuǎn)非"過程的土地增值稅來實(shí)現(xiàn)，那么實(shí)際上是使得所有遷移人口分享城市化和工業(yè)化過程中所帶來的土地增值收益。實(shí)際上，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，將不僅使得土地增值和增值稅越高，而且將吸引更多的遷移人口，這恰恰為遷入地城市政府通過土地增值稅為遷移人口提供福利包提供了對(duì)應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)。當(dāng)然，如果隨著我國稅收體制改革，地方政府能夠開征財(cái)產(chǎn)稅并作為地方政府的主要財(cái)政基礎(chǔ)，則上述福利包的提供也可以部分依賴更加具有穩(wěn)定性的財(cái)產(chǎn)稅融資來實(shí)現(xiàn)。

如果我們可以大致認(rèn)為相比于那些留在農(nóng)村的人口，那些自愿放棄農(nóng)村土地使用權(quán)（以交換福利包）而進(jìn)入城市的遷移人口（主要是長途遷移人口）的收入相對(duì)較高，而城市郊區(qū)將失地農(nóng)民的收入（由于靠近城市，發(fā)展機(jī)會(huì)比較多）和財(cái)富（由于土地征用補(bǔ)償獲益）一般而言又比外地遷移農(nóng)民的收入和財(cái)富更高的話，那么，上述措施就具有促進(jìn)收入分配改進(jìn)、但同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系效率沒有負(fù)面影響的優(yōu)點(diǎn)。因此，上述措施不僅具有土地私有化的優(yōu)點(diǎn)，而且相比之下，只進(jìn)行土地私有化并沒有這樣的收入分配功能。進(jìn)一步來看，之所以要利用土地增值稅來融資建立福利包，一方面是為了將目前土地征收、出讓過程政府預(yù)算外收支中的不透明情況透明化，另外一方面也正是為了防止對(duì)目前已經(jīng)捉襟見肘的城市社會(huì)保障體系施加更大的壓力。

六、基于上述政策組合的初步財(cái)政估算方案

本部分嘗試對(duì)第五部分所提出的政策組合給出一些初步的財(cái)政估算方案。顯然，由于政策所涉及問題的復(fù)雜性，我們不得不進(jìn)行很多的假設(shè)以簡(jiǎn)化問題，而實(shí)際的政策操作必然要復(fù)雜得多。由于對(duì)任何尚未實(shí)施的政策組合方案進(jìn)行收支估算都具有很大的風(fēng)險(xiǎn)。必須強(qiáng)調(diào)這里的財(cái)政估算方案只是初步的，說明性的，和本文所提出的整體政策組合一樣，其目的都在于引起對(duì)有關(guān)問題的進(jìn)一步討論，并在充分討論、爭(zhēng)鳴的基礎(chǔ)上，形成政策，以推動(dòng)中國城市化和農(nóng)地制度改革進(jìn)程。

假設(shè)政策組合方案從2006年開始實(shí)施，持續(xù)到2014年（由于城市政府為新遷移人口和失地農(nóng)民提供的福利包一個(gè)重要部分是子女平等就學(xué)的權(quán)利，采用9年的時(shí)段是為了與目前我國實(shí)施的9年制義務(wù)教育相契合）。政策組合的財(cái)政預(yù)算包括收支兩部分，其中收入主要來自于土地非農(nóng)化過程中地方政府抽取的土地增殖稅，支出則主要包括財(cái)政對(duì)遷移人口子女教育、遷移人口最低生活保障以及廉租房補(bǔ)貼等三方面的支出。

土地非農(nóng)化過程中地方政府能夠抽取的土地增殖稅取決于土地供應(yīng)規(guī)模、出讓價(jià)格和增值稅率三個(gè)因素。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（國土資源部，2003），2000-2002近三年我國土地出讓的平均價(jià)格分別為8.2、9.6和13.0萬元，2001和2002年價(jià)格分別比上年增長17%和36%.為此，我們假設(shè)2006年土地出讓價(jià)格為15萬元，此后每年以10%的速度增加；另外，假設(shè)被征用農(nóng)地每年的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值為1200元，用5%的貼現(xiàn)率對(duì)30年的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值進(jìn)行貼現(xiàn)，可以得到2006年農(nóng)地價(jià)值大約1.9萬元，此后假設(shè)每年增加5%；再假設(shè)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地開發(fā)成本為3萬元，每年增長8%.這樣，2006年土地增值稅的稅基為10.1萬元，2010和2014年則將分別達(dá)到15.6和23.8萬元。最后，假設(shè)未來10年為城市建設(shè)而進(jìn)行的土地出讓保持為每年200萬畝左右的規(guī)模，在增值稅稅率為40%的情況下，2006年土地增值稅將達(dá)到808億元，2010和2014年分別達(dá)到1246和1904億元（表7）。

政府每年的財(cái)政支出規(guī)模很大程度上取決于每年新增遷移人口的數(shù)量和累計(jì)遷移人口的規(guī)模，為此我們首先假設(shè)人口的遷移規(guī)模。方案假設(shè)每年需要優(yōu)先轉(zhuǎn)移因?yàn)橥恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非的人口300萬（征地200萬畝，但城市郊區(qū)人均耕地往往低于1畝），其中100萬是學(xué)齡兒童；另外假設(shè)每年還要轉(zhuǎn)移外來遷移勞動(dòng)力400萬。根據(jù)前面的樣本資料，長途長期遷移并且月收入在1000元以上的遷移勞動(dòng)力已婚比例為57%左右（表4），為此，我們假設(shè)2006-2008年遷移人口的已婚比例為57%，而考慮到遷移人口的年輕化趨勢(shì)和進(jìn)入城市人口的晚婚趨勢(shì)，假設(shè)2009-2011年該比例降低到55%，2011年后進(jìn)一步降低為50%.如果允許一個(gè)已婚外來遷移勞動(dòng)力可以帶一個(gè)就學(xué)子女，那么對(duì)應(yīng)于每年400萬遷移勞動(dòng)力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間遷移外來勞動(dòng)力每年將分別攜帶子女228萬、222萬和200萬。在上述假設(shè)下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間，每年遷移人口的規(guī)模分別為928萬、922萬和900萬，到2014年累計(jì)將遷移人口8352萬（表7）。根據(jù)這樣一個(gè)人口遷移規(guī)模，我們進(jìn)一步估算了財(cái)政在遷移人口子女就學(xué)、最低生活保障以及廉租房方面的補(bǔ)貼支出。

子女教育方面的支出取決于遷移人口中學(xué)齡兒童的數(shù)量和財(cái)政補(bǔ)貼水平兩方面。根據(jù)前面的人口遷移規(guī)模，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的100萬學(xué)齡兒童加上400萬外來遷移勞動(dòng)力攜帶的子女，2006-2008年每年新增外來勞動(dòng)力子女在城市公立學(xué)校新就學(xué)數(shù)目為328萬人，2009-2011年為320萬，2012-2014年為300萬人。假設(shè)2006年每個(gè)學(xué)齡兒童就學(xué)政府需要支付1000元，其后每年增加100元，則可以估算出2006年以后每年政府為這些新增學(xué)齡兒童需要投入的財(cái)政支出。如表7所示，2006年該項(xiàng)支出為33億元，2010年則達(dá)到227億元，考慮到義務(wù)教育為9年，該支出將在2014年達(dá)到峰值512億元。

其次是社會(huì)保障支出，這里假設(shè)轉(zhuǎn)換戶口人中有10%進(jìn)入后需要進(jìn)行低保，而且2006年每人每月低保補(bǔ)貼為100元，且以后每年每月增加10元，則低保支出將從2006年的11億，增加到2011年的100億和2014年的180億。

最后是廉租房補(bǔ)貼，關(guān)于這部分的估算比較困難，補(bǔ)貼支出取決于補(bǔ)貼的方式是政府建設(shè)廉租房進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)貼，還是通過租金直接補(bǔ)貼給瞄準(zhǔn)對(duì)象，或者進(jìn)行不同補(bǔ)貼的組合。為了簡(jiǎn)化問題，這里假設(shè)政府補(bǔ)貼采取租金補(bǔ)貼方式，每人補(bǔ)貼面積為10平米，每月每平米補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10元，且對(duì)每年所有遷移人口進(jìn)行補(bǔ)貼，則2006年每年每人房租補(bǔ)貼就可以達(dá)到可觀的1200元。此后每隔一年補(bǔ)貼面積增加1平米，每平米補(bǔ)助增加1元，則到2006年每人每年房租補(bǔ)貼有2352元?？紤]所有遷移人口，2006年財(cái)政支出為111億元，此后逐年增加，到2014年達(dá)到1964億元（表8）。

比較上述收支，我們可以看到對(duì)應(yīng)于假設(shè)的政策方案9年內(nèi)各年度和9年累積的財(cái)政收支平衡狀況（表8）。從表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超過支出，累積盈余不斷增加。2012年之后，開始出現(xiàn)年度內(nèi)赤字，2014年年度虧損達(dá)到871億元。但只要充分利用過去的盈余進(jìn)行跨年度平衡，即使不計(jì)算過去盈余的利息，到2014年收支相抵后整個(gè)政策方案執(zhí)行后仍然有累積盈余810億元。

上述跨年度的收支模式對(duì)于推行用土地增值稅為遷移和失地人口提供福利包，并逐漸過渡到使用財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅基的公共財(cái)政體制改革具有非常有價(jià)值的含義。由于目前很多城市政府是通過土地出讓收入進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，那么在近期推行土地增值稅，將這種收入通過明稅的方式劃歸地方財(cái)政后，由于開始階段福利包支出規(guī)模比較小（2006年收入為808億，支出為155億，盈余達(dá)到653億），地方政府仍然可以利用相當(dāng)部分盈余進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而不會(huì)太大影響城市政府的支出模式，也使得地方政府在開始階段有積極性為福利包進(jìn)行融資。隨著條件的成熟，地方政府將逐漸轉(zhuǎn)向以財(cái)產(chǎn)稅作為主要地方稅基的公共財(cái)政體制后，隨房產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值增加而不斷增加的財(cái)產(chǎn)稅的收入將補(bǔ)齊由于城市擴(kuò)張過程的飽和及可征收土地資源減少而有所減少的土地增值稅收入，并與其他地方稅收一起共同構(gòu)成地方政府提供公共服務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)。

在上述討論中，設(shè)定每年城市將吸納300萬左右失地農(nóng)民，400萬左右外來遷移勞動(dòng)力，外加隨后者遷移的200多萬子女，則每年城市吸納非農(nóng)化人口為900多萬。這個(gè)方案綜合考慮了失地農(nóng)民的特點(diǎn)和外來遷移人口的收入分布。顯然，在中國目前的城市化過程中，由于失地農(nóng)民原來具有本地農(nóng)業(yè)戶口，對(duì)本地政府具有更大的影響力，加上土地被征用喪失農(nóng)業(yè)收入來源，無論其目前收入多少，在城市化過程中是必須優(yōu)先解決戶口和享受前述福利包的群體。對(duì)于外來遷移人口，則可以通過一定的收入門檻（如每月收入1000元以上）加以調(diào)控，使得其逐漸轉(zhuǎn)移到城市中來。

考慮到每年農(nóng)村新出生人口1000萬左右，每年死亡人口500萬，凈增加人口達(dá)到500萬，如果不考慮地域分布的差異，平均而言，每年向城市轉(zhuǎn)移外來鄉(xiāng)村人口600多萬人左右。在后者放棄農(nóng)村土地的情況下，雖然無法完全做到土地分配"死不減地"，但被遷移人口和死亡人口放棄的土地將足以應(yīng)付新增人口對(duì)于土地的需求，從而使得除因人口死亡之外的土地調(diào)整無須進(jìn)行。

此外，我們還模擬了另外兩個(gè)政策方案下財(cái)政預(yù)算的平衡情況。一個(gè)是假設(shè)每年有225萬畝農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地，每年轉(zhuǎn)移500萬外來勞動(dòng)力；另一個(gè)是假設(shè)每年有250萬畝農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地，每年轉(zhuǎn)移600萬外來勞動(dòng)力，同時(shí)，保持土地出讓價(jià)格，失地人口，福利包標(biāo)準(zhǔn)等其他假設(shè)不變?？傮w上該兩個(gè)方案除了收支規(guī)模有所增大外，財(cái)政收支模式都非常相似，兩個(gè)方案到2014年累積盈余分別為510億和144億。

七、結(jié)論

本文在分析城市化過程中的戶籍問題，農(nóng)村土地調(diào)整問題，以及農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)展中大國的特點(diǎn)，提出了一個(gè)政策組合，嘗試著給出一個(gè)系統(tǒng)性的解決方案。雖然我們已經(jīng)盡可能地進(jìn)行了比較全面的分析，并基于上述政策組合給出了一個(gè)初步財(cái)政預(yù)算方案，但由于問題的復(fù)雜性、篇幅的局限以及我們知識(shí)的有限性，上面提出的政策組合只能是拋磚引玉，期待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步的討論。但是，我們認(rèn)為，正是由于解決上述問題的重要性和緊迫性，把這些問題聯(lián)系起來進(jìn)行分析的研究相對(duì)還比較少，這樣的分析應(yīng)該有其必要性。顯然，我們的討論涉及到很多的問題，也觸及到方方面面的利益，所提出的政策建議也需要全局性、系統(tǒng)性的改革，實(shí)施起來必然是困難的。比如，要實(shí)現(xiàn)上述政策組合，逐漸、但又堅(jiān)決地改革不利于城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長治久安的戶籍制度，就必然需要中央政府在全國范圍的統(tǒng)一行動(dòng)和地方政府的配合，特別是給予后者以適當(dāng)?shù)募?lì)。也可以通過在局部地區(qū)試點(diǎn)的方式來逐步推動(dòng)（如在個(gè)別省份之內(nèi)或兩到三個(gè)遷入-遷出地省份之間進(jìn)行試點(diǎn)）。但是，我們認(rèn)為，中國的改革，包括戶籍制度改革，土地產(chǎn)權(quán)制度改革，國有銀行和大型企業(yè)改革，地方財(cái)政改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)攻堅(jiān)的階段，即使改革仍然需要把握漸進(jìn)、避免過大利益調(diào)整和振蕩的局面（比如不可能一下放開戶籍制度，或馬上進(jìn)行土地私有化），但原來"那套摸著石頭過河"、缺乏整體性、根本性套路的改革模式也到了必須進(jìn)行調(diào)整的時(shí)機(jī)。

當(dāng)然，對(duì)上述政策組合可能存在一些潛在疑問，如政府是否需要通過大規(guī)模的公共政策（如前述福利包）來推動(dòng)城市化進(jìn)程？人為設(shè)計(jì)的政策是否往往適得其反？如果土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的市場(chǎng)化和通過土地增值稅建立福利包將嚴(yán)重?fù)p害地方政府的財(cái)政利益和預(yù)算外收入，那么上述政策所導(dǎo)致的潛在利益格局調(diào)整是否會(huì)使得其無法實(shí)施？

我們認(rèn)為，由于任何政府行為、特別是大規(guī)模政府公共政策實(shí)施過程中都可能出現(xiàn)的問題，在采納上述政策組合時(shí)，也需要配套相當(dāng)有力的具體措施來防止政府行為可能出現(xiàn)的偏誤。比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的副激勵(lì)和覆蓋面過廣導(dǎo)致的財(cái)政融資問題，而這可以通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)，如設(shè)定獲得戶口（福利包）的條件，適當(dāng)增加申請(qǐng)低保的成本（如需要經(jīng)常提供詳盡的收入信息并接受監(jiān)督）來完成。如果為遷移人口建立基本的社會(huì)保障、居住與子女教育安排，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與保護(hù)等問題本身就是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的題中應(yīng)有之意，那么就有必要進(jìn)行大力推動(dòng)；而正是由于傳統(tǒng)計(jì)劃體制是一個(gè)人為設(shè)計(jì)的整套體系，而現(xiàn)有戶籍制度、農(nóng)地制度以及其所帶來的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和現(xiàn)有農(nóng)地制度存在的弊端是該體系的殘留，要打破它們，就必須通過精心的、人為設(shè)計(jì)的政策組合來漸進(jìn)、但又有效地去完成；更進(jìn)一步來看，在當(dāng)前階段，進(jìn)一步的改革必須打破既得利益才能夠推進(jìn)。就農(nóng)地轉(zhuǎn)非制度來看，如果改革不能夠?qū)崿F(xiàn)一定的利益格局調(diào)整，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非仍然無法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的話，那么目前侵犯農(nóng)民利益、降低土地利用效率，并最終危害社會(huì)乃至政治穩(wěn)定的局面就無法遏止，我國城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展中土地管理的活亂循環(huán)局面將一再出現(xiàn)。因此，從這個(gè)意義上看，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。

在目前中央提出的"就業(yè)優(yōu)先"的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，上述政策組合就有其重要的意義。如果各級(jí)政府制定對(duì)下級(jí)政府的考核任務(wù)時(shí)，以新增就業(yè)和城市化新吸納人口作為一項(xiàng)主要考核指標(biāo)，同時(shí)上級(jí)政府、特別是中央政府如果把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與新遷入人口（比如外地在本地學(xué)校就學(xué)兒童數(shù)目）適當(dāng)掛鉤，那么就將為地方政府參與上述改革提供強(qiáng)大激勵(lì)，遷移人口的社會(huì)保障制度建設(shè)乃至于戶籍制度改革的真正突破就可以最終實(shí)現(xiàn)。

在中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過程中，改革必須要從此岸出發(fā)，一方面要充分利用已有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件和既有制度體系，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、乃至政治體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，另一方面也必須在應(yīng)該突破的地方實(shí)現(xiàn)突破，以順利達(dá)到理想的彼岸。在關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)軌的爭(zhēng)論中，歷來存在政策改進(jìn)優(yōu)先還是制度建設(shè)優(yōu)先的爭(zhēng)論，特別是在私有化和憲政體制等重大問題上（林毅夫2003，Saches，YangandWoo，2003，楊小凱，2003）。Glaseretal（2004）在最新的工作論文中指出，從實(shí)證檢驗(yàn)看，短期和中期內(nèi)人力資本似乎是比制度更基本的經(jīng)濟(jì)增長源泉，而人力資本提升則往往來自于特定國家采取的特定政策。那些貧困的國家、即使是非民主體制，也可能通過尋求好的政策來擺脫貧困和實(shí)現(xiàn)增長。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)對(duì)良好制度的需求增加，制度改進(jìn)就成為可能，并進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。以本文所涉及到的農(nóng)村土地制度和戶籍制度來看，即使農(nóng)地制度改革的最終結(jié)果是土地私有化，即使戶籍制度改革的最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)人口完全自由流動(dòng)，目前階段所應(yīng)該做的，也是首先要通過促進(jìn)達(dá)到一定條件的鄉(xiāng)村人口向城市完全轉(zhuǎn)移的政策組合，來切實(shí)保障留在農(nóng)村的農(nóng)民對(duì)其土地的權(quán)益，而鄉(xiāng)村人口向城市的完全遷移，不僅對(duì)其本身（通過邊干邊學(xué)），而且對(duì)其子女（通過城市學(xué)校教育）而言，都是當(dāng)前條件下能夠?qū)崿F(xiàn)的最有效率的人力資本投資。這里我們無意否認(rèn)制度建設(shè)的重要性，但雖然從長遠(yuǎn)看建立良好的制度有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)繁榮穩(wěn)定，但制度的建設(shè)和良性運(yùn)作往往需要相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治條件。從這個(gè)意義上看，制度和政府治理機(jī)制建立都具有很大的內(nèi)生性。從短期乃至于中期來看，精心設(shè)計(jì)并具有可操作性的政策組合不僅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，也將有助于良好制度體系的最終建立?！肮珓?wù)員之家”版權(quán)所有