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客運(yùn)“黑頭車”屢打不止的原因及對(duì)策

渦陽(yáng)縣交通局陳曉明牛波

客運(yùn)“黑頭車”（以下簡(jiǎn)稱“黑車”）是指未經(jīng)縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)許可擅自從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，或擅自改變?cè)S可經(jīng)營(yíng)類別、范圍、拖欠交通規(guī)費(fèi)等違法經(jīng)營(yíng)車輛的總稱。近年來(lái)，“黑車”在全國(guó)各地呈現(xiàn)蔓延，而且有越打越多之勢(shì)。有資料顯示，僅北京市“黑車”就達(dá)7.2萬(wàn)輛。由于行業(yè)監(jiān)管力度的相對(duì)薄弱，“黑車”的無(wú)序經(jīng)營(yíng)，擾亂了運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，損害了合法經(jīng)營(yíng)業(yè)戶的利益，造成了國(guó)家費(fèi)稅的大量流失，為交通運(yùn)輸安全埋下了隱患?！昂谲嚒背闪诉\(yùn)輸管理部門打擊的重點(diǎn)，雖說(shuō)取得了一定的成效，然而“黑車”經(jīng)營(yíng)依然存在，屢打不止，全國(guó)各地的道路運(yùn)輸管理部門均不同程度地被“黑車”問(wèn)題所困擾。

一、“黑車”存在的原因

“黑車”之所以有旺盛的“生命力”，主要是因?yàn)橛衅溥m應(yīng)生存和發(fā)展的環(huán)境，總結(jié)起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：

1、市場(chǎng)的供求關(guān)系的不平衡是“黑車”存在的前提條件。一方面是市場(chǎng)有巨大的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的改善，人們對(duì)出行條件的要求越來(lái)越高，流動(dòng)越來(lái)越頻繁，工作、生活節(jié)奏越來(lái)越快，以車代步已成為當(dāng)今人們出行的主要方式。一方面有巨大的市場(chǎng)需求，另一方面是運(yùn)輸市場(chǎng)的宏觀控制，“黑車”正是在這種環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生。主管部門在審批的過(guò)程中，為了保證合法業(yè)主能夠盈利，在運(yùn)輸市場(chǎng)的宏觀控制上預(yù)留了一定的運(yùn)力空間。打的難、乘車難現(xiàn)象的存在，政策的滯后，宏觀調(diào)控的不合理，因此，“黑車”就有了賴以生存的基礎(chǔ)。

2、有利可圖是“黑車”存在的根本原因。

首先，運(yùn)輸市場(chǎng)的投入產(chǎn)出比高。目前，我國(guó)的交通運(yùn)輸業(yè)中的旅客運(yùn)輸還沒(méi)有完全市場(chǎng)化，仍然屬于“準(zhǔn)”壟斷行業(yè)，其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)比較高，在一定程度上吸引“黑車”經(jīng)營(yíng)者積極參與該行業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

其次，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)審批成本和“管理費(fèi)”相對(duì)較高。行政許可法出臺(tái)以后，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)?jiān)趯徟I(lǐng)域給出了時(shí)間限制，但仍會(huì)有種種原因限制及時(shí)審批。據(jù)了解，一條長(zhǎng)途客運(yùn)線路的審批往往需要一年的時(shí)間，甚至更長(zhǎng)。在出租客運(yùn)行業(yè)，運(yùn)輸收入的大部分都成了出租公司的收入。許多運(yùn)輸個(gè)體寧可“黑車”運(yùn)營(yíng)，也不愿投入過(guò)高的成本使?fàn)I運(yùn)車輛合法化。

第三，“黑車”不需要交納各項(xiàng)費(fèi)稅，除了油耗和車損以外，所得的營(yíng)運(yùn)收入幾乎是純利潤(rùn)，賺錢來(lái)得快。

3、執(zhí)法難是“黑車”存在的關(guān)鍵因素。

執(zhí)法難具體體現(xiàn)在“三難”：即查處難、取證難、處罰難?！叭y”已經(jīng)成為打擊“黑車”的瓶頸。這在全國(guó)各地都有不同程度的體現(xiàn)。

第一查處難?！昂谲嚒苯?jīng)營(yíng)者為了獲得不法利益總是在意想不到的地方出現(xiàn)，與執(zhí)法人員捉迷藏，打游擊戰(zhàn)，使執(zhí)法人員防不勝防；即使遇到執(zhí)法檢查，有的甚至強(qiáng)行沖卡，執(zhí)法人員又不能強(qiáng)行攔截和追車，“黑車”暴力抗法行為時(shí)有發(fā)生。有的“黑車”一旦被查，為維護(hù)其既得利益，車主便全家出動(dòng)，對(duì)執(zhí)法人員形成圍攻之勢(shì)；更有雇傭社會(huì)黑惡勢(shì)力暴力抗法者，甚至報(bào)復(fù)執(zhí)法人員。

第二取證難。認(rèn)定“黑車”非法運(yùn)營(yíng)，必須“人贓俱獲”抓現(xiàn)行，而“黑車”乘客往往出于各種原因不愿配合執(zhí)法人員，甚至經(jīng)常庇護(hù)“黑車”，不承認(rèn)付費(fèi)乘車的事實(shí)，現(xiàn)在“黑車”反執(zhí)法能力也越來(lái)越高，即使人贓俱獲，一些“老黑車司機(jī)”也是死不承認(rèn)，不配合做手續(xù)，公然抵賴非法運(yùn)營(yíng)的事實(shí)。

第三處罰難。根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》規(guī)定，對(duì)“黑車”的處罰最高可達(dá)3——10萬(wàn)元。于是大量“黑車”車主紛紛在社會(huì)上尋找各種靠山，各種關(guān)系的出現(xiàn)，給行政處罰的執(zhí)行帶來(lái)了阻力，以致執(zhí)法部門迫于“工作需要”在處罰問(wèn)題上對(duì)“黑車”讓步，不得已降低處罰標(biāo)準(zhǔn)。這就造成“黑車”業(yè)主在短期內(nèi)再次非法營(yíng)運(yùn)，并想方設(shè)法要挽回?fù)p失。直接導(dǎo)致“黑車”罰了放、放了繼續(xù)跑的惡性循環(huán)。

二、“黑車”的危害

“黑車”的存在帶來(lái)了很大的社會(huì)問(wèn)題，擾亂了正常的交通運(yùn)輸秩序。

第一，“黑車”無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)質(zhì)量差，乘客利益得不到保障。，“黑車”總是在合法停車點(diǎn)以外，在旅客較集中的地方亂停亂放，隨意招攬乘客，或者雇用“黃牛”到處拉客，并給其高額提成，導(dǎo)致坑蒙拐騙乘客事件時(shí)有發(fā)生。“黑車”業(yè)主總是以較低的票價(jià)引誘人們上車，車至途中再漲價(jià)，或甩客，或“轉(zhuǎn)包”給其它車，乘客稍有不滿便遭到辱罵甚至毆打。尤其是一些外地人，一旦上了“黑車”，常常要付出合法車輛二至三倍的車費(fèi)。加之“黑車”大多是報(bào)廢車、拼裝車，車況極差；為獲取最大利益不參加任何保險(xiǎn)，不像正規(guī)合法的營(yíng)運(yùn)車輛那樣定期進(jìn)行車輛檢測(cè)、二級(jí)維護(hù)、技術(shù)等級(jí)評(píng)定，乘客的安全、合法權(quán)益無(wú)法得到保障。另外，由于“黑車”駕駛員從事的是非法運(yùn)營(yíng)，遇到執(zhí)法人員檢查，心里極度恐慌，往往采取超速、繞道、緊急調(diào)頭等措施躲避檢查，極易引發(fā)交通事故，會(huì)給人民的生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)不可估量的損失。據(jù)報(bào)道，某客運(yùn)“黑車“肇事致三人死亡、多人受傷后，法院判決賠償金額達(dá)50多萬(wàn)元，但其車僅值2000元，全部家產(chǎn)也不過(guò)3萬(wàn)元，導(dǎo)致了“執(zhí)行難”，受害者為圖便宜上“黑車”而后悔不已?！昂谲嚒贝蠖嗍菬o(wú)牌無(wú)證無(wú)保險(xiǎn)的“三無(wú)車”，給受理乘客投訴、處理交通事故帶來(lái)極大的困難，交通肇事逃逸案十有八九是“黑車”所為。

第二，“黑車”造成國(guó)家稅費(fèi)和交通規(guī)費(fèi)的大量流失?！昂谲嚒睒I(yè)戶為逃避了應(yīng)納的稅費(fèi)、規(guī)費(fèi)，能以極低的成本獲取利益，其運(yùn)輸成本往往只有合法經(jīng)營(yíng)戶的三分之一，以一輛13座中巴車為例，一年下來(lái)至少要流失各種稅費(fèi)、規(guī)費(fèi)15000元以上。

第三，“黑車”影響城市文明創(chuàng)建，有悖于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。交通運(yùn)輸行業(yè)是城市創(chuàng)建的窗口，為給人民群眾提供一個(gè)良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高城市品位和形象，創(chuàng)建是政府的主要工作之一?！昂谲嚒钡膩y停亂放，隨意拉客、兜客、甩客、宰客，不僅造成城市秩序的混亂，還會(huì)給一些外地乘客留下很壞的印象，影響了所在城市的文明形象，甚至是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、對(duì)整治“黑車”思路的探討

第一，放開運(yùn)輸市場(chǎng)，以需求定發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用?！昂谲嚒睘槭裁磳掖虿唤^，我們應(yīng)該從“治理”、“打擊”的思路中跳出來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)市場(chǎng)準(zhǔn)入作為一種主要市場(chǎng)監(jiān)管手段，在調(diào)控?cái)?shù)量、嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)等方面起到積極的調(diào)解作用。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是開放和充滿競(jìng)爭(zhēng)的，用市場(chǎng)準(zhǔn)入來(lái)限制市場(chǎng)主體的數(shù)量，一定程度上限制了市場(chǎng)的發(fā)育，而市場(chǎng)需求又客觀存在，在想進(jìn)入而又被拒之門外的市場(chǎng)主體之中，必然會(huì)有人“鋌而走險(xiǎn)”，從而導(dǎo)致“法外生存者”的出現(xiàn)。如果讓其由“地下”轉(zhuǎn)為“地上”，“黑車”變成“紅車”，獲得合法身份，并納入有效管理的框架，才有可能使這一現(xiàn)象得以徹底解決。推行自由準(zhǔn)入政策，不論是誰(shuí)，只要符合條件，就可以提供運(yùn)輸服務(wù)，讓市場(chǎng)去檢驗(yàn)可能比行政調(diào)控來(lái)得有效。北京7.2萬(wàn)輛“黑車”的存在說(shuō)明了什么？一是說(shuō)明市場(chǎng)有巨大需求，二是說(shuō)明主管部門在宏觀調(diào)控上的失誤，市場(chǎng)需求和宏觀調(diào)控的巨大落差，是大量“黑車”存在的根本原因。7.2萬(wàn)輛“黑車”的存在只是一個(gè)縮影。市場(chǎng)管不好，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不滿意，合法業(yè)主不滿意；市場(chǎng)供求出現(xiàn)問(wèn)題，人民群眾不滿意；審批難和過(guò)高的經(jīng)營(yíng)成本，使大量想進(jìn)入運(yùn)輸市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的人對(duì)政府的政策不滿意。如果交通管理部門花費(fèi)了大量的人力物力財(cái)力，卻做了一個(gè)各方都不滿意的工作，只能說(shuō)明他們違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。市場(chǎng)放開了，大家都可以進(jìn)來(lái)，為了獲得更多的客源，自然會(huì)各盡其能，比如提高服務(wù)質(zhì)量、降低運(yùn)價(jià)等。在優(yōu)勝劣汰的激烈競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，必然會(huì)有幾家歡樂(lè)幾家愁，愁者感到無(wú)錢可賺，會(huì)自動(dòng)退出市場(chǎng)，最終使市場(chǎng)達(dá)到一種合理的車輛保有量。

第二，形成完善的法律體系，理順市場(chǎng)管理體制。開放的市場(chǎng)并不能徹底解決“黑車”問(wèn)題，因?yàn)榈统杀編?lái)的收益對(duì)不法經(jīng)營(yíng)者的誘惑時(shí)刻存在，市場(chǎng)必須嚴(yán)管?，F(xiàn)有的法律法規(guī)還不夠完善，立法層次較低，在執(zhí)法過(guò)程中有時(shí)還存在無(wú)法可依的情況。個(gè)別地方市場(chǎng)管理體制不夠理順，政出多門，特別是班車運(yùn)輸和城市公交、出租車行業(yè)，各種運(yùn)輸方式之間不能很好的相互銜接，不能很好的統(tǒng)籌規(guī)劃。出租車行業(yè)甚至出現(xiàn)了在同一地市的不同縣之間分屬不同的部門管理，不僅部門之間相互扯皮，而且部門與部門之間的規(guī)章有時(shí)也相互沖突。建議上級(jí)有關(guān)部門在不能制定法律的情況下，督促各地盡快制定各自的地方性法規(guī)，明確各部門的職責(zé)，理順管理體制，使運(yùn)輸市場(chǎng)管理走上法制軌道。

第三，早思路、早規(guī)劃、早布局，及時(shí)規(guī)劃籌建適合各地實(shí)際情況的交通運(yùn)輸大格局。運(yùn)輸市場(chǎng)是不斷變化延伸的，城市化進(jìn)程的加快，給運(yùn)輸市場(chǎng)的拓展提出更高要求。我們必須隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，及時(shí)謀劃運(yùn)輸市場(chǎng)的大格局，最大限度滿足社會(huì)的需要，以高效、便民的辦事效率實(shí)現(xiàn)我們的宏觀調(diào)控目的，將運(yùn)輸“盲點(diǎn)”降到最低點(diǎn)，使得“黑車”無(wú)空可鉆，無(wú)隙可乘，才能消除“黑車”存在土壤。

第四，加大打擊“黑車”的宣傳力度，使廣大人民群眾知法、懂法、守法，積極提高廣大人民群眾的維權(quán)意識(shí)和參與意識(shí)。有關(guān)部門要與媒體形成合力，向社會(huì)各界廣泛宣傳，揭露“黑車”的危害，使乘客意識(shí)到“黑車”存在的安全隱患以及可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果，自覺抵制“黑車”，不搭乘“黑車”；具體執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)查實(shí)的“黑車”要依法處理，不能擅自降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)通過(guò)各種途徑予以“曝光”，堵塞說(shuō)情風(fēng)，形成道德和輿論壓力；并制定對(duì)“黑車”舉證的獎(jiǎng)勵(lì)措施，把證據(jù)取得擴(kuò)大到社會(huì)，爭(zhēng)取借助社會(huì)力量，解決打“黑車”舉證難的問(wèn)題。

第五，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的進(jìn)一步加快，人們的法制觀念逐漸增強(qiáng)，以前那種不調(diào)查、不取證、不做執(zhí)法程序，憑想當(dāng)然執(zhí)法、隨意執(zhí)法的時(shí)代一去不復(fù)返了。然而現(xiàn)在的執(zhí)法人員的素質(zhì)仍參差不齊，不盡如人意；著裝不整，動(dòng)作不規(guī)范，語(yǔ)言不文明，程序不會(huì)做或做不好，在一定程度上影響了執(zhí)法人員的形象和執(zhí)法效果，得不到社會(huì)的理解和認(rèn)同。各級(jí)主管機(jī)關(guān)在隊(duì)伍建設(shè)方面一要嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，確保高學(xué)歷、高素質(zhì)的人員進(jìn)到執(zhí)法一線；二要進(jìn)行崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)，做到規(guī)范執(zhí)法，依法行政，不斷學(xué)習(xí)新的知識(shí)，努力提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平；三要文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為。要制定一套文明規(guī)范的語(yǔ)言、動(dòng)作和執(zhí)法程序，提高執(zhí)法人員形象，努力獲取社會(huì)的認(rèn)同，減少矛盾和對(duì)立；四要提高執(zhí)法人員待遇，防止執(zhí)法人員在工作中依權(quán)謀私。五要建立完善的保障體系?，F(xiàn)在全國(guó)各地的暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是交通運(yùn)輸行業(yè)，往往有一些黑社會(huì)性質(zhì)的人員和社會(huì)閑散人員參與其中，執(zhí)法環(huán)境特別惡劣。一些“黑車”和違章車輛，為逃避處罰，往往采取強(qiáng)行沖卡或逃跑的辦法，極易給交通行政執(zhí)法人員造成人身傷害。六要建立完善的制度，建立一套完整的制度對(duì)交通執(zhí)法人員的各個(gè)方面進(jìn)行約束，特別是單位領(lǐng)導(dǎo)，要改變以往人管人的辦法，要堅(jiān)決的依制度管人，對(duì)違反制度的，不管有何種關(guān)系，都一視同仁，對(duì)照制度來(lái)處理，使每一個(gè)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為始終受到制度的約束。

第六、加大對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的裝備投入，構(gòu)筑全省聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)輸業(yè)戶經(jīng)營(yíng)行為和稽查車輛調(diào)度網(wǎng)絡(luò)。目前，落后設(shè)備和傳統(tǒng)的稽查手段已經(jīng)不能適應(yīng)運(yùn)輸市場(chǎng)動(dòng)態(tài)管理的需要。當(dāng)前，許多違章車輛違章手續(xù)被查扣后，不到指定的處理機(jī)關(guān)接收處理，以丟失的辦法申報(bào)補(bǔ)辦，使違章車輛得不到應(yīng)有的處理；一些運(yùn)輸車輛車籍所在地的管理機(jī)關(guān)不能及時(shí)調(diào)閱和了解運(yùn)輸車輛的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)建立車輛的誠(chéng)信檔案和對(duì)車輛經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行年審就成了一句空話。建議道路運(yùn)輸管理部門要建立區(qū)域聯(lián)網(wǎng)、資源共享的運(yùn)輸車輛經(jīng)營(yíng)行為信息和誠(chéng)信檔案，配備現(xiàn)代化的取證設(shè)備，為執(zhí)法人員執(zhí)好法、管好運(yùn)輸市場(chǎng)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。建立聯(lián)網(wǎng)共享的運(yùn)輸車輛經(jīng)營(yíng)行為信息和誠(chéng)信檔案，不僅使違章車輛逃避不了處罰，而且為對(duì)屢教不改的違章車輛進(jìn)行更大的處罰直至吊銷其經(jīng)營(yíng)許可提供依據(jù)。另外，稽查車輛應(yīng)安裝GPRS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，構(gòu)筑全省性稽查車輛調(diào)度網(wǎng)絡(luò)，逐步推行“市市聯(lián)動(dòng)、市縣聯(lián)動(dòng)、縣縣聯(lián)動(dòng)”的三級(jí)聯(lián)動(dòng)稽查模式，提高執(zhí)法隊(duì)伍快速反應(yīng)能力和聯(lián)合“作戰(zhàn)”的能力，及是查堵強(qiáng)行闖關(guān)和逃逸的重大違章車輛。

第七、要嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定,杜絕不處罰和減少擅自降低處罰標(biāo)準(zhǔn)的情況。不處罰或擅自降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，除了涉嫌違法以外，還降低了執(zhí)法部門的權(quán)威，縱容了違法經(jīng)營(yíng)者的違法行為，打擊了一線執(zhí)法者的積極性；查了放、放了查，還使管理部門有以權(quán)謀私之嫌。避免上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，一要管理部門的領(lǐng)導(dǎo)要起模范帶頭作用，二要建立健全各種臺(tái)帳和檔案，三要建立相互制約機(jī)制和公示制度。另外，建議交通部門采用垂直管理的模式，擺脫地方有權(quán)有勢(shì)者對(duì)道路運(yùn)輸管理部門的左右，以便更好的落實(shí)行業(yè)監(jiān)管職能。