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摘要：科學(xué)發(fā)展觀是一種執(zhí)政理念，是執(zhí)政黨治理國家的理念、原則、方向等根本性思路，過去我們針對發(fā)展方式和手段進行了很多批評，但實際改起來非常難，原因就在國家的發(fā)展觀沒有變。以科學(xué)發(fā)展觀分析淮河污染問題，主要是要調(diào)整中央和地方的責(zé)任，重建政府信用。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀制度淮河污染治理政策分析

科學(xué)發(fā)展觀的特性

科學(xué)發(fā)展觀是一種執(zhí)政理念，是執(zhí)政黨治理國家的理念、原則、方向等根本性思路。

執(zhí)政者治理國家，都要分為“政道”和“治道”兩個層面。我國近代哲學(xué)家牟宗三先生將“政道”定義為政權(quán)體制的基本原理，把“治道”定義為政府基本職能之運作。因此，“政道”是關(guān)于社會國家生活的基本原理法則，是如中國古儒所說的天、道、理；“治道”則是關(guān)于管理社會國家生活的基本方法手段，是如中國古儒所說的法、術(shù)、勢。政道是治道之本根、靈魂，治道是政道的具象與實施。

科學(xué)發(fā)展觀屬于“政道”層面，是關(guān)于我國發(fā)展的基本觀念和原則，對國家發(fā)展將起到基礎(chǔ)性和決定性的作用。

科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)執(zhí)政者（或曰決策者）的作用，是對各級決策者的要求。

科學(xué)發(fā)展觀要求建立公共權(quán)威，建設(shè)法治社會。一個缺少權(quán)威、有法不依的社會，人心渙散、各自為之，顯然無法進行有效的協(xié)調(diào)和平衡，當(dāng)然也就談不上科學(xué)發(fā)展。而公共權(quán)威除了來自法律的授權(quán)外，必須依靠信用的建立。人大和政府等權(quán)力系統(tǒng)必須重視和建立自己的信用，言必行，行必果，這是使社會接受協(xié)調(diào)和平衡管理所需要的基礎(chǔ)條件。

科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)人的權(quán)利和責(zé)任，要求社會積極參與實踐科學(xué)發(fā)展觀。

總書記指出：只有全體人民和社會方方面面都了解科學(xué)發(fā)展觀、掌握科學(xué)發(fā)展觀、實踐科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)發(fā)展觀才能成為全社會的自覺行動，才能真正貫徹到經(jīng)濟社會發(fā)展和社會生活的各個領(lǐng)域。這個特點表明，科學(xué)發(fā)展觀不是少數(shù)人的事業(yè)，而是全社會的事業(yè)。社會參與的基點是人的權(quán)利和責(zé)任，即人人都有發(fā)展的權(quán)利，也有按照科學(xué)發(fā)展觀來行動的責(zé)任。這是與前面所強調(diào)的決策者所發(fā)揮的作用相輔相成的。公共權(quán)威與個人權(quán)利，構(gòu)成了科學(xué)發(fā)展觀的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

科學(xué)發(fā)展觀要求采取實事求是、尊重規(guī)律的科學(xué)態(tài)度。

與實事求是、尊重規(guī)律相對立的態(tài)度是長官意志、為所欲為，這與科學(xué)發(fā)展觀毫無共同之處。實事求是總的來講不難做到，但在與成績、榮譽、面子等因素相關(guān)聯(lián)的時候，要做到實事求是就需要更大的勇氣。有時候，做了大量工作但效果不佳，若承認現(xiàn)實，就難免使面子受損，此時就容易不顧事實，夸大自己。科學(xué)發(fā)展觀要求客觀、冷靜地面對存在的缺陷，承認失敗，改弦易轍，而不是勉強辯護。

科學(xué)發(fā)展觀要求制度支撐和制度創(chuàng)新。

科學(xué)發(fā)展觀作為一種理念，需要各種具體的制度和政策來支撐和實行。而科學(xué)發(fā)展觀相對于過去的發(fā)展觀而言是一種進步和創(chuàng)新，因此，用來支撐科學(xué)發(fā)展觀的制度和政策也應(yīng)該有所創(chuàng)新。在這里，政策創(chuàng)新首先要強調(diào)繼承，不割斷歷史，不全盤否定，而是在已有的基礎(chǔ)上前進。同時，政策創(chuàng)新又要求批判，對原有的政策體系進行分析，對問題勇于面對和否定。

淮河污染治理的政策分析

客觀評價淮河污染狀況

———淮河水利委員會水文局總工程師認為，“淮河污染反彈”的說法并不準確，淮河實際上從未達到過“2000年底變清”的水質(zhì)標準。他指出，2000年3月安徽省環(huán)保局在環(huán)境公報中說：淮河流域支流有機污染嚴重，有75％的目標斷面水質(zhì)為五類或劣五類。而在一個月后，這一數(shù)字上升到了85％，已經(jīng)超過了1999年1月1日“零點行動”前淮河流域五類水面約80％的比例。這一嚴重的排污反彈現(xiàn)象表明，2000年年底水體基本變清的淮河流域水污染防治規(guī)劃的目標無法實現(xiàn)。

———河南省環(huán)保局一位副局長認為河南治理淮河10年成效是顯著的。1996～2003年，河南省淮河流域GDP由2046億元增長至3849億元，增長88％，人口由5500萬增至5700萬，生活污水排放量由3.2億噸增加到7.8億噸，而全流域主要污染物COD排放量卻由1996年的77.8萬噸降至2003年的18.47萬噸，削減率76.2％，主要河流COD平均濃度由955mg／L下降為48mg／L，降幅達95％。可以說河南基本實現(xiàn)了社會經(jīng)濟快速發(fā)展和水環(huán)境質(zhì)量明顯改善的“雙贏”。

———國家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)負責(zé)人表示，淮河的治理是最先起步的污染嚴重地區(qū)的流域綜合治理，力度之大，社會參與之廣，難度之大，都是前所未有的。它所取得的成效也是相當(dāng)脆弱的?；春拥默F(xiàn)狀雖不盡如人意，但是如果沒有這10年不懈的努力，就很難想象淮河現(xiàn)在是什么樣子。

淮河污染表明“市場失效”和“政府失效”同時存在

我們應(yīng)該客觀地看到，淮河污染是經(jīng)濟發(fā)展付出的代價?；春訉ξ廴疚锏娜菁{和凈化能力是一種資源。把這種資源用于經(jīng)濟發(fā)展，也是科學(xué)發(fā)展觀的要求，因為加快發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的首要內(nèi)容。從這個角度講，淮河流域各地方政府和企業(yè)'''');">企業(yè)在發(fā)展經(jīng)濟上的努力是應(yīng)該肯定的。有時候人們把污染歸罪于發(fā)展，埋怨發(fā)展，這就走到了另一端。

但是，淮河流域的經(jīng)濟發(fā)展在環(huán)境上存在兩個重大的問題：一是從總量上講，經(jīng)濟發(fā)展過度地使用了環(huán)境容量，造成了環(huán)境與經(jīng)濟的嚴重失調(diào)，這不符合科學(xué)發(fā)展觀的協(xié)調(diào)兼顧的要求。二是從結(jié)構(gòu)上看，淮河流域經(jīng)濟發(fā)展沒有惠及廣大人民群眾，而是讓少數(shù)人從犧牲環(huán)境的代價中獲得了好處，這不符合科學(xué)發(fā)展觀的以人為本的要求。這兩種結(jié)果在環(huán)境經(jīng)濟學(xué)上稱為“環(huán)境外部不經(jīng)濟性”，它是市場機制難以自動避免的，稱為市場失效。

面對市場失效的局面，國家從上世紀九十年代中期開始大規(guī)模治理淮河污染，做出了極大的努力。各地關(guān)閉了一大批“十五小”企業(yè)，對工業(yè)污染進行達標控制，投入數(shù)百億資金進行污水處理廠建設(shè)，加強環(huán)境監(jiān)督，工作是非常艱苦的，在較短的時期內(nèi)就見到了效果。但即使采取了這些行動，淮河流域的污染仍然出現(xiàn)了現(xiàn)在的狀況。從報道的信息看，地方政府在它所應(yīng)承擔(dān)的兩個重要職責(zé)（投資和監(jiān)督）方面，都存在嚴重不足。一是政府承諾或規(guī)劃的污水處理廠投資不落實，二是地方政府對違法排污企業(yè)采取放任態(tài)度。

根據(jù)基層調(diào)研所了解的情況，確實存在著一種現(xiàn)象，即關(guān)閉的是不存在的企業(yè)，達標也是未達標。這是一種政府失效。政府失效反映出我們過去采取的單純依托地方政府來治理流域污染的思路受到了挑戰(zhàn)。市場失效和政府失效使淮河流域的污染治理需要政策創(chuàng)新。

反思“淮河模式”

從1994年開始的淮河流域污染治理工作具有比較明顯的特色，后來被稱為“淮河模式”，它有這樣幾個特點：

一是在沒有改變地區(qū)經(jīng)濟競爭格局的情況下，要求地方承擔(dān)治理污染的責(zé)任，采取統(tǒng)一、強硬的命令方式從上至下進行貫徹，地方只能服從。二是在沒有改變原有的稅制和利益分配機制，沒有核算企業(yè)'''');">企業(yè)獨立承擔(dān)污染治理成本可能性的情況下，要求企業(yè)承擔(dān)污染治理成本，企業(yè)只能被動地接受。三是主要依靠地方政府實施各種治理計劃，而作為污染受害者的公眾并沒有多少實際的、過硬的法定權(quán)利可以使用，除了申訴、抱怨，難以監(jiān)督，更難以索賠，也難以得到補償。四是采取集中動員方式，要求在某一特定時刻實現(xiàn)目標，重視輿論造勢，力圖通過盡快取得成效來鼓舞社會。上述這些特點反映了“淮河模式”總體上是一種以行政命令方式加以貫徹的單邊主義做法。

由于淮河污染出現(xiàn)了反復(fù)，現(xiàn)在對淮河模式也應(yīng)進行反思，主要有以下幾點：

第一，在淮河污染治理中，中央與地方的關(guān)系不是良性互動關(guān)系。地方雖然服從，但有其自身利益考慮。越到基層，政府越與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益相一致。地方上繳的國稅，其中包含了一部分地方所付出的環(huán)境代價，但治理污染的全部成本都放在企業(yè)身上。企業(yè)對此有看法，但又無處可表達，所以把大量排污視為有理。

第二，現(xiàn)行體制是鼓勵地方經(jīng)濟競爭的，這就迫使地方采取激烈的經(jīng)濟發(fā)展政策。古語云：“上無疑令，則眾不二聽”，這種既要求地方進行經(jīng)濟競爭，又要求對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，就具有“疑令”性質(zhì)，地方只能有所取舍。

第三，淮河模式?jīng)]有使環(huán)境權(quán)利人格化。為什么淮河流經(jīng)的四省之間不能通過他們之間的相互協(xié)作和相互制衡來實現(xiàn)淮河污染控制？這是因為淮河作為一種容納和凈化污染物的資源，一直缺乏清晰的權(quán)利界定，上游、下游都把淮河當(dāng)作可以自由使用的“開放資源”而任意排放，從而出現(xiàn)“開放資源悲劇”。

淮河污染治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是重建政府信用

十年治理淮河出現(xiàn)的反彈和失效，最不利的后果是政府信用受到嚴重損害。在淮河污染治理上，誰是可信賴的人？這已經(jīng)不僅是個污染問題，而且是政治問題。

1999年零點行動之前，某省領(lǐng)導(dǎo)多次表示：必須以對沿淮一億五千萬人民高度負責(zé)的態(tài)度，積極把污染防治工作做好；要丟掉幻想，痛下決心，根治污染，造福人民。該省要求各級黨委、政府將污染治理、達標排放作為企業(yè)的“生命工程”，抓緊抓好；并實行倒計時，在報紙上張榜公布了308家企業(yè)負責(zé)人名單，接受社會監(jiān)督，斬斷一切退路，表達了不達標排放決不罷休的決心和態(tài)度。另一省反復(fù)強調(diào)，治污工作要心慈而手不軟，對治污無望的污染企業(yè)堅決關(guān)停并轉(zhuǎn)，這就是對沿淮人民的心慈。另外某省要求各級政府和有關(guān)部門把治污達標作為促進經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，保持社會穩(wěn)定的一件大事，作為保證政令暢通的一項政治任務(wù)對待，下死決心抓，不留退路；要求企業(yè)認真履行法定職責(zé)，顧全大局，背水一戰(zhàn)，按期完成治理任務(wù)。

總之，淮河污染治理提出了在區(qū)域?qū)哟紊蠈嵺`科學(xué)發(fā)展觀的重大問題。國家環(huán)?？偩诸I(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)淮河污染的文件上批示：“淮河治污要有創(chuàng)新”，這說明高層決策者也意識到了過去所習(xí)慣的流域治理方式有不適用的地方，需要改革和完善。我認為，淮河污染治理的政策方向是按照科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)，重構(gòu)一個有效的治理結(jié)構(gòu)。全球治理委員會1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告對“治理”的定義是“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”?；春游廴局卫硇枰匦抡{(diào)整中央、地方的責(zé)任，并建立一種政府、企業(yè)和社會共同行動的框架，這并非單純的增加投入的問題，而是要進行較大幅度的制度創(chuàng)新。