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為全面了解并掌握我縣窯業(yè)用地的基本情況，總結并分析窯業(yè)用地過程中存在的突出問題及原因，研究并提出嚴禁毀田燒磚、保護耕地的治本之策，我局學習實踐科學發(fā)展觀活動領導小組辦公室組成課題調研小組，采取座談、實地勘查、征求意見等方式，于近日對全縣窯業(yè)用地的取土、復墾及管理過程中存在的問題進行了調研，現(xiàn)將調研情況報告如下：

一、全縣窯業(yè)用地的基本情況

（一）數(shù)量和布局有共性。全縣現(xiàn)有輪窯83座，主要分布在花溝、陳大、城西、閘北、石弓、臨湖等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從布局來看，除城關、青町等少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，全縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有磚瓦窯廠存在，其分布主要受土質、取土成本、土源、產業(yè)帶動等諸多因素影響。

（二）窯廠建設背景特殊。我縣窯廠70％建于上世紀80年代末至90年代初的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱”這一時期。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)骨干的各類磚瓦窯廠建設，受到各級政府的提倡與鼓勵，僅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上報備案即可，無需辦理用地及采礦審批手續(xù)。當時磚瓦窯廠的異軍突起，對于繁榮農村經濟，提高社會生產力，安排農村剩余勞動力，增加農民收入，為國家提供稅源，都起到了極為主要的作用，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟一支重要力量和地方財政收入的主要來源。

（三）產品單一，市場狹窄。全縣83座窯廠主要生產機制粘土實心磚（俗稱紅磚），占產品種類的100%。輪窯（以20門為例），年產紅磚1200－1500萬塊，吊絲窯年產量約200—260萬塊。正常年份全縣所有窯廠年生產量約11.7—14.7億塊，95%的銷售對象是當?shù)卮迕瘛⒊擎?zhèn)居民。

（四）土源取得形式多，非法開采比例大。窯基大多建在河壩、廢地上，占85%；涼坯區(qū)大多是租用農民的承包地，每畝年租金800元左右，占85%；制磚土源主要包括買土：以每車5—10元的價格收購村民的零星土；買地：以每畝1.5萬元左右買農民的承包地取土；買河壩：以協(xié)商價格買斷農村集體經濟組織或農民的某一區(qū)域河壩取土；采挖自己的承包地；就地深挖歷史形成的取土坑?？傮w以買地、買土為主。全縣現(xiàn)有窯廠均未取得采礦許可證及合法用地手續(xù)。

（五）占地面積大，資源浪費嚴重。一是經營場所：每座輪窯（以20門為例）約需50畝。二是取土用地：每座輪窯年需粘土2.85萬立方米，以挖深5米計算，需吃土地10畝。也就說全縣每年需挖地取土約500畝，扣除復墾部分外，每年約有300畝土地被挖損。

（六）近年治理有成效。2003年縣國土資源局成立以來，通過宣傳造勢，建章立志、落實責任、規(guī)范用地、限期復墾、強化執(zhí)法等手段，使全縣窯廠布局混亂、開采無序的局面得到了有效遏制，窯業(yè)生產秩序全面好轉。一是齊抓共管的工作機制全面形成。成立了國土、公安等8部門參加的“治理整頓礦業(yè)秩序領導小組”，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應的組織；層層簽訂了窯廠治理目標責任書；開展了3次聯(lián)合拆除窯廠行動，創(chuàng)下了一天拆窯26座的記錄。二是窯廠布局得到了科學調整。建立了窯廠采礦登記檔案，科學劃定了用地區(qū)域，嚴格執(zhí)行了窯業(yè)生產最低規(guī)模制度。全縣磚瓦窯廠由2003年初的221座減少到目前的148座，無土源、規(guī)模小、條件差的73座磚瓦窯場被先后拆除，每年減少窯業(yè)用地規(guī)模400余畝。四是挖損土地得到了有效地利用。4年來，在已挖損的土地上共復墾老取土區(qū)2600畝，恢復糧食年生產能力2500噸；開挖魚塘208面，年漁業(yè)收入增加41.6萬元；植樹1.8萬株，潛在經濟價值360萬元；開挖深溝206條，可灌溉農田1.48萬畝；安排源和堂制藥廠等招商引資項目2個，建設渦陽縣興華生態(tài)示范莊1個。

二、磚瓦窯廠用地管理中存在的問題

（一）“兩法”銜接不嚴密。《礦產資源法實施細則》把磚瓦用粘土劃為非金屬礦產類礦產資源，理應屬國家所有，而實際采挖的燒制磚瓦用黏土都是集體所有土地的表層土壤，資源所有權難以界定；2004年11月30日安徽省國土資源廳《關于加強礦業(yè)用地管理的通知》（皖國土資[2004]203號）文件下發(fā)之前，礦山企業(yè)開采小礦及零星分散資源使用土地如何辦理用地手續(xù)也沒有具體操作細則，即使該文件明確了礦業(yè)用地管理的一些要求，但規(guī)定對開采小礦及零星分散資源的礦山企業(yè)只能辦理臨時用地審批手續(xù)，并不得在臨時用地范圍內修建永久性建（構）筑物，事實上窯基及其辦公設施并不屬于臨時建（構）筑物。因此，在依法管理窯廠的過程中，采礦權和用地審批無法銜接，而全部以非法采礦、非法用地處理又不現(xiàn)實，使國土資源部門在管理過程中處于兩難境地。

（二）地方各級政府耕地保護問責制度粗糙。以2006年8月31日《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）為標志而建立的土地管理和耕地保護問責制度，也只明確地方各級人民政府主要負責人應對本行政區(qū)域內耕地保有量和基本農田保護面積等負總責，但不負責怎么追究領導責任不明確、不細化，還僅僅是一個概念化的規(guī)定，而此前更是沒有剛性規(guī)定，客觀上造成了各級政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人耕地保護意識不強，而國土資源部門難以獨立完成耕地保護這一系統(tǒng)工程。

（三）利益驅使窯廠屢禁不止。一是經營窯廠利潤豐厚。以2006年的20門輪窯為例，年產量為1500萬塊左右，每塊成本為0.19元，而銷售價格為0.23元，稅（費）前利潤為60萬元，扣除各種稅費、雜項開支10萬元，一個輪窯年純盈利高達50萬元；就是年生產能力210萬塊粘土磚的吊窯，年純盈利也在8萬元左右。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可從中取利。以陳大鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2006年全年財政收入為42.8萬元，而來自窯廠的耕地占用和營業(yè)稅兩項收入就達10.7萬元，占全鎮(zhèn)當年財政收入的25%，像牌坊鎮(zhèn)收自窯廠的稅費占全鎮(zhèn)財政收入高達70%，各類窯廠提供的稅費在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入中平均占有40%的比例。因此，窯主不顧一切建窯制磚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被動制止，國土部門被于奔命的局面就此形成。

（四）挖損區(qū)土地復墾比例小。近30年形成的各種深淺不同、規(guī)劃不一、大小各異的取土挖損區(qū)復墾利用程度低。一是由于年代久遠，造成部分區(qū)域權屬不清、責任不明；二是取土深度淺則2米，深則10米，復耕無望；三是復墾成本大，每畝要3000—8000元不等；四是沒有強制性措施。一部行政法規(guī)《土地復墾規(guī)定》也已頒布實施了近20年，配套措施不健全，強制力不強，雖然實行“誰破壞、誰復墾”的原則，但對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復墾義務的企業(yè)和個人，國土部門只能責令限期改正或處于以每畝每年200—1000元的罰款，這對于年盈利數(shù)十萬元的磚瓦窯來講是不足道的，因此，窯廠土地復墾隨意性很大，抓易棄難客觀存在。

（五）推廣新型墻體材料步履維堅。近年來，我縣先后上馬了20多家免燒承重混凝土空心砌塊磚場，但生產的產品在我縣難以推廣，磚場紛紛停產、倒閉，原因有四：一是村（居）民傳統(tǒng)使用習慣，造成對混凝土空心磚不認同。二是新產品無價格優(yōu)勢。目前市面上免燒空心磚的生產成本與實心粘土磚相差無幾，農（居）民更傾向選擇使用實心黏土磚。三是“禁實”步伐過慢。雖然我縣近年通過專項整治，窯廠減少了70余家，但仍有140余家在生產黏土實心磚，加上我縣沒有執(zhí)行《安徽省新型墻體材料推廣應用辦法》，黏土實心磚仍占據(jù)我縣絕對份額。四是煤矸石燒結磚、粉煤灰蒸壓磚場投入很大，動輒上千萬，而政府又沒有優(yōu)惠扶持政策，加之市場認可度不高，短期內沒有企業(yè)愿意上馬。

三、“堵”、“疏”并舉，積極尋求窯廠毀地的治本之策

（一）扼住“吃地虎”的脖子。一是加大粘土磚稅（費）征收調節(jié)力度。加大粘土磚生產、銷售環(huán)節(jié)的稅（費）征收力度，按法定標準上限征收，使之在建筑材料市場上不具有競爭力；二是加大磚瓦窯廠的違法成本。建立聯(lián)合執(zhí)法機制，對毀田取土行為嚴打重罰，直至追究刑事責任；三是大區(qū)域同步治理。實事證明，局部治理只能是“捺倒葫蘆起了瓢”，渦陽治了，淮北也要治，譙城也要治，安徽治了，河南省要治，山東省也要治，整個淮北平原都要一個政策、一把尺子，一個步子的治理，不給實心粘土磚生產銷售空間。五是建筑設計單位應按照國家和省建筑節(jié)能設計標準與有關規(guī)程，設計建筑項目，采用節(jié)能技術，標明應當使用的新型墻體材料，建設單位和施工單位應按設計要求，不得使用實心粘土磚。

（二）放脫推廣新型墻體的“韁繩”。一是對興辦新型墻體材料的企業(yè)，政府應積極扶持，舍得投入。上馬一個年產3000—8000萬塊的全煤矸石燒結磚場動輒就需1000多萬元，政府應在積極協(xié)助金融信貸支持的同時，稅費政策上也要給予優(yōu)惠，使其建得起、賣得掉。二是要嚴格執(zhí)行《安徽省新型墻體材料推廣應用管理辦法》的有關規(guī)定，使“禁實”范圍擴大到縣城規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)。

（三）因地制宜，積極尋求可替代資源。在煤炭資源豐富的地區(qū)，可以運用蒸壓、燒結等技術生產粉煤灰、煤矸石多孔磚，在水泥產地可以利用水泥及其工業(yè)廢渣生產水泥砌塊；在秸桿資源豐富的地區(qū)，可以利用秸桿和工業(yè)廢渣生產墻體板；在河砂資源豐富的地區(qū)可以生產蒸壓灰砂磚；在河泥資源豐富的地區(qū)，可以生產燒結磚。以我縣為例，可替代資源就有煤矸石、河泥和塌陷區(qū)粘土。在未來的10年里，全縣34個渦河清淤充填區(qū)有河泥1600萬立方米，11對礦井產矸石總量1000萬立方米，塌陷區(qū)粘土10000萬立方米，總的制磚后備資源尚有12600萬立方米，可以生產各類磚制品529億塊，按目前全縣年需求量15億塊計算，能滿足全縣20年的市場需求。當然，這需要政府有計劃地組織實施。

（四）制定政策，綜合利用挖損土地。本著尊重歷史，面對現(xiàn)實的原則，對已挖損的土地進行認真摸底排查、登記造冊，結合新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編，將挖損區(qū)調整為獨立工礦區(qū)，依照有關法規(guī)、政策，給予政策傾斜，制定綜合利用方案，宜林則林，宜耕則耕，宜漁則漁，只要可以利用，不必強求非復墾為耕地不可。