導(dǎo)語：PPP項目主要風(fēng)險及防控要點一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著2017年財政部實施ppp項目入庫管理與負(fù)面清單制度以來，社會資本方參與PPP項目的風(fēng)險意識與關(guān)注度逐步提高。2014-2016年快速發(fā)展的PPP項目已逐步進入運營期，因項目自身及合作條件、融資結(jié)構(gòu)、項目公司治理等前期暗藏的風(fēng)險也逐步顯現(xiàn)。因此，在參與PPP項目過程中如何有效識別風(fēng)險點并針對性防控，實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模、效益雙贏目標(biāo)，對于社會資本方而言，顯得格外重要。

合法合規(guī)類實務(wù)風(fēng)險及防控要點

項目可適性。（1）審查項目可適性，避免負(fù)面清單項目。財政部為規(guī)范PPP項目運作，建立了全國PPP綜合信息平臺項目庫，采取正負(fù)面清單兩種形式，明確規(guī)范的PPP項目所需條件以及不規(guī)范PPP項目的表現(xiàn)形式,.對于不適宜采用PPP模式的負(fù)面清單中項目不得入庫。社會資本方應(yīng)對照財政部財辦金〔2017〕92號、財金〔2019〕10號文等負(fù)面清單規(guī)定，對是否適合采用PPP模式進行審查。同時，注意項目實施主體的可適性。PPP項目的實施主體應(yīng)為縣級以上人民政府或其授權(quán)的機關(guān)或事業(yè)單位。實踐中地方國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司等不能作為適格的項目實施主體，不能代表政府方作為PPP項目合同的簽訂方。（2）明確退庫或整改責(zé)任補償。為規(guī)避項目可適性風(fēng)險，建議社會資本方在合同中針對性設(shè)置免責(zé)條款，明確約定由政府方承擔(dān)因可適性因素導(dǎo)致的PPP項目退庫、整改等風(fēng)險。盡可能細(xì)化在發(fā)生項目退庫或整改情況下的處置與補償問題，并約定因政策變化導(dǎo)致項目被清理出庫的解決方案，確保社會資本方在該種情形下的安全退出與權(quán)益保障。項目建設(shè)手續(xù)。PPP項目基本建設(shè)手續(xù)通常包括項目建議書批復(fù)、項目選址、可研批復(fù)、工程規(guī)劃、施工許可等。根據(jù)財辦金〔2017〕92號文的規(guī)定，未按要求履行立項審批手續(xù)的新建、改擴建項目不能入庫。因此，項目立項批復(fù)文件的缺失將直接導(dǎo)致項目無法進入PPP項目庫，影響項目后續(xù)融資落地與相應(yīng)財政支出列支財政預(yù)算安排。實踐中，部分項目將項目建設(shè)手續(xù)的辦理責(zé)任分配給項目公司，且在合同中約定開工遲延及建設(shè)期延誤違約責(zé)任，加重了社會資本方的履約責(zé)任與違約風(fēng)險。建議社會資本方詳細(xì)梳理項目前期審批手續(xù)清單，充分評估辦理難點，并根據(jù)項目整體建設(shè)安排做好策劃。鑒于前期基本建設(shè)手續(xù)繁雜又具有較大不確定性，爭取協(xié)商約定由政府方承擔(dān)項目前期手續(xù)辦理責(zé)任，或約定政府方協(xié)助辦理義務(wù)，同時明確非因社會資本方原因?qū)е碌捻椖壳捌趯徟掷m(xù)辦理延誤責(zé)任應(yīng)獲得政府方的豁免。PPP項目合規(guī)性手續(xù)。實踐中，PPP項目合規(guī)性手續(xù)缺失情形主要有：辦理項目入庫手續(xù)前先行招標(biāo)；“兩評一案”測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、專家意見缺失；突破10%的財政支出紅線，新上政府付費項目財政支出責(zé)任占比超過5%、使用者付費比例低于10%等。合規(guī)性手續(xù)缺失將導(dǎo)致項目不能被列入財政部PPP項目管理庫，導(dǎo)致政府付費無法通過財政預(yù)算安排列支，進而影響項目公司收入保障與金融機構(gòu)融資支持。社會資本方應(yīng)嚴(yán)格審查項目合規(guī)性手續(xù)，關(guān)注是否存在曾經(jīng)流標(biāo)情況及原因，謹(jǐn)慎參與尚未入庫項目。確需參與的，建議將政府方完成項目“兩評一案”及納入財政部PPP項目管理庫作為PPP合同生效條件、項目公司組建條件及社會資本方實質(zhì)性出資或開工前提。項目招投標(biāo)方式。（1）招標(biāo)方式審查。實踐中PPP項目招標(biāo)方式問題主要表現(xiàn)為：違規(guī)采取單一來源采購方式、“投資施工兩招并一招”適用不合規(guī)、采購流程存在瑕疵等。新上政府付費項目不得采用單一來源采購方式。社會資本方需重點關(guān)注招標(biāo)主體資格及授權(quán)文件，優(yōu)先選擇公開招標(biāo)方式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條及財政部財金[2016]90號文規(guī)定，“兩招并一招”只適用于工程建設(shè)、設(shè)備采購、服務(wù)外包類型PPP項目，且已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方，社會資本方具備相應(yīng)資質(zhì)能夠依法自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)。實踐中若社會資本方選用沒有按照法定方式招標(biāo)、社會資本方不具備相應(yīng)資質(zhì)的，不能免除后續(xù)招標(biāo)程序。（2）投標(biāo)模式選擇。社會資本方應(yīng)避免因資質(zhì)認(rèn)定等問題導(dǎo)致投標(biāo)無效情形，避免母公司參與投標(biāo)、子公司履約或部分聯(lián)合體成員不出資現(xiàn)象的發(fā)生。如需選擇金融機構(gòu)參與聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)避免出現(xiàn)明股實債、第三方代持等不合規(guī)情形。對聯(lián)合體各方開展盡調(diào)，重點調(diào)查其履約能力、資質(zhì)、類似業(yè)績等。聯(lián)合體協(xié)議中應(yīng)明確項目所需保函、保證金、施工、運營、融資等責(zé)任承擔(dān)及違約責(zé)任，保障聯(lián)合體成員依約履行。財政支付合法性手續(xù)。財政支付合法性手續(xù)是PPP項目政府支出的前提與社會資本方投資回報的保障。社會資本方需對當(dāng)?shù)刎斦沙惺苣芰φ鎸嵥竭M行評估。鑒于新簽約PPP項目（含可行性缺口補貼項目、政府付費項目）運營補貼支出不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排，建議在PPP合同中明確約定項目的政府支出年度預(yù)算及中期財政規(guī)劃納入義務(wù)與違約責(zé)任。土地權(quán)屬風(fēng)險。項目用地違規(guī)操作會引發(fā)項目用地權(quán)屬爭議，進而影響項目順利實施。國辦發(fā)〔2015〕42號、財金〔2016〕91號文等對PPP項目的土地供應(yīng)問題進行了明確。實踐中，個別項目未經(jīng)招拍掛即將土地出讓給負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的社會資本方，或事先通過協(xié)議以低價出讓項目土地。部分PPP項目約定項目公司以“零租金”租賃方式取得項目用地，或租賃期限與PPP項目周期不匹配，引發(fā)項目用地權(quán)屬爭議。招投標(biāo)階段社會資本方需關(guān)注項目土地獲取方式是否與現(xiàn)行法律規(guī)定、政策相沖突。建議將“土地獲取”設(shè)置為PPP合同生效的前提條件，明確政府方的土地獲取、手續(xù)辦理責(zé)任、項目公司用地合法性保障責(zé)任。謹(jǐn)慎參與土地作價出資項目。財政部財金〔2016〕91號文規(guī)定，可以將土地作價出資的PPP項目僅限于公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，其他情形下土地供應(yīng)須采用劃撥、出讓或租賃方式。風(fēng)險分擔(dān)機制。社會資本方若在PPP合同中沒有重視、明確風(fēng)險分擔(dān)問題，將會承擔(dān)較多不確定風(fēng)險。實踐中部分地方政府不合理限定、模糊或擴大不可抗力范圍、事項，規(guī)避其應(yīng)有責(zé)任，如將法律政策變更定性為不可抗力事件。部分地方政府在不可抗力事件發(fā)生后，僅同意順延建設(shè)期、不追究項目公司違約責(zé)任，但對項目公司因發(fā)生不可抗力額外產(chǎn)生的搶險、修復(fù)或重建等費用均不認(rèn)可；或者簡單混同政治不可抗力與自然不可抗力處理模式，要求與社會資本方平均分?jǐn)?，減輕政府方責(zé)任、加重社會資本方風(fēng)險。建議在PPP合同中全面準(zhǔn)確界定不可抗力范圍，并設(shè)置“雙方不能合理預(yù)見和控制的其他情形”兜底條款，明確“適用法律”范圍，限定法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的級別。爭取在風(fēng)險分配條款中明確政府方承擔(dān)法律變更風(fēng)險及該情形下社會資本方的工期順延、補償?shù)葯?quán)利，約定由政府方承擔(dān)全部或至少大部分政治不可抗力風(fēng)險。同時，可購買商業(yè)保險轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險。

融資類風(fēng)險識別及防控要點

項目融資落實。PPP項目社會資本方按照合同約定往往負(fù)有融資義務(wù)，如果社會資本方未按約定的融資交割期限內(nèi)完成項目融資，將會承擔(dān)較重的違約責(zé)任，并對項目實施產(chǎn)生較大影響。建議在PPP合同中約定以項目融資交割完成作為合同生效條件，從而豁免社會資本方或項目公司非自身原因?qū)е马椖繜o法融資而帶來的違約責(zé)任。同時，社會資本方需要拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)變主要依托項目貸款的傳統(tǒng)融資理念，可在PPP合同中約定結(jié)構(gòu)性融資空間，對項目融資方為實現(xiàn)融資擔(dān)保權(quán)涉及的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更，放寬股權(quán)鎖定期限制，避免融資障礙。股東擔(dān)保。部分金融機構(gòu)在提供PPP項目融資服務(wù)時，會要求項目公司股東提供增信擔(dān)保措施。股東對外擔(dān)保受到國家法律法規(guī)及企業(yè)內(nèi)部規(guī)定限制。根據(jù)國資發(fā)財管〔2017〕192號文規(guī)定，中央企業(yè)不得通過購買劣后級資管產(chǎn)品份額或引入“名股實債”類股權(quán)資金等方式進行PPP項目資金安排，不得為其他方的股權(quán)出資承諾收益、提供擔(dān)保，不得代為承擔(dān)其他方本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。部分國有企業(yè)內(nèi)部出于合規(guī)管理要求，會嚴(yán)格限制擔(dān)保對象、擔(dān)保規(guī)模與超股比擔(dān)保，對合并報表范圍外參股企業(yè)提供擔(dān)保，需履行極為嚴(yán)格的決策程序與審批手續(xù)。因此，社會資本方應(yīng)與金融機構(gòu)進行充分協(xié)商，盡量采取以項目公司資產(chǎn)或收益權(quán)作為項目公司融資的增信擔(dān)保方式，避免由項目公司股東提供增信擔(dān)保。若確需由項目公司股東提供融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)按照各股東出資比例進行共同擔(dān)保，并履行內(nèi)部決策、審批手續(xù)。合并報表。PPP項目社會資本方往往負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營、移交等事項，對項目具有實際控制權(quán)。按照會計準(zhǔn)則合并報表規(guī)則，社會資本方往往需要與項目公司進行合并報表處理。因涉及大額融資，報表合并將對社會資本方的資產(chǎn)負(fù)債率控制指標(biāo)產(chǎn)生較大影響。社會資本方若采取表外融資方式，可運用資產(chǎn)證券化、融資租賃等創(chuàng)新型金融工具進行合理安排。合理選擇聯(lián)合體成員，通過股東協(xié)議、公司章程等對項目公司股權(quán)架構(gòu)、表決機制合理分配，分散項目公司控制權(quán)，在依法依規(guī)前提下實現(xiàn)融資出表目的，避免違規(guī)使用表外融資方式，引發(fā)違規(guī)處罰與報表合并風(fēng)險。項目資本金。部分社會資本方為緩解資金壓力，通過引入金融機構(gòu)籌措項目資本金，個別金融機構(gòu)以當(dāng)前已經(jīng)限制的“股+債”等方式注入資本金，從而影響項目入庫與后續(xù)項目融資安排。財辦金〔2017〕92號文明確，資本金由債務(wù)性資金充當(dāng)或由第三方代持社會資本方股權(quán)的PPP項目將被清理出庫。財金〔2018〕23號、〔2019〕10號文明確，國有金融企業(yè)向PPP項目提供融資時應(yīng)當(dāng)按照“穿透原則”對融資主體資本金來源進行審查，避免債務(wù)性資金來源，保障合規(guī)性。因此，社會資本方應(yīng)當(dāng)把握項目資本金合規(guī)底線，項目資本金不得以任何形式構(gòu)成項目公司的對外負(fù)債。建議社會資本方爭取約定相對有利的資本金到位時間及批次額度安排。如約定首批注冊資本金在項目公司成立后一定期限到位,剩余注冊資本金按照融資額到位時間分批次、同比例注入，降低社會資本的資金成本。

公司設(shè)立及治理類風(fēng)險識別及防控要點

公司治理架構(gòu)。公司治理架構(gòu)設(shè)置是否合理將直接關(guān)系到社會資本方能否對項目公司具有實際控制力及管理權(quán)。實踐中，部分地方政府為加強對項目的管控，不僅在PPP合同層面設(shè)置政府方的具體監(jiān)督與干預(yù)權(quán)，也在項目公司治理層面提出了各種要求，對社會資本方在項目公司的權(quán)利進行限制。如擴大股東會、董事會一致決事項及“一票否決權(quán)”；在執(zhí)行層派駐更多高級管理人員及關(guān)鍵崗位人員；要求合同簽訂、結(jié)算、款項支付、人員任免及薪酬等方面的控制權(quán)等。站在社會資本方角度，建議合理設(shè)置股東會、董事會決議事項表決權(quán)分配比例，賦予政府方代表監(jiān)督權(quán)的同時，在股東會、董事會、監(jiān)事會、關(guān)鍵崗位人員任免等方面對其權(quán)利予以必要限制。合理設(shè)置、明確約定政府方“一票否決權(quán)”事項，政府出資代表可在涉及公共安全和公共利益事項的表決中享有一票否決權(quán)，但不宜擴大，避免出現(xiàn)“重大事項”“大額支付”等邊界模糊的表述。股東出資違約。實踐中股東未按合同約定及時足額出資風(fēng)險主要表現(xiàn)為：一是項目被清庫風(fēng)險。根據(jù)財辦金〔2017〕92號文規(guī)定“未按時足額繳納項目資本金”屬于不符合規(guī)范運作情形；二是因股東不能按期足額出資面臨被沒收履約保證金、保函等違約責(zé)任風(fēng)險；三是影響項目后續(xù)融資及建設(shè)。因此，社會資本方在投標(biāo)階段應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎選擇聯(lián)合體合作方，確保合作方有能力按期足額出資。聯(lián)合體協(xié)議中需針對出資不到位問題設(shè)定明確的違約責(zé)任及聯(lián)合體成員間連帶責(zé)任追償?shù)葍?nèi)容。合同談判階段，通過出資方案設(shè)計爭取分階段注入項目資本金。合同履行階段，社會資本方須按合同約定以及項目資金需求及時籌措資金，避免承擔(dān)違約責(zé)任、影響項目后續(xù)融資甚至影響整個項目建設(shè)等嚴(yán)重后果。項目公司應(yīng)根據(jù)合同約定、工程建設(shè)以及融資機構(gòu)配資要求，及時向各股東方發(fā)函督促出資。PPP項目在論證評估、投標(biāo)、合同談判、項目公司組建階段涉及合規(guī)類、融資類、項目公司設(shè)立與治理等風(fēng)險，此類項目前期風(fēng)險的識別與有效防范，是社會資本方有效參與PPP項目、實現(xiàn)風(fēng)險控制與企業(yè)利益保障的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。只有針對性掌握風(fēng)險防控要點，落實項目合規(guī)性手續(xù)，合理設(shè)定風(fēng)險分擔(dān)機制，避免項目融資、股東出資等風(fēng)險，才能實現(xiàn)社會資本方、項目建設(shè)單位、地方政府的風(fēng)險均衡與互利共贏，保障PPP項目的順利推進，發(fā)揮PPP項目的積極作用。

作者：孫紅波