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摘要：ppp模式最早于1992年由英國保守黨領袖約翰梅爾率先提出，并廣泛運用于公共基礎設施建設，是一種通過社會資本參與項目的投（融）資建設、運營管理，引入社會資本先進的管理模式、提高建設質量、保證服務質量、提供多樣服務、降低綜合成本，同時為社會資本創(chuàng)造合理投資回報、形成雙贏的政企合作模式。近些年我國開始借鑒推廣，但由于PPP模式在我國起步較晚，社會資本方又著急“上馬”，對項目運營沒有縝密的思考和細致安排，造成PPP項目有“重建設、輕運營”的現(xiàn)象。若運營管理不當將面臨重大的投資虧損，嚴重打擊社會資本方參與政府基礎設施建設的積極性，也無法將項目服務社會的效能發(fā)揮出來。如何通過一套有效的運營管理體系提高PPP項目公司運營效率與質量，增強社會資本方財務風險防范能力，確保投資回報。本文以管理會計為視角，構建PPP項目運營管理體系迫在眉睫。

關鍵詞：風險防范；成本管理；內部控制；績效管理

一、PPP項目運營特點及運營現(xiàn)狀分析

（一）PPP項目運營特點

PPP（Public-PrivatePartnership）又稱PPP模式，是政府和社會資本就公共基礎設施投資建設運營合作的一種項目運作模式。根據(jù)其生命周期分為項目前期、建設階段、運營階段和移交階段四個階段，PPP項目運營階段將是本文研究重點。運營階段始于建設階段完成竣工結算驗收，終于移交階段的伊始。由于PPP項目本身具有投資金額大，運營周期長，資金回收時間久等固有特性，運營管理的特點也體現(xiàn)得尤為突出。1.以戰(zhàn)略目標為導向，以產出為核心。PPP運營的核心是持續(xù)不斷地輸出高質量的產品或服務，并確保公眾能在合理價格范圍內消費，獲得較高公眾滿意度，所以在投資項目初期，應對項目未來做好行業(yè)分析，制定戰(zhàn)略目標，做好運營規(guī)劃。另外，運營階段的收入一般來源于兩方面：一方面為使用者付費，其特點是創(chuàng)收能力的高低取決于服務質量及公眾的需求度；另一方面為政府可行性缺口補助，按照新規(guī)，建設成本至少30%的部分納入運營期績效考核范圍，對于以盈利為目的的PPP公司來說，更好更快收回投入資金是其終極目標，所以在運營管理中也是績效考核為手段，以產出為核心。2.運營中公益性與盈利性并存。公益性運營是指市政工程類的PPP項目或是以服務為主收費為輔的項目運營，其特點是政府統(tǒng)一付費采購，社會公眾無須付費或僅需支付較低的價格就可以獲取或享受一項產品和服務。盈利性運營是指PPP項目提供的產品或服務是市場化的，投資收益主要由社會公眾付費才能獲取或實現(xiàn)的，社會資本是以盈利為目的的盈利組織，而互利共贏是政企合作的基本要求，所以PPP項目的運營包含了公益性及盈利性。3.運營管理周期長，不確定性風險高。PPP項目的運營周期一般不小于8年，提供的產品或服務具有持續(xù)性，因運營受到特定規(guī)模限制，長期運營中經濟環(huán)境、政策等容易發(fā)生變化，都給運營管理帶來很大的不確定性和風險，對于風險管理的綜合能力要求較高。4.對成本管控的要求較高。PPP運營提供的產品或服務受到地域限制較大，容量有限，難以向其他產品或服務可過營銷手段大幅度提升產品銷量。比如公路通行、管廊入廊、污水處理等都是在有限的運營能力范圍內運營，而且價格也受限，這也就意味著收入來源已被限定，要想獲得更大的盈利能力，只有通過做好成本管控，降低成本，才能實現(xiàn)公司整體利益最大化。

（二）PPP項目運營管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.運營計劃制定過于粗糙。目前國內的PPP運營服務的內容和標準在制定實施方案時已初步被界定，實施方案到招標落地經歷的時間過長，市場也已發(fā)生變化，項目的產出及后續(xù)的需求變化等存在較大的不確定性。且PPP項目政府付費歸屬政府預算管理范疇，需要納入財政預算管理，因此，由于實施方案編制時對項目運營市場預測不夠科學準確，造成實際運營收入與測算偏差較大的情況，政府可行性缺口補助在項目后期將很難進行大幅度調整。2.運營管理風險分擔機制設置不合理，風險和收益不匹配。PPP模式是一把雙刃劍，在給予社會資本參與基礎設施投資建設的機會的同時，也被動地承擔了運營階段的幾乎所有風險，但風險和收益并不匹配，PPP運營周期長，經濟環(huán)境是不斷變化的，社會資本承擔著過度的風險，收益卻被局限在總投資回報收益率8%以內，高風險低回報嚴重削弱社會資本的積極性。3.盈利性運營項目無法完全市場化。PPP運營對象為基礎設施，事關民生，涉及范圍廣，影響較大，所以在制定收費價格時，受到政府的限制較多，社會資本并不能根據(jù)市場的變化以及市場需求來制定收費價格，導致利潤空間較小甚至無利潤可言，這對于社會資本參與項目以盈利為目的的初衷相違背，大大削減了社會資本的積極能動性，使得有專業(yè)運營管理經驗的社會資本避而遠之，不愿參與到PPP項目中來，久而久之，運營管理成為社會資本及大型建筑企業(yè)合作賺取施工利潤的附屬品，在有限的范圍內進行較少的盈利模式創(chuàng)新。4.稅收政策暫時“缺位”，稅務風險高。縱觀現(xiàn)有的稅務政策，財政部及國家稅務總局尚無就PPP公司運營階段取得政府缺口補助形成的收入應按何種應稅項目繳納增值稅進行明確，各地稅局對此也是有不同的理解，有將其認定為“轉讓無形資產”的，也有認定為“建造不動產出售”，更有將其認定為“投資收益”行為，不同的認定，會產生不同的稅率，對PPP項目公司現(xiàn)金支出影響較大。5.績效考核體系不完善，指標難以量化。針對眾多PPP項目利益相關者而言，不同評價主體的側重點不同，對于績效評價的期望目標也不同。雖然近年來國家就績效考核方面相應出臺了多個政策，不斷充實和完善績效考核的標準，但考核的結果仍偏于定性的指標，標準難以量化，且考核具有較大的主觀性，難以確保公平公正。按照財辦金[2017]92號文發(fā)布后新要求，PPP項目公司至少將建設成本30%納入運營期績效掛鉤，雖然很大程度保證了建設工程質量，但目前懲罰機制偏多，普遍采用“負面清單法”，缺少獎勵機制，對于成本節(jié)約、管理創(chuàng)新沒有正面激勵。

二、PPP項目運營管理體系建設

基于PPP項目運營特點及存在的問題，本文將以管理會計視角，構建PPP項目運營管理體系，以解決PPP項目運營管理中存在的困境。

（一）PPP項目運營管理體系的構成

“運營管理”最終目標是實現(xiàn)社會效益和經濟效益最大化，PPP項目運營之所以會出現(xiàn)諸多問題，歸根結底就是由于缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，目標指向不清晰以及定位不準確等導致的，針對這些問題，本文以運營戰(zhàn)略為導向，構建了一套行之有效的運營管理體系。該體系主要根據(jù)PPP項目運營特性及工作內容，以成本管理、內部控制和績效管理三大板塊做支撐，通過各子項管理系統(tǒng)的計劃、組織、實施、控制，不斷完善PPP項目運營體系建設，將發(fā)現(xiàn)的問題動態(tài)反饋給運營定位始端，通過管理系統(tǒng)不斷循環(huán)調整修正，形成更優(yōu)化的管理體系，最終輸出優(yōu)質的產品及服務。

（二）激發(fā)先進管理理念及創(chuàng)新技術，做好成本管理圖1PPP項目運營管理體系

PPP模式的運用不僅僅是為了減輕政府財政壓力，更重要的是引入社會資本，利用社會資本的優(yōu)質資源、先進管理理念以及創(chuàng)新的技術，從而提升公共產品供給效率和質量。若社會資本方本身不具備該行業(yè)的運營能力，可將部分運營業(yè)務進行外包，通過專業(yè)分工，有效提升管理效率及增強運營收入，同時通過招聘職業(yè)經理人，不斷引入先進管理理念，增強公司核心競爭力，提升運營成效。也可通過提升企業(yè)專業(yè)技術，以預算成本、目標成本、實際成本三算對比為成本控制主線，做好“節(jié)流”管理，降低運營成本，提升企業(yè)效益。根據(jù)PPP項目的公益性和盈利性并存、運營項目不能完全市場化的特點，PPP項目內部投資收益率基本被限定在6%-8%之間，盈利空間較小，為確保社會資本方達到一定投資效益，輸出產品或服務定價應在合理范圍內，定價過低不利于項目長遠運營與發(fā)展。但盈利非暴利，定價過高，會引發(fā)社會公眾的不滿和抵觸情緒，PPP項目也將走向失敗。

（三）搭建完善的內部控制體系

內部控制體系是公司管理體系的核心，所以完善的內部控制體系，是做好運營管理的保障。搭建PPP項目公司內部控制體系，將從內部控制五要素出發(fā)進行分析構建：1.控制環(huán)境方面?？梢詮慕M織機構及治理層出發(fā)，一是組織構建時，PPP項目公司應重視合作協(xié)議對各方投資主體明確責權利，以此來制約各方的行為，確保決策程序合規(guī)，事務執(zhí)行高效。二是要完善管理層結構，實行項目公司完全獨立法人資格，獨立核算和管理，可執(zhí)行“三重一大”制度，事項上報董事會或股東會共同決策，未經表決的事項堅決不予執(zhí)行。三是要優(yōu)化人力資源政策，內提外招并行。從企業(yè)文化及意識形態(tài)上講，控制環(huán)境其實是工作的氛圍，管理層的運營風格、公司的溝通通道順暢、企業(yè)員工的價值觀念都將成為控制環(huán)境的核心，通過企業(yè)文化塑造及意識指引，積極向上的工作氛圍能有效提高員工誠信度及執(zhí)行力，有利于內部控制目標的實現(xiàn)。2.風險評估方面。運營有關的風險一般分為幾大類：運營成本及運營收入有關的風險、運營安全風險、資產維護風險、市場需求風險等。PPP模式的發(fā)展本質是“風險共擔，利益共享”，而風險分配則變成了政企博弈的過程，在整個談判過程中政府占據(jù)著絕對的強勢地位，風險分配機制就容易產生偏差。在現(xiàn)有合作形勢下，政府幾乎把所有的運營風險轉移由社會資本方獨自承擔，高風險并沒有帶來高回報，這對于社會資本方來說明顯是不公平的。風險分配應該遵循的基本原則是：采用風險分配優(yōu)化原則，誰最能控制誰分擔；能力范圍內承擔相應風險，合理分擔利于合作關系長期穩(wěn)定；風險收益配比均衡原則。3.控制活動方面。一個公司的控制活動內容一般包含制度的健全建設及控制執(zhí)行的有效性?，F(xiàn)代企業(yè)的控制活動及管理水平，依托于信息化與數(shù)字化的管理平臺，進一步深化信息建設，優(yōu)化審批流，提升信息質量。由于PPP項目經營戰(zhàn)略的設定及運營定價標準，受政府影響較大，并且每年需通過運營考核才能獲得運營收益，這決定了PPP項目在控制活動中更適合以結果為導向的管理制度及執(zhí)行評價。以運營戰(zhàn)略及投資測算為依據(jù)，設定長期運營目標值，根據(jù)每年運營情況進行短期運營目標調整。并通過活動執(zhí)行計劃管理，打通項目公司縱向和橫向的協(xié)同壁壘，將項目的管理內容按照工作分解方式進行橫向的工作細化，細化過程中賦予工作任務明確的時間表，讓責任落實到位?？v向上分級管理，突出管理重點，層層聚焦且保證權責清晰，提倡“放管服”，將項目運營的管理權合理授予各級業(yè)務管理單元，由其自主完成項目運營的各類要求，在此過程中兼顧工作效率及工作成效。4.信息與溝通方面。PPP項目公司要加強與投資主體、政府以及社會公眾之間的溝通，良好的溝通有助于更好地完成運營工作。各參與主體可以通過委派人員任職，讓其保持與原有單位的聯(lián)系，搭建起PPP項目公司與其他主體之間溝通的橋梁，信息傳遞速度快，辦事效率得到很大的提高。通過信息平臺將公司各個部門的財務數(shù)據(jù)和非財務數(shù)據(jù)集成管理，所有的信息數(shù)據(jù)歸集到同一平臺上形成數(shù)據(jù)庫，能很好的實現(xiàn)信息共享，提升信息的準確性。5.內部監(jiān)督方面。PPP項目因為具有一定的公益性，經常接受各方派來的審計督查，這外部審計對企業(yè)內部監(jiān)督來說起到了一定的輔助作用。對于內部監(jiān)督可以從監(jiān)督小組人員任用及監(jiān)督機制進行著手，例如，一是監(jiān)事人員的選拔與任用要由在PPP公司未擔任要職的主體方選派，提升獨立性、客觀性，加強對董事會及管理層的經營活動進行監(jiān)督，確保公司運營合法合規(guī)；二是選派審計小組進行定期和不定期檢查，通過財務和非財務信息互相匹配，確保業(yè)務真實性，成本支出合理合規(guī)，決策合規(guī)性，為日后的績效考核完善基礎數(shù)據(jù)做好鋪墊；三是要大力提倡人人監(jiān)督，接受實名和匿名舉報投訴，對舉報人給予適當?shù)奈镔|獎勵，一旦發(fā)現(xiàn)徇私舞弊或制度不落實等行為輕則通報批評，降低年終績效工資，嚴重者開除等。

（四）構建有效的績效考核管理辦法

PPP項目公司的績效考核分為公司內部管理考核，以及以政府方為考核實施主體的運營成果考核?？冃Э己瞬粌H僅是對產出結果的考核，更多的是要對管理過程進行考核，要用到的數(shù)據(jù)資料很多也很細，為確保信息數(shù)據(jù)的質量和評價效率，這就要求PPP項目公司擁有強大的信息化平臺作為支撐，而且該平臺運用覆蓋項目全生命周期，是集所有數(shù)據(jù)于一體的綜合信息平臺?？冃Э己嗽诙ㄐ灾笜似嗟幕A上，可將部分定性指標轉換成定量指標，這需要一定的專業(yè)技術支撐，再根據(jù)總指標設置分項目標，進一步將指標細分給實際負責運營的管理層，并以此作為對管理層級的考核標準。自上而下，目標層層細化分解到各個部門。

三、結論與展望

我國基礎設施建設規(guī)模已躍升為世界前列，但距離我們2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標還有很長的征程要努力，尤其是基礎設施系統(tǒng)規(guī)劃不協(xié)調、產業(yè)供需失衡、落后地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的突出問題仍要迎刃而解，社會資本方無論是現(xiàn)在還是未來，都將是支持國家建設的中堅力量，吸引更多的具有多元化經營經驗及專業(yè)運營能力的社會投資者參與到現(xiàn)代化新基建中。本文通過對PPP項目運營特點及管理現(xiàn)狀的研究，以管理會計視角搭建的PPP項目運營管理體系，很好地解決了PPP項目運營面臨的高風險、弱管理、低效益的突出問題，構建的體系在實際案例運用中，得到了正面評價及形成各項有效成果，實用性強，易于推廣。其實，企業(yè)則無論是構建任何一種管理體系，都應該在適應外部市場變化的同時，強化自身核心競爭力，做好精細化管理。

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作者：黃絲絲