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摘要：建設(shè)期作為ppp項(xiàng)目落實(shí)投資計劃、奠定運(yùn)營基礎(chǔ)的關(guān)鍵階段，其經(jīng)營管理對整個項(xiàng)目的經(jīng)營管理有承前啟后的重要作用。本文通過對比分析PPP項(xiàng)目與施工總承包項(xiàng)目經(jīng)營管理工作，探討PPP項(xiàng)目建設(shè)期的經(jīng)營管理重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；建設(shè)期；經(jīng)營管理

PPP項(xiàng)目建設(shè)期的經(jīng)營管理與傳統(tǒng)的施工總承包項(xiàng)目經(jīng)營管理，從思維模式到管理重點(diǎn)均存在較大的差異，不能簡單地照搬施工總承包項(xiàng)目的經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)。為了更好地適應(yīng)新形勢，經(jīng)營管理工作者，尤其是長期從事施工總承包管理的人員，一定要結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)以及PPP項(xiàng)目與施工總承包項(xiàng)目的不同，有針對性地開展系統(tǒng)學(xué)習(xí)，為更好地完成PPP項(xiàng)目以及EPC項(xiàng)目的經(jīng)營管理工作打開思路，做好思想上和理論上的準(zhǔn)備。本文以常見的非純財務(wù)投資型PPP項(xiàng)目從中標(biāo)社會資本方+總包施工方角度展開討論。

1經(jīng)營管理思維模式的轉(zhuǎn)變

從施工總承包經(jīng)營管理到PPP項(xiàng)目建設(shè)期經(jīng)營管理，思維模式必須進(jìn)行徹底轉(zhuǎn)變，因?yàn)槭┕た偝邪?xiàng)目與PPP項(xiàng)目的經(jīng)營管理存在以下不同之處。

1.1角色不同

在PPP模式下，我們的角色往往是中標(biāo)社會資本方+施工總承包方雙重身份（純財務(wù)型投資的PPP項(xiàng)目除外），或者中標(biāo)社會資本方+設(shè)計方+施工總承包方三重身份。而在施工總承包模式下，我們的角色僅是簡單的施工總承包方。

1.2管理對象不同

PPP項(xiàng)目建設(shè)期經(jīng)營管理的工作對象是項(xiàng)目建設(shè)總投資,包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)用、資金籌措費(fèi)用、鋪底流動資金（適用于生產(chǎn)型項(xiàng)目）等項(xiàng)目建設(shè)全要素投資。而施工總承包項(xiàng)目經(jīng)營管理的工作對象僅限于項(xiàng)目建設(shè)總投資中的工程費(fèi)用或工程費(fèi)用中的一部分。

1.3利潤形成機(jī)制不同

施工總承包模式下的利潤主要來源于工程建筑安裝收入（結(jié)算總價）與施工總成本之間的差額，即傳統(tǒng)意義上的施工利潤。而PPP模式下，中標(biāo)社會資本方的利潤往往來源于施工利潤及運(yùn)營收益，包括運(yùn)營階段取得的使用者付費(fèi)、政府可用性補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、影子付費(fèi)等，或上述方式的組合所產(chǎn)生的投資收益以及項(xiàng)目資金運(yùn)作所產(chǎn)生的其他收益。此外，還可以來源于設(shè)計、施工、運(yùn)營三方面。雖然運(yùn)營收益在運(yùn)營期取得，但在政府可用性補(bǔ)貼等回報方式下，需要在建設(shè)期開展大量的經(jīng)營管理工作，所以施工總承包的利潤來源于施工一個方面，而PPP項(xiàng)目利潤來源于施工、運(yùn)營兩個方面，或設(shè)計、施工、運(yùn)營三個方面。

1.4經(jīng)濟(jì)約束條件不同

在施工總承包模式下，經(jīng)營管理的約束條件主要是合同中標(biāo)價，且一般情況下合同中標(biāo)價是經(jīng)營管理的經(jīng)濟(jì)下限，經(jīng)營管理的努力方向是在既定的中標(biāo)價基礎(chǔ)上，盡可能多地增加變更洽商及索賠費(fèi)用，以擴(kuò)大施工利潤；而在PPP模式下，建設(shè)期經(jīng)營管理的經(jīng)濟(jì)約束條件是項(xiàng)目投資總額，是建設(shè)期經(jīng)營管理的經(jīng)濟(jì)上限，非特定條件下不得突破，經(jīng)營管理的努力方向是在既定的投資總額內(nèi)，合理分配使用資金，并達(dá)到預(yù)定的各項(xiàng)目標(biāo)及收益最大化。綜上所述，在施工總承包模式下，經(jīng)營工作的總體思維模式是“在既定的中標(biāo)價基礎(chǔ)上，爭取結(jié)算造價最大化、建筑安裝成本最小化”；而PPP項(xiàng)目建設(shè)期的經(jīng)營思維模式是“在既定的總投資限額內(nèi)，合理分配使用投資，在不超概算的前提下，爭取建筑安裝施工利潤率及投資回報率的最大化”。施工總承包的經(jīng)營管理是一個開源+節(jié)流的過程，往往只做“加、減”。一方面在既定的中標(biāo)價的基礎(chǔ)上，盡可能多地爭取變更洽商及索賠費(fèi)用，在建筑安裝造價方面盡量只做加法，不做減法；另一方面，在確保進(jìn)度、質(zhì)量、安全、環(huán)保的基礎(chǔ)上盡可能地壓縮成本，節(jié)約開支。而PPP工程建設(shè)期的經(jīng)營管理是一個結(jié)合PPP合同、實(shí)施方案、設(shè)計任務(wù)書等文件要求，在限定的總投資額下，對項(xiàng)目建設(shè)功能、投資分配等進(jìn)行綜合優(yōu)化的過程，最終目的是爭取建筑安裝施工利潤率及投資回報率的最大化。在管理過程中要綜合應(yīng)用“加、減、乘、除”的思維，在EPC項(xiàng)目中的思維模式也與PPP模式下類似。“加”是指對于PPP合同中雖未做要求，但是對于提高建設(shè)及運(yùn)營收益有較大益處的功能和項(xiàng)目，可在總投資額度內(nèi)予以增加?！皽p”是指對項(xiàng)目的建筑功能及投資費(fèi)用項(xiàng)目要科學(xué)梳理論證，對于非必要的冗余功能及投資費(fèi)用，應(yīng)設(shè)法取消或減少?！俺恕笔侵冈诠芾磉^程中要堅持單位投資額效益最大化的原則，用同樣的投資取得最大的收益，或利用最小的投資取得同樣的收益，發(fā)揮單位投資收益的乘數(shù)效應(yīng)?！俺笔侵笇τ谕顿Y、建設(shè)、運(yùn)營等方面不利的因素，要善于化解和壓減，將影響降到最小。以上所述核心是要表明PPP項(xiàng)目建設(shè)期經(jīng)營管理以及EPC項(xiàng)目的經(jīng)營管理與總包項(xiàng)目經(jīng)營管理的思維方式存在著較大的區(qū)別，在實(shí)踐中應(yīng)多加注意并區(qū)別對待。

2資金管理

資金是一個項(xiàng)目順利推進(jìn)的動力和保障。在總承包施工模式下，對資金的管理主要是工程款的回收及資金支付使用兩個方面，除在發(fā)包人支付延誤的情況下，一般不需要考慮資金的時間價值；而在PPP模式下，從中標(biāo)社會資本方角度來看，對資金的管理也就是對投資的管理，涉及融資方式（股權(quán)融資和債務(wù)融資）、資金投放、資金回收三方面，在此過程中要重點(diǎn)考慮資金的時間價值。國內(nèi)主要的PPP操作模式包括BOT、BOO、TOT、ROT、BOOT、O&M、MC等方式，投資一般并不作為一個獨(dú)立的環(huán)節(jié)，因?yàn)橥顿Y的行為貫穿PPP項(xiàng)目合作期的始終，建設(shè)型PPP項(xiàng)目在建設(shè)期有大量的投資管理工作需要開展。

2.1融資管理

建設(shè)期主要開展的是融資方案的優(yōu)化和落實(shí)工作。PPP項(xiàng)目的融資方案在項(xiàng)目決策階段的《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》中已經(jīng)做出具體策劃，并在投標(biāo)過程中予以明確。融資方案的落實(shí)需要在建設(shè)期進(jìn)行，包括金融機(jī)構(gòu)的選擇、利率的談判、相關(guān)融資貸款協(xié)議的簽訂等，應(yīng)優(yōu)選信貸能力強(qiáng)、貸款利率優(yōu)惠、后續(xù)服務(wù)好的金融機(jī)構(gòu)，同時還要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，對貸款的批次安排、金額、還本付息的方式以及時間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行逐一確定，要兼顧建設(shè)期資金需求以及運(yùn)營期還本付息壓力，適當(dāng)考慮項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的各種不確定因素，對實(shí)施方案中的融資方案進(jìn)行優(yōu)化，在確保項(xiàng)目平穩(wěn)推進(jìn)的前提下，盡可能地降低融資成本及風(fēng)險。

2.2資金投放使用管理

要根據(jù)整個項(xiàng)目建設(shè)總投資費(fèi)用構(gòu)成、項(xiàng)目施工總進(jìn)度計劃、注冊資本金到位時間及比例、項(xiàng)目合同體系中各類合同預(yù)設(shè)的支付條件、PPP合同的相關(guān)要求等，編制項(xiàng)目資金使用計劃，并依據(jù)資金使用計劃編制項(xiàng)目貸款計劃，嚴(yán)格執(zhí)行、定期調(diào)整。項(xiàng)目資金使用計劃及貸款計劃的編制應(yīng)遵循勤貸、少貸、晚貸的原則，此原則的核心思想即盡量減少貸款資金在賬戶中的閑置，同時將建設(shè)期貸款累計余額的重心后移，以達(dá)到充分利用資金、減少建設(shè)期貸款利息成本的目的。

2.3建設(shè)期貸款利息處理

建設(shè)期貸款利息的處理分為資本化和費(fèi)用化兩種方式。資本化的處理相對簡單，費(fèi)用化的處理方式則因?yàn)槁窂?、方法等原因容易出現(xiàn)問題造成爭議，因?yàn)镻PP項(xiàng)目通常實(shí)行資金封閉管理，在此前提下，建設(shè)期貸款利息由社會資本方費(fèi)用化會出現(xiàn)費(fèi)用化路徑缺失，即社會資本方無法直接從SPV公司外部支付建設(shè)期貸款利息，以實(shí)現(xiàn)費(fèi)用化，進(jìn)而造成SPV公司賬面建設(shè)期貸款利息長期掛賬。對此問題，筆者認(rèn)為應(yīng)在SPV公司股東層面進(jìn)行解決，建議在簽訂股東協(xié)議時對應(yīng)該費(fèi)用化的建設(shè)期貸款利息由社會資本方承擔(dān)的方式、路徑作出明確規(guī)定。

2.4對于資金的管理

應(yīng)堅持原則，綜合施策，才能取得好結(jié)果。從以上可以看出，做好對資金的管理，即做好資金時間價值的管理，會產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效益，這是在做PPP項(xiàng)目經(jīng)營管理中需要重點(diǎn)研究的課題。

3設(shè)計管理

本文對設(shè)計的管理是指對設(shè)計經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的管理。對設(shè)計的管理是PPP項(xiàng)目建設(shè)期經(jīng)營管理工作中非常重要的一個方面，但也是最容易被忽視的方面，甚至可以說是目前PPP項(xiàng)目經(jīng)營管理中的短板。設(shè)計管理對PPP項(xiàng)目建設(shè)期經(jīng)營管理的重要性體現(xiàn)在以下兩方面：（1）設(shè)計是對投資控制影響最大、能動性最強(qiáng)的工作；（2）設(shè)計是擴(kuò)大建安施工利潤率及項(xiàng)目投資收益率的重要抓手。在PPP項(xiàng)目建設(shè)期經(jīng)營管理人員對設(shè)計的管理應(yīng)重視以下幾點(diǎn)。（1）經(jīng)營管理人員應(yīng)參與設(shè)計的全過程。雖然在設(shè)計過程中設(shè)計單位也會同步進(jìn)行投資估算、概算等經(jīng)濟(jì)文件的編制，對設(shè)計方案及圖紙的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行考量，在設(shè)計方案專家論證過程中，也會有經(jīng)濟(jì)方面的專家參與評審，對方案的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行評價，但是因?yàn)樵O(shè)計單位和專家所處的位置不同，決定了他們往往只是從方案投資額度及經(jīng)濟(jì)合理性方面考慮問題，無法從項(xiàng)目投資收益率及建筑安裝利潤率方面考慮問題，也就是設(shè)計方案往往是投資控制最優(yōu)，但并非效益最好。所以PPP項(xiàng)目經(jīng)營管理人員應(yīng)參與設(shè)計的全過程，與設(shè)計單位共同開展工作，從提高項(xiàng)目投資收益率及建安利潤率的角度，參與對設(shè)計方案的論證和評審，爭取最終方案達(dá)到投資控制與經(jīng)營效益雙優(yōu)。（2）了解并尊重設(shè)計的基本流程及規(guī)律。經(jīng)營管理人員參與設(shè)計流程的前提是要了解并尊重設(shè)計工作的基本流程及其規(guī)律，了解在哪個設(shè)計階段可以做哪些工作，如果隨意提出各種要求，不但不能起到良好的作用，反而會影響設(shè)計工作的正常開展，甚至造成設(shè)計工作的反復(fù)。（3）管理重心應(yīng)向方案設(shè)計及初步設(shè)計階段傾斜。經(jīng)營管理人員在方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計三個階段中參與協(xié)同工作，對投資及經(jīng)營的影響程度依次遞減，因?yàn)榍耙浑A段的設(shè)計對后一階段的設(shè)計形成了約束，在前一階段沒有解決的問題后一階段也很難解決或解決的代價更大。所以在工作中要注意把管理重心向方案設(shè)計及初步設(shè)計階段傾斜，力爭把問題在早期進(jìn)行解決。（4）掌握科學(xué)的工作方法。設(shè)計工作是一項(xiàng)復(fù)雜、專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)工作，如果經(jīng)營管理人員想積極主動地參與其中，在了解其工作流程及規(guī)律的基礎(chǔ)上，還要掌握科學(xué)的工作方法，才能有效地推進(jìn)工作。在設(shè)計過程中應(yīng)推廣采用價值工程、目標(biāo)成本限額設(shè)計、全壽命周期成本等技術(shù)方法，在滿足功能、控制投資、確保收益三者之間取得平衡。價值工程優(yōu)化設(shè)計方法是“以對象的最低壽命周期成本，可靠地實(shí)現(xiàn)所需功能，以獲取最佳的綜合效益”，其公式為：V=F/C（V表示價值、F表示功能、C表示成本），利用這一方法進(jìn)行價值分析，可去掉過剩的質(zhì)量、多余的功能，對成本造價高的質(zhì)量、安全、功能實(shí)施重點(diǎn)控制，最終降低工程造價，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的最佳結(jié)合。從PPP項(xiàng)目經(jīng)營管理者的角度來看，可以用投資收益或施工利潤表示功能進(jìn)行測算，從獲得最優(yōu)投資及施工效益角度開展分析工作。目標(biāo)成本限額設(shè)計控制方法是經(jīng)常采用的方法，即通過對項(xiàng)目的建筑安裝投資構(gòu)成分析，對建筑安裝投資控制設(shè)定目標(biāo)值，并將控制指標(biāo)分解到設(shè)計的各階段、各專業(yè)及各分項(xiàng)的一種控制方法。需要注意的是，目標(biāo)成本限額設(shè)計不能簡單地“一限了之”。而是要實(shí)事求是，對于某些投資無法壓縮到限額以下的項(xiàng)目，要認(rèn)真分析到底是功能冗余，還是原投資估算失誤，并有針對性地采取措施；同樣要認(rèn)真復(fù)核限額設(shè)計后造價遠(yuǎn)低于限額指標(biāo)的項(xiàng)目，檢查設(shè)計是否有遺漏，估算是否有偏差等，才能準(zhǔn)確地通過限額設(shè)計控制投資，達(dá)到造價合理與設(shè)計科學(xué)的有機(jī)統(tǒng)一。全壽命周期成本設(shè)計控制方法即通過各種設(shè)計手段，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目前期、建設(shè)期、運(yùn)營期等各階段總成本最小化的方法。PPP項(xiàng)目往往涉及項(xiàng)目前期、建設(shè)期、運(yùn)營期等多個階段，且壽命周期較長，若想取得好的投資效益，經(jīng)營管理人員在參與設(shè)計過程中必須綜合考慮建設(shè)期與運(yùn)營期等各階段的成本因素，尤其是運(yùn)營期的運(yùn)行成本、維護(hù)和修理成本等均要予以重點(diǎn)考慮。

4合同管理

PPP項(xiàng)目合同一般涉及兩個層次，第一層次為由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資方、中標(biāo)社會資本之間圍繞項(xiàng)目實(shí)施及收益簽署的一系列合同，形成以《PPP項(xiàng)目合同》為主合同、《確認(rèn)談判備忘錄》、項(xiàng)目公司《公司章程》《合資經(jīng)營合同》等共同構(gòu)成的核心合同體系。第二層次為由項(xiàng)目公司和項(xiàng)目推進(jìn)過程中的各有關(guān)主體簽署的合同體系。包括項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)簽署的《融資合同》，與設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位簽署的建設(shè)類合同，與保險公司簽署的《保險合同》，與供應(yīng)商簽署的《采購合同》，與員工簽署的《勞務(wù)合同》等。第一層次的合同在PPP項(xiàng)目的決策階段確定，PPP項(xiàng)目建設(shè)期主要涉及的是第二層次的合同管理，在此僅強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。一是做好建設(shè)期合同管理計劃。要根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中對合同體系的規(guī)劃，結(jié)合PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目實(shí)際情況，提前編制項(xiàng)目建設(shè)期合同管理計劃，內(nèi)容包括合同類型、合同標(biāo)的、質(zhì)量安全及期限要求、合同控制價、主要計價規(guī)則及支付條款、招標(biāo)及簽約計劃時間等，并分門別類提前起草招標(biāo)文件、合同文本，經(jīng)SPV公司審定后實(shí)施，為項(xiàng)目順利推進(jìn)做好合同管理方面的準(zhǔn)備。二是正確處理投資與施工一體化的雙重角色問題。PPP項(xiàng)目很多是采用投資與施工一體化的方式，即SPV公司直接委托中標(biāo)社會資本方作為施工總包方，這一方面給社會資本帶來了同時獲取建筑安裝利潤和投資收益的機(jī)會，減少了施工投標(biāo)的環(huán)節(jié)和成本，但同時也帶來了社會資本方如何正確處理投資與施工方雙重角色的問題，可能出現(xiàn)諸如總包施工合同條款過于傾向總包單位，與國家及項(xiàng)目所在地相關(guān)法律法規(guī)不相符；或者在總包施工合同中約定超越總包合同范圍或與SPV公司法人治理結(jié)構(gòu)、與股東利益不相符的條款，這些都可能會產(chǎn)生合規(guī)風(fēng)險及業(yè)務(wù)操作障礙。個人認(rèn)為，在投資與施工一體化的情況下，一定要堅持“四清晰一分明”的原則，尊重政府相關(guān)規(guī)定、尊重SPV公司法人治理結(jié)構(gòu)、尊重股東利益，客觀、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)財M定合同條款，明確不同角色下的責(zé)、權(quán)、利，才能正確處理社會資本方、總包施工方雙重角色關(guān)系，順利推進(jìn)項(xiàng)目開展，以保證社會資本方的根本利益。

5對政府相關(guān)政策的掌握和應(yīng)用

PPP項(xiàng)目是政府投資、建設(shè)、財稅等多方面政策集合的產(chǎn)物，在PPP項(xiàng)目的決策期、建設(shè)期、運(yùn)營期都要高度重視對政府相關(guān)政策的掌握和應(yīng)用。在PPP項(xiàng)目建設(shè)期重點(diǎn)關(guān)注以下兩方面。（1）政府相關(guān)建設(shè)費(fèi)用減免優(yōu)惠政策。各地政府均有不同的項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用減免優(yōu)惠政策，如能熟悉并加以利用，既可節(jié)約建設(shè)投資，也可簡化建設(shè)相關(guān)手續(xù)。例如某PPP項(xiàng)目，為公共場館+社會資本方自營商業(yè)的綜合體，正常情況下需要交納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)約843萬元，但經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赜姓畷h紀(jì)要規(guī)定公益性場館可免交城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，為此，項(xiàng)目公司與政府相關(guān)部門溝通，取得了對該項(xiàng)目整體為公益性場館的認(rèn)定文件，從而免交了城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，節(jié)約了建設(shè)投資843萬元。（2）政府財稅優(yōu)惠政策。國家及地方政府為了吸引投資，出臺了各種財稅優(yōu)惠政策，在PPP項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)加以關(guān)注并應(yīng)用。例如：某PPP項(xiàng)目利用國家增值稅留抵退稅制度，提前策劃，在建設(shè)期伊始即進(jìn)行了SPV公司信用評級等準(zhǔn)備工作，并及時申報留抵退稅，在項(xiàng)目建設(shè)期順利取得留抵退稅約6000萬元，大幅改善了項(xiàng)目的現(xiàn)金流，提升了項(xiàng)目總體投資回報率，為后續(xù)的運(yùn)營打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。再如，某PPP項(xiàng)目總包施工單位根據(jù)工程所在地稅務(wù)部門的稅源管理的優(yōu)惠政策，及時申報，順利取得了當(dāng)?shù)卣膶俚丶{稅獎勵158萬元。諸如此類的政策，各PPP項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目自身情況，緊密關(guān)注政府政策變化，及時加以利用，以起到事半功倍的效果。

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作者：李文科 李寅 單位：北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司