導(dǎo)語：學(xué)校無證開展分質(zhì)供水案例分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：通過對某學(xué)校未取得《衛(wèi)生許可證》擅自開展分質(zhì)供水一案分析，從該行政處罰中違法行為定性、法律適用以及裁量等方面展開，對在學(xué)校飲用水管理、責(zé)任主體認(rèn)定以及配套法律建設(shè)等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：學(xué)校；分質(zhì)供水；衛(wèi)生許可證；行政處罰

一、案情簡介

２０２０年根據(jù)國家“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督抽查計(jì)劃，Ｃ市Ｓ區(qū)衛(wèi)生健康委隨機(jī)抽檢了轄區(qū)內(nèi)１９家學(xué)校的直飲水水質(zhì)情況。２０２０年６月４日，Ｓ區(qū)衛(wèi)生健康綜合行政執(zhí)法支隊(duì)收到區(qū)疾病預(yù)防控制中心對某學(xué)校直飲水采樣的檢測報(bào)告。報(bào)告顯示，該校抽檢的直飲水樣品中細(xì)菌總數(shù)不符合《生活飲用水水質(zhì)處理器衛(wèi)生安全與功能評價規(guī)范———反滲透處理裝置》的規(guī)定。經(jīng)處罰機(jī)關(guān)初步審查，認(rèn)為當(dāng)事人違反了《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》第七條的規(guī)定，并開展立案調(diào)查。經(jīng)處罰機(jī)關(guān)后續(xù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某學(xué)校實(shí)際供水方式為分質(zhì)供水，但其未取得供水《衛(wèi)生許可證》。根據(jù)《衛(wèi)生部關(guān)于分質(zhì)供水衛(wèi)生許可證發(fā)放問題的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔２００５〕１９１號）“分質(zhì)供水是集中供水的一種形式，應(yīng)當(dāng)屬于供水單位衛(wèi)生許可范圍”。據(jù)此，認(rèn)定該校未取得《衛(wèi)生許可證》擅自開展分質(zhì)供水的行為，違反了《中華人民共和國傳染病防治法》第二十九條第二款、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第七條的規(guī)定，按照《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二十六條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，對其作出“罰款５００元”的行政處罰。當(dāng)事人自覺履行行政處罰，本案結(jié)案。

二、案件分析

（一）對該校供水方式的認(rèn)定

現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，該校使用的科韓牌的供水設(shè)備裝置總共有３套，分置于３個教學(xué)樓。該裝置的運(yùn)行過程是將市政供水接入過濾系統(tǒng)通過ＰＰ棉－顆粒活性炭－ＰＰ棉－反滲透裝置－椰殼活性炭進(jìn)行過濾，該過濾系統(tǒng)置于每棟教學(xué)樓樓頂，而后運(yùn)用壓力罐設(shè)備經(jīng)專用管道輸送到該棟樓的各個教室及辦公室。教學(xué)樓內(nèi)的各個教室及辦公室內(nèi)設(shè)置有對應(yīng)的出水裝置，該裝置可出熱水和冷水，熱水是將凈化后的水通過電加熱后出水，而冷水是將上述過濾后的水直接輸出飲用?！渡铒嬘盟l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（ＧＢ５７４９－２００６）３．２．１“集中式供水ｃｅｎｔｒａｌｗａｔｅｒｓｕｐｐｌｙ自水源集中取水，通過輸配水管網(wǎng)送到用戶或者公共取水點(diǎn)的供水方式，包括自建設(shè)施供水。為用戶提供日常飲用水的供水站和為公共場所、居民社區(qū)提供的分質(zhì)供水也屬于集中式供水”。雖然學(xué)校不在《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中對公共場所的定義之內(nèi)，但不能否認(rèn)學(xué)校是一個承載公眾學(xué)習(xí)、生活空間的公共場所這一客觀事實(shí)。從供水對象來看，對普通公眾尚且要對其使用的分質(zhì)供水按照集中式供水進(jìn)行要求管理，那么對學(xué)生用水的要求只能更高不應(yīng)降低。因此，該校將市政供水進(jìn)行統(tǒng)一凈化后，通過輸水管道送到各個房間的行為理應(yīng)屬于集中式供水中的分質(zhì)供水，以實(shí)現(xiàn)其立法本意，達(dá)成法律效果和實(shí)際效果的統(tǒng)一。

（二）適用法律得當(dāng)

本案經(jīng)歷了以違反《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》立案，到適用《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》處罰并結(jié)案的過程。案件是在國家“雙隨機(jī)一公開”抽檢中因檢測報(bào)告不合格而發(fā)現(xiàn)的違法行為。初步介入調(diào)查時，由于正處在學(xué)校放假期間后勤人員不在，未看到該供水設(shè)備全貌，僅通過檢測報(bào)告認(rèn)定其違反了《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》第七條第二款“學(xué)校應(yīng)當(dāng)為學(xué)生提供充足的符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水”的規(guī)定。但經(jīng)過后續(xù)一系列的調(diào)查取證，最終發(fā)現(xiàn)該校實(shí)際未取得《衛(wèi)生許可證》擅自開展分質(zhì)供水的違法行為，適用《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》進(jìn)行了行政處罰。

（三）對部分行為不予行政處罰的理由

該校在收到不合格檢測的報(bào)告后，立即對該供水設(shè)施進(jìn)行清洗，并在２０２０年７月２１日對設(shè)備進(jìn)行了清洗處理，并請Ｓ區(qū)疾病預(yù)防控制中心進(jìn)行了再次檢測，《Ｃ市Ｓ區(qū)疾病預(yù)防控制中心檢驗(yàn)檢測報(bào)告》報(bào)告顯示各項(xiàng)指標(biāo)均合格。經(jīng)后續(xù)調(diào)查了解到，該校通常是在開學(xué)前進(jìn)行濾芯更換及管道清洗，初次抽檢時可能是因?yàn)樵撛O(shè)備長期無人使用造成了細(xì)菌總數(shù)超標(biāo)，且因受新冠肺炎疫情影響，在首次抽檢采樣時該校已經(jīng)放假，該供水設(shè)施一直無人使用。因此，該校飲用水不合格的違法事實(shí)不具有實(shí)際的社會危害性，且立即進(jìn)行了整改。根據(jù)原《行政處罰法》第二十七條（現(xiàn)已修改成第三十三條第一款）“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定，對該校此行為不作行政處罰。

（四）處罰幅度體現(xiàn)過罰相當(dāng)

該校是面向１４到１６歲未成年人招生的職業(yè)中學(xué)，校內(nèi)現(xiàn)有學(xué)生約３０００余人，且該校從２０１６年便于某公司簽訂了租賃協(xié)議開展該管道分質(zhì)供水至今一直未辦理《衛(wèi)生許可證》，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政處罰。但因該行為尚未造成危害后果，且調(diào)查中該校稱并不了解自己使用的設(shè)備屬于分質(zhì)供水，也不知曉需要辦理《衛(wèi)生許可證》，所以僅按照普通直飲水設(shè)備索取了有效的涉水產(chǎn)品衛(wèi)生許可證批件等要件留存。在告知學(xué)校，該設(shè)備屬于分質(zhì)供水應(yīng)當(dāng)辦理《衛(wèi)生許可證》后，學(xué)校立即配合進(jìn)行整改。其具有原《行政處罰法》第二十七條、《Ｃ市衛(wèi)生計(jì)生行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》第十一條的應(yīng)當(dāng)減輕或從輕處罰的情節(jié)。根據(jù)《Ｃ市衛(wèi)生計(jì)生行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》ＹＳ００４Ａ“初次發(fā)現(xiàn)，未造成嚴(yán)重后果；可處２０元以上３０００元以下罰款”。因此，最終對該校從輕處罰，按罰款５００元進(jìn)行了裁量。

三、思考與建議

（一）責(zé)任主體認(rèn)定問題

本案中，該學(xué)校與某公司簽訂了《直飲水系統(tǒng)租賃協(xié)議書》，協(xié)議約定學(xué)校為某公司提供場地、水源，某公司負(fù)責(zé)設(shè)備的維護(hù)并出具ＴＤＳ水質(zhì)檢查報(bào)告，設(shè)備租金按照學(xué)生實(shí)際人數(shù)核算，由學(xué)校代收后統(tǒng)一支付給公司。該公司按照實(shí)際使用用水量，向?qū)W校支付水費(fèi)。上述模式在現(xiàn)實(shí)生活中很常見，實(shí)際就是學(xué)校向公司購買了提供飲用水的服務(wù)，或者學(xué)校將提供飲用水的業(yè)務(wù)外包給了公司，但權(quán)利與責(zé)任不能轉(zhuǎn)交。本案中，協(xié)議約定要求某公司提供ＴＤＳ水質(zhì)檢查報(bào)告，但該報(bào)告并不能反映水中有害重金屬離子濃度、細(xì)菌、有機(jī)物濃度、亞硝酸濃度、農(nóng)藥殘留等信息。而實(shí)際抽檢該校飲用水發(fā)現(xiàn)細(xì)菌總數(shù)不合格，那么如要對該行為進(jìn)行處理，違法主體應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？案件討論時有觀點(diǎn)認(rèn)為，學(xué)校并未取得該飲用水的收益，且設(shè)備安裝、維護(hù)、包括更換濾芯都是公司的責(zé)任，對該公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)《生活飲用水管理辦法》第六條、第二十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定對該公司進(jìn)行處罰。但筆者認(rèn)為，學(xué)校的飲用水安全還是應(yīng)當(dāng)由學(xué)校作為責(zé)任主體，原因有以下幾點(diǎn)：一是，法律要求?！秾W(xué)校衛(wèi)生工作條例》有明確規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)為學(xué)生提供充足符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水”；二是，現(xiàn)實(shí)情況。將該公司作為供水單位明顯不合適，如若本案中要繼續(xù)采用分質(zhì)供水方式，辦理衛(wèi)生許可證的主體必然是學(xué)校而非公司；三是，權(quán)責(zé)一致。學(xué)校和公司是民事上的合同關(guān)系，學(xué)校有義務(wù)但未有效對公司進(jìn)行監(jiān)督來保障飲用水符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，存在過錯。綜上所述，本案的處罰主體是學(xué)校。

（二）如何指導(dǎo)學(xué)校后續(xù)管理

本案調(diào)查中學(xué)校工作人員表示，更換濾芯的工作由協(xié)議公司負(fù)責(zé)，其更換維護(hù)時間一般在開學(xué)前也就是學(xué)校放假期間，更換時常沒有學(xué)校工作人員在場，學(xué)校僅要求公司提供涉水產(chǎn)品衛(wèi)生批件及更換登記等內(nèi)容進(jìn)行形式檢查，而未進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督。這提示衛(wèi)生監(jiān)督員對學(xué)校飲用水監(jiān)督的重要性，筆者認(rèn)為可指導(dǎo)學(xué)校從以下三點(diǎn)著手來有效管理：一是，由學(xué)校安排專人負(fù)責(zé)監(jiān)督，設(shè)備維護(hù)時，到現(xiàn)場進(jìn)行涉水產(chǎn)品衛(wèi)生批件和實(shí)際產(chǎn)品進(jìn)行核對、對更換過程監(jiān)督等工作；二是，加強(qiáng)對飲用水的檢測頻率，且可在合同中約定飲用水若檢測不合格時公司的賠償義務(wù)等條款；三是，利用水表等方式控制額定總凈水量。這不僅適用于學(xué)校，也適用于此存在服務(wù)模式下的物管公司等其他單位。

（三）建議加強(qiáng)配套法律法規(guī)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

一方面，《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》待修改。條例頒布于１９９０年至今已有３０余年，從未進(jìn)行過修訂。條例中很多內(nèi)容與實(shí)際情況已有較大出入，不具備實(shí)際操作性。例如“按學(xué)生人數(shù)６００：１的比例配備專職衛(wèi)生技術(shù)人員”，在實(shí)際工作中，一般的非中心區(qū)域小學(xué)校很難達(dá)到，且倘若達(dá)不到衛(wèi)生行政部門后續(xù)工作如何開展亟待指明方向。國家雖然在教室采光和照明、課桌椅尺寸、校衛(wèi)生室設(shè)置等方面出臺了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，各個學(xué)校也在逐步進(jìn)行優(yōu)化，但有些方面仍達(dá)不到要求，最常見的問題是教室人均面積以及校衛(wèi)生室設(shè)置、專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員配備方面，由于牽涉到人員編制、資金投入等事宜，學(xué)校自身也不具備整改的條件和能力。針對以上普遍存在的問題，筆者建議：一是，針對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)、不同規(guī)模學(xué)校進(jìn)行細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)制定，讓標(biāo)準(zhǔn)更具有可操作性；二是，嚴(yán)格新建學(xué)校的預(yù)防性衛(wèi)生審查，對達(dá)不到學(xué)校衛(wèi)生國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的建成學(xué)校應(yīng)有相對應(yīng)的處理措施，督促其整改落實(shí)。另一方面，在生活飲用水的法律、法規(guī)及衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)上也存在一些空白，如分質(zhì)供水的定義、分質(zhì)供水的終末產(chǎn)品國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以及分質(zhì)供水辦理《衛(wèi)生許可證》的具體規(guī)定、流程和衛(wèi)生規(guī)范等。就學(xué)校飲用水而言，建議在法律法規(guī)的制定中強(qiáng)化學(xué)校的主體責(zé)任，明確具體措施指導(dǎo)學(xué)校落實(shí)保障校內(nèi)飲水安全義務(wù)。

作者：王無畏 蔣戈 單位：重慶市沙坪壩區(qū)衛(wèi)生健康綜合行政執(zhí)法支隊(duì)