導(dǎo)語(yǔ)：證券法適用反思論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

「摘要」

我國(guó)《證券法》適用范圍“寬”與“窄”的選擇，是四年前曾經(jīng)爭(zhēng)論、今天又起爭(zhēng)論的問(wèn)題。在《證券法》經(jīng)過(guò)四年多實(shí)踐檢驗(yàn)、我國(guó)加入WTO、黨中央確定全面建設(shè)小康社會(huì)和經(jīng)濟(jì)翻兩番目標(biāo)的背景下，為形成和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與證券市場(chǎng)發(fā)展的正相關(guān)性，擺正政府在證券市場(chǎng)發(fā)展中的地位，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)寬《證券法》的適用范圍，增強(qiáng)《證券法》對(duì)部門(mén)規(guī)章的協(xié)調(diào)能力，使政府在現(xiàn)階段“行政中心主義”的法制框架下對(duì)證券市場(chǎng)的發(fā)展有更大的作為。

「關(guān)鍵詞」證券法、適用范圍、證券市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府干預(yù)

全國(guó)人大常委會(huì)將僅有四年多實(shí)踐的《證券法》率先列入今年的修法時(shí)間表，足以說(shuō)明對(duì)《證券法》的重視?！蹲C券法》頒布于1998年，當(dāng)時(shí)的特殊歷史背景和對(duì)證券市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)不深，在《證券法》中留下了烙印。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)金融體系防范金融危機(jī)的意識(shí)空前高漲。此時(shí)頒布《證券法》必然對(duì)防范措施看得比較重，對(duì)未來(lái)市場(chǎng)的發(fā)展空間則預(yù)見(jiàn)不足?！蹲C券法》頒布至今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了許多重大變化，尤其是我國(guó)加入WTO和黨的十六大確定全面建設(shè)小康社會(huì)、經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值翻兩番的宏偉目標(biāo)，這些重大事件對(duì)于修訂《證券法》有直接的影響。此時(shí)人大常委會(huì)提出修訂《證券法》，符合我國(guó)金融市場(chǎng)總體戰(zhàn)略發(fā)展的需要。市場(chǎng)業(yè)內(nèi)人士、監(jiān)管部門(mén)官員、學(xué)者和廣大股民都期望修法取得成功。筆者認(rèn)為修法最為重要的是確定方向：是注重歷史，還是著眼未來(lái)，還是注重當(dāng)前市場(chǎng)亟待解決的問(wèn)題？對(duì)這種定向的選擇過(guò)程本身也是一個(gè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、提高認(rèn)識(shí)的過(guò)程。從某種意義上說(shuō)，修法的過(guò)程本身就是向市場(chǎng)學(xué)習(xí)的過(guò)程。

一、四年前的問(wèn)題，今天還是問(wèn)題

1.“寬”與“窄”的適用范圍

四年多前，對(duì)《證券法》的調(diào)整范圍有過(guò)長(zhǎng)期的討論。概括當(dāng)時(shí)討論的情況，可以分為兩種代表性的觀(guān)點(diǎn)。（注：參見(jiàn)李飛：《關(guān)于如何確定證券法的調(diào)整范圍問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》1999年第2期。）一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，《證券法》調(diào)整范圍應(yīng)該寬一些，應(yīng)該對(duì)各類(lèi)證券都進(jìn)行調(diào)整，不能僅調(diào)整股票和公司債券以及國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券。依照這種觀(guān)點(diǎn)，《證券法》現(xiàn)在的調(diào)整范圍是不夠?qū)挼模€有許多種類(lèi)的證券沒(méi)有包括在內(nèi)，處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。四年多的實(shí)踐表明，國(guó)務(wù)院在此期間沒(méi)有依法認(rèn)定過(guò)任何證券，現(xiàn)在該法要修訂了，顯然“國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券”只是作為一個(gè)備用的授權(quán)條款，而不具有可操作性。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，《證券法》應(yīng)該根據(jù)一定發(fā)展階段的特殊情況，調(diào)整有限種類(lèi)的證券。現(xiàn)行的《證券法》正是采取了這種觀(guān)點(diǎn)，即調(diào)整股票和公司債券。這種觀(guān)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，“證券”在語(yǔ)義學(xué)上的概念與現(xiàn)實(shí)中一定發(fā)展階段的證券是兩回事，不應(yīng)該將語(yǔ)義學(xué)意義上的證券與現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)交易的這些證券混同。

經(jīng)過(guò)四年多的實(shí)踐，《證券法》當(dāng)年遇到的問(wèn)題顯現(xiàn)出了重復(fù)性，即四年前討論的問(wèn)題，四年后的今天依然存在，依然需要繼續(xù)討論，如《證券法》適用范圍“寬”與“窄”的問(wèn)題。如果仔細(xì)分析，有些問(wèn)題是問(wèn)題，有些問(wèn)題則不是問(wèn)題，而是看問(wèn)題的角度不同，屬于認(rèn)識(shí)論和觀(guān)念方面的事情。為什么說(shuō)有些問(wèn)題是認(rèn)識(shí)論和觀(guān)念方面的事情呢？例如，美國(guó)1933年的《證券法》就把幾乎所有能包括的證券都包括進(jìn)去，給證券下了一個(gè)法律定義，這種做法可以視為“證券”在語(yǔ)義學(xué)與證券市場(chǎng)的高度吻合。它表明了兩種背景：一是美國(guó)法律在普通法判例技術(shù)層面，需要將法律概念嚴(yán)格定義，并且由判例具體解釋?zhuān)哂兴痉ㄉ系牟僮餍?。二是由于?dāng)時(shí)處于1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的恢復(fù)期，對(duì)證券采取嚴(yán)格定義的做法能夠得到大多數(shù)人的贊同。正是這后者？？大多數(shù)人的認(rèn)識(shí)一致才能取得這一立法上的成果。

反觀(guān)我國(guó)，1998年《證券法》的頒布剛好也在1997年亞洲金融危機(jī)過(guò)后不久，防范金融危機(jī)成為當(dāng)時(shí)的主流認(rèn)識(shí)，在立法上采取將除股票和公司債券之外的其他證券排除在《證券法》的調(diào)整范圍之外，也是可以理解的。但是，沒(méi)有法律依據(jù)的其他證券不等于不能流通。即便在市場(chǎng)上流通的國(guó)債，由于沒(méi)有《國(guó)債法》調(diào)整，應(yīng)該屬于法律調(diào)整不完全的證券，如果出現(xiàn)問(wèn)題和糾紛，就難以依法解決?，F(xiàn)在法院處理這類(lèi)證券糾紛還不能適用《證券法》，又沒(méi)有《國(guó)債法》和《投資基金法》，最后只能適用《合同法》。由于《合同法》屬于普通類(lèi)而并非專(zhuān)門(mén)證券類(lèi)的法律，對(duì)于證券交易的特殊性規(guī)定得不夠具體，使庭審舉證的成本升高。如果《證券法》的適用范圍適當(dāng)，對(duì)有關(guān)證券進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，就會(huì)像《票據(jù)法》一樣具體規(guī)定各種票據(jù)行為，使得庭審的舉證成本大大降低。

1998年的《證券法》對(duì)于調(diào)整范圍采納了“過(guò)渡期”的觀(guān)點(diǎn)，除股票和公司債券兩種證券外，沒(méi)有將更多的證券種類(lèi)列入其調(diào)整范圍。其實(shí)，其他債券種類(lèi)在我國(guó)早已存在，如政府專(zhuān)門(mén)行業(yè)債券、金融債券、投資基金券等，將來(lái)還可能有電力債券、石油債券、房地產(chǎn)抵押債券和高速公路、天然氣、城市用電、自來(lái)水收費(fèi)抵押債券等。這些證券都會(huì)在市場(chǎng)上流通，但它們都不是《證券法》調(diào)整范圍內(nèi)的“證券”。

雖然《證券法》的頒布已經(jīng)有四年多了，但對(duì)于上述兩種觀(guān)點(diǎn)的討論依然存在。這些討論充分體現(xiàn)了我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不一致，觀(guān)點(diǎn)不統(tǒng)一，看問(wèn)題的角度不一樣，各有各的道理，還沒(méi)有出現(xiàn)壓倒一切的權(quán)威學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)?，F(xiàn)在正值修訂《證券法》之際，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)比這個(gè)問(wèn)題本身還重要，因?yàn)檫@是解決問(wèn)題的前提。

2.“統(tǒng)一型”的法律與“分散型”的法律

與前一個(gè)問(wèn)題有關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題也直接影響《證券法》的適用范圍和調(diào)整對(duì)象，這就是采用什么類(lèi)型的證券法律框架來(lái)調(diào)整各種證券活動(dòng)。1998年前后我國(guó)的立法實(shí)踐給人們的印象是，正在采用“統(tǒng)一型”的法律來(lái)調(diào)整證券：四年多的時(shí)間里只頒布了《證券法》，沒(méi)有頒布其他有關(guān)證券的法律。但是，在計(jì)劃上也想采取分散立法的設(shè)計(jì)框架，平行調(diào)整各種證券。例如，用《證券法》調(diào)整股票和公司債券，用《國(guó)債法》調(diào)整國(guó)債，用《投資基金法》調(diào)整投資基金券。然而，由于立法的滯后性，使得市場(chǎng)上出現(xiàn)了事實(shí)與理想的差距：《證券法》頒布后，市場(chǎng)上遺留了若干種證券無(wú)法可依。

這些證券只能留給行政部門(mén)頒布的具體法規(guī)和規(guī)章來(lái)調(diào)整，而這些法規(guī)和規(guī)章的層級(jí)顯然在《證券法》之下。所以，在這四年多的實(shí)踐中，市場(chǎng)給人的感覺(jué)是，調(diào)整其他證券的具體法規(guī)沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，《國(guó)債法》和《投資基金法》也沒(méi)有出臺(tái)，似乎我們傾向于采取“統(tǒng)一型”的法律框架來(lái)調(diào)整各種證券。如果調(diào)整其他證券的法律、法規(guī)不能及時(shí)頒布，《證券法》的修訂又列入日程，其調(diào)整對(duì)象就應(yīng)該寬泛一些，調(diào)整的證券種類(lèi)就要多一些，以此彌補(bǔ)其他法律、法規(guī)缺位的不足。

如果按照“理想”中的設(shè)計(jì)，采用“分散型”的法律、法規(guī)來(lái)調(diào)整不同種類(lèi)的證券的話(huà)，《證券法》的調(diào)整范圍就可以“窄”一些。因?yàn)檫@種立法設(shè)計(jì)的思路是要將不同的證券交給不同的法律、法規(guī)來(lái)調(diào)整。例如，用《投資基金法》來(lái)調(diào)整投資基金券，用《銀行監(jiān)管法》調(diào)整金融債券，用《石油法》調(diào)整石油債券，用《電力法》調(diào)整電力債券等。但是，這些法律、法規(guī)什么時(shí)候才能出臺(tái)呢？沒(méi)有時(shí)間表的“理想”，永遠(yuǎn)只能是理想。

證券活動(dòng)的立法總體設(shè)計(jì)采取什么模式非常重要，理想必須與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，必須有時(shí)間表來(lái)落實(shí)。從長(zhǎng)久看，立法設(shè)計(jì)本身也是隨著時(shí)間的變化而變化的，正如古諺所云：“合久必分，分久必合”。統(tǒng)一型的立法，以后可能再成為分散型的立法；分散型的立法，以后可能再回到統(tǒng)一型的立法。所以，立法的設(shè)計(jì)思路本身并非具有自然科學(xué)那樣的“真理性”，這里面更多的是歷史經(jīng)驗(yàn)的積累以及對(duì)實(shí)事的判斷，更多的是立法者對(duì)路徑的選擇和對(duì)未來(lái)的預(yù)見(jiàn)。其中，對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和對(duì)未來(lái)的預(yù)見(jiàn)能力是最為重要的。

3.“過(guò)渡階段”對(duì)《證券法》調(diào)整范圍的影響

現(xiàn)在有些官員，學(xué)者在公開(kāi)講話(huà)和論文中談到《證券法》修改時(shí)，不約而同地談到了現(xiàn)行《證券法》的內(nèi)容有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)渡性和階段性色彩。例如，他們認(rèn)為現(xiàn)行《證券法》在頒布時(shí)的背景比較特殊：從國(guó)際方面看，1997年亞洲金融危機(jī)還沒(méi)有結(jié)束，此時(shí)頒布《證券法》必然采取比較謹(jǐn)慎的態(tài)度；從國(guó)內(nèi)方面看，此前國(guó)內(nèi)少數(shù)信托投資機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了一些重大問(wèn)題，而這些問(wèn)題難以通過(guò)司法訴訟來(lái)妥善解決，還是要采取行政手段來(lái)解決，即政府“買(mǎi)單”，由此使得證券市場(chǎng)對(duì)政府的依賴(lài)程度與投資者的信心具有相關(guān)性。在這樣的背景下出臺(tái)新法律，必然體現(xiàn)高度防范金融風(fēng)險(xiǎn)和政府加強(qiáng)監(jiān)管的特點(diǎn)。

現(xiàn)在看到證券市場(chǎng)需要發(fā)展與原來(lái)法律強(qiáng)調(diào)規(guī)范之間不吻合的情況出現(xiàn)時(shí)，我們不得不考慮行政部門(mén)當(dāng)年在擬訂《證券法》條文時(shí)所采取的路徑。我們的立法在“行政中心主義”的路徑依賴(lài)下，政府決策官員最后對(duì)立法方案的選擇及爭(zhēng)論的問(wèn)題有直接的影響。而且政府執(zhí)行法律的部門(mén)并不是一個(gè)部門(mén)，而是多個(gè)部門(mén)從對(duì)法律持不同的立場(chǎng)、看法、理解，采用不同方法來(lái)執(zhí)法的。行政部門(mén)利益在立法時(shí)的摩擦后果，使得寫(xiě)在法律條文中的內(nèi)容具有妥協(xié)性和模糊性，在執(zhí)法中出現(xiàn)理解上的部門(mén)保護(hù)主義和本位主義也就不足為奇了。

回顧歷史，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議較大的內(nèi)容是難以寫(xiě)入法律條文的。當(dāng)時(shí)對(duì)于這種情況似乎具有說(shuō)服力的解釋是：我們的經(jīng)濟(jì)改革還處于過(guò)渡階段，證券市場(chǎng)還不成熟，監(jiān)管部門(mén)也沒(méi)有足夠的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在經(jīng)過(guò)四年多的時(shí)間，“過(guò)渡性階段”、“經(jīng)驗(yàn)不充足”等說(shuō)法依然存在，這就是問(wèn)題的重復(fù)性和歷史的重復(fù)性。這種重復(fù)性的存在，從根本上說(shuō)明我們的行政體制沒(méi)有改變。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，但體制沒(méi)有多大的變化，所以四年前的問(wèn)題，今天依然存在。充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)于今天修改《證券法》具有直接的意義。“過(guò)渡性”在我國(guó)具有特殊的含義，從1978年改革開(kāi)放到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)過(guò)了1/4世紀(jì)，我們現(xiàn)在依然在“過(guò)渡”。從現(xiàn)在起到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程還是在“過(guò)渡”。半個(gè)世紀(jì)的“過(guò)渡時(shí)間”不算短了，但是50？80年之久的時(shí)間依然可以用“過(guò)渡”來(lái)概括。因?yàn)闆](méi)有人不同意“過(guò)渡”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種形態(tài)，發(fā)展中國(guó)家在向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)變過(guò)程中將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)處于這種“過(guò)渡”形態(tài)。但是，對(duì)于修改一部法律來(lái)說(shuō)，前后只有四年多，采用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的“過(guò)渡性”來(lái)解釋就缺乏說(shuō)服力了，因?yàn)闀r(shí)間太短。如果有認(rèn)識(shí)不一致的問(wèn)題，不全是“過(guò)渡性”造成的，而是認(rèn)識(shí)問(wèn)題的方法造成的。因此，今天修改法律不應(yīng)再用“過(guò)渡性”來(lái)解釋認(rèn)識(shí)方法差異性的問(wèn)題。

4.加入WTO前與后情況變化的影響

在《證券法》頒布以后的兩年多時(shí)間里，我國(guó)還沒(méi)有加入WTO，市場(chǎng)開(kāi)放的情況與加入WTO后的情況不同。加入WTO后，我國(guó)的證券市場(chǎng)越來(lái)越開(kāi)放，B股開(kāi)放、QFII進(jìn)入內(nèi)地股市、證券公司合資化趨勢(shì)初見(jiàn)端倪。人民幣區(qū)域化和將來(lái)的國(guó)際化也將隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展越來(lái)越成為熱門(mén)話(huà)題。在加入WTO以前，證券市場(chǎng)主要是國(guó)內(nèi)的事情，加之人民幣資本項(xiàng)目不能自由兌換，所以，那時(shí)的立法不用太多考慮外資的情況。但是在加入WTO后，立法就要考慮外資和中外合資的情況了。

加入WTO涉及我國(guó)證券市場(chǎng)法律體系的調(diào)整主要有三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入；（注：我國(guó)承諾的市場(chǎng)準(zhǔn)入主要體現(xiàn)為以下四方面：（1）外國(guó)證券機(jī)構(gòu)可以（不通過(guò)中方中介）直接從事B股交易。（2）外國(guó)證券機(jī)構(gòu)駐華代表處可以成為所有中國(guó)證券交易所的特別會(huì)員。（3）允許外國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)立合營(yíng)公司，從事國(guó)內(nèi)證券投資基金管理業(yè)務(wù)，外資比例不超過(guò)33%，加入后3年內(nèi)，外資比例不超過(guò)49%.（4）加入后3年內(nèi)，允許外國(guó)證券公司設(shè)立合營(yíng)公司，外資比例不超過(guò)1/3.合營(yíng)公司可以（不通過(guò)中方中介）從事A股的承銷(xiāo)，B股和H股、政府和公司債券的承銷(xiāo)和交易，以及發(fā)起設(shè)立基金。這個(gè)發(fā)展模式有點(diǎn)像我國(guó)的汽車(chē)業(yè)，只要讓外資汽車(chē)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，早晚是合資汽車(chē)的天下。合資的股份比例不是最重要的，重要的是技術(shù)、專(zhuān)利和管理經(jīng)驗(yàn)以及人才。這些外資比內(nèi)資有優(yōu)勢(shì)，后者的壟斷性比股份比例對(duì)市場(chǎng)具有更強(qiáng)大的控制力。）（2）國(guó)民待遇；（注：GATS第17條對(duì)“國(guó)民待遇”規(guī)定：“在列入承諾表的[服務(wù)]門(mén)類(lèi)中，在遵守其中所列條件與限定的條件下，每個(gè)成員方給予任何其他成員方服務(wù)和服務(wù)提供人的待遇，在影響服務(wù)提供的所有措施方面，在優(yōu)惠上不得低于它給予本國(guó)相同服務(wù)和服務(wù)提供人的待遇?！本虶ATS中的國(guó)民待遇而言，歐共體對(duì)此的解釋是：“國(guó)民待遇只是一個(gè)（GATS要實(shí)現(xiàn)的）最終目標(biāo)，而不是起點(diǎn)”。此點(diǎn)如果同金融聯(lián)系起來(lái)，在金融服務(wù)方面的，給外資的國(guó)民待遇也還有三年的時(shí)間，三年后外資金融機(jī)構(gòu)將對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)形成強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。）（3）最惠國(guó)待遇。（注：GATS第2條規(guī)定，成員國(guó)有關(guān)服務(wù)貿(mào)易協(xié)定所規(guī)定的任何措施以及給予其他任何第三國(guó)的服務(wù)和服務(wù)提供者的最有利待遇，必須同時(shí)無(wú)條件地以不低于前述待遇給予其他任何成員國(guó)的服務(wù)和服務(wù)提供者。這些待遇外資金融機(jī)構(gòu)早都享有了，并且正在朝國(guó)民待遇，甚至超國(guó)民待遇的目標(biāo)發(fā)展。由于我國(guó)的法律修改過(guò)于遲緩，國(guó)內(nèi)的法律、法規(guī)現(xiàn)在束縛的是國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的手腳，這就使得內(nèi)資的開(kāi)放與享有“國(guó)民待遇”的問(wèn)題，在立法上顯得更加突出。）比照我國(guó)對(duì)WTO的承諾，對(duì)照我國(guó)證券市場(chǎng)的規(guī)模，我們面臨的潛在壓力還是相當(dāng)大的。在我國(guó)股票市場(chǎng)的規(guī)模不足美國(guó)華爾街股市2？3%的現(xiàn)狀下，外資要求在我國(guó)股票市場(chǎng)上享有國(guó)民待遇，我們能做到嗎？我國(guó)的證券公司什么時(shí)候才能在規(guī)模上與外國(guó)的大券商“公平”競(jìng)爭(zhēng)呢？我國(guó)現(xiàn)行的法律和資本市場(chǎng)狀況，對(duì)我國(guó)證券公司壓力很大，許多證券公司實(shí)際上處于“資不抵債”的邊緣，它們不得不依靠各種“不應(yīng)該動(dòng)用”的資金保持生存（如動(dòng)用客戶(hù)保證金等）。照此發(fā)展下去，我國(guó)證券公司非但無(wú)法同外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)，甚至自己存活下去都成問(wèn)題。對(duì)照WTO的有關(guān)規(guī)定，在修改《證券法》時(shí)，要特別考慮未來(lái)的法律對(duì)我國(guó)證券公司的生存與發(fā)展是否有利；否則，就意味著我國(guó)證券公司將全面中外合資，最終將我國(guó)證券市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給外國(guó)公司來(lái)掌管。這對(duì)于我們這樣大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，是不具有國(guó)家金融安全保障性的。

現(xiàn)在距離我國(guó)金融市場(chǎng)的全面開(kāi)放還有最后三年時(shí)間，這應(yīng)該是留給我國(guó)證券公司和商業(yè)銀行以及保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的最后“喘息之機(jī)”。在此時(shí)修改《證券法》，應(yīng)該是市場(chǎng)全面開(kāi)放前的最后一次機(jī)會(huì)，對(duì)于歷史責(zé)任和國(guó)家利益都十分重要。這段寶貴的時(shí)間只有三年，三年過(guò)后金融市場(chǎng)將全面開(kāi)放，到那時(shí)我們的法律規(guī)定同WTO接軌了，金融市場(chǎng)開(kāi)放了，如果立法對(duì)我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的，到那時(shí)一切都將悔之晚矣。我們要利用好這個(gè)最后的“喘息之機(jī)”盡快把法律修改好，在制度上準(zhǔn)備好市場(chǎng)開(kāi)放后與境外金融機(jī)構(gòu)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

5.全面建設(shè)小康社會(huì)、經(jīng)濟(jì)翻兩番目標(biāo)的影響

黨的十六大確立了今后經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)是全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)翻兩番。如果按照現(xiàn)在的GDP約為10萬(wàn)億人民幣來(lái)計(jì)算，翻兩番應(yīng)該是40萬(wàn)億人民幣，相當(dāng)于5萬(wàn)億美元。這個(gè)數(shù)字將超過(guò)今天的日本經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值，還將超過(guò)當(dāng)今美國(guó)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的50%.如果證券市場(chǎng)也同步按照這個(gè)比例發(fā)展的話(huà)，那么我國(guó)的證券市場(chǎng)市值將達(dá)到美國(guó)華爾街股市的50%，即6萬(wàn)億美元左右，分別超過(guò)日本和歐洲市場(chǎng)，成為世界第二大股市。這只是假設(shè)，假設(shè)的前提有國(guó)內(nèi)外兩個(gè)；外國(guó)的假設(shè)前提是美國(guó)和日本及德國(guó)的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于負(fù)增長(zhǎng)或衰退。這也不是沒(méi)有可能的，日本的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)接近十年持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)了。國(guó)內(nèi)的假設(shè)前提是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與股市發(fā)展保持密切的直接正相關(guān)性。

但是，這幾年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與證券市場(chǎng)缺乏正相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持快速穩(wěn)定的增長(zhǎng)，股市卻長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)。這說(shuō)明我國(guó)投資者對(duì)股市缺乏信心，而這種信心的缺乏不僅是個(gè)性化的，也有制度化的因素。例如，《證券法》對(duì)于監(jiān)管機(jī)關(guān)查處違法行為的權(quán)力和措施規(guī)定得不夠充分，使得違法行為只能在早期被發(fā)現(xiàn)，卻不能在早期被查處。待到有可能查處時(shí)，違法者已經(jīng)逃之夭夭?！皟|安科技”案就是一例：監(jiān)管機(jī)關(guān)要凍結(jié)賬戶(hù)時(shí)需交納保證金，而行政機(jī)關(guān)沒(méi)有這筆巨額資金，導(dǎo)致早期發(fā)現(xiàn)的違法的賬戶(hù)上的資金被轉(zhuǎn)走。待到案件轉(zhuǎn)為刑事案件而由司法機(jī)關(guān)來(lái)處理賬戶(hù)時(shí)，該公司早已人去樓空，最后這類(lèi)案件只能成為懸案。如果監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)違法行為不能及時(shí)處理，投資者的合法利益就得不到應(yīng)有的保護(hù)，他們就不再對(duì)市場(chǎng)抱有信心，而是敬而遠(yuǎn)之。

修改《證券法》就是要在制度上加強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與證券市場(chǎng)發(fā)展的正相關(guān)性。如果這個(gè)正相關(guān)性缺失就無(wú)法恢復(fù)和增強(qiáng)投資者對(duì)市場(chǎng)的信心?，F(xiàn)今的股市不缺錢(qián)，缺的是信心。有了信心投資的錢(qián)才會(huì)回來(lái)，市場(chǎng)才會(huì)發(fā)展。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展與證券市場(chǎng)具有了正相關(guān)性，黨的十六大確立的全面建設(shè)小康社會(huì)、經(jīng)濟(jì)翻兩番的宏偉目標(biāo)才會(huì)與我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展具有相關(guān)性。這是一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，更是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的宏觀(guān)戰(zhàn)略問(wèn)題。

二、行政部門(mén)對(duì)法律適用范圍的影響

1.“適用范圍”為何成為重要問(wèn)題

美國(guó)的證券法早在1933年就給“證券”下了詳細(xì)的定義，這種做法影響了其他許多國(guó)家和地區(qū)。我國(guó)的《證券法》在1998年依然不能這樣下定義，在2003年修訂該法的時(shí)候，能這樣下定義嗎？這個(gè)問(wèn)題之所以成為問(wèn)題，是因?yàn)槲覈?guó)的立法與行政體制具有特殊性。

拋開(kāi)政治與意識(shí)形態(tài)的差異，并不是說(shuō)凡是美國(guó)證券法規(guī)范的就都是我們應(yīng)該學(xué)習(xí)的，而是說(shuō)如果我們承認(rèn)美國(guó)的證券市場(chǎng)比我們的證券市場(chǎng)更發(fā)達(dá)，監(jiān)管比我們更有經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)的證券市場(chǎng)與它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更有直接相關(guān)性的話(huà)，我們就不得不注意客觀(guān)研究這兩種立法與行政體制在技術(shù)方面的差異。

美國(guó)的立法采取了證券種類(lèi)寬泛而對(duì)證券活動(dòng)有效監(jiān)管的模式。我國(guó)《證券法》采取的是證券種類(lèi)狹窄而監(jiān)管又不如美國(guó)更有效的模式。從執(zhí)行《證券法》四年多的實(shí)踐來(lái)看，法律的適用范圍和調(diào)整對(duì)象在過(guò)去的執(zhí)法中并沒(méi)有成為問(wèn)題。這是由于在制度上沒(méi)有了成為問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。但是，正是因?yàn)闆](méi)有這個(gè)客觀(guān)基礎(chǔ)和必要的前提，我國(guó)證券市場(chǎng)在四年中多半時(shí)間發(fā)展不好，這不能說(shuō)與《證券法》適用范圍的制度設(shè)計(jì)沒(méi)有關(guān)系。目前在修法的時(shí)候，這個(gè)基礎(chǔ)與前提性的問(wèn)題就應(yīng)該考慮了。

從我們?cè)谶@四年多時(shí)間的觀(guān)察來(lái)看，《證券法》適用范圍和調(diào)整對(duì)象的問(wèn)題，已經(jīng)成為執(zhí)行《證券法》的一個(gè)非常關(guān)鍵性的問(wèn)題。比起其他諸如“證券欺詐”、“披露信息遺漏”、“實(shí)際控制人操縱”、“大股東侵占小股東利益”等可訴性問(wèn)題來(lái)說(shuō)，適用范圍問(wèn)題對(duì)證券市場(chǎng)的影響要大得多。前者只是影響具體的上市公司的股東利益，而后者影響整體市場(chǎng)的發(fā)展與繁榮。

為什么說(shuō)這個(gè)問(wèn)題是證券市場(chǎng)發(fā)展的前提呢？就現(xiàn)行的證券市場(chǎng)活動(dòng)來(lái)看，我國(guó)《證券法》現(xiàn)有的適用范圍的最大問(wèn)題在于：限制了市場(chǎng)的證券品種和市場(chǎng)層次，限制了交易的多樣性和相關(guān)性。如果在證券市場(chǎng)中交易的證券種類(lèi)豐富，市場(chǎng)層次多樣，交易形式互補(bǔ)與配合，市場(chǎng)發(fā)展空間就比現(xiàn)在要大得多，市場(chǎng)活躍程度也比現(xiàn)在高得多，市場(chǎng)投資者的積極性也大得多，證券市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性也大得多。

我們分析這些年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要原因，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。但是，由于《證券法》適用范圍和調(diào)整對(duì)象限制了市場(chǎng)證券的品種，限制了市場(chǎng)分層，使得中小企業(yè)不能利用證券市場(chǎng)融資，這也是造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與證券市場(chǎng)不具有正相關(guān)性的原因之一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是需求，證券市場(chǎng)是供給，需求越大，供給也應(yīng)該越大。這就是兩者具有正相關(guān)的互動(dòng)作用。如果今后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)中小企業(yè)繼續(xù)鼓勵(lì)，積極推進(jìn)的話(huà)，證券市場(chǎng)就應(yīng)該在證券品種、交易方式、市場(chǎng)層次與內(nèi)容方面更加擴(kuò)大，那樣《證券法》適用范圍和調(diào)整對(duì)象就應(yīng)當(dāng)擴(kuò)寬了。

所以，修法的前提是這四年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，而且按照全面建設(shè)小康社會(huì)、經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值翻兩番的目標(biāo)，未來(lái)的經(jīng)濟(jì)還將有更大的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求證券市場(chǎng)有更大發(fā)展，法律應(yīng)該盡快地修改，以便更好地滿(mǎn)足這種發(fā)展需求?，F(xiàn)在要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的問(wèn)題有許多，例如，我國(guó)證券市場(chǎng)是否開(kāi)展債券期貨？是否發(fā)展指數(shù)期貨？是否可以進(jìn)行“買(mǎi)空”和“賣(mài)空”交易？是否發(fā)展投資基金券交易？是否允許境外股票到內(nèi)地股市掛牌交易等；再如，我國(guó)市場(chǎng)是否應(yīng)該允許融資融券？是否應(yīng)該開(kāi)辦柜臺(tái)交易市場(chǎng)？是否允許有更寬泛的場(chǎng)外交易形式？是否應(yīng)該開(kāi)辦專(zhuān)門(mén)的中小企業(yè)的證券交易市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)等。這些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的問(wèn)題，如果沒(méi)有納入法律的適用范圍和調(diào)整對(duì)象，在現(xiàn)實(shí)中就無(wú)法開(kāi)展試點(diǎn)。即便在目前及可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，也不會(huì)開(kāi)展這些證券種類(lèi)的交易、這些多層次的市場(chǎng)、這些多形式的交易方式等，在修法時(shí)也要考慮為更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)留下必要的發(fā)展空間。以后我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力是巨大的，目標(biāo)是宏偉的，可能性是存在的，所以，證券市場(chǎng)的擴(kuò)大化、多層次化，證券交易品種的多樣化，交易方式的多樣化，融資渠道的多元化，中小企業(yè)發(fā)展籌資形式的多元化是可以預(yù)見(jiàn)的必然趨勢(shì)，當(dāng)前的修法應(yīng)該為這一趨勢(shì)留出足夠的發(fā)展空間。如果這樣考慮問(wèn)題，修改后的《證券法》的適用范圍和調(diào)整對(duì)象就是目前應(yīng)該考慮的第一重要的問(wèn)題。

2.政府與證券市場(chǎng)的關(guān)系對(duì)此問(wèn)題的影響

總結(jié)1998年頒布《證券法》后的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，許多人都感到《證券法》是一個(gè)部門(mén)法，由全國(guó)人大常委會(huì)頒布，由政府的事業(yè)性質(zhì)的單位？？中國(guó)證監(jiān)會(huì)執(zhí)行，這是一種特別的組合。在我國(guó)，有三部法律采取這種組合，即《證券法》、《銀行監(jiān)管法》和《保險(xiǎn)法》分別由證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)執(zhí)行。我們現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制對(duì)于法律的執(zhí)行效果有很大影響，對(duì)法律的適用范圍和調(diào)整對(duì)象也有直接的影響。

由于法律對(duì)執(zhí)法的行政體制的規(guī)定不清晰，通常采取一個(gè)籠統(tǒng)的大概念，而不是具體的部門(mén)，如“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”，（注：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”顯然不只一個(gè)機(jī)關(guān)，而是有若干個(gè)機(jī)關(guān)；否則就應(yīng)該規(guī)定具體機(jī)關(guān)的名稱(chēng)。）致使國(guó)務(wù)院系統(tǒng)中的其他有關(guān)部門(mén)也對(duì)證券監(jiān)管有部分的權(quán)力。如此體制下，專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)關(guān)與其他監(jiān)管機(jī)關(guān)就會(huì)在具體問(wèn)題上發(fā)生利益與責(zé)任的摩擦。為什么在《證券法》條文中只是抽象地規(guī)定由“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，而沒(méi)有具體采用“證監(jiān)會(huì)”的名稱(chēng)呢？根據(jù)當(dāng)時(shí)參與立法起草的學(xué)者回憶，采用這個(gè)概念是因?yàn)楫?dāng)時(shí)有雙層行政機(jī)關(guān)對(duì)證券市場(chǎng)行使直接管理權(quán)：一是國(guó)務(wù)院證管委，二是其下屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)證管辦。后來(lái)這兩個(gè)單位合并成為中國(guó)證監(jiān)會(huì)。另外，在《證券法》第2條還有“國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券”，所以，就可能涉及國(guó)務(wù)院其他部委。當(dāng)時(shí)出于對(duì)現(xiàn)狀的考慮，就采用了一個(gè)模糊的辦法來(lái)表述。

從這個(gè)抽象的概念中我們獲得的信息是，條文引申的含義還包括在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)中有若干個(gè)部門(mén)對(duì)證券活動(dòng)具有監(jiān)督管理權(quán)力，但并不意味著這些部門(mén)對(duì)證券市場(chǎng)活動(dòng)都要承擔(dān)責(zé)任。例如，財(cái)政部、過(guò)去的國(guó)家計(jì)委和國(guó)資局、中國(guó)人民銀行、國(guó)家外匯管理局，甚至包括最高人民法院、稅務(wù)總局、環(huán)保局等。它們對(duì)證券監(jiān)管有部分權(quán)力，但并不承擔(dān)直接的責(zé)任。

由于行政監(jiān)管部門(mén)“政出多門(mén)”，法規(guī)和規(guī)章之間權(quán)責(zé)與利益的摩擦就表現(xiàn)出來(lái)了。我國(guó)采用的是一個(gè)由“條條”和“塊塊”組成的“行政中心主義”的法律運(yùn)作模式，行政部門(mén)是司法制度的中心，因?yàn)樾姓块T(mén)掌握?qǐng)?zhí)法的行政資源。而立法和司法部門(mén)還不是司法制度的中心，甚至還不能構(gòu)成與行政部門(mén)相對(duì)稱(chēng)的地位，因?yàn)楹笳卟徽莆請(qǐng)?zhí)法的行政資源。無(wú)論我們是否同意這種現(xiàn)狀，這就是我國(guó)目前法制的實(shí)際情況。即便在同一行政部門(mén)中，也還存在“縣官不如現(xiàn)管”的現(xiàn)象，這說(shuō)明行政資源掌握在直接管理者手中。在這種情況下，行政部門(mén)之間在制度上更具有協(xié)調(diào)與合作的必要；否則，市場(chǎng)就無(wú)法承受政府的“多部門(mén)多政策”之“重”。

在“行政中心主義”成為法制中心的情況下，政府管理與市場(chǎng)管理具有很大意義的“同構(gòu)性”，如同我國(guó)封建社會(huì)中特有的家庭與國(guó)家具有的“家國(guó)同構(gòu)”相類(lèi)似。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)根源，就是證券市場(chǎng)資金的制度資源來(lái)源于政府，市場(chǎng)依賴(lài)這種制度資源才能存在和發(fā)展。證券市場(chǎng)原始資金在制度上缺乏獨(dú)立性，也就缺乏財(cái)產(chǎn)制度上的處置性。

在上述制度背景下，證券市場(chǎng)本身難以提出獨(dú)立的發(fā)展訴求，也難以代表證券公司、投資者的利益和需求，而更多地體現(xiàn)政府的意旨和官員的發(fā)展思路。證券市場(chǎng)在制度上處于政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，在有限的空間活動(dòng)：政府怎么說(shuō)，市場(chǎng)就怎么做；政府如果不說(shuō)，市場(chǎng)就不會(huì)去做。證券市場(chǎng)越來(lái)越失去了能動(dòng)性和主動(dòng)性，變成依附于政府的被動(dòng)的“政府下屬部門(mén)”。在“市場(chǎng)與政府同構(gòu)”的情況下，《證券法》的調(diào)整對(duì)象就不會(huì)“寬”，因?yàn)檎豢赡芗皶r(shí)、完整地了解市場(chǎng)需求什么，只有證券市場(chǎng)本身才知道它需求什么。兩者如果“同構(gòu)”，市場(chǎng)也不會(huì)知道它自己需求什么了。這就是行政體制對(duì)市場(chǎng)的影響，也是行政體制對(duì)《證券法》適用范圍的影響。

這個(gè)問(wèn)題在修法的時(shí)候，如果依然要由政府來(lái)考慮，無(wú)疑又回到了1998年立法時(shí)遇到的類(lèi)似問(wèn)題中，很可能出現(xiàn)問(wèn)題的循環(huán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)證券市場(chǎng)發(fā)展有需求，但是政府各部門(mén)對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不同，由此各部門(mén)的看法不同，解決問(wèn)題的方案不同。由于政府各部門(mén)的不同認(rèn)識(shí)，當(dāng)證券市場(chǎng)的規(guī)則調(diào)整時(shí)，涉及對(duì)原來(lái)政府各部門(mén)之間的權(quán)與責(zé)的重新配置，也反過(guò)來(lái)影響有關(guān)政府部門(mén)對(duì)市場(chǎng)規(guī)則變動(dòng)的本位化考慮，這些情況都需要一定的時(shí)間來(lái)調(diào)整和適應(yīng)。最主要的情況是投資者也要調(diào)整自己的行為方式，所以，市場(chǎng)上的資金流向和規(guī)模也會(huì)受到影響。四年多過(guò)去了，證券市場(chǎng)就是在這種不斷適應(yīng)中過(guò)來(lái)的。由于根本制度設(shè)計(jì)的局限性和其他一些原因，在四年多的后兩年發(fā)展得很不好，其中制度調(diào)整失誤導(dǎo)致市場(chǎng)雪上加霜。如去年國(guó)務(wù)院制定的“國(guó)有股減持方案”不久又暫停執(zhí)行。這樣一個(gè)對(duì)證券市場(chǎng)影響非常大的制度180度大轉(zhuǎn)彎，我國(guó)證券市場(chǎng)由此蒸發(fā)了數(shù)百億資金，投資者只能“用腳投票”?，F(xiàn)在我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，根本的問(wèn)題是證券市場(chǎng)發(fā)展?jié)M足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的問(wèn)題，而不應(yīng)該經(jīng)常從政府本部門(mén)的利益出發(fā)定位市場(chǎng)規(guī)則；否則必然影響證券市場(chǎng)的發(fā)展，傷害投資者的信心。我們檢驗(yàn)規(guī)則的客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)就是看其是否滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如果這個(gè)根本問(wèn)題沒(méi)有人來(lái)評(píng)價(jià)，證券市場(chǎng)搞得不好也不會(huì)被追究責(zé)任，那么證券市場(chǎng)就不會(huì)搞好。這就是近兩年來(lái)我國(guó)投資者對(duì)證券市場(chǎng)失去信心的根本原因。

回到《證券法》適用范圍和調(diào)整對(duì)象問(wèn)題上來(lái)，我國(guó)證券市場(chǎng)經(jīng)過(guò)13年的發(fā)展之后，現(xiàn)在要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的是：我們是需要一個(gè)適用范圍和調(diào)整對(duì)象寬泛的法律，還是需要一個(gè)依然如故的法律？政府立法的考慮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及證券市場(chǎng)滿(mǎn)足這一發(fā)展的吻合程度應(yīng)該有多大呢？經(jīng)過(guò)四年多的實(shí)踐，我們應(yīng)該得出清晰而肯定的答案。

3.“行政中心主義”下的法律作用

在“行政中心主義”的籠罩下，法律的作用是有限的。立法和司法如果沒(méi)有進(jìn)入法律實(shí)際制度運(yùn)行的中心而處于邊緣狀態(tài)的話(huà)，法律的執(zhí)行效果在很大程度上則取決于行政部門(mén)，因?yàn)橹挥行姓块T(mén)才能支付執(zhí)法的行政成本。例如，立法部門(mén)對(duì)《證券法》等許多金融類(lèi)的法律沒(méi)有立法解釋。沒(méi)有立法解釋制度，立法部門(mén)就只能處于邊緣。司法部門(mén)則是處于另一種邊緣，從證券欺詐案件的受理過(guò)程就可以觀(guān)察到這一點(diǎn)：在最高人民法院頒布證券欺詐案件的司法解釋前，關(guān)于這類(lèi)案件法院不予受理。即便在最高人民法院受理這類(lèi)案件后，依然將行政處罰作為受理案件的前提條件，即受案的“前置程序”，這依然體現(xiàn)了“行政中心主義”的色彩。

三、具體的修改建議

1.以高層級(jí)的法律協(xié)調(diào)部門(mén)規(guī)章

在目前行政體系不變的情況下修改法律，處理部門(mén)利益的沖突只能根據(jù)《憲法》從高層級(jí)的法律上進(jìn)行協(xié)調(diào)。無(wú)論有多少種部門(mén)規(guī)章，也無(wú)論規(guī)則有多少特殊性和專(zhuān)業(yè)性，原則上不能違反比其層級(jí)高的法律。高層級(jí)法律的立法精神應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)或法院來(lái)解釋。

我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快和體制過(guò)渡的時(shí)期，法律不可能十分定型。如果層級(jí)高的法律是早年出臺(tái)的，行政部門(mén)的規(guī)章是近年出臺(tái)的，此時(shí)應(yīng)該通過(guò)立法機(jī)關(guān)的解釋或授權(quán)行政部門(mén)制定規(guī)章來(lái)處理問(wèn)題，而不應(yīng)該在沒(méi)有獲得授權(quán)的情況下，行政部門(mén)就單獨(dú)進(jìn)行解釋或制定超越高層級(jí)法律的規(guī)章。這種做法在過(guò)去四年多的時(shí)間里已經(jīng)發(fā)生了多次，既沒(méi)見(jiàn)立法機(jī)關(guān)提出過(guò)異議，也沒(méi)見(jiàn)法院提出過(guò)異議。因?yàn)闆](méi)有人反對(duì)，所以就出臺(tái)了，并且采用了行政修改立法的做法，事情也就過(guò)去了。解釋這種情況的原因只有一個(gè)：立法部門(mén)不處于法制的中心，只是處于法制的邊緣?，F(xiàn)實(shí)生活中，只有中心對(duì)邊緣有影響力，而鮮見(jiàn)邊緣對(duì)中心有影響力的。這就是過(guò)渡階段容易出現(xiàn)的“過(guò)于注重效果，不注重程序”的現(xiàn)象。

避免立法機(jī)關(guān)的這種“尷尬”還有另一種方法，就是在法律中為未來(lái)的發(fā)展留出空間或者直接給行政部門(mén)預(yù)先授權(quán)。在此次修改《證券法》時(shí)，這個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)特別值得考慮。

2.統(tǒng)一型法律先出臺(tái)，調(diào)整范圍宜寬不宜窄

在沒(méi)有分散型法律、法規(guī)設(shè)計(jì)的情況下，統(tǒng)一型法律已經(jīng)先期出臺(tái)了，其調(diào)整對(duì)象“寬”比“窄”好。因?yàn)榉稚⑿头?、法?guī)出臺(tái)的時(shí)間是不能預(yù)期的，此時(shí)只能先用統(tǒng)一型法律來(lái)調(diào)整證券市場(chǎng)的活動(dòng)，將來(lái)情況怎么樣，只有到將來(lái)再說(shuō)?？傊?，不能再出現(xiàn)“無(wú)法可依”的狀態(tài)；否則不利于證券市場(chǎng)的發(fā)展，也背離了《證券法》的立法精神。

未來(lái)的發(fā)展雖然還有許多不確定的因素，但有一點(diǎn)是確定的，這就是發(fā)展，并且在發(fā)展的過(guò)程中用發(fā)展的辦法來(lái)解決問(wèn)題。有許多問(wèn)題并不是新問(wèn)題，而是在證券發(fā)展歷史上已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的問(wèn)題，而且是已經(jīng)有辦法解決的問(wèn)題。我們可以汲取別人的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)的情況，對(duì)于未來(lái)將會(huì)遇到的問(wèn)題做一定的準(zhǔn)備和預(yù)案。

3.“行政中心主義”下政府應(yīng)有更大作為

我們?cè)诖瞬挥懻摗靶姓鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”是否合適，也不討論“行政主導(dǎo)證券市場(chǎng)”的模式是否應(yīng)該。因?yàn)檫@些問(wèn)題比較復(fù)雜，而且需要具有非常厚重的“地方性知識(shí)”和“地方性經(jīng)驗(yàn)”支撐才能討論透徹；還因?yàn)檫@些問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的理論模式問(wèn)題，更不是學(xué)術(shù)理論問(wèn)題。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和法律制度中既存的“行政中心主義”就是我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況，只能在現(xiàn)實(shí)情況條件下討論現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而不是在純理論狀態(tài)下討論這個(gè)問(wèn)題。

修改法律也只能在現(xiàn)實(shí)的情況下來(lái)考慮問(wèn)題。行政系統(tǒng)作為法律運(yùn)行的中心對(duì)修改法律影響較大，是從行政部門(mén)掌握司法的行政資源意義上來(lái)講的。行政部門(mén)既然掌握最大的行政資源，就要承擔(dān)起更多的工作和責(zé)任，使行政系統(tǒng)有更多的作為。

我們的市場(chǎng)目前缺乏四種制度性條件：信用記錄、契約意識(shí)、會(huì)計(jì)公信和產(chǎn)權(quán)觀(guān)念。這些制度性因素需要在長(zhǎng)期市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中逐步建立，其中也有政府和社會(huì)支持，還有法律制度在司法層面的支撐。我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的時(shí)間比較短，只有13年的歷史，《證券法》頒布也只有四年多的時(shí)間，這些制度因素?zé)o法在短期內(nèi)建立和完善。

證券市場(chǎng)好像是一個(gè)桌面，信用記錄、契約意識(shí)、會(huì)計(jì)公信和產(chǎn)權(quán)觀(guān)念是四條桌腿。在四條桌腿不健全的情況下，還要把桌子支起來(lái)并保持一定的平穩(wěn)，只能依靠外來(lái)力量的扶持，這個(gè)外來(lái)力量就是政府。我國(guó)的四大國(guó)有商業(yè)銀行也是依靠政府系統(tǒng)的支持，才能具有今天的強(qiáng)勢(shì)。我國(guó)的證券市場(chǎng)也不例外。

在現(xiàn)階段，只有政府掌握巨大的行政資源，也只有政府才能支撐得起這么大的金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。四大國(guó)有商業(yè)銀行能夠吸收巨額存款的現(xiàn)狀，早已證明了這一點(diǎn)。存款人看的不是國(guó)有商業(yè)銀行本身，而是看其背后的政府支持。如果沒(méi)有政府的支持，情況就不會(huì)是現(xiàn)在這個(gè)樣子。證券市場(chǎng)雖然不完全像商業(yè)銀行業(yè)那樣，但是本質(zhì)上也是類(lèi)似的。政府在市場(chǎng)上的中心作用和主導(dǎo)作用，使得法律對(duì)此也應(yīng)該有所反應(yīng)。筆者的意思不是要政府代替市場(chǎng)，也不是要政府壟斷市場(chǎng)，而是在許多市場(chǎng)制度條件不成熟和未建立的情況下，市場(chǎng)本身需要政府的支持和幫助。為此《證券法》在修改的時(shí)候，不得不充分考慮這一點(diǎn)。例如，政府最終要對(duì)投資者負(fù)責(zé)，不能出現(xiàn)“出了問(wèn)題無(wú)人管”的情景。

在當(dāng)年的“鄭百文”股權(quán)轉(zhuǎn)讓登記過(guò)程中，政府各有關(guān)部門(mén)表現(xiàn)出來(lái)的不作為現(xiàn)象，使市場(chǎng)感到出了問(wèn)題或遇到難題就找不到政府了。各個(gè)政府部門(mén)拿著問(wèn)題“踢皮球”，互相推諉的消極態(tài)度，也是不利于證券市場(chǎng)發(fā)展的。我國(guó)民諺云：“當(dāng)官不為民作主，不如回家賣(mài)白薯”。此諺語(yǔ)在當(dāng)今的新解是：作為政府就要敢于“管”，敢于承擔(dān)責(zé)任，即使丟“官”也要解決實(shí)際問(wèn)題。

無(wú)論“鄭百文”這件事情的本身是對(duì)還是錯(cuò)，允許有不同的認(rèn)識(shí)，那是法律的問(wèn)題或是道德的問(wèn)題。但是，政府不能不履行自己的行政職責(zé)。政府的行政職責(zé)既有法律的，也有道德的，對(duì)于證券市場(chǎng)而言，還有更重要的職責(zé)是為證券市場(chǎng)的發(fā)展服務(wù)。政府要對(duì)證券市場(chǎng)范圍內(nèi)的制度問(wèn)題負(fù)責(zé)，包括對(duì)投資者利益保護(hù)、證券公司發(fā)展、境外投資者利益保護(hù)和各類(lèi)債權(quán)人利益保護(hù)的制度負(fù)責(zé)。政府在此負(fù)責(zé)不是要政府承擔(dān)民事責(zé)任，而是在制度上要求市場(chǎng)如果出了問(wèn)題就要有人來(lái)管。這不是簡(jiǎn)單的“獨(dú)立法人獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”的問(wèn)題，而是在一個(gè)國(guó)家的證券市場(chǎng)上有沒(méi)有政府的問(wèn)題。1997年香港特別行政區(qū)政府動(dòng)用外匯基金干預(yù)證券市場(chǎng)，捍衛(wèi)港幣聯(lián)系匯率。在香港特別行政區(qū)這樣一個(gè)市場(chǎng)化程度比內(nèi)地高得多的地方，政府都會(huì)如此干預(yù)市場(chǎng)，內(nèi)地市場(chǎng)如果出現(xiàn)問(wèn)題，政府更應(yīng)該干預(yù)。在法律制度上，這是在一個(gè)國(guó)家的證券市場(chǎng)上最為根本的制度，即出了問(wèn)題要有人管。

目前在我國(guó)證券市場(chǎng)制度還不健全的情況下，政府更不應(yīng)將自己承擔(dān)的責(zé)任推給上市公司，讓“獨(dú)立法人獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”。如果那樣，證券市場(chǎng)的信用就永遠(yuǎn)無(wú)法在投資者心目中建立。因?yàn)樵诖嬖凇八痉ǖ胤奖Ｗo(hù)主義”的情況下，解決問(wèn)題的難度將單純使用法律解決問(wèn)題的可能性大大降低了。在“行政中心主義”的現(xiàn)狀下，掌握行政資源的政府不管，還有誰(shuí)能承擔(dān)這個(gè)責(zé)任呢？為此，在要求政府承擔(dān)更大責(zé)任的基礎(chǔ)上，在要求政府有更大作為的期望下，法律依然要繼續(xù)給政府更大的行政權(quán)力，而不是削弱政府的權(quán)力。政府的這種行政權(quán)力只有到市場(chǎng)中的信用記錄、契約意識(shí)、會(huì)計(jì)公信和產(chǎn)權(quán)意識(shí)等要素建立起來(lái)以后，才能逐步減弱。

四、結(jié)論

修訂《證券法》的適用范圍“宜寬不宜窄”。只有《證券法》的適用范圍放寬了，證券市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的種類(lèi)才會(huì)豐富，多層次的證券市場(chǎng)才會(huì)拉開(kāi)，各層次市場(chǎng)上的多種證券買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)才會(huì)活躍，市場(chǎng)活動(dòng)才會(huì)有活力，證券市場(chǎng)才會(huì)有較大的發(fā)展。為此，可以放“寬”也可以不放“寬”的條款，一定要放“寬”；現(xiàn)在不能放“寬”，將來(lái)才能放“寬”的條款，現(xiàn)在就放“寬”，為將來(lái)留下發(fā)展的空間?！胺S時(shí)轉(zhuǎn)則治”。設(shè)計(jì)一個(gè)比較“寬”的適用范圍和調(diào)整對(duì)象并非修訂《證券法》的目的，根本目的是促進(jìn)證券市場(chǎng)的長(zhǎng)足發(fā)展。