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農業(yè)政策性金融機構在社會主義新農村建設中發(fā)揮著基礎性和主導性的作用，促進了農業(yè)和農村經(jīng)濟的發(fā)展。中國農業(yè)發(fā)展銀行是我國唯一的農業(yè)政策性金融機構，既有效的彌補了市場機制缺陷，又充分發(fā)揮了政府調控、示范引導和中介服務等重要作用。但是，隨著我國金融體制改革的深化與農村金融市場需求的不斷加大，現(xiàn)行農發(fā)行在運行中存在的問題13顯凸現(xiàn)，制約了我國農業(yè)政策性金融支農功能的充分發(fā)揮。因此，在新形勢下如何深化農發(fā)行改革，推動農發(fā)行的可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮農發(fā)行在農村金融中的骨干和支柱作用，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、我國農發(fā)行業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀

2004年以來，農發(fā)行進人了業(yè)務轉軌與擴展階段，開始逐步向全面市場化過渡。農發(fā)行在單一政策性貸款業(yè)務的基礎上，發(fā)展了準政策性貸款業(yè)務及商業(yè)性貸款業(yè)務，業(yè)務范圍從糧棉流通領域，逐步擴展到全面支持糧棉生產(chǎn)、流通和加工領域，甚至農村基礎設施建設、農業(yè)綜合開發(fā)和農業(yè)小企業(yè)等領域，大力發(fā)展中間業(yè)務，逐步形成以糧棉油收購貸款業(yè)務為主體，以農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農村中長期貸款業(yè)務為兩翼，以中間業(yè)務為補充的“一體兩翼”的業(yè)務發(fā)展格局。隨著業(yè)務范圍的不斷擴展，農發(fā)行的信貸總量快速擴大。2004年末，農發(fā)行貸款余額為7189．84億元，2010年末增加到16710．65億元，年均增長16％以上，占全部金融機構涉農貸款余額的14．2％。農發(fā)行全力做好糧棉油收儲信貸工作，2005-2010年，累計投放糧棉油收購貸款18275億元，每年支持收購的糧食占商品量的60％左右、棉花占總產(chǎn)量的50％左右；大力支持農村基礎設施建設，從2007年業(yè)務開辦以來，三年時間貸款余額達4682億元，年均增長120％；積極支持農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，20o5—2010年累放貸款4968億元，支持龍頭和加工企業(yè)7673個，提高了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平和農業(yè)整體經(jīng)濟效益，促進了現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。自信貸業(yè)務領域放寬以來，農發(fā)行的經(jīng)營業(yè)績實現(xiàn)了重大跨越，營利能力不斷提高，經(jīng)營利潤大幅增長。2004年其經(jīng)營利潤為24億元，2010年達到209．6億元，增長了7．7倍，6年累計實現(xiàn)經(jīng)營利潤848．04億元，繳納營業(yè)稅及附加244．9億元，成本收入比28．1％，保持同業(yè)較低水平。經(jīng)營業(yè)績的日益提高，說明農發(fā)行逐步走上了良性發(fā)展軌道。

二、農發(fā)行發(fā)展中面臨的主要問題

近年來，農發(fā)行的支農作用逐漸增大，業(yè)務范圍不斷擴展，但在發(fā)展中尚存部分問題，制約著農發(fā)行的可持續(xù)發(fā)展和支農功能的充分發(fā)揮。

1．業(yè)務職能定位模糊，法律依據(jù)缺失。2004年以后，農發(fā)行陸續(xù)獲準辦理農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農業(yè)綜合開發(fā)等商業(yè)性貸款，商業(yè)性貸款比重逐年擴大，商業(yè)性職能在不斷加強，但政策性職能作用的發(fā)揮未有明顯改觀。長期以來，農發(fā)行一直沒有建立對政策性與商業(yè)性業(yè)務進行區(qū)分與考核評價的規(guī)范性制度與辦法，在操作過程中存在混同與交叉，在實踐中對經(jīng)營業(yè)務的政策性和商業(yè)性也無法有效控制。而農發(fā)行自成立后，關于農業(yè)政策性銀行的立法至今沒有提上日程，目前尚無專司農業(yè)政策性金融機構的法律法規(guī)?，F(xiàn)行的金融法律法規(guī)不能完全概括和解決政策性金融機構的性質和定位問題，其經(jīng)營范圍、運行機制和違規(guī)處罰等一直游離于專門立法之外，制約著農業(yè)政策性金融的健康發(fā)展。

2．籌資機制不健全，資金可持續(xù)發(fā)展不足。首先，農發(fā)行成立時資本金不充足，直到目前農發(fā)行的資本充足率仍不足7％，沒有達到《巴塞爾新資本協(xié)議》規(guī)定的8％的標準。其次，農發(fā)行的籌資方式相對狹窄，主要依靠中央銀行借款和發(fā)行政策性金融債券，而這兩項資金來源成本都比較高，且呈現(xiàn)出“一減一增”態(tài)勢。2004年起，人民銀行根據(jù)宏觀經(jīng)濟調控需要，要求農發(fā)行每年凈歸還再貸款400億元，到2010年凈歸還再貸款2800億元，人民銀行再貸款的可依賴程度逐步弱化。發(fā)債籌資受銀行間市場波動影響和規(guī)模制約，對農發(fā)行資金來源穩(wěn)定性和資金成本控制造成的影響日趨顯著，且金融債券的期限也大都在五年以下，所占比重達到了95％左右，這與農發(fā)行貸款運用的長期性存在矛盾。再次，近幾年農發(fā)行發(fā)展營銷其他存款組織的潛力尚未得到充分發(fā)揮，嚴重制約著農發(fā)行政策性金融功能的發(fā)揮。

3．風險防控體系不完善，管理水平滯后。隨著農發(fā)行業(yè)務范圍的不斷調整與擴大，其信貸風險出現(xiàn)轉變，風險范圍加大。由糧油流通環(huán)節(jié)風險轉變?yōu)槊鎸r業(yè)整體產(chǎn)業(yè)的風險；由單一客戶風險轉變?yōu)槎嘣?、集團化和產(chǎn)業(yè)化的客戶風險；由政策性貸款風險為主轉向商業(yè)性貸款風險為主。但目前的風險防控機制還不適應需要，信貸管理制度尚不完善，風險管理水平滯后。尤其在商業(yè)信貸業(yè)務方面，農發(fā)行還沒有建立一整套完善的風險管理體系，適應政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務特點的風險預警體系尚不健全，貸后管理相對薄弱。同時缺乏適合不同類型企業(yè)需要的風險管理模式，不適應業(yè)務多元化發(fā)展的需要。

4．運行機制不合理，運行效率不高。相比商業(yè)銀行，農發(fā)行在運行機制上存在許多不合理性因素，影響了農發(fā)行運行效率。一是分支機構布局不合理，支農功能難以充分發(fā)揮。農發(fā)行的機構末端大都終止于縣(市)，難以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下行政區(qū)域的農戶發(fā)生聯(lián)系。隨著業(yè)務的發(fā)展變化，營業(yè)機構布局不夠合理的問題越來越突出，有的地方有機構但業(yè)務嚴重萎縮，有的地方金融需求旺盛但服務跟不上。二是缺乏科學的績效考核機制，嚴重影響了職工的積極性；員工年齡和知識結構老化，也難以適應新業(yè)務發(fā)展需要。這一問題在基層支行表現(xiàn)的更為突出，不少老員工嚴重缺乏商業(yè)性信貸風險控制經(jīng)驗和管理技術，難以適應新業(yè)務發(fā)展需要。

三、農發(fā)行運行中應堅持的原則

農發(fā)行必須堅持政策性辦行原則。我國是農業(yè)大國，“三農”問題的長期性、艱巨性和復雜性，農村資金的短缺、農村金融供給不足的矛盾，決定了農業(yè)政策性金融是不可或缺的。國際經(jīng)驗也表明，許多國家包括發(fā)達國家，農業(yè)政策性金融機構不僅長期存在，而且一直發(fā)揮著重要作用。因此，無論農發(fā)行的改革如何深化，都不能偏離政策性銀行的辦行方向，通過政策性信貸活動體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意圖，實現(xiàn)政府宏觀調控和扶持“三農”的政策目標。農發(fā)行必須堅持市場化運作原則。根據(jù)國發(fā)[1994]25號《國務院關于組建中國農業(yè)發(fā)展銀行的通知》，“中國農業(yè)發(fā)展銀行為獨立法人，實行獨立核算，自主、保本經(jīng)營，企業(yè)化管理”。因此在強調農發(fā)行政策性的同時，不能否認其金融機構屬性，其本質仍然是銀行，其資金使用是有償?shù)模獙崿F(xiàn)農發(fā)行自身的可持續(xù)發(fā)展，必須堅持市場化運作原則。只有遵循市場規(guī)律和銀行規(guī)律，才能更好地實現(xiàn)政策目標，強化銀行風險意識，規(guī)避信貸風險，實現(xiàn)社會效益和自身效益的有機統(tǒng)一。

四、加快我國農發(fā)行改革發(fā)展的對策建議

1．明確職能定位，界定業(yè)務范圍。農發(fā)行改革的職能定位應以支持社會主義新農村建設為根本目標，為“三農”提供金融服務，引導社會資金回流農村，促進農村經(jīng)濟發(fā)展。而目前實現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融的協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展應成為農發(fā)行改革的立足點。首先農發(fā)行的政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務不應該相互排斥，其商業(yè)性業(yè)務必須嚴格控制在一定的范圍和比例之內，不能因拓展商業(yè)性業(yè)務而削弱政策性職能的有效發(fā)揮。其次農發(fā)行應與其他農村商業(yè)性金融機構形成良性互補而非競爭關系，凡是商業(yè)銀行能夠并且愿意進入的農業(yè)優(yōu)質領域，農發(fā)行應讓商業(yè)銀行介入；對于商業(yè)性金融機構不愿涉及或者是不能充分涉及的相對弱質的農業(yè)領域，農發(fā)行應大力提供金融支持。

2．拓寬籌資渠道，增強農發(fā)行可持續(xù)發(fā)展能力。農發(fā)行應走市場化融資道路，加大金融債券發(fā)行力度，對籌資成本高于投資收益的差額，財政應予以補貼。面向農業(yè)和農民籌資，建立農業(yè)發(fā)展基金與農民共同基金。借鑒國際經(jīng)驗，規(guī)定商業(yè)銀行存款一定比例轉存到農業(yè)政策性金融機構；加強農發(fā)行與郵儲銀行、社保機構等的合作，將郵政儲蓄、社會保險和社會保障基金等低成本、穩(wěn)定性好的資金納入農發(fā)行的融資范圍。積極拓寬社會存款對象的范圍，嘗試吸收社會不同組成部分的存款，放寬農發(fā)行吸收客戶存款的限制。在條件成熟時可考慮開展境外籌資，統(tǒng)一辦理國際金融機構和國際組織的轉貸業(yè)務。此外還要提高資本金充足率，通過財政直接注資、利潤轉增資本金等各種渠道及時充實資本金。

3．完善風險防范機制，提高信貸管理水平。運用科學分析的方法，對貸款前立項、調查、審查、審批等環(huán)節(jié)的各種風險因素、風險性質及風險程度進行識別和測定。設置風險控制指標和風險預警信號，結合國家政策和市場行情，運用定量與定性分析相結合的方法，通過貸后檢查和貸后監(jiān)測，發(fā)出貸款風險的早期預警信號。遵循農發(fā)行的發(fā)展規(guī)律，建立合適的信貸風險管理體系，實行政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務分賬戶管理，嚴格限定兩類賬戶的業(yè)務范圍，專項核算，分別確立不同的風險管理方式，建立相適應的運行機制和風險補償機制。尤其是應建立與完善商業(yè)性業(yè)務的風險處置方式和信貸退出機制，有效防范和規(guī)避信貸風險。

4．完善運行機制，強化內部管理。借鑒國際經(jīng)驗，利用農發(fā)行現(xiàn)有的分支機構與農村信用社相結合，構建上為農業(yè)發(fā)展銀行，下為農村信用社，形成“上官下民”垂直合作的組織機構。既可以解決農發(fā)行“基層無腿”的問題，又能節(jié)約交易費用，實現(xiàn)資金來源互補，促進資金回流“三農”。同時根據(jù)全國經(jīng)濟區(qū)域和農業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分為東部、中部和西部地區(qū)，建立適應當?shù)剞r業(yè)發(fā)展水平的組織結構體系。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化薪酬制度改革，建立有效的激勵約束機制，健全競爭上崗制度和選拔任用制度，促進員工適應市場化經(jīng)營機制。加強以中高級管理人才和核心人才為主體的人力資源開發(fā)，加大對青年員工的選拔使用力度，推進員工隊伍的專業(yè)化和年輕化，推動全體員工業(yè)務素質及全行業(yè)務質量的提高。

5．建立健全法律保障，明確農發(fā)行的法律地位。從農業(yè)和農村的發(fā)展需要出發(fā)，根據(jù)農發(fā)行的特點，盡快出臺《農業(yè)政策性銀行法》等有關法律法規(guī)，明確農發(fā)行的法律地位、職能定位、業(yè)務范圍、管理方式以及風險控制等帶有全局性和方向性的重大問題，保護其合法權益。通過對農業(yè)政策性金融機構進行立法，為農業(yè)政策性金融營造良好的法制環(huán)境，保證農業(yè)政策性金融的健康發(fā)展。