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一、我國進(jìn)出口銀行管理制度存在的問題

由于我國進(jìn)出口銀行的管理體制尚未理順，亦沒有就包括中國進(jìn)出口銀行在內(nèi)的政策性銀行進(jìn)行立法，甚至未就其經(jīng)營頒布指導(dǎo)性的行政法規(guī)，致使其經(jīng)營活動產(chǎn)生了以下一些問題：

1．就我國進(jìn)出口銀行的組織體制而言，其最高決策機(jī)構(gòu)董事會由計委、經(jīng)貿(mào)委、財政部、外經(jīng)貿(mào)部、央行、中行、機(jī)械工業(yè)部、國防科工委主要負(fù)責(zé)人與該行行長、部分副行長組成，由于上述部門的官員并不參與進(jìn)出口銀行的工作，也因種種因素，無法全身心重視其經(jīng)營管理，致使中國進(jìn)出口銀行董事會未能在其經(jīng)營活動中發(fā)揮積極的作用，在具體運(yùn)行中乏于管理；另一方面，我國的進(jìn)出口銀行董事會成員中沒有從事進(jìn)出口行業(yè)的相關(guān)人士，亦未能形成與其服務(wù)對象——主要是國內(nèi)出口企業(yè)之間的穩(wěn)定聯(lián)系機(jī)制，其經(jīng)營活動不能及時反映出口企業(yè)的需要和呼聲，造成與其服務(wù)對象聯(lián)系的脫節(jié)。

2．從中國進(jìn)出口銀行的監(jiān)督管理制度看，盡管相關(guān)文件明確中國進(jìn)出口銀行直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上并未形成國務(wù)院對中國進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督和管理的具體制度，而財政部、商務(wù)部、中國人民銀行等機(jī)構(gòu)也僅僅是從使本部門的政策得到貫徹實(shí)施的角度對中國進(jìn)出口銀行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的。因此相關(guān)文件規(guī)定的中國進(jìn)出口銀行接受上述部門“指導(dǎo)和監(jiān)督”的制度實(shí)際上僅僅是中國進(jìn)出口銀行與這些部門進(jìn)行政策協(xié)調(diào)的機(jī)制。我國目前并未形成對中國進(jìn)出口銀行實(shí)現(xiàn)其宗旨的情況進(jìn)行審查和對其資金使用的效率進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。

3．中國進(jìn)出口銀行沒有形成制度性的資金補(bǔ)充機(jī)制。《中國進(jìn)出口銀行章程》規(guī)定，中國進(jìn)出口銀行的資金來源除部分由財政部撥付外，主要由央行再貸款和資本市場籌資組成。這種資金來源模式的缺陷是顯而易見的。

首先，把中央銀行再貸款作為籌集中國進(jìn)出口銀行運(yùn)營資金的方式不妥，原因是：作為一家政策性銀行，中國進(jìn)出口銀行經(jīng)營活動的本質(zhì)在于由國家承擔(dān)商業(yè)資本不愿承擔(dān)的風(fēng)險，或由國家提供補(bǔ)貼來校正外國政府補(bǔ)貼其本國企業(yè)而造成的市場扭曲以及對我國相關(guān)經(jīng)營者的不利局面，因此國家通過政策性銀行干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為從本質(zhì)上講是一種財政行為。而中央銀行是貨幣政策的制定者和執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)相對地獨(dú)立于政府的財政、外貿(mào)等經(jīng)濟(jì)政策；其次，中央銀行貸款只能是貨幣政策的工具之一，而政策性銀行則是獨(dú)立執(zhí)行國家的產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策及其他社會、經(jīng)濟(jì)政策的機(jī)構(gòu)，不應(yīng)直接被用作中央銀行貨幣政策的傳導(dǎo)工具。

其次，中國進(jìn)出口銀行的運(yùn)營資金亦不應(yīng)直接從私人資本市場獲得。作為非贏利機(jī)構(gòu)，中國進(jìn)出口銀行的還貸能力必然受到懷疑，因此如果沒有政府或其他部門、機(jī)構(gòu)的擔(dān)保，進(jìn)出口銀行在私人資本市場融資必然會遇到困難。筆者注意到，中國進(jìn)出口銀行實(shí)際上在國際上獲得了較高的信用評級，但這要么表明它未能很好地實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，要么表明外國的投資者相信中國政府會對中國進(jìn)出口銀行的融資行為承擔(dān)責(zé)任，從而與其作為獨(dú)立法人的形象相悖。

由于以上一些問題的存在，導(dǎo)致中國進(jìn)出口銀行沒有明確的定位，在經(jīng)營活動中形成與商業(yè)銀行競爭的態(tài)勢，有偏離其政策目標(biāo)的傾向。因此如何對包括中國進(jìn)出口銀行在內(nèi)的我國的政策性銀行進(jìn)行經(jīng)營管理，已經(jīng)成為一個必須正視的問題。

二、美國進(jìn)出口銀行的管理制度及其對我國的借鑒意義

美國進(jìn)出口銀行成立于1934年，至今已有七十余年的歷史。在這一漫長的歷史過程中，美國國會通過立法不斷地完善其管理制度，從而使其成為美國政府鼓勵和促進(jìn)美國產(chǎn)品出口，增加國內(nèi)就業(yè)機(jī)會的重要機(jī)構(gòu)。美國進(jìn)出口銀行的管理制度對完善我國對政策性金融機(jī)構(gòu)，特別是中國進(jìn)出口銀行的管理制度具有重要的借鑒意義。

1．美國進(jìn)出口銀行的組織結(jié)構(gòu)及其與相關(guān)行業(yè)的聯(lián)系機(jī)制。

美國進(jìn)出口銀行設(shè)有行長、董事會和顧問委員會三個主要機(jī)構(gòu)。行長是其最高行政首長。董事會[注:12USC635a(c)(1)。]負(fù)責(zé)通過和修改進(jìn)出口銀行的內(nèi)部規(guī)章(by-laws)，包括根據(jù)《1945年進(jìn)出口銀行法》確定的原則制定進(jìn)出口銀行的政策方針，以指導(dǎo)進(jìn)出口銀行的管理和運(yùn)行。顧問委員會溝通進(jìn)出口銀行和社會各界的聯(lián)系，反映社會各界的呼聲和要求。

根據(jù)美國《1945年進(jìn)出口銀行法》的規(guī)定，美國進(jìn)出口銀行董事會由五名成員組成，其中行長和副行長是其當(dāng)然成員，所有成員均須由總統(tǒng)經(jīng)參議院同意后任命。五名董事會成員均應(yīng)為全日制工作人員，不得由政府官員兼任。美國進(jìn)出口銀行的顧問委員會由十五名成員組成，其組成人員由行長推薦，董事會任命。顧問委員會應(yīng)由來自生產(chǎn)、商業(yè)、金融、農(nóng)業(yè)、勞動、服務(wù)及州政府的代表組成，而且來自小企業(yè)的代表不得少于三人。顧問委員會就美國進(jìn)出口銀行的經(jīng)營計劃及各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動向其提出建議，就其執(zhí)行競爭性原則、促進(jìn)美國產(chǎn)品出口的情況做出評價，并提出改進(jìn)意見。顧問委員會對進(jìn)出口銀行工作的評價和意見要隨進(jìn)出口銀行向國會提交的年度報告一并提交國會[注:12USC635a(d)。]，從而將董事會對顧問委員會意見的吸納程度納入了美國國會的監(jiān)管范疇。因此，顧問委員會是反映工商、勞動等社會各界意見的渠道。

美國進(jìn)出口銀行的董事會是一個全職的機(jī)構(gòu)，這為其在進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)活動中發(fā)揮積極作用奠定了基礎(chǔ)，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。而顧問委員會作為一個溝通進(jìn)出口銀行與其服務(wù)對象之間的關(guān)系的機(jī)構(gòu)對完善我國的進(jìn)出口銀行制度也是必要和有益的。

2．美國進(jìn)出口銀行的監(jiān)管機(jī)制。

鑒于美國進(jìn)出口銀行的法定地位，對美國進(jìn)出口銀行的監(jiān)管主要是由美國國會通過報告制度和存續(xù)審查制度等來完成的。

（1）報告制度。

報告制度是美國國會了解美國進(jìn)出口銀行的運(yùn)行及實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的情況，并有針對性地做出新的立法規(guī)定的一項(xiàng)制度?，F(xiàn)行立法確立了以下三種報告制度：

第一，年度報告(AnnualReport)《1945年進(jìn)出口銀行法》第八節(jié)規(guī)定：美國進(jìn)出口銀行應(yīng)該就其運(yùn)行情況每年向國會提交一個全面詳細(xì)的報告。該報告應(yīng)就進(jìn)出口銀行一年來的經(jīng)營活動、內(nèi)部管理、機(jī)構(gòu)和人員、財務(wù)狀況等做出說明。[注:12USC635g]

第二，競爭性報告(CompetitivenessReport)為了對付外國政府通過為其本國產(chǎn)品出口提供補(bǔ)貼性融資造成的對美國產(chǎn)品出口的不利影響，美國國會通過其1971年和1975年兩個進(jìn)出口銀行法修正案確立了“競爭性原則”，并要求美國進(jìn)出口銀行就其為實(shí)現(xiàn)“中和”外國政府的補(bǔ)貼性融資這一政策目標(biāo)所采取的行動，每年向國會提交一個報告。這一報告要求美國進(jìn)出口銀行對外國政府或與政府有關(guān)的機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼性融資計劃和設(shè)施進(jìn)行評估并反映美國出口商和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對外國政府的補(bǔ)貼性融資的意見。[注:12USC635(b)(1)(A)；1992、1993年CompetitivenessReport.]

第三，臨時報告美國國會還經(jīng)常就一些有關(guān)美國產(chǎn)品出口的特定事項(xiàng)通過立法制定相應(yīng)的計劃，由進(jìn)出口銀行來執(zhí)行，并要求進(jìn)出口銀行就執(zhí)行情況向國會提交報告。另外，國會亦可責(zé)成進(jìn)出口銀行就有關(guān)其宗旨或業(yè)務(wù)活動的某一事項(xiàng)做出調(diào)查，并提交報告。

報告制度使得國會能及時了解美國進(jìn)出口銀行的經(jīng)營狀況、經(jīng)營環(huán)境等情況。它既是美國國會行使其立法監(jiān)督權(quán)的一種手段，又是國會監(jiān)督和管理美國進(jìn)出口銀行經(jīng)營的前提。

（2）存續(xù)審查制度。

按照《1947年政府公司控制法》的規(guī)定，美國進(jìn)出口銀行的存續(xù)期間以五年為限。由于抵消外國政府的融資補(bǔ)貼，補(bǔ)充市場機(jī)制之不足，促進(jìn)美國產(chǎn)品出口，已是美國的長期經(jīng)濟(jì)政策，因此，每當(dāng)進(jìn)出口銀行到期時，美國國會總是以立法延長其存續(xù)期限。國會在決定是否延長美國進(jìn)出口銀行的存續(xù)期限時，要對照法律確定的宗旨與原則，評論進(jìn)出口銀行工作的得失，對其存在的合理性進(jìn)行辯論。通過這種不斷地審定進(jìn)出口銀行存在的合理性的制度使國會可以經(jīng)常性地對進(jìn)出口銀行的得失進(jìn)行檢討，不斷修改、完善立法，同時也促進(jìn)進(jìn)出口銀行克盡職守，最大限度地實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。

（3）事先通告制度。

根據(jù)《1945年進(jìn)出口銀行法》，美國進(jìn)出口銀行在通過貸款、擔(dān)保、保險支持以下交易時，須事先向國會通報：①貸款或擔(dān)保數(shù)額等于或超過1億美元者；②支持出口的產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)等與原子能及相關(guān)設(shè)備的生產(chǎn)、研究、建造等有關(guān)者；另外，該法還就通報的期限做了嚴(yán)格的規(guī)定[注:12USC635(b)(3).]。事先通告制度使美國國會有機(jī)會對美國進(jìn)出口銀行的某些重要業(yè)務(wù)事先進(jìn)行審查，以便監(jiān)督進(jìn)出口銀行的活動。無疑，這是加強(qiáng)對相對獨(dú)立的美國進(jìn)出口銀行的控制的一個手段。

正是由于美國進(jìn)出口銀行的這些報告制度、存續(xù)審查制度和事先通報制度確保了作為政策制定者的國會對美國進(jìn)出口銀行活動情況的了解以及美國進(jìn)出口銀行宗旨的實(shí)現(xiàn)，同時也為國會不斷地根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整政策提供了契機(jī)。美國的這些制度對完善我國的進(jìn)出口銀行制度無疑是具有啟發(fā)意義的。

3．美國進(jìn)出口銀行的資金補(bǔ)償機(jī)制。

美國進(jìn)出口銀行的經(jīng)營資本是由股本、業(yè)務(wù)收入、財政借款以及國會的財政撥款等構(gòu)成的。美國進(jìn)出口銀行的股本總額為10億美元，全部由美國財政部認(rèn)購，并由進(jìn)出口銀行向總統(tǒng)簽發(fā)股權(quán)證書[注:12USC635b.]。業(yè)務(wù)收入作為美國進(jìn)出口銀行的一個資金來源僅具有理論意義，因?yàn)樽詮拿绹M(jìn)出口銀行確立競爭性原則以來，其業(yè)務(wù)活動多具有補(bǔ)貼性質(zhì)，從而使其經(jīng)營活動總是處于虧損狀態(tài)。實(shí)際上美國進(jìn)出口銀行經(jīng)營的主要資金來源還是財政借款以及財政撥款。

（1）財政借款。

《1945年進(jìn)出口銀行法》第五節(jié)授權(quán)美國進(jìn)出口銀行向美國財政部發(fā)行證券、債券或其他形式的債務(wù)。該法同時授權(quán)并指令財政部購買以上債務(wù)，并為此目的使用任何證券收益或發(fā)行新的債券[注:同上]。財政借款已經(jīng)成為美國進(jìn)出口銀行經(jīng)營的主要資金來源之一。

（2）財政撥款。

從20世紀(jì)70年代后半期競爭性原則[注:競爭性原則是美國進(jìn)出口銀行經(jīng)營的一個基本原則。它要求美國進(jìn)出口銀行提供融資的利率、期限和其它條件，與其它國家的出口商獲得的由其官方信貸機(jī)構(gòu)支持的出口信貸相比，必須是富有競爭力的，從而使美國產(chǎn)品在國際市場上具有競爭力。參見《1945年進(jìn)出口銀行法》第二節(jié)(b)(1)(A)規(guī)定及該法第二節(jié)(b)(1)(B)和該法1978年修正案的規(guī)定；12USC635a-1。]的確立開始，為抵消外國政府的出口融資補(bǔ)貼，美國進(jìn)出口銀行的貸款相對利率不斷降低由于市場利率的提高，美國進(jìn)出口銀行的絕對利率亦呈提高之勢。，經(jīng)營狀況日漸惡化。從1981年開始，美國國會每年通過一個“戰(zhàn)場法案(warChestBill)，直接向美國進(jìn)出口銀行提供撥款，以作利息補(bǔ)貼之用[注:DavidPBaron：TheExport-ImportBank：AnEconomicAnalysis，AcademicPress，Inc，1984，p．25。]以便美國進(jìn)出口銀行在必要時以直接補(bǔ)助(directgrant)或利息減讓(interestconcession)的方式向美國的出口商提供補(bǔ)貼[注:Export-ImportBankoftheU．S：AnnualReport1993．p．45。]1990年，美國國會又通過了《聯(lián)邦信貸改革法》，規(guī)定國會將向進(jìn)出口銀行提供撥款，以彌補(bǔ)其經(jīng)營活動中的各項(xiàng)開支和損失(包括行政費(fèi)用開支)[注:AnnualReport1992及AnnualReport1993中“NotestoAnalysisStatements”一節(jié)。]。

顯然，美國進(jìn)出口銀行的日常運(yùn)營資金是由美國財政部以借款的方式提供的，這與我國的中央銀行再貸款和資本市場籌資制度形成對照，充分彰顯了美國進(jìn)出口銀行活動的財政性質(zhì)以及美國中央銀行體系的獨(dú)立性。另外，“戰(zhàn)場法案”以及其后的《聯(lián)邦信貸改革法》也反映了美國進(jìn)出口銀行經(jīng)營活動中執(zhí)行“競爭性原則”，對本國出口企業(yè)進(jìn)行一定的補(bǔ)貼的必要性，而這與補(bǔ)充市場機(jī)制不足的宗旨無疑也是一致的。

三、改革和完善我國進(jìn)出口銀行管理制度的設(shè)想與建議

1．中國進(jìn)出口銀行的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)反映其服務(wù)對象的意愿。

（1）中國進(jìn)出口銀行董事會成員不能由政府官員兼任，而應(yīng)當(dāng)由來自貿(mào)易行業(yè)的工商界人士組成。這樣就可以保證中國進(jìn)出口銀行實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)中國產(chǎn)品特別是高附加值產(chǎn)品出口的政策目標(biāo)。當(dāng)然，董事會成員仍可由國務(wù)院任命。

（2）設(shè)立中國進(jìn)出口銀行顧問委員會，由來自工商、銀行、外貿(mào)及學(xué)術(shù)界的代表組成。在人員的組成上，注意體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政策。顧問委員會應(yīng)成為中國進(jìn)出口銀行溝通以上各界的渠道，以便進(jìn)出口銀行更好地履行其職責(zé)。

2．加強(qiáng)對中國進(jìn)出口銀行活動的監(jiān)管與協(xié)調(diào)。

（1）建立中國進(jìn)出口銀行與國務(wù)院之間的年度報告制度和重大業(yè)務(wù)活動事先通報制度，以便國家及時了解進(jìn)出口銀行的經(jīng)營狀況、調(diào)整有關(guān)政策或通過其他方式影響進(jìn)出口銀行的活動。同時國務(wù)院或國家有關(guān)部門也可以及時地對中國進(jìn)出口銀行的經(jīng)營活動進(jìn)行必要的評估與指導(dǎo)，以保證其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）責(zé)成中國進(jìn)出口銀行對我國出口產(chǎn)品的主要競爭對手所在國的融資政策和融資補(bǔ)貼情況進(jìn)行研究，并跟蹤其發(fā)展情況，定期向國務(wù)院提出報告。報告還需相應(yīng)地提出我國的應(yīng)對策略及政策建議，以避免我國產(chǎn)品因出口融資問題而在與外國產(chǎn)品的競爭中處于劣勢地位。

3．改變中國進(jìn)出口銀行的資金籌集方式。

雖然政策性銀行是為實(shí)現(xiàn)國家的社會經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)而設(shè)立的，國家有必要在資金上給予支持，這種支持可以是國家直接撥款，也可以是向國家財政借款，但是政策性銀行，包括中國進(jìn)出口銀行不能從中央銀行借款，應(yīng)當(dāng)割斷政策性貸款與中央銀行基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)之間的關(guān)系，以免因此引起通貨膨脹，從而殃及整個國民經(jīng)濟(jì)。美國進(jìn)出口銀行與美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)并無直接的關(guān)系，更不從聯(lián)邦儲備系統(tǒng)借款，這種做法是不無道理的。筆者認(rèn)為，如果進(jìn)出口銀行需要從私人資本市場獲得運(yùn)營資金的補(bǔ)充，則宜作為國債之一部分由財政部統(tǒng)一籌集，然后再由財政部以不高于成本的利率轉(zhuǎn)貸給進(jìn)出口銀行，這樣將會從總體上降低籌資成本，并確保其作為獨(dú)立法人對外承擔(dān)法律責(zé)任的形象。美國進(jìn)出口銀行把從財政部借款作為其籌資運(yùn)營資金的方式無疑對我們是一個有益的啟示。

如筆者在前文中所分析的那樣，中國進(jìn)出口銀行要真正實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，就必然會造成經(jīng)營的虧損。因此需要確立中國進(jìn)出口銀行經(jīng)營活動的競爭性原則，把其運(yùn)營成本及經(jīng)營虧損的彌補(bǔ)資金列入國家預(yù)算，建立制度性的虧損彌補(bǔ)制度與資金撥付制度，并根據(jù)其經(jīng)營的實(shí)際情況以及國家所確立的經(jīng)營方針實(shí)施資金的撥付。

最后必須強(qiáng)調(diào)的是，美國進(jìn)出口銀行的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管和資金撥付等都是以法律為依據(jù)的。無疑，一個完善的中國進(jìn)出口銀行管理制度也應(yīng)當(dāng)建立在完善的立法的基礎(chǔ)之上。因此應(yīng)當(dāng)將改革和完善我國進(jìn)出口銀行制度以及其他政策性銀行制度的精神上升為國家的立法，通過立法的方式將這些制度固定下來。