導語：公務員制度重構論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：服務型政府的構建已成為當前中國政府改革的重要舉措。服務型政府是以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府，服務型政府模式成功的關鍵在于建立現(xiàn)代公務員制度，培養(yǎng)積極主動和精明能干的公務員隊伍。中國公務員法的頒布實施意味著中國在公務員制度建設上取得了階段性成果，但距離建設服務型政府的要求還存在不小的差距。為了更好地促進中國服務型政府變革，必須重構公務員制度，建設以職業(yè)化體系為核心的公務員制度。關鍵詞：服務型政府；公務員制度；新公共管理職業(yè)化中國新一屆政府正致力于“以人為本”的政府改革。以人為本是一種對人在社會發(fā)展中的主體地位和作用的肯定，同時它又是一種價值取向，即強調(diào)尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人。以人為本的理念反映到政府管理中，就是要建立服務型政府的行政模式，這也是我國公共行政體制改革的總方向。中國政府已經(jīng)明確承諾，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設服務型政府。世界各國的經(jīng)驗表明，一個有效的政府必定是政府職能有限，依法行政，權力多中心配置，決策高度民主，政務信息高度透明，擁有一個精明強干、士氣高昂的公務員隊伍的政府。這一切都有賴于高度發(fā)達的現(xiàn)代化的公務員制度，因為有了高度發(fā)達的公務員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓，使人才在政府部門迅速成長。無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務員的精明強干和積極主動(世界銀行，1997)。隨著中國政府模式改革的不斷深化，停留在理論上的服務型政府行政模式的變革也開始取得一定的成效。然而在進行深入考察后我們發(fā)現(xiàn)，中國公務員制度建設雖然取得了階段性的成果，但現(xiàn)行的《公務員法》在支持中國政府服務型建設上仍然存在諸多不足，因此，必須在深刻反思現(xiàn)行公務員制度的基礎上，建設中國服務型政府。一、服務型政府模式的提出背景與中國的實踐20世紀80年代以后，隨著資本主義國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民對政府的公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社會公共事務，更重要的是要提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務。在這種背景下，西方的理論界適時地服務型政府視角下進行了理論創(chuàng)新，針對馬克斯·韋伯的官僚組織理論和傳統(tǒng)管制型政府的弊端和困境，以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學為基礎，提出了新公共管理理論和公共服務理論，在實踐中掀起了政府改革或政府再造的熱潮。英國政府自1979年撒切爾夫人上臺后，開始了以注重商業(yè)管理技術，引入競爭機制，進行顧客導向為特征的新公共管理運動，推行了西歐最為激進的政府改革計劃。1987年的《改變政府管理：下一步行動方案》報告，大力提倡采用最多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構，提高公共服務的效率。1991年頒布的《公民憲章》，主張施行公共管理的顧客導向。美國政府以奧斯本和蓋布勒的《改革政府》為理論指導，于1993年克林頓時期開始了大規(guī)模的政府改革--“重塑政府運動”，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》。1994年，美國政府在此基礎上頒布了《顧客至上：服務美國民眾標準》，主張建立顧客至上的政府(Gore，1993)。隨后，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、日本等國都把顧客導向作為政府改革的重要環(huán)節(jié)，掀起了建設服務型政府的浪潮。歸納而言，當代西方國家政府再造的基本內(nèi)容可以歸納為三方面：其一，社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化；其二，社會力量的利用和公共服務社會化；其三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革。所謂服務型政府，是“為人民服務的政府，它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，是在公民本位、社會本位的理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”(劉熙瑞，2002)。從本質(zhì)上來說，服務型政府追求的是公共利益的實現(xiàn)。一方面，它從關注權力和權力運行轉(zhuǎn)向關注管理的實際效果，把服務置于中心位置，以公眾利益為中心，以公眾滿意度作為衡量政府績效的標準。另一方面，服務型政府是相對于管制型政府來說的。這兩者之間的根本區(qū)別體現(xiàn)在政府與社會的關系上。管制型政府的思路在于把政府看作國家意志的體現(xiàn)者，認為政府始終是一種從社會中產(chǎn)生但又居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，執(zhí)行著對社會的統(tǒng)治和管理職能[1]。服務型政府的價值取向則恰恰相反，不是政府統(tǒng)治社會，而是社會控制政府，政府一切行為以向社會提供服務為準則。這種理念以公眾利益為依歸，有利于增加政府行為的透明度，將導致特權意識的弱化和特權的消失，并使其喪失制度化的基礎。再一方面，服務型政府突出對政府責任的承擔和對公眾滿意的重視，因此具有隨時進行自我改革的可能性和積極性。一旦政府的某項職能不再存在，它就會中止這項職能，廢除與之相應的機構和人員?？傊招驼哪Ｊ绞构裉幱谥鲃优c核心的地位，反映了以人為本在政府公共管理中的訴求。盡管沒有明確提出建設服務型政府，但以服務人民為導向一直以來都是中國政府的執(zhí)政綱領。在《論聯(lián)合政府》中指出，全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性：這些就是我們的出發(fā)點。提出“三個代表”思想，明確了以最大廣大人民利益為核心的執(zhí)政思路。也明確提出，堅持用人民擁不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應來衡量我們的一切決策，就能在全局上把握落實“三個代表”重要思想的根本出發(fā)點和落腳點。行政改革已經(jīng)成為經(jīng)濟改革之后又一重大改革舉措，其中服務型政府被重新提出和加以推廣。劉熙瑞(2002)和中國行政管理學會課題組(2005)認為，服務型政府是經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇。全國各地在經(jīng)濟改革推動下，紛紛開始進行服務型政府建設的實踐，上海、南京、重慶、珠海、福建等地區(qū)的改革，出現(xiàn)了很多創(chuàng)新性的舉措。例如，江蘇提出要把創(chuàng)建服務型政府機關作為長期的任務，把基層和群眾的要求作為改進服務的重點，把人民滿意作為作風建設的最高標準，持之以恒、堅持不懈地抓好省級機關作風建設，建設高效廉潔的服務型機關。另外，伴隨著入世和經(jīng)濟體制改革的步伐，以整合部門資源，減少審批環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高行政效率，建設服務型政府為主要特征，以“一廳式辦公、一窗式收費、一站式服務”為主要模式的行政綜合服務中心[2]如雨后春筍般地涌現(xiàn)出來。全國各地區(qū)的行政服務中心的籌建和運作從一個方面表明中國建設服務型政府的決心。

二、從服務型政府模式目標看中國公務員制度的缺陷服務型政府的實質(zhì)就是為人民服務的政府，它反映著政府的一種基本理念和價值追求。服務型政府的構建也對政府工作人員提出了更高的要求。從管理學角度出發(fā)，無論是企業(yè)組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。筆者認為，戰(zhàn)略性人力資源管理是服務型政府構建中的關鍵。作為重要工具的人力資源戰(zhàn)略管理命題正是源于企業(yè)界的“戰(zhàn)略性人力資源管理(StrategyManagementofHumanResource)“。戰(zhàn)略性人力資源管理強調(diào)人力資本對組織的重要性，人力資本已經(jīng)成為公司重要資本之一，而且人力資源的質(zhì)量直接影響公司戰(zhàn)略目標能否實現(xiàn)。因此，相比傳統(tǒng)人力資源管理，戰(zhàn)略性人力資源管理把人力提到更高的高度加以考慮。這與服務型政府的核心理念是一致的。服務型政府的構建必然伴隨著提升政府績效、政府再造、業(yè)務流程再造，另一方面必須真正提高公務員素質(zhì)和能力。對后者的考慮應該將公務員管理放置到更廣泛的空間加以考慮，對于現(xiàn)有的公務員應該通過培訓、考核、激勵等方式提升其素質(zhì)和能力，更重要的是在公務員的招聘錄用中應該更加考慮從整個政府組織的核心戰(zhàn)略出發(fā)，構建戰(zhàn)略性人力資源管理框架，落實人力資源管理戰(zhàn)略目標規(guī)劃，明確公務員錄用的標準和能力素質(zhì)體系，招聘錄用合適的人員。以上述要求為參照，我國現(xiàn)有的《公務員法》確有重新認識和評價的必要。《公務員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實施十二年基礎上的一次重大變革。我們在肯定這一變革的積極意義的同時必須看到，當時的改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發(fā)展空間，一些問題也需要我們冷靜地加以探討和分析。(一)在分類管理上還不科學，在實際運用中還存在如何細化問題在服務型政府構建中需要更多的技術型和服務型人才等所謂專才。根據(jù)世界各國公務員管理的經(jīng)驗，特別是法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，規(guī)范公務員管理的最重要途徑就是對公務員實行分類管理。在國外，公務員通常分為政務類公務員和事務類公務員，公務員法通常只調(diào)整事務類公務員。《公務員法》在公務員分類管理上做了改善，規(guī)定公務員職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。然而根據(jù)筆者對江蘇省公務員的調(diào)查[3]，調(diào)查樣本中黨政機關職位分布主要以科級居多，其中黨政機關和綜合管理占比例為76%，而技術人員僅占24%，職位分類中以單一編制為主，兩種編制所占比例較少。(二)公務員規(guī)模上的體制性約束影響優(yōu)秀人才選拔由于政府職能轉(zhuǎn)變，政府機構改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務員的職能定位、身份定位與傳統(tǒng)的干部制度存在太多的連續(xù)性，公務員制度管理中的優(yōu)越性無從體現(xiàn)，制度優(yōu)勢尚有很大的發(fā)展空間。根據(jù)筆者調(diào)查，在對”目前江蘇省公務員整體上能夠滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要嗎“問題的回答上，58%認為能夠滿足需要，29%認為一般。江蘇省公務員可能由于制定了較為完善的人才政策，能夠吸引一些優(yōu)秀人才加入公務員隊伍，使得江蘇省公務員在整體上都能滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。但是由于其他制度性因素約束，使得選拔優(yōu)秀公務員方面仍然不容樂觀。45%被調(diào)查者認為通過考試錄用效果較好，19%認為非常好，另外31%認為這種效果一般。這可能與錄用考試過程中所體現(xiàn)的問題有關。這些因素包括，考試錄用方式較難考察出人才素質(zhì)；筆試科目不合理，無法全面認識人才狀況；面試過程存在較多人為因素，考官素質(zhì)有待提高；公務員選拔錄用條件過于苛刻，過度拘泥于某些細節(jié)，如年齡、身體狀況等；考試錄用的法律法規(guī)不健全，存在違法和不道德行為；以及其他方面。調(diào)查表明，在這些問題中，表現(xiàn)最為突出的問題是面試過程中存在較多人為因素(24.8%)、考官素質(zhì)有待進一步提高；另外一個問題是筆試課目不是很合理，無法全面認識人才的整體素質(zhì)狀況。(三)有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善首先，在績效考核制度設計上缺乏針對性。公務員法第33條規(guī)定：對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這一考核體系在現(xiàn)實中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近，據(jù)有關學者們在對北京市基層政府進行相關調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，基層公務員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來(劉瑩等，2006)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的關鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標體系；此外，許多公共部門的工作都是事務性的，要對其績效進行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會更為合適。另一個基本的問題是，績效考核文本制度的實際運用效果不佳。50%的被調(diào)查人員認為所在單位建立了基本的績效考核辦法和制度，但是執(zhí)行力度一般，甚至較差，這表明盡管建立了績效考核制度，但更多是停留在制度層面，尚未得到有效實施，這一方面是制度本身設計問題，也可能是制度執(zhí)行方面的問題。其次，在激勵措施的設計上也要切合公務員真實需求。激勵分為正激勵和負激勵。關于負激勵的內(nèi)容，公務員法中的懲誡條款已作了較為詳細的規(guī)定，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，但是獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。所有獎勵措施都不涉及職務和級別的晉升。根據(jù)筆者的調(diào)查，被調(diào)查公務員關注的激勵因素除薪酬(工資、獎金、福利)外，主要關注的因素還有：是否有機會提高自己的能力；好的工作環(huán)境；和諧的人際關系；工作的成就感以及社會地位等其他因素，在這些因素中，36.09%的人最看重的是是否有機會獲得提高自己的能力；24.81%看重的是和諧的人際關系；18.80%看重的是工作的成就感；18.80%看重好的工作環(huán)境?？梢姡宋镔|(zhì)激勵外，公務員更看重的是能力的提升以及和諧的工作條件和工作環(huán)境，而公務員法所規(guī)定的獎勵并不是公務員的核心需求，激勵效果并不明顯。所以，制定配套法規(guī)，在公務員法的”其他待遇“范疇內(nèi)對激勵制度進行變革和完善同樣是服務型政府行政改革的著力點。三、服務型政府模式下的公務員制度重構筆者認為構建服務型政府，公務員制度必須重構，重構的出發(fā)點是打造公務員職業(yè)化體系，公務員職業(yè)化體系的再造策略應該是構建基于戰(zhàn)略性人力資源管理的公務員體系。中國公務員管理制度不斷深化改革和向戰(zhàn)略性人力資源管理靠攏的關鍵在于如何使公務員職業(yè)化并構建有效的公務員職業(yè)化體系。公務員職業(yè)化體系是基于戰(zhàn)略性人力資源管理理念，以公務員能力素質(zhì)模型為基礎，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統(tǒng)框架。(一)以提升公務員能力素質(zhì)模型為核心的公務員職業(yè)化縱向體系的重構公務員職業(yè)化體系的縱向體系是構建公務員的能力素質(zhì)模型，這是公務員職業(yè)化體系的基石，成熟有效的公務員能力素質(zhì)模型應當成為人力資源管理橫向體系的核心，貫穿公務員管理的流程。公務員能力素質(zhì)模型應該由公務員職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能構成。職業(yè)化素養(yǎng)更多的體現(xiàn)在公務員的自律上，政府主要幫助公務員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業(yè)化素養(yǎng)；職業(yè)行為更多的體現(xiàn)在遵守政府等公共事業(yè)部門的行為規(guī)范。在職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)行為的構建中，尤其要在公務員隊伍倡導”為顧客服務、對顧客負責“的服務型政府理念，改變傳統(tǒng)上政府的權威心態(tài)和政府為尊的狀況，真正在公務員中樹立”官為民“、”以民為本“的民主行政精神，培養(yǎng)”一切為顧客著想、一切為顧客服務“的新型組織文化。職業(yè)技能是公務員對工作的一種勝任能力，一是職業(yè)資質(zhì)和資格認證，二是職業(yè)通用管理能力。在服務型政府的構建中，尤為重要的是研究適合中國當前現(xiàn)狀特征的服務標準體系，這些標準體系構成了公務員在服務型政府中應該具備的基本職業(yè)技能。澳大利亞政府在服務型政府構建中就制定了”顧客服務標準“，該標準以七項主要原則構建而成：(1)了解顧客所在(KnowYourCustomerBase)；(2)善待顧客(CustomerFriendlyStaff)；(3)以顧客為導向的服務場所的構建(Customer-focusedPublicContactArea)；(4)綜合的申訴處理流程(ComprehensiveComplaintsHandlingProcess)；(5)顧客價值績效評估(CustomerValuePerformanceMeasuresandTargets)；(6)電話與現(xiàn)場辦理技巧(TelephoneandCounterTechniques)；(7)持續(xù)改善。除此之外，國際標準化組織(InternationalStandardizationOrganization，ISO)所制定的國際服務或者環(huán)境質(zhì)量標準也可以作為行政機關推動服務管理的方向[4]。(二)以錄用、培訓和激勵考核為核心的公務員職業(yè)化橫向體系的重構按照人力資源管理流程的觀點，筆者將公務員職業(yè)化的縱向體系歸納為三個流程式的模塊：公務員職業(yè)化的錄用和配置機制、公務員職業(yè)化的培訓機制和公務員職業(yè)化的激勵和考核機制。首先，在公務員錄用和配置上，筆者認為加強公務員考試錄用制度的科學化建設是非常重要的，特別是在落實公務員職業(yè)化上，但這種方法更多意義上是從制度和細節(jié)層面加以考慮，公務員要走職業(yè)化道路的必要條件是結合公務員職業(yè)化的縱向體系，結合公務員的職業(yè)素質(zhì)模型和能力要求模型構建新型的考試錄用舉措和方法。其次，公務員培訓機制構建應該在貫徹落實新公共管理理念的同時，把公務員培訓提到重要位置加以認真思考并積極付諸實踐。以公務員能力素質(zhì)模型為基礎，設置有效的培訓方式和培訓內(nèi)容，設置針對性的培訓體系將是構建公務員職業(yè)化體系的重要步驟。最后，從公務員激勵和考核機制構建看，激勵和考核機制成為識別和保障公務員職業(yè)化的重要手段。在我國公務員管理中，激勵機制主要通過獎懲、考核、職務升降、在職培訓、工資、聘用、競爭、辭退等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，并與公務員保障機制、競爭機制、更新機制和防腐機制緊密相連，密不可分。通過更加有效的績效管理制度來保證服務型政府建設中公務員實際服務績效。注釋[1]關于各種模式的詳細說明可以參考：中國行政管理學會課題組：《服務型政府是我國行政改革的目標選擇》，〔北京〕《中國行政管理》，2005年第4期。[2]行政服務中心這種管理模式最早起源于英國的”一站式“(one-shopstation)服務，所謂”一站式“服務就是讓公民在政府機關辦理有關事務時，只要在一個機關或窗口申請，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務，無需奔走于眾多的機關或窗口之間。撒切爾夫人上臺后，為了改變傳統(tǒng)官僚制帶來的機構規(guī)模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機關實行一站式服務。[3]為了研究需要，筆者于2006年對江蘇省公務員展開了問卷調(diào)查。調(diào)查以江蘇省內(nèi)的行政機關為調(diào)查對象，展開問卷調(diào)查，共回收調(diào)查問卷141份，涉及江蘇省交通廳、南京市中級人民法院、江蘇省高院、相關高校領導等多個部門，樣本具有一定代表性。以下調(diào)查數(shù)據(jù)同此說明。[4]根據(jù)筆者的了解，國內(nèi)尚未有機構以ISO標準作為行政服務標準，ISO標準在國內(nèi)主要以運用到企業(yè)為主。而國外如英國、美國等政府都已經(jīng)開始運用該標準作為行政服務的標準。