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內(nèi)容提要銀行監(jiān)管效率理念經(jīng)歷了從安全優(yōu)先到效率優(yōu)先，再到效率與安全融合、互動的嬗變過程。這一理念不僅在世界各國的國內(nèi)立法中得到反映，巴塞爾新資本協(xié)議也有充分體現(xiàn)。效率與安全是辯證互動的關系，處在轉型和開放時期的國內(nèi)銀行監(jiān)管要切實轉變理念，多方面采取措施，提高監(jiān)管效率。

理念，英語和希臘語拼作“idea”，它是一個哲學名詞。在康德看來，理念指純粹理性的概念。而黑格爾認為，理念是世界的本質，是事物存在的原則和基礎，一切事物都不過是理念的外在表現(xiàn)，“事物之所以具有真理性都只是通過理念并依據(jù)理念的力量”。那么，銀行監(jiān)管理念是指貫穿于銀行監(jiān)管過程始終，指導銀行監(jiān)管實踐并在監(jiān)管中必須予以遵循和貫徹的原則及精神。確立適當和有效的銀行監(jiān)管理念對于控制銀行風險，確保金融體系的穩(wěn)健、高效運行，實現(xiàn)銀行監(jiān)管的既定目標是具有重要意義的。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于1999年6月公布了《巴塞爾新資本協(xié)議》征求意見稿，準備用其取代1988年巴塞爾協(xié)議。在聽取意見和充分討論的基礎上，委員會于2001年1月，再次了《巴塞爾新資本協(xié)議》(草案第二稿)，以在全球范圍內(nèi)征求銀行界和監(jiān)管部門的意見。新協(xié)議把最低資本要求、外部監(jiān)管和市場約束作為銀行監(jiān)管的三大“支住(Pillar)，并允許銀行采用內(nèi)部評級法來確定其風險資本要求，此舉引起了國際金融界的廣泛關注?！栋腿麪栃沦Y本協(xié)議》是在新的國際金融環(huán)境下經(jīng)過反復討論和醞釀而形成的，代表著國際銀行業(yè)風險管理的未來發(fā)展方向。協(xié)議不僅內(nèi)容上有創(chuàng)新，而且透出并反映了許多重要的監(jiān)管理念，對這些理念尤其是效率理念的分析和研究，有助于我們準確把握國際銀行監(jiān)管的最新發(fā)展趨勢，并用以指導我國銀行監(jiān)管的實踐。

一、效率理念與金融監(jiān)管理論的嬗變

何謂效率?《辭?！肥沁@樣定義的：①指消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率，或②一種機械(原動機或工作機等)在工作時的輸出能量與輸入能量的比值。而意大利經(jīng)濟學家帕累托(Pareto)給效率下的定義則是：“對于某種資源的配置，如果不存在其他生產(chǎn)上可行的配置，使得該經(jīng)濟中的所有人至少和他們的初始時情況一樣良好，而且至少有一個人的情況比初始時嚴格地更好，那么資源配置就是最優(yōu)的?！笔裁礃拥?銀行)監(jiān)管是有效率的?MichaelH·Moskow教授認為(1999)，如果它在實現(xiàn)其追求的目標時，對行業(yè)的經(jīng)營活動造成的附帶損失最小，這種監(jiān)管就是有效率的。為此我們認為銀行監(jiān)管的效率應包括兩層含義：一是通過監(jiān)管保護存款者的利益，促進被監(jiān)管者市場競爭能力的提高和抗風險能力的增強，并由此提高整個銀行業(yè)的效率；--是監(jiān)管當局降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管本身的效率。

效率理念在銀行監(jiān)管領域的確立與近代金融監(jiān)管理論的嬗變密不可分。1929—1933年大危機使金融市場的不完全性與金融體系的脆弱性暴露無遺，大批銀行及其他金融機構紛紛倒閉，這給西方市場經(jīng)濟國家的金融體系帶來了極大的沖擊?；趯嵺`的深刻認識和傳統(tǒng)理論的反省，建立在市場不完全性基礎上的金融監(jiān)管理論發(fā)生了轉變，從主張自由競爭和政府不干預，轉向限制金融業(yè)過度競爭，保障金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營。反映在銀行監(jiān)管理念上即表現(xiàn)為“安全優(yōu)先”。

但政府管制并非完美無缺。一方面，寬泛而嚴格的外部監(jiān)管使金融機構和金融體系的效率下降，壓制了銀行業(yè)的發(fā)展，從而最終導致銀行監(jiān)管的效果與促進經(jīng)濟發(fā)展的目標不相符合；另一方面，外部監(jiān)管作為一種政府行為，其實際效果也受到政府解決金融領域市場不完全性問題的能力的限制，如監(jiān)管人員不勝任，監(jiān)管無法跟上金融創(chuàng)新的步伐，監(jiān)管引發(fā)的道德風險以及行政性的外部干預嚴重扭曲市場機制的正常運行等。20世紀70年代后，隨著以“金融壓抑”和“金融深化”理論為代表的金融自由化理論的興起，國際金融領域經(jīng)歷了一次大規(guī)模放松管制的過程。在理論上主張放松對金融機構過度嚴格的管制，特別是解除金融機構在利率、業(yè)務范圍和經(jīng)營的地域選擇等方面的種種限制，恢復金融業(yè)的競爭，以提高金融業(yè)的效率。如果30—70年代金融監(jiān)管理論的核心是金融體系的安全優(yōu)先的話，(70年代以來的)金融自由化理論則尊祟效率優(yōu)先的原則，自然，效率優(yōu)先的銀行監(jiān)管理念也得以確立并被廣泛認同。

進入20世紀90年代，國際金融領域先后發(fā)生了墨西哥金融危機以及1997年的東南亞金融危機，因此，金融體系的安全性及其系統(tǒng)性風險再次受到關注，并強調要加強金融監(jiān)管。但顯然，90年代以后強調的金融監(jiān)管并非是70年代以前的“嚴格管制”，而是一種審慎性監(jiān)管。它鼓勵金融機構加強內(nèi)控制度建設，強化信息披露制度，重視通過市場機制來發(fā)揮對金融機構的監(jiān)督和制約作用。也就是說，新的金融監(jiān)管理論并非是對以往安全性監(jiān)管理念的簡單回歸，而是使提高效率與加強安全兩者間相互融合與協(xié)調，監(jiān)管的效率理念不僅沒有被否認，恰恰相反，其內(nèi)涵有了全新的拓展。

二、效率理念：來自各國國內(nèi)立法與國際層面的分析

銀行監(jiān)管并非是金融壓制和阻礙銀行業(yè)的發(fā)展，而是在確保安全與穩(wěn)定的基礎上促進銀行體系的公平、有效競爭。銀行管理的目標之一就是創(chuàng)造一種提高效率并鼓勵競爭的管理結構，促使銀行服務適度化并在市場經(jīng)濟中更好地運作。

注重效率的監(jiān)管理念首先表現(xiàn)在國內(nèi)立法層面上。我們可以看到，近幾年來不少國家的監(jiān)管當局越來越重視金融機構的效率和競爭力問題，并將其明確列為監(jiān)管的一項重要原則和目標。英國<金融服務與市場法)提出了“好監(jiān)管”的六條原則，要求在實施監(jiān)管時必須同時考慮并作為新監(jiān)管方式的指南。這六項原則是：使用監(jiān)管資源的效率和經(jīng)濟原則；被監(jiān)管機構的管理者應該承擔相應的責任；權衡監(jiān)管的收益和可能帶來的成本；促進金融創(chuàng)新；保持本國金融業(yè)的國際競爭力；避免不必要的對競爭的扭曲和破壞。日本自1994年著手進行的“金融大爆炸”改革后，也改變了過去單純以安全為主的監(jiān)管目標而將確保金融體系的安全、活力和金融市場的公正與效率作為自己的首要任務。美國的銀行監(jiān)管也從消極管理走向積極管理。隨著70年代至80年代美國金融的平穩(wěn)過渡和金融創(chuàng)新的強勁發(fā)展，美國銀行監(jiān)管當局日益感到放松金融管制、提高銀行競爭與效率的必要性，于是推行所謂的積極管理，即管理是為了鼓勵金融業(yè)的正常活動，促使金融機構更有效率地經(jīng)營，是決策者合理內(nèi)在計劃的反映。美國1999年11月通過的(金融服務現(xiàn)代化法)也清楚地表明“美國開始將國際競爭，贏得全球市場作為目標”。

不僅如此，各監(jiān)管當局采取的監(jiān)管措施也更加注重發(fā)揮市場約束和行業(yè)自律的作用，強調銀行業(yè)內(nèi)控機制的建立，加強信息披露和透明度，在監(jiān)管方式上也更顯靈活性，其目的就在于通過監(jiān)管促進銀行間有效競爭，提高銀行體系的效率。

在國際層面上，說到銀行監(jiān)管則不能不關注具有全球性影響的國際銀行監(jiān)管組織——巴塞爾委員會，其最近出臺的巴塞爾新資本協(xié)議是國際金融實踐與發(fā)展趨勢的最新反映，對它的分析和研究是我們把握銀行監(jiān)管理念發(fā)展脈絡的關鍵。通過分析，筆者認為該協(xié)議在制度設計和規(guī)則安排上充分體現(xiàn)了銀行監(jiān)管的效率理念，具體表現(xiàn)在：

1.從“監(jiān)管資本”向“經(jīng)濟資本”轉變

在管理系統(tǒng)性風險時，監(jiān)管的任務就是將“外部性內(nèi)部化”，即盡可能確保單個的投資決策者不僅將其個人面臨的風險，而且將整個社會面臨的風險都考慮在內(nèi)。為了確保每一個投資者在做投資決策時將他或她強加給社會的全部成本都考慮在內(nèi)，監(jiān)管當局必須采取措施將社會定價差包括在其對風險的計算當中去。無疑，這對促使被監(jiān)管者謹慎經(jīng)營并最大限度地減少對社會的沖擊與危害是有益的。但不加區(qū)分地要求每個銀行將“平均”社會定價差考慮進去，實行“一刀切”的監(jiān)管資本要求也降低了各銀行的活力和效率。

在新協(xié)議中，巴塞爾委員會把監(jiān)管資本與金融機構所需的經(jīng)濟資本進行了區(qū)分。監(jiān)管資本是銀行滿足風險控制的最低要求，也是監(jiān)管者進行早期干預的基礎。而經(jīng)濟資本是銀行基于內(nèi)部管理的原因以及獲得所期望的信用評級和其債務的風險溢價而持有的那部分資本，它是支?、騼?nèi)容的一部分，由銀行決定但受到監(jiān)管者監(jiān)督。顯然，監(jiān)管資本是監(jiān)管者為確保銀行在做出定價決策時把消極的外部性內(nèi)部化的結果，而許多大銀行通過更加精密、準確的內(nèi)部模型計算出來的經(jīng)濟資本量可能要小于監(jiān)管當局確定的監(jiān)管資本要求。通常情況下，監(jiān)管資本可以適當高于經(jīng)濟資本，但并非是越高越好。因為這涉及到被監(jiān)管者對風險和收益的權衡，如果銀行按監(jiān)管資本持有資本數(shù)量遠高于其實際需要的經(jīng)濟資本，那么，一方面說明其抗風險能力較強，但另一方面也表明其資產(chǎn)運用不充分，實際上降低了其資金使用效率。

2.完善資本比率的計算方法，提高監(jiān)管效率

在金融形勢日益復雜的今天，監(jiān)管當局只有不斷地吸收和利用銀行自己開發(fā)出來的富有成效的管理方法和技術，才能更好地與銀行自身的業(yè)務發(fā)展相一致，避免產(chǎn)生不必要的扭曲，使效率損失盡可能降到最小。

新協(xié)議有關風險監(jiān)管的總體思路可以講仍是對1998年巴塞爾協(xié)議的延續(xù)，即以資本充足率為核心，以信用風險控制為重點。但有關資本比率的計算則作了較大的改進，從而使協(xié)議更加靈活、更具有風險敏感性。新協(xié)議放棄了1988年協(xié)議確定信用風險大小的一刀切式的做法，建議業(yè)務不是十分復雜的銀行采用“標準化法”，而對于業(yè)務復雜、條件具備的大銀行則可采用內(nèi)部評級法(InternalRatingBasedApproach，簡稱“IRB法”)。新協(xié)議允許國際銀行使用自己內(nèi)部的風險評估結果來確定資本要求，這表明新協(xié)議在承認被監(jiān)管對象個體差異的基礎上，引入了市場效率的理念，以平衡監(jiān)管成本和監(jiān)管效益的相互關系。內(nèi)部評級法的采用，不僅使銀行獲得了更大的自主性，提高了市場競爭力，而_RX，f監(jiān)管當局來說，其可以通過一套嚴密的評估程序加以驗收，不再像以往那樣單純從外部對銀行施加“剛性”的資本要求，這既鼓勵了商業(yè)銀行的創(chuàng)新，又節(jié)省了監(jiān)管成本。

3.強調銀行風險控制和管理的自我責任

過去，銀行監(jiān)管主要通過加強管制來控制風險、保持穩(wěn)定，這雖然在短期內(nèi)使銀行獲得相對的安全與穩(wěn)定，但由于嚴格的管制抑制了銀行競爭力的提高，導致經(jīng)營效率的低下，從而使銀行在根本上降低了抵御和化解風險的能力，反而積累了更大的風險。近年來，面對金融業(yè)發(fā)展日新月異、金融創(chuàng)新層出不窮、金融風險越來越復雜的情形，監(jiān)管當局越來越認識到銀行內(nèi)部治理結構和激勵機制對控制銀行風險的重要性，因而加大了監(jiān)管政策的調整，不斷使外部監(jiān)管與銀行內(nèi)控建設有機結合。一方面，通過有效的外部監(jiān)管推動銀行的內(nèi)控建設；另一方面，銀行完善的內(nèi)控建設又為外部監(jiān)管奠定良好的基礎，從而提高監(jiān)管效率。新協(xié)議在支柱Ⅱ中，闡述了監(jiān)管評估的四大基本原則，透過這些原則我們可以看出，巴塞爾委員會旨在使監(jiān)管當局在對銀行進行有效監(jiān)管時，促進銀行建立起關于資本充足整體狀況的內(nèi)部評價機制，并制定維持資本充足水平的戰(zhàn)略。而監(jiān)管當局主要是對銀行的內(nèi)部評價程序與資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況進行檢查和評價，并在銀行資本下滑時進行及早干涉。新協(xié)議的這種制度安排，最大限度地調動了銀行在經(jīng)營和監(jiān)管方面的積極性，有利于提高銀行監(jiān)管的效率。

三、啟示

監(jiān)管理念是監(jiān)管立法的思想基礎，它對一國的銀行監(jiān)管體制、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段和方法都有重大的影響。通過上文分析，筆者認為效率理念已經(jīng)得到銀行及銀行監(jiān)管機構的廣泛認同，而且在國內(nèi)與國際兩個層面上得以充分體現(xiàn)。我國的銀行監(jiān)管正處于轉型和開放時期，效率理念的確立給予我們深刻的啟示，即如何適應國際金融形勢的變化，切實轉變監(jiān)管理念，提高銀行監(jiān)管效率。

長期以來，國內(nèi)銀行監(jiān)管往往立足于運用法律、政策的力量，通過采取直接的行政性控制手段，從外部規(guī)定整齊劃一的監(jiān)管措施來實施嚴格的風險控制，應當說這對我國銀行業(yè)的穩(wěn)定起了重要的作用，但這種穩(wěn)定是短期的和相對的，缺乏可持續(xù)性。因為它不僅束縛了銀行的自主性，而且大大損害了銀行的創(chuàng)造性和競爭力，其結果往往是“風險防范力度加大了，但金融效率降低了”。應當看到，效率和安全是辨證互動的。沒有效率、缺乏競爭的銀行最終會影響自身安全并進而危及整個銀行體系；同樣，不注重安全、不進行風險防范與控制本身是非效率的。為此，我國銀行監(jiān)管機構要切實轉變監(jiān)管理念，調整過去那種只注重風險防范而忽視效率的做法，使兩者有機結合、相輔相成。具體講應做好以下幾方面的工作：(1)在監(jiān)管目標上，要以效率的提高為著眼點，堅持防范風險與促進發(fā)展相兼顧。只有提高了效率，得到了發(fā)展，才能談得上防范和化解風險，也才有金融穩(wěn)定的基礎。(2)建立與市場經(jīng)濟相適應的現(xiàn)代銀行制度，使銀行真正成為以市場為導向的、有序競爭的市場主體，從而為市場化的、高效的銀行監(jiān)管奠定堅實的基礎。(3)注重構建激勵相容的監(jiān)管機制，加強銀行風險的自我控制、自我約束，督促銀行建立完善、有效的內(nèi)控機制。(4)充分重視市場主體自主性的發(fā)揮和市場機制的運用，加強信息披露，提高銀行透明度。