導(dǎo)語：論過渡期外資銀行監(jiān)管一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國入世后，外資銀行在華業(yè)務(wù)將獲得巨大發(fā)展。五年后，外資銀行將與中資銀行享有同等國民待遇。五年過渡期內(nèi)，加強對外資銀行的有效監(jiān)管，對于維護正常的國內(nèi)金融秩序，降低外資銀行進入后對中資銀行的不利影響極為重要。

一、外資銀行發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

截至2001年末，外資銀行在華代表處已經(jīng)達到214家，營業(yè)機構(gòu)190家，其中有31家外資銀行可以開展人民幣業(yè)務(wù)。據(jù)有關(guān)專家稱，目前外資銀行在中國金融市場所占的份額只有2%，中國加入WTO后，隨著市場的更加開放，外資銀行在華業(yè)務(wù)將獲得巨大發(fā)展，在未來10～15年，將可能占據(jù)中國金融市場約30%的份額。

加入WTO后，中國必須認真遵守銀行業(yè)對外開放的承諾，逐步取消對外資銀行的限制。正式加入時，取消外資銀行辦理外匯業(yè)務(wù)的地域和客戶限制，外資銀行可以對中資企業(yè)和中國居民開辦外匯業(yè)務(wù)。五年后取消外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的地域限制和客戶對象限制，允許外資銀行設(shè)立同城營業(yè)網(wǎng)點，審批條件與中資銀行相同。加入WTO后五年內(nèi)，取消所有現(xiàn)存的對外資銀行所有權(quán)、經(jīng)營和設(shè)立形式，包括對分支機構(gòu)和許可證發(fā)放進行限制的非審慎性措施。

過渡期已不滿五年，要保持此間的平穩(wěn)過渡，最終達到五年后中資銀行能真正在同一層次上與外資銀行競爭，一方面要加快國內(nèi)銀行的改革步伐，苦練內(nèi)功，提升自身的經(jīng)營管理水平；另一方面也要清醒認識并高度重視外資銀行大舉進入所可能帶來的負面影響，加強對外資銀行適當(dāng)有效的監(jiān)管，在不違反承諾的前提下盡可能地降低這種影響，以穩(wěn)定國內(nèi)金融市場，保持民族銀行業(yè)的健康快速發(fā)展。因此，過渡期內(nèi)對外資銀行的監(jiān)管問題已日益成為金融界人士關(guān)注的一個重要課題。

二、對外資銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題

總的來講，目前我國金融監(jiān)管的水平還是很低的，監(jiān)管意識滯后，監(jiān)管法規(guī)不足，監(jiān)管經(jīng)驗缺乏，監(jiān)管手段落后，監(jiān)管人員素質(zhì)低下，等等。從而導(dǎo)致國內(nèi)金融界違法違規(guī)現(xiàn)象甚而高層領(lǐng)導(dǎo)違法違規(guī)問題十分嚴重，屢見不鮮。在對外資銀行監(jiān)管方面，上述薄弱環(huán)節(jié)有甚之而無不足，又因外資銀行經(jīng)營的一些特殊性，因而監(jiān)管的困難更大，壓力更重。

1.監(jiān)管意識薄弱、封閉，監(jiān)管人員素質(zhì)低下

金融監(jiān)管意識的薄弱、封閉是長期以來封閉型的金融體系造成的。整個金融服務(wù)業(yè)的市場是封閉的，資本的流入流出都需要專門的外匯管理部門審批，銀行經(jīng)營管理多受各級政府干預(yù)及控制，銀行內(nèi)部監(jiān)管部門形同虛設(shè)，監(jiān)管人員素質(zhì)和水平也無法得以提升。盡管隨著我國的金融服務(wù)市場逐步從封閉走向開放，金融監(jiān)管逐步加強，但金融監(jiān)管者短期內(nèi)很難樹立起針對經(jīng)濟全球化和全球金融一體化而帶來的風(fēng)險的應(yīng)有的警惕意識，監(jiān)管隊伍的整體素質(zhì)也還很難適應(yīng)對外資銀行監(jiān)管的要求，監(jiān)管意識國際化、監(jiān)管人才專業(yè)化可以說是當(dāng)前對外資銀行進行有效監(jiān)管首先要解決的—個問題。

2.監(jiān)管法規(guī)滯后，對外資銀行監(jiān)管的針對性不強，執(zhí)行中也存在偏差

長期以來，我國外資銀行監(jiān)管立法主要包括《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及《外資金融機構(gòu)管理條例》，前兩者本身在監(jiān)管立法上就不甚完善，如《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》缺乏銀行保密、存款保險制度的立法規(guī)定等，另外針對外資銀行監(jiān)管的規(guī)定不詳或與其他條例規(guī)定相互銜接不夠，也導(dǎo)致了這兩種法規(guī)在外資銀行監(jiān)管過程中缺乏可依據(jù)性。而1994年基于當(dāng)時的金融開放形勢及國家政策頒布實施的《外資金融機構(gòu)管理條例》，不論從指導(dǎo)思想還是內(nèi)容規(guī)定上都早已不能適應(yīng)快速發(fā)展的外資銀行業(yè)的監(jiān)管要求，實務(wù)中也缺乏可操作性。因而外資銀行監(jiān)管方面法規(guī)建設(shè)的滯后、不完善問題十分嚴重，直接導(dǎo)致外資銀行監(jiān)管局面的混亂、低效。正是認識到了這一點，2002年初，中行頒布實施了新的《外資金融機構(gòu)管理條例》及實施細則。然而要真正實現(xiàn)對外資銀行的法制化監(jiān)管，《外資銀行法》或《國際銀行法》的制定刻不容緩。

3.監(jiān)管體制及手段落后

從理論上說，一個有效的銀行監(jiān)管體系應(yīng)該由三部分構(gòu)成：市場約束條件下的銀行內(nèi)部風(fēng)險控制系統(tǒng)、政府監(jiān)管系統(tǒng)和社會監(jiān)督體系。但目前這三個體系均存在問題：監(jiān)管職能向人民銀行過度集中，目前全國合計近4.3萬家銀行或準(zhǔn)銀行的金融機構(gòu)全部由人民銀行負責(zé)監(jiān)管，并且基本上由人民銀行總行直接負責(zé)，造成人民銀行總行監(jiān)管工作的嚴重超負荷。而人民銀行上下監(jiān)管部門間關(guān)系欠協(xié)調(diào)，渠道不暢通，又進一步降低了人民銀行監(jiān)管的效率。外資銀行的大量涌入，對當(dāng)前人民銀行沉重的監(jiān)管工作無疑雪上加霜，政府監(jiān)管帶有濃厚的地方色彩，全局觀差，隨意性大，當(dāng)銀行監(jiān)管觸動地方利益時，就橫加干涉，反而會弱化人行監(jiān)管作用，而目前在華外資銀行絕大多數(shù)未成立同業(yè)公會，即使少數(shù)地方有同業(yè)公會，其主要作用也僅限于加強彼此間的聯(lián)絡(luò)與交流，缺乏行業(yè)自律制度，對外資銀行的外部審計等社會監(jiān)督體系長期以來也沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。監(jiān)管手段落后，目前對外資銀行的監(jiān)督檢查僅停留在對會計報表的審核上，甚至連這點都難以保證，因為不少外資銀行上報的報表并不能完全反映其經(jīng)營活動的真實情況。隨時、實地地檢查、稽核外資銀行經(jīng)營情況的做法較少或流于形式。

4.監(jiān)管內(nèi)容重點不明，風(fēng)險管理意識薄弱

我國《外資金融機構(gòu)管理條例》對外資銀行的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)規(guī)模、資本充足率、資產(chǎn)負債比例、對關(guān)聯(lián)企業(yè)的貸款比例、流動性比例和各項準(zhǔn)備金的規(guī)定較嚴格，實際監(jiān)管內(nèi)容主要側(cè)重于市場準(zhǔn)入及合規(guī)性監(jiān)管，采用的是強化管制、嚴格限制金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動自由度的監(jiān)管原則，而對外資銀行日常經(jīng)營的風(fēng)險性監(jiān)管尚不規(guī)范和完善，普遍存在監(jiān)管較松的現(xiàn)象。反觀美國，其監(jiān)管原則是盡量減少金融業(yè)務(wù)發(fā)展方面的限制，但日常金融監(jiān)管卻相當(dāng)細化。正是這一原則使得美國成為世界上金融活動最為活躍、而金融監(jiān)管又最為嚴格和深入的國家。而在中國，由于長期限制金融領(lǐng)域真正的競爭，金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展相當(dāng)遲滯，競爭力嚴重缺乏，而潛在金融風(fēng)險卻很大。

5.入世后，外資銀行大舉進入給監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)

外資銀行大量涌入，帶來了混業(yè)經(jīng)營的模式，帶來了眾多的創(chuàng)新金融產(chǎn)品及形式，國際資本流出流入更加頻繁，外匯量的控制難度增加，同時外資銀行為了自身利益，也會采用一些不正當(dāng)?shù)氖侄?，出現(xiàn)一些新的違法違規(guī)現(xiàn)象，凡此種種都會給我國中央銀行的金融調(diào)控和監(jiān)管帶來諸多麻煩，也給我國央行在如何加強對外資銀行有效監(jiān)管方面提出了一個亟待解決的重大課題。

三、加強對外資銀行有效監(jiān)管的措施

加強對外資銀行有效監(jiān)管，應(yīng)結(jié)合中國的實際情況，根據(jù)WTO的《全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和巴塞爾委員會1997年9月公布的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，借鑒國際上對外資銀行有效監(jiān)管的成功經(jīng)驗，對我國外資銀行監(jiān)管理念、立法、體系、內(nèi)容、手段等方面作出相應(yīng)調(diào)整，進一步建立和完善對外資銀行有效監(jiān)管的機制。具體措施如下：

1.轉(zhuǎn)變現(xiàn)念，提高認識，加強研究，培養(yǎng)人才

對外資銀行的監(jiān)管需要國際化、開放式的監(jiān)管理念，要與國際接軌。當(dāng)務(wù)之急是盡快擺脫以往傳統(tǒng)、封閉、落后的監(jiān)管思維定式，提高對監(jiān)管重要性的認識。具體要做的是：(1)加強此方面的研究調(diào)查工作，成立專門的調(diào)查研究小組，對金融開放后國際金融市場風(fēng)險、過去發(fā)生的全球銀行危機的案例進行研究，提高銀行監(jiān)管當(dāng)局的國際化風(fēng)險監(jiān)察能力，以防患于未然，加強對國際金融監(jiān)管慣例，特別是巴塞爾《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》內(nèi)容的研究，以其為指導(dǎo)，制定我們自己的具有國際化、長效性的監(jiān)管制度，加強對他國外資銀行監(jiān)管方法的研究，努力借鑒他國的成功經(jīng)驗，并與本國實際有效結(jié)合，加強對外資銀行的風(fēng)險水平、創(chuàng)新業(yè)務(wù)、主要問題、最新變化及發(fā)展趨勢的動態(tài)研究，以及對外資銀行報表及其他信息的分析、判斷或評估，為有效監(jiān)管提供有力依據(jù)。(2)注重培養(yǎng)一批高素質(zhì)的外資銀行監(jiān)管人才。通過培訓(xùn)盡快提高監(jiān)管人員的理論水平及實踐能力。可由人民銀行的相關(guān)部門負責(zé)對監(jiān)管人員進行專業(yè)培訓(xùn)，也可采取到國外銀行監(jiān)管當(dāng)局進修或到商業(yè)銀行跟班操作等形式。除培訓(xùn)外，還要注意從各商業(yè)銀行選拔一批熟悉業(yè)務(wù)和法律，掌握國際金融、外語、統(tǒng)計、外匯會計、計算機等知識與技能的高素質(zhì)人才充實到監(jiān)管隊伍中來。逐步建立起一套系統(tǒng)完善的監(jiān)管人員素質(zhì)的自我提高機制、知識更新培訓(xùn)機制。

2.健全監(jiān)管立法，加強執(zhí)法力度

監(jiān)管的有效性依賴于監(jiān)管的法制化。世界上各主要國家都有嚴密的法律體系來約束外資銀行的行為。如美國在1978年就頒布了《國際銀行法》，第一次將外資銀行置于聯(lián)邦法律的統(tǒng)一監(jiān)管之下，1991年又頒布了《加強對外國銀行監(jiān)管法》，進一步加強對外資銀行的法制化監(jiān)管，之后又陸續(xù)出臺了《金融服務(wù)公平交易法》、聯(lián)儲《K條例》修正案，以及1997年7月貨幣總監(jiān)署頒布的關(guān)于國際銀行業(yè)管理的最新法規(guī)，分別對外國銀行分行及其機構(gòu)在美國境內(nèi)開業(yè)、跨州經(jīng)營、收購及風(fēng)險管理等方面做出了許多新的特殊規(guī)定。而目前我國具體指導(dǎo)外資銀行監(jiān)管的《外資金融機構(gòu)管理條例》及其實施細則，只是行政法規(guī)，法律權(quán)威性不夠，而其他相關(guān)的銀行立法對于外資銀行的針對性又不強，因此，制定一部規(guī)范外資銀行經(jīng)營行為的《外資銀行法》勢在必行。立法的根本原則應(yīng)與國際上的銀行監(jiān)管原則相一致，并以國民待遇為基準(zhǔn)，特別要通過立法取消外資銀行目前所享有的諸如外匯利率、費用收取、稅收負擔(dān)等很多領(lǐng)域的“超國民待遇”，為中資銀行提供更有力的競爭環(huán)境。過渡期立法中，還要認真研究、充分利用WTO規(guī)則中關(guān)于發(fā)展中國家保護其幼稚產(chǎn)業(yè)的有關(guān)規(guī)定，為民族銀行業(yè)的發(fā)展?fàn)幦∮欣姆ㄖ骗h(huán)境條件。另外，在立法的內(nèi)容上，要多充實定量方面的規(guī)定，以增加執(zhí)法過程中的可操作性、透明度及嚴肅性。當(dāng)然，要確保法律效力的有效發(fā)揮，完善金融執(zhí)法體系也是一項迫切而艱巨的工作。

3.成立專門機構(gòu)，完善監(jiān)管體系

對外資銀行的有效監(jiān)管是一個系統(tǒng)工程，在監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置上要有明確的主管部門，同時也需各方面的密切配合。在西方發(fā)達國家，對外資銀行一般實行國民待遇，因而在監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置上并不區(qū)分國內(nèi)銀行與外資銀行。但這一模式只不過是正在或?qū)⒁蔀槲覈鹑诒O(jiān)管的方向。鑒于我國具體國情，至少在過渡期內(nèi)，我國對外資銀行與國內(nèi)銀行仍需分別監(jiān)管。為加強對銀行的監(jiān)管，年初全國金融工作會議成立了相對獨立的副部級國家銀行監(jiān)管局。在此基礎(chǔ)上有必要精選一批熟悉國際金融市場運作的專門型人才成立專門性的外資銀行監(jiān)管部門，并在一些外資銀行比較集中的城市，如上海、深圳等地設(shè)立分部，對外資銀行進行集中、深入、更有效的監(jiān)管：銀行的內(nèi)控和自律是建立有效監(jiān)管體系的關(guān)鍵，因此必須重視督促外資銀行盡快建立內(nèi)控機制。構(gòu)建外資銀行的行業(yè)自律性監(jiān)督體系，成立外資銀行同業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)規(guī)章督促外資銀行強化自身經(jīng)營道德、作風(fēng)及行為的自我約束。必要時可在立法中體現(xiàn)這些要求。發(fā)揮社會中介組織的約束作用，通過新聞媒體、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估評級機構(gòu)等社會中介機構(gòu)加強對外資銀行的監(jiān)督。2002年5月份，中國人民銀行了外資銀行外部審計指導(dǎo)意見，就外資銀行聘請注冊會計師的原則、從事外資銀行外部審計的會計師事務(wù)所應(yīng)具備的資格、審計的內(nèi)容、外資銀行聘請注冊會計師的審批程序和方式、審計工作程序和要求、注冊會計師的培訓(xùn)問題、審計報告和管理建議書等做出了明確的規(guī)定及說明，這對于進一步發(fā)揮外部審計在中國銀行監(jiān)管中的輔助作用，規(guī)范外資銀行的外部審計工作意義重大。另外，在對外資銀行進行監(jiān)管過程中，還要重視加強我國監(jiān)管主體與外資銀行母國監(jiān)管部門之間的信息交換和聯(lián)系，建立相關(guān)制度，實現(xiàn)金融監(jiān)管的國際合作。

4.調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容，改進監(jiān)管手段

在監(jiān)管內(nèi)容上，在進一步加強市場準(zhǔn)入、合規(guī)性監(jiān)管的同時，要更加重視經(jīng)營風(fēng)險的監(jiān)控，逐步建立以風(fēng)險性監(jiān)管為主的監(jiān)管體系。

過渡期內(nèi)進一步加強市場準(zhǔn)入、合規(guī)性監(jiān)管還是十分必要的。市場準(zhǔn)入始終是國際銀行業(yè)監(jiān)管的首要問題，通過市場準(zhǔn)入監(jiān)管，東道國對外資銀行進行篩選，以保證只有合適的外國銀行進入本國市場，這是各國對外資銀行進行監(jiān)管的第一道屏障。國際上，絕大多數(shù)國家對外資銀行進入本國市場都有控制，只是控制程度不同。大多數(shù)發(fā)達國家及一些自由貿(mào)易區(qū)和避稅港型金融中心對外資銀行的準(zhǔn)入控制較松，而大多數(shù)發(fā)展中國家和少數(shù)發(fā)達國家對外資銀行的準(zhǔn)入控制較嚴，存在程度不一的限制性措施。我國應(yīng)在嚴格遵守入世后金融業(yè)開放承諾的前提下，充分考慮本國市場的需求、外資銀行進入帶來的影響、特別是消極影響，以及我國金融監(jiān)管的實際能力，制定較為嚴格又具靈活性的市場準(zhǔn)入條件，進行市場準(zhǔn)入方面的有效審慎監(jiān)管。應(yīng)區(qū)別不同國別、不同進入地區(qū)、不同銀行形式、不同銀行級別、不同銀行風(fēng)險等級等制定細致可行的審批政策及操作標(biāo)準(zhǔn)。謹防外資銀行在國別及進入地區(qū)分布上過于集中，鼓勵更多國內(nèi)監(jiān)管狀況良好的銀行在華設(shè)點，鼓勵外資銀行在內(nèi)地中心城市設(shè)點，限制以風(fēng)險較高監(jiān)管難度較大的分行形式進入，鼓勵中外合資銀行的設(shè)置，針對目前已審批的外資銀行基本為國際上一些著名的大銀行，而對于國外一些中小銀行存在進入壁壘的現(xiàn)狀，可考慮參照香港的分級牌照制對外資銀行發(fā)放不同牌照，并對持有不同牌照的外資銀行制定不同的資本、經(jīng)營業(yè)績等方面的準(zhǔn)入要求。過渡期內(nèi)，要注意研究外資銀行的資信狀況、特別是已有在華分支機構(gòu)的經(jīng)營記錄，嚴格篩選，掌握好外資銀行的進入速度和節(jié)奏，做到循序漸進。

嚴格的市場準(zhǔn)入監(jiān)管不能替代日常經(jīng)營風(fēng)險的監(jiān)管。特別是隨著金融開放步伐的進一步加大，市場準(zhǔn)入的要求會越來越松，香港最近就提出統(tǒng)一香港和外資銀行總資產(chǎn)值及客戶要求，統(tǒng)一資產(chǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了外資銀行進入香港市場的門檻。這樣一來，對外資銀行的日常經(jīng)營性風(fēng)險監(jiān)控會變得越來越重要。加強對外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險性監(jiān)管，應(yīng)著重于以下幾個方面：(1)依據(jù)國際慣例及他國經(jīng)驗，對外資銀行明確提出各種謹慎性的風(fēng)險安全系數(shù)要求，包括存款準(zhǔn)備金、存款保證金、存款保險、存放款利率、資本充足率、流動比率、貸款集中度等方面的規(guī)定，并根據(jù)外資銀行經(jīng)營狀況隨時進行調(diào)整。(2)建立外資銀行風(fēng)險信用等級制度，由監(jiān)管機構(gòu)或?qū)ｉT的資信評估機構(gòu)每年定期對各外資銀行資金實力、在華業(yè)績、守法程度、經(jīng)營管理能力以及其母行的資信、母國的監(jiān)管水平等方面進行綜合評分，根據(jù)得分高低將外資銀行分成不同信用等級，并在全國性新聞媒體上公布，一方面督促其加強自律，另一方面也便于進行不同輕重的監(jiān)管。當(dāng)務(wù)之急是要建立一套完善可行的量化評價標(biāo)準(zhǔn)體系。(3)加強對外資銀行異常動向的跟蹤監(jiān)測，提高預(yù)防、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險能力，并運用立法中對外資銀行違規(guī)處罰及市場退出等方面的規(guī)定，及時進行處理。(4)采用多種形式的監(jiān)管方式，建立現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查相結(jié)合的監(jiān)管制度，對一些規(guī)模較大的外資銀行還可由人民銀行總行或其分行派出常駐檢查組，加強監(jiān)督。為保證非現(xiàn)場檢查的有效性，要以央行新頒布的《加強外資銀行外部審計工作指導(dǎo)意見》為根據(jù)，充分發(fā)揮中國注冊會計師的外部監(jiān)管審計作用，以保證外資銀行報送的財務(wù)報表的真實性。加快對外資銀行并表監(jiān)管的步伐，進一步提高監(jiān)管透明度。另外，對外資銀行的監(jiān)管還要注重持續(xù)性，實現(xiàn)對外資銀行運營全過程的動態(tài)持續(xù)監(jiān)控。(5)加大監(jiān)管的財力和物力投入，加快監(jiān)管硬件的現(xiàn)代化建設(shè)，突出電子技術(shù)在監(jiān)管中的作用，建立信息資源共享系統(tǒng)，實現(xiàn)信息在各地監(jiān)管機構(gòu)間的及時傳遞，提高信息統(tǒng)計效率，并增強防范和化解金融風(fēng)險的快速反應(yīng)能力。