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［論文關(guān)鍵詞］外壓模式媒體議程設(shè)置影響?yīng)?/p>

［論文摘要］在外壓模式下，一個社會問題一旦經(jīng)過媒體的放大很快就能形成強(qiáng)大的社會輿論，因而就能對政府政策議程的建立產(chǎn)生很大的影響。本文重點(diǎn)結(jié)合最近在網(wǎng)上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程中外壓模式的影響，并提出了如何有效地發(fā)揮媒體在公共政策議程建立過程中的影響。

根據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度，中國公共政策議程設(shè)置的模式大致可以分為以下六種：關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式。本文重點(diǎn)結(jié)合最近在網(wǎng)上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程設(shè)置中外壓模式的影響。

一、媒體在外壓模式中的作用

盡管早在20世紀(jì)80年代中期，中央領(lǐng)導(dǎo)人在提出決策科學(xué)化的同時，也提出了決策民主化，但直到20世紀(jì)90年代后期以來，帶民主色彩的“外壓模式”才越來越常見?？催@幾年的公共政策的變化，基本都是輿論先行。比如農(nóng)民工問題、醫(yī)療改革問題都是先在互聯(lián)網(wǎng)上炒作，然后進(jìn)入平面媒體和電視媒體，變成公共議題后，再變成了政策議題，最后變成了公共決策。在外壓模式里，議程的提出者更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。一般來說，外壓模式有以下幾個特點(diǎn)：

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導(dǎo)者是可以確定的。隨著議案影響力的擴(kuò)大、議案支持者的增加，誰是倡導(dǎo)者已越來越難分辯，他們的身份已變得越來越模糊。

第二，所需時間一般比其他模式長。外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公共議程，否則壓力便無從產(chǎn)生，而這個過程需要時間。

第三，由于頭兩個特點(diǎn)的存在，研究者往往很難準(zhǔn)確地斷定外力究竟通過什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們只能按時間順序?qū)⑼獠繅毫Φ男纬膳c政府議程的變動聯(lián)系起來。

上述三個特點(diǎn)是在一般情況下外壓模式具備的特點(diǎn)。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點(diǎn)事件”，引起社會普遍的關(guān)注，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點(diǎn)事件發(fā)生對某一群人的利益造成現(xiàn)實(shí)的傷害、對其他人的利益可能產(chǎn)生潛在的傷害。這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒、以及廣大公眾對現(xiàn)存問題有更深切的認(rèn)識，希望糾正明顯的政策失誤。注意焦點(diǎn)的集中有助于打破已往的權(quán)力平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng)，形成強(qiáng)大的民意壓力，迫使決策者在短時間里調(diào)整政策取向。

出現(xiàn)具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網(wǎng)絡(luò)媒體后，公共議程的設(shè)置邏輯也開始發(fā)生變化。在傳統(tǒng)媒體時代，議程說到底是由屈指可數(shù)的傳媒機(jī)構(gòu)設(shè)置的；而政府通過控制傳媒機(jī)構(gòu)來影響議程設(shè)置相對來說比較容易。進(jìn)入大眾網(wǎng)絡(luò)時代，情況就不同了，網(wǎng)民可以通過互動，將他們認(rèn)為重要的問題變?yōu)楣沧h程的一部分。由于網(wǎng)絡(luò)已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。

華南虎事件就屬于“焦點(diǎn)事件”。在這次事件中，媒體充當(dāng)了“擴(kuò)音器”和“催化劑”。尤其是互聯(lián)網(wǎng)的興起，為公眾討論公共事務(wù)提供了更為開放的空間。與傳統(tǒng)媒體比較，互聯(lián)網(wǎng)最大的特點(diǎn)是人人都是潛在的信息者，信息多向傳播，信息傳播范圍擴(kuò)大到全世界，信息可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點(diǎn)使控制信息難上加難，使普通網(wǎng)民擁有了前所未有的話語權(quán)，也使公共權(quán)力不再可能完全在暗箱中操作。例如，研究表明，20世紀(jì)80年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍、更嚴(yán)重，但當(dāng)時礦難并沒有成為一個公共議題。20世紀(jì)90年代中后期以來，礦難成為國人關(guān)注的焦點(diǎn)之一，主要是因為大眾傳媒對它進(jìn)行的廣泛報導(dǎo)引起了公眾的重視。

媒體的作用不僅僅是對公共事務(wù)起了發(fā)現(xiàn)機(jī)制的作用，還具有使“沖突社會化”的催化作用，傳媒機(jī)構(gòu)把一度是私人的問題轉(zhuǎn)化成公共問題，擴(kuò)大了受眾的數(shù)量，因而改變了政府決策制定過程的動力。而且，媒體在這個過程中連接起了公眾與政府決策系統(tǒng)，使公眾參與決策成為可能，從而擴(kuò)大了政策問題的來源。政府政策系統(tǒng)因為媒介的報道而意識到政策議題的存在，媒介賦予事件的意見和關(guān)注程度影響到政府對該議題重要性的認(rèn)識。所以，在聚合公眾意見影響政府決策議程方面，大眾傳媒可以使分散的、潛在的社會意愿和要求轉(zhuǎn)化為明確、集中的政策要求。媒體在政府對哪些問題應(yīng)該確定為政策問題方面可以起一種提示與補(bǔ)充作用。剛剛發(fā)生的“華南虎事件”就很明確地體現(xiàn)出了外壓模式下媒體對于政策議程設(shè)置的影響。正是由于媒體與民眾間的相互聯(lián)動，才最終形成了強(qiáng)大的輿論壓力，從而引起了高層決策者的關(guān)注。

二、“華南虎事件”再現(xiàn)

2007年10月12日，陜西省林業(yè)廳召開新聞會，宣布失蹤20多年的野生華南虎重新被發(fā)現(xiàn)，其根據(jù)是陜西省鎮(zhèn)坪縣村民周正龍在山中拍攝到了華南虎的實(shí)體照片。隨后，照片真實(shí)性受到來自部分網(wǎng)友、華南虎專家和中科院專家等方面質(zhì)疑，并引發(fā)全國性關(guān)注。15日，網(wǎng)友稱虎照原形系年畫，并將年畫傳到網(wǎng)上，立刻引起軒然大波。緊接著，四川、廣東等地相繼發(fā)現(xiàn)相同年畫。與此同時，年畫生產(chǎn)商展示了2002年制作的存檔底版圖。受年畫影響，“挺虎派”官員態(tài)度開始動搖，并暗示照片有假。11月23日陜西省林業(yè)廳表態(tài)“陜西省林業(yè)廳作為省政府負(fù)責(zé)野生動物的行政主管部門，調(diào)查、鑒定和陜西省的野生動物資源信息是我們的職責(zé)。我們的野生華南虎信息是建立在深入調(diào)查、科學(xué)分析、專家鑒定的基礎(chǔ)上，是認(rèn)真、慎重、負(fù)責(zé)任的。我們堅信陜西鎮(zhèn)坪縣存在野生華南虎這個基本事實(shí)，周正龍2007年10月3日在該縣神州灣拍攝的71張野生華南虎照片，包括40張數(shù)碼照片和31張膠卷負(fù)片，經(jīng)我們鑒定認(rèn)為是真實(shí)的。”11月25日，網(wǎng)易獨(dú)家曝光全套“華南虎”數(shù)碼照片，將該事件最核心的證物呈現(xiàn)在公眾面前。

12月19日，似乎走入死胡同的“華南虎事件”峰回路轉(zhuǎn)。國家林業(yè)局新聞會上，有關(guān)負(fù)責(zé)人一句“要求陜西省林業(yè)廳本著實(shí)事求是、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)和對公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，委托國家專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對周正龍所拍攝的華南虎照片等原始材料依法進(jìn)行鑒定，并如實(shí)公布鑒定結(jié)果”，讓期待已久的公眾長舒了一口氣。

相信同樣長舒一口氣的，還有一直被連帶著身陷“華南虎事件”漩渦的主管部門——不用再閃爍其辭地強(qiáng)調(diào)“照片本身真假并不重要”，不用再苦口婆心地重申“虎照真假不能說明華南虎真相”，從強(qiáng)調(diào)沒有鑒別照片的權(quán)力，到主動承擔(dān)推進(jìn)鑒定進(jìn)程的責(zé)任，國家林業(yè)局這鼎力一推，終于將諱莫如深的“虎照真?zhèn)巍痹掝}正面挑明。兩個多月公眾質(zhì)疑形成的巨大壓力，變成查明真相的動力和魄力，這正是眾所期待的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度。而有了政府部門的這個態(tài)度，更有說服力的最終鑒定結(jié)果與虎照的真相，相信也將不遠(yuǎn)。媒體在這次事件中確實(shí)起到了不可低估的作用。

回望兩個多月歷程，華南虎事件中最為核心的關(guān)鍵詞，是“政府”與“民意”。在這個過程中，有關(guān)部門的“缺位”和“失語”，無論是左躲右閃，還是消極沉默，都與公眾對真相的不懈追問，形成醒目比照。公眾輿論與當(dāng)?shù)卣块T在情緒、觀念乃至行為上的錯位，坐失了二者良性互動的最佳時機(jī)，反映出一些部門處理新時代條件下社會管理問題上的欠缺。這樣的欠缺，不獨(dú)體現(xiàn)在“華南虎事件”，同樣存在于“圓明園是否復(fù)建”的質(zhì)疑聲中，說明更多的政府部門都必須直面如何適應(yīng)時代需求的新命題。

真相不會因“閉口不言”而漸趨消逝，疑問也只有在信息的公開透明中才能得以澄清。在信息充分涌流的網(wǎng)絡(luò)時代，在“以人為本”漸為主流價值觀的現(xiàn)代社會，隨著技術(shù)傳播手段的革命，以及公眾權(quán)利意識的覺醒，類似事件還會不斷發(fā)生。對于政府部門而言，如何應(yīng)對既是一種考驗，也是一個機(jī)會。如果峰回路轉(zhuǎn)的“虎照事件”，讓我們收獲的不僅是真相，還催生這些深思與追問，那么兩個多月的大眾關(guān)注，就不只是信息時代的集體“打假”，而是文明社會的自我提升了。

與“虎照”幾乎同時重新進(jìn)入群眾視野的，還有圍繞廈門有史以來投資最大的工業(yè)項目PX項目之爭。難能可貴的是，面對公眾質(zhì)疑，當(dāng)?shù)卣块T變被動為主動，不僅邀請200名市民代表，面對面征詢意見，更以“尊重民意、安定民心”的態(tài)度，創(chuàng)造更多溝通渠道。事實(shí)證明，正面回應(yīng)并未消損政府形象，相反讓公眾體察了政府對民意的重視。

從民主管理國家、民主監(jiān)督政務(wù)的角度講，各級政府以包容的胸懷面對民間輿情，以積極的態(tài)度對待公眾質(zhì)疑，也是民主政治建設(shè)的必然要求。不久前，中央政府對民眾呼吁已久的國家法定節(jié)假日的調(diào)整，以及用問卷調(diào)查形式向社會征求意見，正是對民意的回應(yīng)與尊重，“公眾參與”也在政府與民眾的良性互動中得以實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)日益開放的社會使民意表達(dá)成為可能，我們需要的不僅是主動傾聽民聲，更要創(chuàng)造性地拓寬民意渠道，將“民意”與“決策”的關(guān)系納入制度化的軌道，這樣才能落實(shí)十七大精神，充分保障公眾的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使黨和政府工作與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。令人動容的是，即使在“虎照事件”陷入僵局之時，眾多網(wǎng)站的調(diào)查結(jié)果幾乎無一例外地顯示，大多數(shù)網(wǎng)友仍然堅信真相終將大白。這種可貴的“堅信”，體現(xiàn)了公眾參與公共事務(wù)的熱情，以及對政府的信心。公眾的科學(xué)思想和獨(dú)立思考能力，是最可寶貴的執(zhí)政資源。保護(hù)和善用這些資源，對于各級政府部門而言，需要不獨(dú)在中央政府的要求下，有“人民當(dāng)家作主”與“執(zhí)政為民”的理念，更能在現(xiàn)實(shí)中身體力行，找到載體。

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三、有效發(fā)揮媒體在公共政策議程建立過程中影響的路徑選擇

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同時，通過“華南虎事件”我們也要有效地發(fā)揮媒體在公共政策議程建立過程中的影響?？梢灾饕獜囊韵路矫嬷郑邯?/p>

1.明確媒體的角色定位。媒體要想真正在社會公共生活中發(fā)揮出自己的作用，就必須找到準(zhǔn)確的定位，然后以此為標(biāo)準(zhǔn)再來繼續(xù)完善自己的功能。目前，總體看來，媒體的最佳定位就是作為政府與公眾之間的公共通道，就是要使媒體成為一個連接政府和公眾的有效平臺。實(shí)際上，公民希望了解政府的活動、制定和的政策等等，這些都需要媒體借助于自己的功能將其傳達(dá)給公眾。而另一方面政府實(shí)際上不僅僅只是作為政策的制定者，它還希望能夠得到來自于民間的聲音，但是如果所有的這些都由政府組織自身來完成的話，工作量既龐大，成本也會很高，所以最好的解決就是媒體能夠承擔(dān)起一部分的功能，從而將政府與公眾雙方的利益都能夠表達(dá)出來，實(shí)際上也就是創(chuàng)建了一個可以供雙方討論和協(xié)商的平臺。政府要很好地發(fā)揮服務(wù)功能，就必須注意傾聽群眾意見，讓群眾能夠有比較充分的機(jī)會和以有效的方式公開地表達(dá)意見。隨著參與型政府、服務(wù)型政府等現(xiàn)代政府理念的不斷提出，單獨(dú)依靠政府極其有限的工作機(jī)構(gòu)來吸納民意是肯定不夠的，因而就必然要求大眾媒體在這里面發(fā)揮出相關(guān)的作用來。隨著社會的發(fā)展，普通民眾和新興群體的政治訴求不斷增長，公眾的民眾意識不斷成長，對社會政治生活的參與性日益增強(qiáng)，因而政府也必須加強(qiáng)與公眾的雙向溝通，提高政治透明度，滿足公眾的知情權(quán)，從而促進(jìn)公眾對政府的了解和信任，爭取公眾的支持和合作。大眾傳媒應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起政府與公眾雙向溝通的橋梁的角色，讓群眾意見得以表達(dá)，同時促進(jìn)公共事務(wù)的公眾化、公開化、規(guī)范化，使國家更加負(fù)責(zé)任地行動并且對公民的需要迅速做出反應(yīng)。

2.協(xié)調(diào)和處理好媒體與政府、公眾三者之間關(guān)系。正如前面所言，媒體在政府與公眾之間扮演的是一個公共通道的角色，就是媒體在向公眾宣傳政府政策的同時還必須要能夠?qū)⒚褚鉁?zhǔn)確地反映給決策者。與此同時媒體進(jìn)行的新聞輿論監(jiān)督也是非常必要的，在這方面必然要求政府進(jìn)行放松監(jiān)管。在民主潮流的推動之下，傳媒憑借其輿論監(jiān)督功能而在政策議程創(chuàng)立過程中扮演重要角色。政府必須采取新的監(jiān)管方式，協(xié)調(diào)好與媒體之間的關(guān)系。國家和政府對具有意識形態(tài)屬性的傳媒進(jìn)行管理和控制是完全必要的，需要把媒體的自律和政府對于傳媒的他律相結(jié)合，從而確保建立和完善媒體良好的責(zé)任制度。但是面對新的形勢，政府應(yīng)該也有必要確立并強(qiáng)化公關(guān)意識，通過主動的新聞而非被動的簡單封鎖來影響傳媒，引導(dǎo)和控制社會的主流意識走向。特別是在政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)當(dāng)主動放松對于媒體的監(jiān)控，改由媒體輔助政府決策，并且敢于接受媒體的監(jiān)督，勇于接受媒體的監(jiān)督，將政府的自律和媒體的監(jiān)督相結(jié)合，真正樹立一個負(fù)責(zé)任的政府的形象。而與此同時，政府又必須注意到市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下媒體本身在運(yùn)作中的經(jīng)濟(jì)屬性，因而對媒體的控制和管理就必須要遵循市場規(guī)律，在確保輿論導(dǎo)向的前提之下，減少對于媒體的干預(yù)，從而真正發(fā)揮媒體的活力，使其更好地推進(jìn)政策議程的建立并達(dá)成政策問題的解決。

作為執(zhí)掌行政權(quán)力的政府有義務(wù)將與民眾利益相關(guān)的工作信息和社會公共信息及時、準(zhǔn)確、充分地傳達(dá)和報告給廣大群眾，這是對一個民主的、開放的、負(fù)責(zé)任的政府的基本要求。公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于獲知重要的政策信息，媒體有責(zé)任對公民欲知的信息包括決策過程的信息充分、及時、準(zhǔn)確地予以傳播。

［參考文獻(xiàn)］

［1］常昌富：《大眾傳播學(xué)：影響研究范式》，中國社會科學(xué)出版社2000年版。

［2］高萍：《轉(zhuǎn)型期媒體公共責(zé)任問題探討》，《中國廣播電視學(xué)刊》2006年第6期。

［3］汪凱：《轉(zhuǎn)型中國：媒體、民意和公共政策》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版。

［4］李希光：《主導(dǎo)新媒體時代大眾話語的議題設(shè)置》，《文匯報》2005年4月27日。

［5］拉雷•格斯頓，朱子文譯：《公共政策的制定——程序和原理》，重慶出版社2001年版。