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［論文關鍵詞］公共管理；道德化；行政

［論文摘要］道德化行政的思維和模式至今仍在發(fā)揮著影響作用，或隱或顯地在當代政治和行政實踐當中表現(xiàn)出來。在傳統(tǒng)中國，公共管理活動在本質(zhì)上是不同管理情景下的道德適用，公共管理活動中的管理和控制，實際上是道德教化，而官員的管理活動也就是在執(zhí)行道德；擔負道德教化的各類社會主體即構(gòu)成傳統(tǒng)社會的公共管理結(jié)構(gòu)，政治和行政的道德化成為中國傳統(tǒng)政治文化和行政文化的核心要義，其結(jié)果是傳統(tǒng)社會非常缺乏有效進行公共管理活動的機制安排和技術工具，這反過來更加劇了對道德手段的依賴。

道德指導行政，行政推行道德，官僚組織體系為外骨，道德倫理為肌理，這種行政的道德化或道德化行政，不僅主導了古代中國的公共管理實踐，而且道德化行政的長期實踐所塑造的思維方式也成為影響當代中國公共管理實踐構(gòu)建的基因。因此，解析傳統(tǒng)社會的道德化行政對于理解當代的公共管理實踐顯得非常必要。雖然傳統(tǒng)中國社會有著發(fā)達的官制等制度成果，但官制側(cè)重于行政系統(tǒng)的內(nèi)部管理，在對社會經(jīng)濟生活進行外部管理活動上，傳統(tǒng)社會并未給后人留下系統(tǒng)的關于公共管理方面的知識和技術工具，支撐古代中國官僚體系運轉(zhuǎn)的不是關于職業(yè)化管理的系統(tǒng)知識，而是發(fā)達的倫理道德。在古代中國復雜精細的公共管理結(jié)構(gòu)中，充斥著的是道德知識和踐行道德的要求，道德成為官員任命的依據(jù)，推行道德或?qū)嵤┑赖陆袒蔀楣补芾淼木唧w內(nèi)容。

一、行政道德化的思想內(nèi)涵

春秋戰(zhàn)國時期的“禮崩樂壞”促使那個時代的思想家不斷思考社會秩序的重建，無論是孔子以堯舜時代為藍本的“大同”理想還是孟子“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的社會理想，都試圖通過公共管理行為來恢復某種道德秩序。通過公共管理行為來推行和執(zhí)行道德規(guī)范成為傳統(tǒng)社會主流意識形態(tài)支柱的儒家思想體系的核心內(nèi)涵。

儒家認為，社會失序在于維系社會基本秩序的道德體系崩潰了，恢復和重建道德秩序是當務之急。道德秩序何以能得以恢復并發(fā)揮作用，儒家認為在于人之基本品性?？酌蟽A向于認為人性具有內(nèi)在的“善端”，后天影響使得人性發(fā)生變化。儒家認為，人之道德本性是內(nèi)在的，人具有內(nèi)在的道德意向結(jié)構(gòu)，“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。惻隱之心，仁也；羞惡之心，義也；恭敬之心，禮也；是非之心，智也。仁義禮智，非由外鑠我也，我固有之也，弗思耳矣”（《孟子·告子上》）。即使認為“人性惡”的荀子也承認“涂之人可以為禹”（《荀子·性惡》）。人具有內(nèi)在的道德善端和道德意向，但要獲得符合道德要求的現(xiàn)實行為，需要通過道德教化將人的道德本性發(fā)揚光大，最終重建道德秩序。孟子提出“人皆可以為堯舜”（《孟子·告子上》）強調(diào)的是自我道德修養(yǎng)和外在道德灌輸?shù)膸椭?，荀子提出“化性起偽”?cè)重的是外在的道德教化，孟子和荀子在邏輯起點上存在差別，但在公共管理中通過道德教化來規(guī)范和引導社會成員的行為并實現(xiàn)社會道德秩序這一點上是相同的。

用來表述公共管理行為的古代漢語詞匯“行”和“政”也基本在道德語境中被使用，從詞源上來看，“行”與“政”在很大程度上是同義詞，意指特定的道德規(guī)范、行為準則、規(guī)則和標準等，其中的差別可能在于“行”主要關乎個人的言行，而“政”則基于個人又超出個人，上升到國家和社會政治的層面。［1］“禮及身而行修，義及國而政明”（《荀子·致士》）恰當?shù)乇砻髁硕咧g的意義關聯(lián)。同時，“行”、“政”還意指將一套倫理道德和行為規(guī)范向外推沿到個人和社會當中去?！吨芏Y·地官·師氏》：“敏德以為行”，鄭玄注曰：“德行，內(nèi)外之稱，在心為德，施之為行。”

通過公共管理行為來推行道德，重建道德秩序，首先要求社會成員在日常生活中踐行道德，儒家甚至將普通社會成員個人的道德修養(yǎng)行為賦以政治功效。孔子門生問孔子有如此高尚道德卻為何不為政時，孔子答曰：“友于兄弟，施于有政，奚其為為政？”（《論語·為政》）也就是說，為政之道，不外乎認識和推行人倫道德，一旦能做到明于孝悌之義，也就是在“為政”，這同居其位而“為政”并沒有什么差別。因此，修身、齊家、教人成其德行，都是在“為政”，儒家倡導的修、齊、治、平，雖然層次不一，實質(zhì)卻是相同的。

在強調(diào)社會成員個人道德修養(yǎng)的同時，儒家認為更重要的是為政者要踐行道德修養(yǎng)，統(tǒng)治者的道德修養(yǎng)程度對于社會道德秩序的建構(gòu)具有十分重要的示范效用?！捌渖碚涣疃?；其身不正，雖令不從?！保ā墩撜Z·子路》）儒家認為，一定的道德秩序構(gòu)是社會政治基本秩序的關鍵內(nèi)涵，因此當齊景公問政時，孔子對曰，“君君、臣臣、父父、子子?！保ā墩撜Z·顏淵》）對此，孔穎達指出，當時齊國的局面是陳恒家族控制國政，“君不君，臣不臣，父不父，子不子”，故孔子有此一對，道德成為“政事”的基本內(nèi)容。

因此，在儒家思想體系中，公共管理活動一方面不僅包括個人的道德修養(yǎng)，要求個人行為舉止中正、合乎禮儀準則和道德規(guī)范，并推己及人，將一套倫理道德和行為規(guī)范向外推沿到社會當中去。另一方面，作為執(zhí)掌國家政權、管理國家事務的公共管理活動，也要以推行倫理道德規(guī)范為基本，強調(diào)統(tǒng)治者的道德表率作用，“為政以德，譬如北辰，居其所，而眾星共之”（《論語·為政》）。在此，政治實際是一種“道德的”政治；在古代行政管理中，則強調(diào)依靠官員個人內(nèi)在的道德修養(yǎng)，以此來達成行為舉止的端莊合宜，從道德上感召和誘導人們的行為，使之符合道德秩序的需要。

二、道德化行政的基本管理結(jié)構(gòu)

古代先賢傾向于從道德角度認識“禮崩樂壞”、社會失序的原因，因此重建社會秩序的行政努力實際上就是重建道德規(guī)范體系和推行道德。在古代中國的公共管理實踐中，道德教化和道德力量成為維護社會秩序和控制官吏治理活動不可或缺的工具。公共管理中，以道德理想作為管理活動的目的，以道德規(guī)范作為管理行為的準則，以道德教化作為管理的基本工具，以道德規(guī)范下的人倫關系作為社會秩序的基本內(nèi)容，以道德力量作為改善和穩(wěn)固管理的精神支柱，甚至替代了對正式制度的需求。

以道德教化來實施公共管理行為，通過道德規(guī)范完成社會控制，實際上塑造了傳統(tǒng)社會多層級和多元化的公共管理主體。

第一，家庭作為最初的道德實踐場所，也是最初實施公共管理功能的組織，家庭而非個人作為古代中國最基礎的社會單元，承擔了教化家庭成員認知和踐行道德的功能。由于家國同構(gòu)，君父合一的政治特征，“親親”的家庭倫理關系構(gòu)成了更大的社會關系和社會秩序的基礎。所以，家庭道德教化具有十分重要的管理功能。

第二，親緣組織如家族、宗族從其性質(zhì)上講，既是一種自發(fā)形成的行政區(qū)劃組織，又是一種非官方的道德教化機構(gòu)，在鄉(xiāng)村自治層面推行道德規(guī)范，維持基本社會秩序。正是這一非正式制度性組織的存在，成為中國傳統(tǒng)社會歷經(jīng)朝代更迭而不斷裂的秘密所在。

第三，學校也具有很強的道德教化功能因而也是公共管理的有力支柱。學校教育的內(nèi)容是“德教為先”，重點在于傳授學生在處理個人生活和人際關系時能按照道德規(guī)范行事。馬克斯·韋伯指出，“中國的教育……是一種純粹的俗人教育，一方面具有儀式、典禮的性質(zhì)，另一方面又具有傳統(tǒng)主義的、倫理的特性。學校既不教數(shù)學、自然科學，也不教地理學及文法。”［2］隨著教育與入仕相結(jié)合的科舉制度建立，標識著教育成效的道德修養(yǎng)成為官吏選拔任用的重要準則，也成為官員行政過程的指導準則。

最后，君主最為最高的統(tǒng)治者，同時也是全社會的道德教師，“天降下民，作之君，作之師”（《孟子·梁惠王下》），并且由于其掌握最高的政治和管理權力，對君主的道德要求也是最高的，甚至在儒家的傳統(tǒng)中，道德趨于完善是執(zhí)掌最高統(tǒng)治權的前提條件。君主的道德修養(yǎng)程度成為國家治理狀況評價的一個當然標準，“君賢者，其國治，君不能者，其國亂”（《荀子·議兵》），“君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正，一正君而國定矣”（《孟子·離婁上》）。

三、道德化行政的特征

道德化行政具有如下特征：

第一，以道德統(tǒng)領行政，道德等級與行政等級的一致性而非官員的行政技術是道德化行政的生命力所在，一旦兩種等級出現(xiàn)不一致，則意味著道德化行政面臨著失敗的危險。因此，傳統(tǒng)社會的公共管理實踐非常重視各級統(tǒng)治者的道德標準。道德化行政隱含著將公共管理行為的功效建立在官員個人內(nèi)在道德修養(yǎng)和自我德性約束的基礎上，這既是道德化行政制度安排的典型特色，也是其制度的脆弱性所在。

第二，所有進行道德修養(yǎng)的主體構(gòu)成了多元的公共管理主體，所有的道德修養(yǎng)行為都潛在地成為公共管理行為的組成部分。就這一點而言，道德化行政似乎具有公共管理鼓勵公眾參與的當代內(nèi)涵，只不過道德化行政沒有為此進行任何制度性的安排。

第三，道德化行政對道德規(guī)范和道德修養(yǎng)的倚重，制約了公共管理在制度和技術層面的發(fā)展，導致解決問題的手段選擇上，道德手段優(yōu)先于甚至替代行政手段，“孔融讓梨”是用道德手段解決問題的經(jīng)典故事。從道德角度而非從管理和技術角度定義和思考問題逐步成為傳統(tǒng)公共管理的一個習慣。

從組織形態(tài)來講，古代中國發(fā)展出了世界主要文明中最復雜、持續(xù)性最長的公共官僚體系，其內(nèi)生的科舉制、監(jiān)察制和中央政府組織機構(gòu)設置等制度，被譽為“曾經(jīng)是世界上已經(jīng)為人知曉的最為成功的模式”。［4］然而，這套“最為成功的模式”卻并未給后人留下多少公共管理方面的知識和管理技術，支撐古代中國官僚體系運轉(zhuǎn)的不是管理性的系統(tǒng)知識，而是發(fā)達的倫理道德，道德化是這個“成功模式”的核心。

先天的道德平等和管理上的嚴格等級主義相交織，一方面，通過道德修養(yǎng)和踐行業(yè)績來選擇管理者，區(qū)分上流社會和普通民眾，另一方面，通過精心設計的等級官僚制度賦予與道德品行相適應的官員級別。道德因素的嵌入，使得中國古代公共管理的制度結(jié)構(gòu)極具彈性和韌性和生命力。先天道德的平等和道德修行上的不平等，也預示作為公共管理者的各級官吏并非世襲性地享有道德高位。一旦官員等級所需的道德要求與官員個人道德修行之間出現(xiàn)不一致，則意味著公共管理結(jié)構(gòu)的腐化和墮落。因此，儒家正統(tǒng)的思想特別強調(diào)，公共管理的等級制度與人們道德修養(yǎng)的等級相吻合相適應時，才能保證公共管理的公正。公共官員的任命機制，不僅要善于甄別官員的道德等級，而且還要在其任期內(nèi)不斷檢查其德行是否稱職。

四、道德化行政的當代影響

道德化行政內(nèi)生于中國傳統(tǒng)社會當中，具有極強的生命力，即使在當代公共管理的思維和實踐中仍能看到其影響。道德化行政的當代影響從某種程度上講塑造了獨具特色的公共管理實踐，尤其符合社會文化的一面，但同時也會帶來一些我們值得深思的話題。

道德化行政以道德統(tǒng)領行政，在某種程度上是在為行政設定價值目標，對于確保行政免于陷于技術理性之中，避免傳統(tǒng)官僚制行政模式把過多的資源消耗在維持公共管理的形式理性而犧牲實體性目標上，具有與后現(xiàn)代解決方案異曲同工之處。就這一點而言，當代中國強調(diào)以政治原則統(tǒng)領行政則可以看作是道德化行政的當代版本。同時，當代的政治原則內(nèi)涵更為豐富，不僅整合了傳統(tǒng)社會的優(yōu)秀道德傳承，而且政治原則中包含有更多現(xiàn)代民主的內(nèi)涵。

以政治原則統(tǒng)領行政也會不可避免地帶有傳統(tǒng)道德化行政的一些不足。比如傾向于從政治角度而非管理或技術角度思考和定義問題，傾向于用政治方法解決問題制約了公共管理自身結(jié)構(gòu)和技術層面上的發(fā)展，而這正是我國公共管理建設的薄弱環(huán)節(jié)。

典型的表現(xiàn)是在建國初期關于企業(yè)管理領域的工人自治與科學管理之爭中。根據(jù)工人自治的政治性理由，把根據(jù)科學管理原理制定的規(guī)章制度都說成教條主義或壓制工人積極性的條條框框而一腳踢開，以至出現(xiàn)所謂的“十大隨便”，上班隨便、干活隨便、下班隨便、吃飯隨便、開會隨便等。以妨礙自下而上的政治動員為由，抵制自上而下的管理權力和管理規(guī)章，亂拔“白旗”，把堅持技術規(guī)程和管理制度的工程技術人員和管理人員當作“白旗”，宣布停職反省。［6］這實際上是對“科學管理”原理的一場反動，這種對管理規(guī)律的反動從深層原因上來看，無疑是政治性的。

從現(xiàn)代管理的發(fā)展歷史上講，科學管理原理發(fā)生于美國工廠管理者采取的“把技能從車間現(xiàn)場奪走”(takingtheskillsofftheshopfloor)的戰(zhàn)略過程中，工廠管理層不僅控制了工人的招募和培訓，而且控制了現(xiàn)場工人的工作方式和速度。管理權力的集中和管理階層及其組織結(jié)構(gòu)的建立，標志著科學管理時代的來臨和現(xiàn)代管理的誕生。按照科學管理原則進行管理，包括建立相應的組織管理結(jié)構(gòu)、賦予管理人員以管理權威，是一般常識。然而，在我國，這種管理的科學規(guī)律卻因為政治原則而受到?jīng)_擊。從歷史背景看，中國共產(chǎn)黨通過政治動員對城市社會的改造和重組在建國初期甚至是在中央計劃體制建立之前已基本完成，對勞動組織和工作場所的管理成為黨的領導在城市社會基層的主要任務。這種管理在現(xiàn)實中是以黨委領導下的工人自治為表現(xiàn)形式，將工人視為企業(yè)或者工廠的主人，享有參與和親自管理工廠一切事務的權利和權力。在這種條件下，根據(jù)科學管理原理建立的廠長負責制（“一長制”）以及在此基礎上形成的管理結(jié)構(gòu)、管理權威和管理制度，由于排斥了工人參與和共享管理權威，與工人的主人翁地位和由此產(chǎn)生的參與和管理需要相矛盾，自然被放棄了。

在公共管理領域也不同程度存在政治和管理之間的沖突。公共管理過程中對政治原則的強調(diào)可能出于整體性的要求使管理的科學性讓位于政治性的訴求，在實際生活中，還可能因為個別領導人出于對個人政治前途和獲取政治資源與資本方面的考慮而頻繁發(fā)生。個別領導人在“政績”和政治前途等的誘惑下，在重大決策項目上，在重大工程建設中，違背基本的決策規(guī)律和管理規(guī)律，使得行政成為個別人政治上的侍女，大量的“政績工程”、“形象工程”、“面子工程”最終得以上馬，造成了巨大的浪費。這些所謂的“工程”背后，隱藏著傳統(tǒng)道德支配行政的邏輯，其所造成的負面后果已成為社會普遍關注的焦點。

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