導(dǎo)語(yǔ)：地方官員誠(chéng)信缺失原因與對(duì)策透析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

地方官員誠(chéng)信缺失問(wèn)題是近年社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和學(xué)界研究的熱點(diǎn)，據(jù)據(jù)《小康》雜志調(diào)查，2006年地方政府官員以75.36％的比例當(dāng)選為信用最差群體，2007年則“以80.3％的絕對(duì)多數(shù)”再一次“被網(wǎng)民選為信用最差的群體”。因此。改善地方官員誠(chéng)信狀況，提高地方政府公信力，已成為構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要而緊迫課題。公共選擇理論是介于經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)之間的新興交叉學(xué)科，是“非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地說(shuō)，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治學(xué)”。它為我們研究官員和政府的行為提供了獨(dú)特視角，為我們分析地方官員誠(chéng)信缺失提供了有效工具。本文將運(yùn)用公共選擇的分析工具。剖析地方官員誠(chéng)信缺失的原因，并提出相應(yīng)對(duì)策，以求對(duì)我們誠(chéng)信政府建設(shè)有所助益。

一、“理性”官員的誠(chéng)信選擇

從公共選擇的觀點(diǎn)看，地方官員同樣是理性經(jīng)濟(jì)人，盡管存在道德約束和紀(jì)律的規(guī)范，但效用最大化同樣是其最終目標(biāo)。因此，他們是否誠(chéng)信直接取決于公共選擇的規(guī)則。具體而言有以下幾個(gè)方面：第一，官員誠(chéng)信選擇很大程度上取決于誠(chéng)信在公共選擇規(guī)則中的權(quán)重。即如果在既定的公共選擇規(guī)則下誠(chéng)信行為的收益大于其成本，則會(huì)選擇誠(chéng)信：相反，則會(huì)趨向于欺騙。作為理性經(jīng)濟(jì)人，地方官員的效用函數(shù)一般包括以下變量：薪金、職位、權(quán)力、社會(huì)名望、額外所得等等。而其可能的成本則包括行政處分、失去職務(wù)、名譽(yù)損失、甚至極個(gè)別情況下的刑事處罰。如果誠(chéng)信行為的收益大于成本。或者誠(chéng)信的收益大于欺騙的收益，他就會(huì)選擇誠(chéng)信行為，否則，他就會(huì)選擇選擇欺騙。第二，官員是否誠(chéng)信還取決于政治市場(chǎng)對(duì)官員非誠(chéng)信行為發(fā)現(xiàn)的幾率和處罰的力度。如果非誠(chéng)信行為被發(fā)現(xiàn)的幾率極大，并且處罰力度足夠大，官員非誠(chéng)信行為的成本就會(huì)較高，否則，如果非誠(chéng)信的行為被發(fā)現(xiàn)的幾率低，或者處罰的力度小，就會(huì)激勵(lì)官員選擇非誠(chéng)信行為。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方官員是否誠(chéng)信的關(guān)鍵在于政治市場(chǎng)的規(guī)則。第三，官員是否誠(chéng)信還取決于政府決策的規(guī)則。即非誠(chéng)信行為的責(zé)任是否容易認(rèn)定，決策規(guī)則是否對(duì)非誠(chéng)信行為設(shè)定了足夠的預(yù)防機(jī)制。如果非誠(chéng)信行為的責(zé)任很難個(gè)體化，且決策規(guī)則沒(méi)有對(duì)各人的決策責(zé)任作出明確規(guī)定，那么追究非誠(chéng)信行為的責(zé)任將變得很難，通過(guò)非誠(chéng)信行為個(gè)人獲利而將責(zé)任推給集體的機(jī)會(huì)主義行為將會(huì)泛濫。第四，地方官員是否誠(chéng)信還取決于其尋租機(jī)會(huì)的多少。尋租是地方官員實(shí)現(xiàn)其個(gè)人效用的一種最普通的渠道，也是滋生貪污腐化、以權(quán)謀私等失信行為的重要原因之一。如果官員存在大量的尋租機(jī)會(huì)，他則會(huì)利用這些機(jī)會(huì)為自身牟利，弄虛作假、欺上瞞下等非誠(chéng)信行為必將出現(xiàn)。相反，如果通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)密的監(jiān)督減少官員尋租機(jī)會(huì)，非誠(chéng)信行為對(duì)官員個(gè)人效用的價(jià)值將會(huì)降低。第五，地方官員的誠(chéng)信還取決于其所負(fù)擔(dān)的責(zé)任與其資源和能力的對(duì)比。如果對(duì)地方政府職能定位不準(zhǔn)，地方官員所掌握的權(quán)力、財(cái)力和組織資源，無(wú)法完成其職責(zé)，即出現(xiàn)公共選擇理論所提出的“政府失敗”現(xiàn)象。地方官員也會(huì)作出非誠(chéng)信行為。

二、地方官員誠(chéng)信缺失的公共選擇原因

地方官員大都是受黨多年教育和培養(yǎng)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期考驗(yàn)和嚴(yán)格選拔脫穎而出的，道德水平應(yīng)該比普通群眾更高一些。至少現(xiàn)有的研究無(wú)法證明其道德水平比普通群眾低。地方官員誠(chéng)信缺失的主要原因不在道德教育的缺失或道德水平低下，而在于我國(guó)的公共選擇規(guī)則。

第一，現(xiàn)行的選擇規(guī)則對(duì)地方官員由自利沖動(dòng)帶來(lái)的非誠(chéng)信行為沒(méi)有設(shè)置足夠的預(yù)防、查處和懲治措施。地方官員和地方政府的自利沖動(dòng)是必然存在的，科學(xué)規(guī)制和合理引導(dǎo)之可以提高公共管理的效率和質(zhì)量，放任和泛濫地方官員的自利行為則會(huì)背離公共管理的本質(zhì)，導(dǎo)致嚴(yán)重后果。我國(guó)對(duì)地方政府和地方官員的自利沖動(dòng)尚缺乏足夠重視，在以往的理論預(yù)設(shè)中，地方官員都是忠實(shí)貫徹黨的路線，忠誠(chéng)踐行黨的宗旨，全心全意為人民服務(wù)，毫不利己，專門(mén)利人的道德完人；地方政府也完全沒(méi)有自身的利益追求，一切措施只為公眾的公共利益。顯然，這種預(yù)設(shè)至少不是完全正確的，給某些不誠(chéng)信之人，通過(guò)欺上瞞下，弄虛作假，虛報(bào)瞞報(bào)，信口許諾等獲取上級(jí)官員和民眾的好感，從而撈取政治資本或物質(zhì)利益開(kāi)了方便之門(mén)。

不僅如此，改革開(kāi)放以來(lái)在追求高GDP的目標(biāo)驅(qū)使之下，對(duì)地方官員和地方政府通過(guò)非誠(chéng)信行為獲取高GDP的行為更是缺少預(yù)防和懲處措施。在許多地方，發(fā)展就是硬道理，被化約為GDP就是硬道理。對(duì)地方官員和地方政府而言。GDP和其自身的前途命運(yùn)和榮辱得失息息相關(guān)。因此，為追求GDP的高增長(zhǎng)，不惜犧牲群眾利益，不怕違的政策和國(guó)家法令，不吝浪費(fèi)資源能源和污染環(huán)境，也不畏債臺(tái)高筑而無(wú)力償還，各種背離黨的宗旨和官員職責(zé)的非誠(chéng)信行為應(yīng)運(yùn)而生。目的總能證明手段正確，在許多地方的干部考核和任用中，只要能把GDP搞上去的，無(wú)論使用什么手段，無(wú)論有無(wú)弄虛作假行為，都能得到重用和升遷。在此規(guī)則之下，實(shí)際形成了對(duì)誠(chéng)信行為的逆激勵(lì)：真正貫徹黨的路線方針政策，真抓實(shí)干，切實(shí)維護(hù)群眾利益的，未必能在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，相反，通過(guò)各種非誠(chéng)信手段把GDP高上去的干部則會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中占優(yōu)。

第二，我國(guó)的政治市場(chǎng)對(duì)官員失信行為缺乏足夠的約束。在高度民主的條件下，選民可以利用手中的選票隨時(shí)將背離民眾利益的非誠(chéng)信官員淘汰，政治市場(chǎng)會(huì)構(gòu)成對(duì)官員誠(chéng)信的強(qiáng)有力約束。但在我國(guó)的政治市場(chǎng)中，一個(gè)官員的去留和升降主要取決于其上級(jí)，而不取決于選民的選票。而每一個(gè)官員在官僚的階梯中都既是上級(jí)，又是下級(jí)。每一個(gè)下級(jí)的升降取決于上級(jí)官員對(duì)他的評(píng)價(jià)，而上級(jí)官員評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)是其所轄地區(qū)的發(fā)展政績(jī)，而這些政績(jī)的取得又主要取決于其下級(jí)上報(bào)的數(shù)字。因此，在這種情況下，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，每一個(gè)官員都會(huì)對(duì)上級(jí)夸大政績(jī)。而同時(shí)對(duì)自己下級(jí)夸大政績(jī)的行為也不會(huì)進(jìn)行原則性的反對(duì)。因此由這些官員所構(gòu)成的官僚體系不可能是誠(chéng)信的政府。

同時(shí)，在我國(guó)的政治市場(chǎng)上，缺少對(duì)官員誠(chéng)信的有效監(jiān)督和有力處罰機(jī)制。盡管我國(guó)有對(duì)地方政府官員系統(tǒng)而嚴(yán)密的監(jiān)督制度，但從實(shí)踐來(lái)看，真正有效的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，即來(lái)自黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但這些機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)是違法行為，而沒(méi)有將誠(chéng)信列為監(jiān)督的主要內(nèi)容。民眾、媒體和社會(huì)組織雖然對(duì)官員的非誠(chéng)信行為反映強(qiáng)烈，但一方面由于信息的缺失比較難以發(fā)現(xiàn)官員的非誠(chéng)信行為，更重要的，他們?nèi)鄙賹?duì)官員非誠(chéng)信行為的懲處權(quán)力和手段，也很難構(gòu)成對(duì)官員的約束。

第四，大量尋租機(jī)會(huì)的存在以及低尋租成本是地方官員誠(chéng)信缺失的重要誘因。所謂尋租是指“投票人尤其是其中的利益集團(tuán)，通過(guò)各種合法或非法的努力，如游說(shuō)與行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以便獲取高額壟斷利潤(rùn)的活動(dòng)”。地方官員掌握著價(jià)值權(quán)威分配的權(quán)力，也就享有尋租的可能機(jī)會(huì)，尤其是在法治化水平不高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的地方更是如此。在我國(guó)，一方面由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)管理尚在轉(zhuǎn)軌之中；另一方面由于地方政府過(guò)多過(guò)細(xì)地涉入微觀經(jīng)濟(jì)行為，管了很多不該管，也管不了，管不好的事，甚至扮演著經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)者的角色，享有管理微觀經(jīng)濟(jì)的巨大權(quán)力，這使得地方官員有較多的進(jìn)行權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。尤其是在當(dāng)前國(guó)家仍然對(duì)不同所有制在經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)權(quán)限，以及稅收、管理等各個(gè)方面實(shí)行區(qū)別對(duì)待的情況下更是如此。

不僅如此，地方官員進(jìn)行權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)成本、法律成本、經(jīng)濟(jì)成本和精神壓力都較低。從機(jī)會(huì)成本看，由于地方政府的完全壟斷地位，地方政府及政府官員尋租的機(jī)會(huì)成本幾乎為零。在尋租活動(dòng)中他們掌握著完全的主動(dòng)權(quán)；從法律成本看，盡管近年國(guó)家不斷加大法律處罰的力度，但主要針對(duì)的是犯罪行為，因此，只要不犯罪，即使違規(guī)、違法，被查處的可能性極低，即使被查處，一般僅以通報(bào)批評(píng)或黨內(nèi)處分處置，其收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本。從經(jīng)濟(jì)處罰成本看也幾乎沒(méi)有。另外，由于近年輿論的寬容，官員在尋租過(guò)程中的精神壓力也沒(méi)有完全發(fā)揮作用。因此，由于大量低成本尋租機(jī)會(huì)的存在，地方官員必然會(huì)為了少數(shù)人利益，違背其職責(zé)，背離公眾利益。作出進(jìn)行貪污受賄，徇私舞弊，濫用權(quán)力等有悖誠(chéng)信責(zé)任的行為。

第五，地方政府，尤其基層政府的定位不準(zhǔn)，其能力與責(zé)任不對(duì)稱導(dǎo)致的“政府失靈”也是不少地方官員非誠(chéng)信行為出現(xiàn)的重要原因。權(quán)責(zé)一致是政府管理的基本原則，但自稅費(fèi)改革以來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)明顯的財(cái)力和權(quán)力向上集中，而責(zé)任下移的趨向。財(cái)力向上集中造成基層政府財(cái)政困境。尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由以前的吃飯財(cái)政變?yōu)椤坝戯堌?cái)政”：責(zé)任下移造成基層政府的責(zé)任更加繁重。這種權(quán)責(zé)明顯不對(duì)稱的狀態(tài)構(gòu)成了基層政府失靈的重要原因。首先，由于定位的不準(zhǔn)確?；鶎诱袚?dān)著大量應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的微觀經(jīng)濟(jì)管理甚至企業(yè)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，在此過(guò)程中所表現(xiàn)出的低效率、腐敗和嚴(yán)重虧損導(dǎo)致的無(wú)力償債等現(xiàn)象，都會(huì)損害基層官員的誠(chéng)信記錄。其次，在權(quán)責(zé)不對(duì)稱的情況下，地方官員為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重財(cái)政困難帶來(lái)的壓力，要么通過(guò)拆東墻補(bǔ)西墻的辦法大量舉債，要么采用制度外征收的辦法應(yīng)對(duì)，最終，即使基層政府想盡辦法向民眾進(jìn)行制度外征收，但仍面臨越積越多的無(wú)法償還之債，這無(wú)疑會(huì)損害基層官員的誠(chéng)信記錄。再次，權(quán)責(zé)不對(duì)稱還導(dǎo)致基層政府本應(yīng)提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品無(wú)法正常提供，經(jīng)常出現(xiàn)官員承諾無(wú)法兌現(xiàn)的現(xiàn)象，這當(dāng)然也會(huì)損害官員誠(chéng)信記錄。

三、重構(gòu)地方官員誠(chéng)信——公共選擇視角的對(duì)策

由于地方官員誠(chéng)信缺失的主要原因來(lái)自公共選擇規(guī)則，因此，要重構(gòu)地方官員的誠(chéng)信，建設(shè)誠(chéng)信政府。也必須從構(gòu)建科學(xué)合理的公共選擇規(guī)則入手。

第一，在干部人事制度中貫徹德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)，增加誠(chéng)信記錄在干部選拔任用中的權(quán)重?！坝械聼o(wú)才，難以擔(dān)當(dāng)重任；有才無(wú)德，終究要敗壞黨的事業(yè)”。而“現(xiàn)在一些干部出問(wèn)題，主要不是出在才上，而是出在德上”。人無(wú)信不立。誠(chéng)信是官德之本。注重官員之德，首先必須注重官員誠(chéng)信記錄；加強(qiáng)官德建設(shè)，必須從強(qiáng)化官員誠(chéng)信入手。為此，必須放棄現(xiàn)行公共選擇標(biāo)準(zhǔn)中單純以GDP論英雄的做法?？疾旄刹坎粌H要看GDP指標(biāo)，而且要看社會(huì)建沒(méi)、生態(tài)建設(shè)等科學(xué)發(fā)展的狀況；不僅要看發(fā)展的結(jié)果。而且要看發(fā)展的過(guò)程和手段，尤其看是否有違的路線方針政策、侵犯民眾切身利益，通過(guò)弄虛作假，欺騙黨和人民，甚至以破壞資源環(huán)境為代價(jià)換取政績(jī)的行為。真正做到不讓老實(shí)人吃虧，不讓欺詐之徒得逞。

第二，加快民主政治建設(shè)步伐，完善政治市場(chǎng)對(duì)官員行為的制約，加強(qiáng)對(duì)官員誠(chéng)信的監(jiān)督和約束。重視官員的誠(chéng)信狀況，除通過(guò)黨組織的教育、監(jiān)督和考核外，更重要的是加強(qiáng)民眾的監(jiān)督和約束。首先必須加快陽(yáng)光政府建設(shè)的步伐，提高政務(wù)公開(kāi)的質(zhì)量。使民眾擁有更多更真實(shí)的政務(wù)信息，使民眾真正能夠監(jiān)督地方官員。其次，應(yīng)該擴(kuò)大直選的范圍，逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府實(shí)行直選，使民眾有選擇和罷免官員的權(quán)力，形成民眾對(duì)官員誠(chéng)信的硬約束。再次，盡快加快官員誠(chéng)信約束的立法，對(duì)官員非誠(chéng)信行為處罰標(biāo)準(zhǔn)、程序作出明確規(guī)定，提高官員非誠(chéng)信行為的成本，強(qiáng)化對(duì)官員約束。

第三，改革領(lǐng)導(dǎo)和決策體制，構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任分扭制度，降低非誠(chéng)信行為責(zé)任認(rèn)定的難度。一方面，要充分發(fā)揮群體智慧，保證決策的民主化、科學(xué)化，但另一方面，也必須構(gòu)建防止借集體的名義逃避個(gè)人責(zé)任的機(jī)制，尤其是針對(duì)一把手責(zé)任認(rèn)定的科學(xué)機(jī)制。目前，一方面要加強(qiáng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束，防止借集體之名行個(gè)人專斷之實(shí)。這就要規(guī)范集體決策的過(guò)程，增加決策過(guò)程的公開(kāi)化和民主化，尤其要多傾聽(tīng)專家和行政相對(duì)人的意見(jiàn)和呼聲。另一方面，加大對(duì)所有干部在決策過(guò)程中，以及在日常工作中行為的記錄，既起到對(duì)官員的約束作用，也可作為非誠(chéng)信責(zé)任追究的依據(jù)。

第四，規(guī)范政府行為，遏制尋租行為。所有有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力。權(quán)力過(guò)于集中并缺乏監(jiān)督制約是尋租機(jī)會(huì)存在的根源。因此，規(guī)范權(quán)力是治理由尋租導(dǎo)致的非誠(chéng)信行為的根本之策。首先，必須轉(zhuǎn)變地方政府職能，明確政府行為邊界。尤其是規(guī)范政府審批、檢查和驗(yàn)收的權(quán)力，減少政府壟斷領(lǐng)域，斬?cái)嗾煜蚱髽I(yè)的制度外索取之手，大大減少政府官員權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。其次，加快民主化改革，使權(quán)力的授予、運(yùn)用和監(jiān)督更加民主。尤其要發(fā)揮人大在權(quán)力的授予和監(jiān)督方面的作用，以及政協(xié)在協(xié)商和監(jiān)督方面的作用。防止官員權(quán)力濫用造成的尋租現(xiàn)象出現(xiàn)。再次，要加大對(duì)尋租行為的打擊力度，遏制一定范圍內(nèi)蔓延的腐敗，大大提高官員尋租的經(jīng)濟(jì)、法律和精神成本。

第五，按照權(quán)責(zé)一致的原則推進(jìn)政府改革，改變基層政府有責(zé)無(wú)權(quán)的狀況，根治“地方政府失靈”。當(dāng)前尤其緊要的，一是加快基層政府職能轉(zhuǎn)變速度，減輕其GDP增長(zhǎng)壓力，使其有更多的精力致力于以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，提高其公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力和水平。二是加大中央政府對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，解決基層政府的財(cái)政困難。同時(shí)，改革中央政府對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付方式，由輸血式轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅睫D(zhuǎn)移支付，著重提高基層政府科學(xué)發(fā)展能力。