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摘要:社會保障制度是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是保障市場經(jīng)濟正常運行的輔助工具，對于促進經(jīng)濟社會健康平穩(wěn)發(fā)展，提高人民物質(zhì)生活水平都具有不可或缺的地位。目前我國的社會保障制度體系尚不完善，不論是行政機關還是行政相對人在實際操作中都產(chǎn)生了很多問題，在最低生活保障的申領和審批的過程中尤為凸顯。本文嘗試從行政規(guī)劃與裁量的角度，對社會保障，尤其是最低生活保障體系進行簡要分析，嘗試找到一些行之有效的方法來完善我國的社會保障體系。

關鍵詞:最低社會保障制度;最低生活保障;行政規(guī)劃;裁量;公眾參與

一、最低社會保障制度基本概況

（一）社會保障制度產(chǎn)生的背景

社會保障權作為人類最基本的人權之一，其關注重點在于個人處于生病、年老、失業(yè)、受災或傷殘至失去工作能力的情況下，生活水準的保障權以及在生存權實現(xiàn)基礎之上的發(fā)展權。隨著社會化大生產(chǎn)的不斷發(fā)展，在市場經(jīng)濟條件下人類維持基本生存以及人格尊嚴逐漸成為基本要求，賦予社會保障權正當性。隨著工業(yè)化飛速發(fā)展，社會保障逐漸興起并成為一種以社會弱勢群體為對象的保障工具。其從無到有，從最基本的貧困救濟措施發(fā)展到網(wǎng)絡化信息化的社會保障制度體系，無一不體現(xiàn)出人類對于弱勢群體的關注和對生命的敬畏。在社會保障領域中，因為福利行政自身的特殊性，實際操作中因現(xiàn)實情況的復雜性導致在該領域中脫離裁量操作層面困難重重，但是也不能因此任由裁量恣意妄為。面對這樣的情況，明智的選擇并不是嘗試以規(guī)則來取代裁量，而是在規(guī)則與裁量之間達成一定的平衡。規(guī)制與裁量都是必不可少的手段，而在最低生活保障領域中，規(guī)制與裁量原則體現(xiàn)的尤為明顯。1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，第一次將憲法中關于我國公民在特定情況下?lián)碛袕膰疑鐣@得物質(zhì)幫助的權利這一原則轉(zhuǎn)化為具體操作細則，在操作層面上打下了堅實的基礎。以此條例為基礎的指導下，全國大部分城市和縣鎮(zhèn)均逐步建立了最低生活保障制度。

（二）目前最低社會保障制度存在的主要問題

隨著我國最低生活保障制度實踐如火如荼的進行而出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，暴露出我國社會目前存在的一些問題，引起了人們的關注和反思。一是政府向一部分不應獲得社會保障金的申請人發(fā)放了最低生活補助，擾亂了市場正常的經(jīng)濟秩序；二是部分符合條件應獲社會保障金的申請人被拒絕發(fā)放補助，使得這些申請人得不到最基本的生活保障，由此可能隨之帶來社會失序等各種問題；三是在最低生活保障政策的制定方面缺少公眾的參與，政策制定依據(jù)的信息不夠公開透明，使得一些政策得不到公眾的理解，甚至跟公眾的實際情況背道而馳；四是低保制度管理過程中基層民政官員的自由裁量權過大，導致有些地區(qū)只要跟對應的民政官員“搞好關系”，即使不符合低保標準也可以領取低保補貼，“人情?！?、“關系?！睂乙姴货r，使得低保政策執(zhí)行過程顯失公平。城市居民最低生活保障制度得以建立的目的是給城市居民基本生活水平的維系提供基礎保證，針對那些沒有能力維持基本生活的城市居民提供資金和實物補貼。然而實際操作過程中出現(xiàn)許多不符合享受標準甚至早已生活富裕的個人冒充低保戶，惡意騙領補貼的案例。最低生活保障金案件一般涉案人數(shù)較多，涉及金額較大，而且與公民個人的生存權能否得到保障息息相關，能否處理好相關案件關系到公民基本權利能否實現(xiàn)，建立健全一套完善的最低保障制度能夠為早日實現(xiàn)共同富裕保駕護航。因此為最低保障金設計出一套較為完備的審批機制就顯得格外必要。例如重慶市綦江縣千人“騙領”低保案，涉案人員之多，涉案金額之大在當時震驚全國。另據(jù)人民網(wǎng)等媒體2011年10月19日的報道，黑龍江省齊齊哈爾市近期清退8971名不符合低保條件人員。而來自新華網(wǎng)等媒體2011年11月20日的報道顯示，甘肅省銀川市金鳳區(qū)民政部門在開展低保專項整治工作中，在全區(qū)共揪出城鄉(xiāng)“假低?！?881戶4068名。這些惡性事件再次引發(fā)社會各界對于低保造假的關注。曾經(jīng)為眾多城市貧困人群提供基本生活保障的低保制度正面臨著一場嚴峻的道德危機。

二、最低社會保障制度行政規(guī)制與裁量現(xiàn)狀研究

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

由于我國國情，目前在我國各個領域的行政活動中行政裁量都必不可缺。社會保障制度與其他實現(xiàn)公共福利的制度同屬于福利行政領域，與其他領域一樣，都存在如何針對行政裁量進行管控的問題。與此同時，最低社會保障制度又與其他領域具有相當?shù)牟顒e，因為在這一領域中充斥著著大量需要行政機關及時回復和處理的申請，由于申請個體的具體情況各有不同，就要求行政機關在行使裁量的同時，加以行政規(guī)制進行約束，盡量避免一刀切。我國目前在相關約束體系的建立上尚處于起步階段。同時我國社會保障制度的正當程序發(fā)展比較滯后，亟待完善。在完善我國的社會保障體系過程中，必須明確：相關的行政規(guī)制與裁量不能純粹程序化，也就是不能“去實體化”；不能泛化，也就是要確立最低限度的標準；不能一刀切，而應該綜合考慮社會保障的行政類型、對相對人不利的行政決定類型、對相對人的不利影響等因素；不能完全司法化，以免增加不必要的成本，加重財政負擔。從制度層面講，我國社會保障尚需擴充適用范圍，但同時要注意不能過度，應固守補充性角色；要加強相關立法，出臺專門的法律程序規(guī)范；相應的聽證程序應更多的選擇非對抗性的形式，包括說明行政依據(jù)在內(nèi)的告知程序必須盡量做到，回避程序要寬嚴相濟；行政訴訟是最后保障，但應該盡可能采用簡易訴訟程序，以免加重訴訟雙方的負擔。

（二）國外在社會保障領域中的研究現(xiàn)狀

以英美為例可以看到國外在社會保障的規(guī)制和裁量上已經(jīng)有了相對比較豐富的研究，并且建立了相對比較完善的制度體系。英國主要采取判例的形式實現(xiàn)公民的社會保障權?！渡鐣Ｕ戏ā方?jīng)過1998年的重新修訂，通過重組法庭結(jié)構(gòu)，重新梳理了有關社會保障權糾紛案件的訴訟程序。其最為突出的變化是：將所有的上訴案件統(tǒng)歸于一個上訴法庭審理，上訴法庭法官的人員構(gòu)成則由案件的復雜程度來確定。美國采取申訴委員會制度。委員會成員必須從事法律業(yè)達七年以上，在法院、政府機關或人類和健康服務部、社會保障署有從業(yè)經(jīng)歷者，優(yōu)先錄用。它享有獨立判斷權。聽證和申訴辦公室、各級政府機關幾乎從不干預申訴委員會的決定。美國司法審查的“中間狀態(tài)”主要包括一般適用于正式規(guī)制與裁決的“合理性”標準，以及發(fā)現(xiàn)濫用權力的“任意性”審查標準。

三、社會保障領域中行政規(guī)制與裁量必要性分析

（一）行政規(guī)制的必要性

傳統(tǒng)行政方式的弊端體現(xiàn)在忽視公眾意見。之前我國行政政策的出臺主要行政機關閉門造車的產(chǎn)物，近幾年有所改善，部分機關采取聽證會制度，然而公眾代表選擇的不透明以及對代表意見取舍的不客觀都說明在規(guī)范行政規(guī)制的道路上我們還需要繼續(xù)努力。行政法規(guī)中大量存在的是現(xiàn)行法，行政法規(guī)范的是行政權力，社會保障的公共性使得行政權力的行使多與公共權利相連，從而公共利益成為衡量行政權力運行合理與否以及是否對個人權力進行干預的標準。社會保障是公共利益中不可或缺的一環(huán)，社會保障制度建立以來，行政機關必然參與其中，行政規(guī)制也就必然伴隨制度的確立而產(chǎn)生。

（二）行政裁量的必要性

我國目前的最低生活保障制度體系大多以收入核查為中心，從上到下各層級機關出臺法規(guī)條例進行規(guī)定的細化，這種做法在一定程度上可以給各級行政執(zhí)法機關提供較為明確的依據(jù)。但是我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，導致現(xiàn)有法律體系無法全面覆蓋。不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困線都各有不同，而每個貧困家庭又有著各自的情況，為了實現(xiàn)公平正義，各級基層行政機關必須針對具體情況加以個案分析，必要的行政裁量權起到重要作用。我國現(xiàn)有制度體系無論標準制定還是資格審查都給予地方官員較大的行政裁量權。不可否認在一些地方出現(xiàn)了騙保腐敗的案例，但在更大程度上還是保障了更多貧困家庭的基本權利，所以我們并不能因此就否定行政裁量的必要性。

四、制度改進方向

筆者認為，《城市居民最低生活保障條例》和“國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知”是對低保制度進行了國家主導型設定，單方面由上而下的制度設計是導致各類問題產(chǎn)生的重要原因。因此，自下而上的公眾參與就顯得尤為重要。可采取針對政策制定過程、政策實施期間以及政策效果產(chǎn)出這三個環(huán)節(jié)所涉及到的行政規(guī)制與裁量進行分析，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。更重要的是允許公眾參與其中，以便最低生活保障制度能夠順利實施并且達到預期目標，進而更好的維護社會公平，保障公民權利。從而進一步完善現(xiàn)有社會保障政策制定流程，形成一套面向全體社會成員的可操作化、標準化化的社會救濟制度體系?？蓢L試引入更透明的聽證制度程序，借鑒審查申訴委員會制度，構(gòu)建有效適度的社會保障監(jiān)督和懲罰制度。行政工作人員嚴格審核申請者的申請理由和家庭實際收入情況，并對其相關信息進行及時公示，確保信息公開，擴大公眾參與度，做到公平公正。同時低保戶在所有的審批完成后還要接受張榜公示，沒有異議才可領取低保費。讓公眾參與到關乎其切身利益的監(jiān)督審查當中來，充分發(fā)動人民群眾的力量，才能盡可能的減少冤假錯案的發(fā)生。對于采用各種不正當關系和手段采取騙保的“低保戶”，目前的查處辦法只是停發(fā)其低保補貼，對于已發(fā)的補貼沒有追回的相關規(guī)定，最嚴重的額處罰僅為未來一年之內(nèi)不允許其再次申請最低生活保障，這樣輕微的處罰力度顯然成為不少人鋌而走險的原因之一，而為了確保社會最低生活保障政策的公平公正，筆者認為應該加大對于騙保人員的處罰力度，對于情節(jié)特別惡劣的還可以考慮處以刑事處罰，而對于行政執(zhí)法人員的過錯一旦查實，也要追究其相應的法律責任。

五、結(jié)語

我國的社會保障制度涉及到復雜國慶，建立健全制度體系注定是一個持久的課題，也是一個綜合性工程。近年來，學者對行政規(guī)制與裁量的研究，一直試圖努力設計出一種嚴格的統(tǒng)制機制，以能夠?qū)崿F(xiàn)依法行政，規(guī)范行政為目的。然而在現(xiàn)代社會，公民的訴求已經(jīng)不僅僅局限在消極要求權益不受行政主體的侵犯，要求行政主體積極高效地提供保障，而是更主動的要求參與到政策制定和執(zhí)行當中。這就為公共參與提供了基礎，使完善我國社會保障制度成為可能。當然，這只是筆者的粗淺思考，要真正實現(xiàn)建立健全社會保障制度的目標，還需要更長久的努力與探索。

作者:王佳平 單位:北京大學政府管理學院

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