導(dǎo)語(yǔ)：沿海省份農(nóng)村社會(huì)存在矛盾研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中遇到的問(wèn)題具有明顯不同于其他地區(qū)的特征。在這些地區(qū)，城鎮(zhèn)化速度很快，越來(lái)越多的農(nóng)村土地已經(jīng)或即將被非農(nóng)化使用。那么農(nóng)村地區(qū)或農(nóng)民集體自身還要不要發(fā)展、如何發(fā)展也就成了問(wèn)題。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)，地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，財(cái)政規(guī)模迅速擴(kuò)張，同時(shí)，政府的服務(wù)能力也主動(dòng)或被動(dòng)地不斷增強(qiáng)。當(dāng)這種服務(wù)能力主要限于服務(wù)本地人時(shí)，顯得有余，一旦必然覆蓋到更多的外來(lái)人口時(shí)，卻顯出不足。進(jìn)一步說(shuō)，即使政府有錢(qián)辦事，也總有些事情是錢(qián)辦不了的。外地人特別是農(nóng)民工和農(nóng)民農(nóng)的大量流入，是本地經(jīng)濟(jì)必需的，但由此引發(fā)的關(guān)于社會(huì)整合的隱憂(yōu)也與日俱增。以上問(wèn)題或許就構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展過(guò)程中最主要的幾對(duì)矛盾關(guān)系。

一、以城鎮(zhèn)為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村自身發(fā)展之間的矛盾

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡中，基層和地方政府所起到的作用是十分重要的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制之前，基層和地方政府的作用主要體現(xiàn)為對(duì)集體和地方企業(yè)發(fā)展的直接支持；在改制后，關(guān)鍵就在于基層和地方政府能夠控制生產(chǎn)力諸要素中的一種：土地的供給。畢竟在所有的生產(chǎn)力要素中只有這一種必定是當(dāng)?shù)毓┙o的，其它的要素基本都可以從外面引入。

在政府間的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大可用財(cái)力，基層與地方政府所能使用的主要戰(zhàn)略，無(wú)非是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地升值。迄今為止，這兩種戰(zhàn)略都不得不以對(duì)農(nóng)村地權(quán)的控制和開(kāi)發(fā)為前提?？墒寝r(nóng)村土地幾乎都屬于農(nóng)民集體，并非國(guó)有，結(jié)果，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村近十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史幾乎成了政府不斷地增大對(duì)地權(quán)的控制能力的歷史。城鎮(zhèn)和工商業(yè)要發(fā)展，就必須占地，特別是占用和開(kāi)發(fā)農(nóng)民集體擁有的土地。由于產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型受阻，發(fā)達(dá)地區(qū)的低效工業(yè)難以迅速向外地轉(zhuǎn)移，發(fā)達(dá)地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然滯留在高度依賴(lài)于土地升值的狀態(tài)，因此這種“城”長(zhǎng)“鄉(xiāng)”退的進(jìn)程就顯得尤為無(wú)可轉(zhuǎn)圜。在復(fù)雜的說(shuō)服、交換、強(qiáng)制和此起彼伏的沖突過(guò)程中，城鎮(zhèn)不斷擴(kuò)展，鄉(xiāng)村和田野迅速消失。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系的主要矛盾，其實(shí)就是土地升值效益的分配問(wèn)題，只要給被征地農(nóng)民更高的補(bǔ)償，這個(gè)矛盾也就解決了。在2004年修改了《土地管理法》，各地也逐漸提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民對(duì)于征地特別是拆遷的態(tài)度，已普遍地從害怕轉(zhuǎn)向了默認(rèn)甚至歡迎。主要的反對(duì)聲并不來(lái)自于普通百姓，反而是來(lái)自上層國(guó)家，來(lái)自對(duì)于國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的擔(dān)憂(yōu)。但在地方，城市的推進(jìn)整體上是勢(shì)如破竹，發(fā)達(dá)地區(qū)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的方法越來(lái)越等同于消滅“三農(nóng)”。

在這一片凱歌聲中，筆者認(rèn)為，我們?nèi)匀槐仨毸妓鬟@樣一個(gè)問(wèn)題：在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村是否還有自主發(fā)展的必要和空間？“農(nóng)村”本身是一個(gè)內(nèi)涵極其豐富的概念，這里要提醒的是，它絕不等于一群農(nóng)民的簡(jiǎn)單相加，也必然具有超出所有農(nóng)民個(gè)體的整體內(nèi)涵；它也不只是某些人的經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，我們至少還要談到它的空間形態(tài)和組織形態(tài)。所以，我們還可以從自然村落與農(nóng)民集體的角度來(lái)理解農(nóng)村發(fā)展的問(wèn)題。

自然村落作為一種聚落形態(tài)，其出現(xiàn)的主要原因是人多地少，在一片土地上聚集了很多農(nóng)戶(hù)，他們很容易結(jié)合成大大小小的自然村；反之，在人少地多的地區(qū)，在一大片土地上只有一兩戶(hù)農(nóng)戶(hù)，就不容易看到有規(guī)模的村落，往往只能看到所謂的獨(dú)立莊園、家庭農(nóng)場(chǎng)，或者說(shuō)“一家村”。更一般性地講，所謂聚落的大小，在相同的自然地理區(qū)域內(nèi)，其主要變量是特定空間范圍可以給多少人提供生活來(lái)源，或者說(shuō)“活路”。如果相同的空間范圍可以或必須為更多的人提供生活來(lái)源，那么這里就容易出現(xiàn)大的聚落，如果不可以或不必須為很多人提供生活來(lái)源，那么只會(huì)出現(xiàn)小的聚落。農(nóng)民聚落的實(shí)質(zhì)也就是農(nóng)民的“活路”在空間上的聚散，在同一個(gè)自然地理區(qū)域中，村落的大小反映的就是活路的富集與匱乏。不管是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)還是規(guī)模農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶(hù)都愿意居住在自己土地的附近，這和一個(gè)市民愿意居住在自己?jiǎn)挝桓浇且粯拥?。一直以?lái)，這個(gè)選擇是主要由農(nóng)戶(hù)自己做出的，即使在一開(kāi)始有上層的硬性安排，但在長(zhǎng)期的遷徙和選擇之后，其結(jié)果還是自發(fā)的。所以，村莊歸并的社會(huì)學(xué)意義，就是政府安排農(nóng)民的活路，是把農(nóng)民對(duì)自己活路的自主選擇轉(zhuǎn)變成政府的理性設(shè)計(jì)。

從控制農(nóng)村地權(quán)的目的出發(fā)，我們會(huì)認(rèn)為壓縮甚至消滅自然村落是必要的，是劃算的，往往也是可行的。再加上對(duì)于公共物品供給的效率的考慮，這種做法的合理性就更大。其實(shí)，我們可以認(rèn)為村莊規(guī)劃在聚落形態(tài)的意義上就是對(duì)于一個(gè)適度規(guī)模和布點(diǎn)的人為選擇問(wèn)題。問(wèn)題是，新的人為聚落的適度規(guī)模到底是多大呢？這恐怕是沒(méi)有人能搞清楚的問(wèn)題。由于機(jī)械化和各種新技術(shù)的應(yīng)用，經(jīng)營(yíng)糧食作物需要消耗的勞動(dòng)力大大縮減，其耕作半徑也大大地?cái)U(kuò)展了，但是蔬菜和花卉等作物的種植以及魚(yú)蝦等水產(chǎn)類(lèi)的養(yǎng)殖依然十分消耗勞動(dòng)力。如果把菜農(nóng)的住宅集中，他們可能還是必須在地頭搭建臨時(shí)住所。大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)的從業(yè)者也往往必須居住在生產(chǎn)場(chǎng)所里。更關(guān)鍵的是，我們不能準(zhǔn)確地規(guī)劃出到底哪些人和土地上會(huì)發(fā)展高消耗勞動(dòng)力的種養(yǎng)業(yè)，哪些又會(huì)發(fā)展出較少消耗勞動(dòng)力的種養(yǎng)業(yè)。

通過(guò)村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)村莊的歸并是必要的，但如果把這種歸并變成了對(duì)自然村落這種聚落形態(tài)的簡(jiǎn)單消滅，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是多方面的。首先，如果農(nóng)民在尋找活路時(shí)不找“市場(chǎng)”找“市長(zhǎng)”[2]，“市長(zhǎng)”能否負(fù)擔(dān)得起？其次，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，城市盡管在提供公共物品方面具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但對(duì)生態(tài)和資源構(gòu)成的壓力也是十分巨大的。而且，還要考慮人口的大規(guī)模集中可能形成的社會(huì)控制風(fēng)險(xiǎn)，以及在應(yīng)付可能出現(xiàn)大規(guī)模突發(fā)自然災(zāi)害或疫病時(shí)的困難。大城市與小村落哪一個(gè)更保險(xiǎn)，誰(shuí)能說(shuō)得清楚？再次，村莊歸并后，農(nóng)業(yè)必須實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但是，究竟怎樣才算是規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，是一個(gè)十分具體的問(wèn)題，它因產(chǎn)業(yè)而異，因品種而異，因區(qū)位而異，也因人而異，一刀切能否給出答案？我們可以否定自然村落在生活上的意義，卻無(wú)法替代它在生產(chǎn)上的意義。

當(dāng)然，不進(jìn)行村莊規(guī)劃和土地整治也是不合適的。畢竟，當(dāng)本地農(nóng)民普遍地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)之后，很容易出現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)和村落里同時(shí)擁有多套住宅的情況，村莊的空心化也很普遍，在土地緊張的背景下，這種局面應(yīng)該被改變。更為可取的做法是尊重村落自發(fā)演變邏輯的前提下，通過(guò)政策誘導(dǎo)加速這個(gè)過(guò)程。比如，對(duì)農(nóng)戶(hù)拆去農(nóng)村老宅到城鎮(zhèn)買(mǎi)房的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)。結(jié)果，那些已經(jīng)徹底非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)戶(hù)將可能離開(kāi)自然村落，到自己工作地點(diǎn)附近居住；而那些依然從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶(hù)還居住在耕地附近，雙方都有合理性。隨著鄰居的紛紛拆遷和搬離，偏遠(yuǎn)地區(qū)自然村落的自我消亡將是不斷加速的，但必須允許甚至鼓勵(lì)極少數(shù)堅(jiān)決務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶(hù)留下來(lái)。

農(nóng)民集體的存在是公有制國(guó)家對(duì)于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)方式及其聚落形態(tài)的讓步，它在核算單位上是大規(guī)模國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)與私有單干之間的中間狀態(tài)，在空間形態(tài)上是大規(guī)模居住區(qū)與獨(dú)立莊園之間的中間狀態(tài)。在合作化的高潮期，國(guó)家曾一度試圖消滅農(nóng)民集體，特別是那些低層次的農(nóng)民集體，但在經(jīng)過(guò)血的教訓(xùn)之后，國(guó)家不得不承認(rèn)了農(nóng)民集體的合理性。只要農(nóng)民依然還有共有的資產(chǎn)，并且要經(jīng)營(yíng)這些資產(chǎn)，那么農(nóng)民集體存在的合理性就不會(huì)徹底消亡。問(wèn)題在于，我們還要在多大程度上允許農(nóng)民集體自主發(fā)展？

在大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，農(nóng)民集體自主發(fā)展的空間是比較大的，它們創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)了大量的社隊(duì)企業(yè)。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向依賴(lài)于招商引資和土地升值之后，發(fā)展的主動(dòng)權(quán)轉(zhuǎn)到了城市和城鎮(zhèn)中的少數(shù)中心城鎮(zhèn)，低層次農(nóng)民集體的發(fā)展權(quán)被壓縮和取消。在把農(nóng)民集中居住后，會(huì)遇到很多新的問(wèn)題，比如：農(nóng)民拒交物業(yè)費(fèi)，結(jié)果由政府墊交。如果農(nóng)民可以不交物業(yè)費(fèi)，那么政府就不僅僅是公共政府，還是具有農(nóng)民集體的性質(zhì)。既然如此，何不讓農(nóng)民集體繼續(xù)存在并承擔(dān)這類(lèi)費(fèi)用？其實(shí)也存在這樣一種可能，允許某些區(qū)位更好的農(nóng)民集體發(fā)展壯大，特別是允許這種自然村落繼續(xù)生長(zhǎng)，吸引外村或外來(lái)人口進(jìn)入，讓集體在經(jīng)營(yíng)集體所有的建設(shè)用地和其他資產(chǎn)的同時(shí)，提供了對(duì)于新居民的公共服務(wù)。其實(shí)，在某些地方已經(jīng)存在類(lèi)似的成功模式。

不僅低層次的集體有一個(gè)能否自主發(fā)展的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次的集體經(jīng)濟(jì)也有一個(gè)是否還要自主發(fā)展的問(wèn)題，比如鎮(zhèn)屬公司是否允許存在？如何看待各鎮(zhèn)所屬的開(kāi)發(fā)區(qū)？它們到底是利大于弊，還是弊大于利。更根本的問(wèn)題是，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此多的發(fā)展責(zé)任，是否有必要，能否在全縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司公共服務(wù)職能？現(xiàn)在看來(lái)，只要我們還必須依賴(lài)基層政府的創(chuàng)新能力為社會(huì)增加活力，依賴(lài)基層政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)動(dòng)力，我們就必須允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體存在和擴(kuò)展，要尊重它們的自主權(quán)。

二、政府有限的公共服務(wù)能力與日趨復(fù)雜的社會(huì)需求之間的矛盾

我們說(shuō)，社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，這個(gè)說(shuō)法在即將率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的地區(qū)應(yīng)該有不同的解釋。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展是可以消除人民需求不滿(mǎn)足的狀態(tài)的，但另一個(gè)事實(shí)是，社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展也同時(shí)制造著人民需求的新的不滿(mǎn)足，形成新的社會(huì)系統(tǒng)不穩(wěn)定。由于政府主導(dǎo)了生產(chǎn)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)，往往成為各種矛盾的中心，這在縣鄉(xiāng)政府管理的農(nóng)村區(qū)域尤為明顯，因?yàn)榭h鄉(xiāng)政府的干部是親民之官，他們必須直接面對(duì)和化解各種社會(huì)矛盾。所以我們說(shuō)，在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，政府有限的公共服務(wù)能力與日趨復(fù)雜的社會(huì)需求之間的矛盾，已經(jīng)成為一種基本的矛盾關(guān)系。

一般來(lái)講，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村財(cái)力充足，可以為居民提供更好的公共服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。問(wèn)題是，來(lái)自各方面的社會(huì)需求也在不斷增長(zhǎng)和復(fù)雜化，這構(gòu)成了對(duì)于政府應(yīng)對(duì)能力的巨大挑戰(zhàn)。

首先，服務(wù)對(duì)象的結(jié)構(gòu)性增加。

在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)或即將出現(xiàn)戶(hù)籍人口的負(fù)增長(zhǎng)，但是，政府應(yīng)該服務(wù)的對(duì)象人口卻是迅速增加的，這種增加伴隨著一種結(jié)構(gòu)性的改變，所以是一種結(jié)構(gòu)性的增加。這有兩方面的內(nèi)涵，其一，越來(lái)越多的農(nóng)民失去了土地，變成了準(zhǔn)市民，他們自主解決自身問(wèn)題的能力弱化了，轉(zhuǎn)而依賴(lài)政府提供各種社會(huì)保障和其他公共服務(wù)。其二，大量外來(lái)人口進(jìn)入本地區(qū)，而且必將逐步地要求本地政府提供與本地人對(duì)等的公共服務(wù)。

發(fā)達(dá)地區(qū)所以能集聚相對(duì)多的財(cái)富，從生產(chǎn)力的基本要素來(lái)分析，其原因一是因?yàn)橄碛辛送恋氐纳凳找?，二要談到資本、技術(shù)和管理等要素的貢獻(xiàn)，三是占有了大量外來(lái)務(wù)工者的勞動(dòng)價(jià)值，多數(shù)外地人為少數(shù)本地人創(chuàng)造財(cái)富。早期的外來(lái)務(wù)工者只是剩余價(jià)值的提供者，但是現(xiàn)在和將來(lái)，他們也必然要參與剩余價(jià)值的再分配，他們中的很大一部分人將要或已經(jīng)成為發(fā)達(dá)地區(qū)的新市民和新農(nóng)民。當(dāng)他們不參與財(cái)富再分配時(shí)，本地人安享改革發(fā)展的成果，公共財(cái)力也比較富余。本應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)的，當(dāng)然要由政府來(lái)負(fù)擔(dān)；其實(shí)不應(yīng)該或不必要由政府負(fù)擔(dān)的，政府也負(fù)擔(dān)了。一旦新市民和新農(nóng)民也要求共享改革發(fā)展的成果時(shí)，政府特別是基層政府的公共服務(wù)能力必將捉襟見(jiàn)肘。政府必須建設(shè)更多的醫(yī)院，更多的學(xué)校，擴(kuò)建供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施，投入更多的精力來(lái)搞好社會(huì)治安，等等。政府還必須為部分外來(lái)常住人口提供某些優(yōu)厚的待遇和保障，以維系本地可持續(xù)發(fā)展，這都將構(gòu)成對(duì)于政府服務(wù)能力的考驗(yàn)。

其次，政府職能的無(wú)限制擴(kuò)展。

近來(lái)，人們常說(shuō)社會(huì)主義國(guó)家的政府是無(wú)限責(zé)任的，這在農(nóng)村一般是不符合實(shí)際的。傳統(tǒng)的農(nóng)戶(hù)是一個(gè)個(gè)獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)單位，它們完全依靠自己找活路，自己想辦法規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，偶爾合作起來(lái)解決某些公共的問(wèn)題。但在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村或者快速城鎮(zhèn)化區(qū)域，這種無(wú)限責(zé)任卻顯得比較真實(shí)。發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民正在喪失獨(dú)立自主性，他們不得不越來(lái)越依靠政府來(lái)解決從生產(chǎn)到生活、從出生到喪葬的各種問(wèn)題。

這一方面是因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府具有包攬農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的傳統(tǒng)。我國(guó)各地的鄉(xiāng)村政府都脫胎于時(shí)代的集體，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種集體在瓦解后，普遍地弱化了，但在發(fā)達(dá)地區(qū)，集體卻借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)集聚了更大的能量，完成了從農(nóng)業(yè)集體向工業(yè)集體的轉(zhuǎn)型。它們不僅能夠提供更多的服務(wù)，比如農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)，還能將農(nóng)民的合理負(fù)擔(dān)也代繳了，比如三提五統(tǒng)。由是形成了“農(nóng)民的事情農(nóng)民集體辦”的傳統(tǒng)，這個(gè)傳統(tǒng)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“農(nóng)民的事情農(nóng)民個(gè)體辦”形成了鮮明對(duì)比。在集體企業(yè)于上世紀(jì)九十年代中后期改制以后，基層組織的集體性質(zhì)有所褪色，但是“農(nóng)民的事情農(nóng)民集體辦”的傳統(tǒng)依然存在。特別是在農(nóng)民失地之后，農(nóng)民的不安全感轉(zhuǎn)換成了對(duì)于政府的期望值，這對(duì)于政府特別是基層政府是一個(gè)很大的壓力。

另一方面是因?yàn)槠毡榇嬖诘摹皦毫π驼w”。從發(fā)展到穩(wěn)定，從計(jì)劃生育到養(yǎng)老保障，從工作實(shí)績(jī)到檔案建設(shè)，上級(jí)對(duì)于下級(jí)的要求越來(lái)越高，考核指標(biāo)越做越細(xì)。而且，考核打分與收入掛鉤，一旦不能達(dá)標(biāo)，相關(guān)干部就要受到懲罰。似乎出現(xiàn)了一種“行政計(jì)件工作制”。

特別是，當(dāng)前對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定要求很高，構(gòu)成了對(duì)縣鄉(xiāng)政府執(zhí)政能力的極大考驗(yàn)。任何社會(huì)系統(tǒng)都可能出故障，一個(gè)高速發(fā)展中的系統(tǒng)更容易出故障，可是政府卻必須盡全力預(yù)防和排除這些故障。一個(gè)新的現(xiàn)象是，當(dāng)民眾覺(jué)察到政府對(duì)于穩(wěn)定的特殊敏感之后，有人會(huì)利用這種敏感謀取自己的利益。所以，我們看到，民營(yíng)企業(yè)倒閉了，工人會(huì)到政府去要工資。房地產(chǎn)老板蓋的房子出問(wèn)題了，業(yè)主會(huì)到政府要求改進(jìn)。有人出了車(chē)禍，會(huì)認(rèn)為是路修窄了，要求政府賠償。等等，這些訴求的背后，既包含了社會(huì)主義國(guó)家的老百姓對(duì)于政府的特殊信任，也可能暗含有拿捏政府軟肋的性質(zhì)。

從政府職能的角度來(lái)理解，我們可以說(shuō)，當(dāng)前的縣鄉(xiāng)級(jí)政府的公共性出現(xiàn)了紊亂。它們不僅要提供公共物品，還要提供集體物品，甚至私人物品。如果是部分人向政府提要求，而政府果然滿(mǎn)足了他們，等于是提供了集體物品。如果是個(gè)人向政府提要求，而政府居然也滿(mǎn)足了他，這等于是提供了私人物品。結(jié)果，政府的性質(zhì)也變得有些混沌了。

再次，上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)利不清。

基層政府所以會(huì)感到來(lái)自各方的需求難以滿(mǎn)足，還因?yàn)楣ぷ鞯淖ナ植粔颉＿@種抓手不夠的一個(gè)主要原因是上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)利分不清或者分配不合理。

不同層級(jí)的政府都肩負(fù)著發(fā)展重任，有時(shí)候，上下級(jí)政府之間也會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)，此時(shí)，下級(jí)政府往往是犧牲品。比如如何分配區(qū)位良好的土地的開(kāi)發(fā)權(quán)、優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)的稅源，等等。更為常規(guī)的情況是，下級(jí)必須完成上級(jí)交辦的各種任務(wù)，卻未必獲得了相應(yīng)的保障條件。比如郊區(qū)基層政府有責(zé)任保持街道整潔，但是城管隊(duì)伍的人事權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)卻不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，結(jié)果基層政府缺少維護(hù)市容的執(zhí)法權(quán)，卻必須為城管隊(duì)伍發(fā)獎(jiǎng)金或工資。其它如環(huán)保執(zhí)法、安全監(jiān)察、教育管理、農(nóng)業(yè)部門(mén)，也可能有類(lèi)似的情況。

一個(gè)部門(mén)對(duì)應(yīng)著一種政府職能，不論這個(gè)部門(mén)的條塊屬性如何，縣鄉(xiāng)級(jí)政府特別是基層政府都必須為這種職能的運(yùn)行質(zhì)量負(fù)責(zé)任，因?yàn)檫@是上級(jí)考核的內(nèi)容。如果這種職能還與轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系密切，該級(jí)政府部門(mén)會(huì)更加重視。有時(shí)候，某項(xiàng)工作很重要卻被“拉條”（從塊管理轉(zhuǎn)到條管理）了，基層政府甚至?xí)米约贺?cái)力較豐富的優(yōu)勢(shì)，重建一個(gè)本級(jí)所屬的部門(mén)來(lái)做相關(guān)的工作，這等于是出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的重疊，如此就導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。

實(shí)際上，面對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)和系統(tǒng)內(nèi)生出來(lái)的各種需求，發(fā)達(dá)地區(qū)的這些親民之官最常用的手段就是擴(kuò)建機(jī)構(gòu)和增加人手。可是它的行政級(jí)別和基本架構(gòu)卻只是一個(gè)最基層政府，其人員編制受到很大的制約，結(jié)果就在行政編制和事業(yè)編制之外出現(xiàn)了大量的聘用人員和編外人員，數(shù)量動(dòng)輒數(shù)以百計(jì)。所以，在發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員規(guī)模甚至可能相當(dāng)于中西部地區(qū)一個(gè)縣的人員規(guī)模，成為體型肥大的超級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三、外來(lái)人口與本地社會(huì)之間的不協(xié)調(diào)

外地人的大量流入是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，它所帶來(lái)的影響還在形成之中，尚難預(yù)料。我們可以從外來(lái)人口與本地社會(huì)之間的矛盾關(guān)系來(lái)理解這些影響。大概地說(shuō)，主要體現(xiàn)為這樣幾個(gè)方面：居所選擇問(wèn)題，勞資關(guān)系，新生代農(nóng)民工問(wèn)題，農(nóng)民農(nóng)問(wèn)題，等等。

首先，外來(lái)人口的基本生活保障

當(dāng)外來(lái)人口進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村就業(yè)時(shí)，首先要解決的問(wèn)題是就業(yè)和居住，然后是小孩上學(xué)和就醫(yī)等。

其中居住問(wèn)題直接就是一個(gè)社會(huì)管理問(wèn)題。外來(lái)人口可以居住在臨時(shí)工棚、本地居民特別是村民的家里、工廠(chǎng)的宿舍里、農(nóng)民工公寓里，等等。農(nóng)民工進(jìn)城后，有條件的會(huì)住進(jìn)工廠(chǎng)宿舍里，沒(méi)有條件的起初會(huì)居住到臨時(shí)的工棚里，甚至露天居住。在城市管理加強(qiáng)后，會(huì)選擇居住到本地人家里，于是又帶來(lái)了城中村的管理問(wèn)題和群租問(wèn)題等。當(dāng)城中村被拆遷，城鎮(zhèn)居民抗議群租之后，又必須為農(nóng)民工尋找新的住所，于是各地開(kāi)建了各種農(nóng)民工公寓房，或者由企業(yè)或開(kāi)發(fā)區(qū)主導(dǎo)建設(shè)集中居住小區(qū)。如果不是企業(yè)自建的集中居住區(qū)，在管理上很容易出現(xiàn)問(wèn)題，因?yàn)槿鄙俳?jīng)濟(jì)控制手段，難以避免人員的混雜以及“客大欺店”，因此在個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民工公寓被關(guān)閉的情況。一種最為穩(wěn)當(dāng)?shù)淖龇?，其?shí)還是以支持企業(yè)自建宿舍為主，其他手段為輔。大企業(yè)可以自建宿舍，小企業(yè)和臨時(shí)工作往往必須依賴(lài)各種出租房為工人提供居所。

我們看到一個(gè)反差是，當(dāng)本地城里人正在從單位人變成了社區(qū)人時(shí)，外地農(nóng)民工卻從社區(qū)人變成了單位人。只不過(guò)農(nóng)民工的流動(dòng)性很大，這種單位往往靠不住。這實(shí)際上也造成了本地人和外地人在空間上的隔離，這種隔離將會(huì)長(zhǎng)期存在。在社會(huì)管理的問(wèn)題緩解后，社會(huì)整合的問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。公務(wù)員之家

小孩的上學(xué)是已生育農(nóng)民工最關(guān)心的問(wèn)題，但是地方政府對(duì)于解決這類(lèi)問(wèn)題興趣不高，因?yàn)?，他們不希望農(nóng)民工都跑到本轄區(qū)來(lái)居住。這里面有一個(gè)公共物品提供的囚徒困境。

其次，勞資關(guān)系問(wèn)題

外來(lái)人口進(jìn)城務(wù)工形成的最主要社會(huì)關(guān)系是勞資關(guān)系，資本對(duì)于勞動(dòng)的雇傭關(guān)系沒(méi)有變化，但是農(nóng)民工對(duì)于打工生活的期望值卻發(fā)生了變化，如果說(shuō)早期的農(nóng)民工只是把打工作為務(wù)農(nóng)的調(diào)劑，那么今天的農(nóng)民工只是把務(wù)農(nóng)作為打工的調(diào)劑，少數(shù)人甚至徹底放棄了土地。他們對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的感情漸漸淡漠，對(duì)打工和城市生活有些向往又難免失望，因?yàn)槭杖胩?。在這種巨大的心理落差中，勞資關(guān)系的未來(lái)確實(shí)有些灰暗。

政府目前能做的，就是和企業(yè)一起盡力避免勞資關(guān)系出問(wèn)題。但很難避免類(lèi)似富士康事件、自殘事件的發(fā)生，而且，政府也要反過(guò)來(lái)防范老板逃跑和欠薪。在發(fā)達(dá)地區(qū)的政府內(nèi)部，一般都缺乏熟悉農(nóng)民工情況的干部。干部是本地人的上層，農(nóng)民工是外來(lái)人口中的下層，其中存在著脫節(jié)。當(dāng)前的情況是，政府與資本的關(guān)系很密切，聯(lián)絡(luò)渠道很多，與工人的關(guān)系疏遠(yuǎn)，聯(lián)絡(luò)渠道很少。盡管在企業(yè)內(nèi)有黨團(tuán)組織和工會(huì)，但這種組織與工人的關(guān)系也值得檢討。一旦勞資關(guān)系出了問(wèn)題，政府將缺乏解決問(wèn)題的人格化方法，或者說(shuō)，找不到“鑰匙”[3]，這是與處理本地人問(wèn)題的一大不同。

一個(gè)根本的問(wèn)題是，農(nóng)民工是半農(nóng)半工的，我們既不能把他們想象成農(nóng)民，也不應(yīng)該把他們看成徹底的工人，讓他們保留在這種混合狀態(tài)，遠(yuǎn)比把他們改造成徹底的產(chǎn)業(yè)工人更合理。中國(guó)人本來(lái)是十分強(qiáng)調(diào)個(gè)人奮斗的民族，有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)人在這一點(diǎn)上比之美國(guó)人都有過(guò)之而無(wú)不及[4]。如果他們?cè)诶霞疫€有地，還有親戚朋友，那么，他們就有退路，已經(jīng)長(zhǎng)期存在的比較穩(wěn)定的勞資關(guān)系依然可能延續(xù)下去。當(dāng)前最大的風(fēng)險(xiǎn)是，在老家可能因?yàn)槿藶榈赝七M(jìn)土地流轉(zhuǎn)，讓那些本來(lái)沒(méi)有堅(jiān)決放棄土地的人也放棄了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為“失地農(nóng)民工”；而在外地，企業(yè)因?yàn)楹ε侣毠さ膱F(tuán)結(jié)限制了他們社會(huì)交往。這種人為地把農(nóng)民工改造成城市無(wú)產(chǎn)者的做法，是十分危險(xiǎn)的。

再次，新生代農(nóng)民工問(wèn)題

新生代農(nóng)民工指的是兩類(lèi)人，第一類(lèi)是年輕的農(nóng)民工，比如80、90后的農(nóng)民工；第二類(lèi)是在城里長(zhǎng)大的農(nóng)民工的后代。第一類(lèi)農(nóng)民工的問(wèn)題主要是吃苦精神不足，以及一部分人的留守兒童的經(jīng)歷可能導(dǎo)致的心理健康問(wèn)題。第二類(lèi)農(nóng)民工的問(wèn)題是他們?cè)诶霞业牡貦?quán)可能已經(jīng)無(wú)法收回，他們中的一部分將成為來(lái)自外地的“失地農(nóng)民工”。在長(zhǎng)期的漂泊中，他們可能失去的不僅僅是土地，與本地城市普通工人相比，他們的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)更不發(fā)達(dá)，人生的根基更淺，這一部分人將對(duì)社會(huì)管理和社會(huì)整合帶來(lái)什么問(wèn)題，是城市管理的一個(gè)重大課題。

需要注意的是，盡管都是在城里長(zhǎng)大，如果這個(gè)城市距離自己老家很近，比如當(dāng)天可以往返，那么他們還是可以輕易地接續(xù)和重建自己的社會(huì)支持網(wǎng)。但在發(fā)達(dá)地區(qū)，很多人都距離自己老家很遠(yuǎn)，所以，新生代農(nóng)民工的問(wèn)題將特別嚴(yán)重。富士康事件發(fā)生后，富士康公司決定到內(nèi)地建廠(chǎng)，讓工人距離自己的家鄉(xiāng)更近，目的不只是降低成本，也有保護(hù)新生代農(nóng)民工精神健康的意義[5]。當(dāng)前，我們可以選擇的戰(zhàn)略，應(yīng)該是盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，讓一部分低端的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地，向農(nóng)民工的家鄉(xiāng)遷移。城市需要人氣，但應(yīng)該留下的，是那些具有城市化潛力的那些人，也就是那些可以對(duì)本地生活抱有良好期望的人。為此，我們還應(yīng)該逐步為那些長(zhǎng)期居住在本地的外地人建設(shè)適用住房，讓更多的優(yōu)秀人才對(duì)未來(lái)有更好的希望。這些做法的前提是產(chǎn)業(yè)升級(jí)，如果產(chǎn)業(yè)無(wú)法有效升級(jí)，那么這些想法也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，可如果產(chǎn)業(yè)果然升級(jí)了，各種社會(huì)政策也應(yīng)該配套跟上。

第四，農(nóng)民農(nóng)問(wèn)題

對(duì)應(yīng)于“農(nóng)民工”的提法，我們可以把到本地來(lái)務(wù)農(nóng)的外來(lái)農(nóng)民稱(chēng)為“農(nóng)民農(nóng)”[6]，他們廣泛地散布在發(fā)達(dá)地區(qū)尚未被征用或者雖被征用卻暫未被開(kāi)發(fā)的土地上。他們的收入比在老家務(wù)農(nóng)高，生活遠(yuǎn)比農(nóng)民工自由，而且，他們往往結(jié)伴而來(lái)，已經(jīng)輕易地在此地重建了社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)既是血緣或地緣的，也是業(yè)緣的，往往還有某些經(jīng)濟(jì)上的合作性質(zhì)。越來(lái)越多的農(nóng)民農(nóng)選擇在自己租來(lái)的地頭搭建大棚居住，與本地農(nóng)民的小樓相對(duì)而望，可以說(shuō)，發(fā)達(dá)地區(qū)的村落往往是雙重的，一個(gè)由本地人的樓房組成，一個(gè)由農(nóng)民農(nóng)的臨時(shí)住所組成。前者萎靡不振，后者生機(jī)勃勃。

農(nóng)民農(nóng)問(wèn)題的性質(zhì)是：我們雖然有能力把本地農(nóng)民變成市民，我們卻無(wú)法把小生產(chǎn)都變成大生產(chǎn)，結(jié)果這個(gè)小生產(chǎn)的任務(wù)就由外地人來(lái)完成。一般地看，這也是本地的農(nóng)業(yè)繼承人出現(xiàn)了問(wèn)題，可是這個(gè)看法也缺乏足夠的建設(shè)性。如果任由市場(chǎng)選擇，本地農(nóng)業(yè)讓渡于農(nóng)民農(nóng)之手是必然的。因?yàn)椋谂c本地農(nóng)業(yè)繼承人競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，他們出的地租會(huì)更高。事實(shí)上就連這種競(jìng)爭(zhēng)也不存在，當(dāng)本地年輕人還沒(méi)有想清楚是否要?jiǎng)?wù)農(nóng)時(shí)，外地農(nóng)民農(nóng)已經(jīng)租走了耕地。如果刻意不允許外地人來(lái)租種土地，耕地的本地承包戶(hù)得到的地租就會(huì)降低，政府和集體必須補(bǔ)貼本地承包戶(hù)的損失。也就是說(shuō)外地農(nóng)民對(duì)于本地農(nóng)民的部分替代，幾乎是無(wú)法避免的。問(wèn)題只在于這個(gè)替代的程度有多么徹底。

要培養(yǎng)農(nóng)業(yè)的本地繼承人，必需政府介入，認(rèn)真地扶持那些依然在堅(jiān)持務(wù)農(nóng)的能手，同時(shí)想辦法吸引年輕人返回農(nóng)業(yè)。這是一個(gè)很瑣碎很費(fèi)力的工作。很多地方政府選擇讓資本來(lái)接手本地的耕地，做起來(lái)很省事，因?yàn)檫@等于是把發(fā)展農(nóng)業(yè)的任務(wù)轉(zhuǎn)交給了一個(gè)企業(yè)去操辦。這種做法將使得本地人徹底退出農(nóng)業(yè)，因?yàn)椋@些企業(yè)可能一開(kāi)始也雇傭了本地人，但他們更愿意雇傭的一定還是性?xún)r(jià)比較高的外地農(nóng)民農(nóng)。資本農(nóng)業(yè)相比于家庭農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)上主要的好處是可以生產(chǎn)出高檔農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)城市上層，這就意味著把供應(yīng)城市中下層的任務(wù)交給了外地農(nóng)業(yè)和農(nóng)民農(nóng)。資本農(nóng)業(yè)未能很好地延續(xù)和發(fā)揚(yáng)本地農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)，更可能是截?cái)嗔诉@種傳統(tǒng)。它們的存在很有必要，但應(yīng)該積極主動(dòng)地建立一種大生產(chǎn)與小生產(chǎn)之間的合理搭配。我們應(yīng)該否定的不是某一種模式，而是模式本身?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)沒(méi)有模式。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，未來(lái)上海的農(nóng)業(yè)，必定是大生產(chǎn)與小生產(chǎn)相互搭配，外地人與本地人相互補(bǔ)充的格局。

發(fā)達(dá)地區(qū)政府要做的不僅是培養(yǎng)本地的農(nóng)業(yè)繼承人，更重要的是正視農(nóng)民農(nóng)的必然存在，然后開(kāi)展認(rèn)真的政策研究，制定出適當(dāng)?shù)拇胧?。既要管理好，也要服?wù)好。比如，有極少數(shù)農(nóng)民農(nóng)在搭建了棚舍后，卻讓務(wù)農(nóng)成為副業(yè)，自己去打工。這等于是讓棚舍成為新的貧民窟，這是需要避免的。我們需要農(nóng)民農(nóng)，但不能接受貧民窟。實(shí)際上，對(duì)于外來(lái)人口的管理應(yīng)該和生活來(lái)源的調(diào)查結(jié)合起來(lái)。目前，外來(lái)人口的管理部門(mén)未必能掌握外來(lái)人口的詳細(xì)收入狀況，這應(yīng)該得到改進(jìn)。另外，對(duì)于外地農(nóng)民農(nóng)必需的生產(chǎn)和生活上的條件，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)該幫助提供。

整個(gè)中國(guó)都呈現(xiàn)出一幅巨變的圖景，整個(gè)社會(huì)都處于劇烈的轉(zhuǎn)型的途中。所謂發(fā)達(dá)地區(qū)，正是巨變和轉(zhuǎn)型較早的地區(qū)，而且，當(dāng)?shù)卣嬷鲗?dǎo)了這場(chǎng)巨變和轉(zhuǎn)型，對(duì)周邊農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地、產(chǎn)業(yè)、空間、利益和社會(huì)關(guān)系正在進(jìn)行全面的徹底的重新設(shè)計(jì)和安排。通過(guò)對(duì)這些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)的觀(guān)察，我們發(fā)現(xiàn)，所謂的轉(zhuǎn)型不完全是以一種新的社會(huì)組織體系替代舊的組織體系，有時(shí)候，這種替代無(wú)法實(shí)現(xiàn)，結(jié)果社會(huì)也就局部地或暫時(shí)地處于無(wú)序狀態(tài)，演化出了各種社會(huì)矛盾。我們?cè)詾檫@些社會(huì)矛盾的發(fā)生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后必然會(huì)出現(xiàn)的正常狀態(tài)，言下之意是一旦過(guò)了這個(gè)矛盾高發(fā)期，社會(huì)將轉(zhuǎn)向和諧有序。問(wèn)題是讓這個(gè)預(yù)言成立的那些前提條件何時(shí)出現(xiàn)？當(dāng)前，縣鄉(xiāng)級(jí)政府作為親民之官，在客觀(guān)上成為了化解各種社會(huì)矛盾，維系社會(huì)基本秩序的中流砥柱，確實(shí)發(fā)揮出了卓越的能效。但表面成功的背后是有策略無(wú)戰(zhàn)略，是疲于奔命和如履薄冰。我們必須深入思考的是，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變，當(dāng)前這種社會(huì)矛盾的調(diào)控機(jī)制能否長(zhǎng)期維持下去？

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